摘 要：作為新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)物的法定機(jī)構(gòu)，是以市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的新型公共組織形式。新公共管理的經(jīng)濟(jì)性單維價(jià)值取向和政府碎片化管理模式造成了法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)價(jià)值偏頗與機(jī)構(gòu)協(xié)作斷裂。在后新公共管理時(shí)代，法定機(jī)構(gòu)應(yīng)定位于高效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，并與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等公共組織錯(cuò)位發(fā)展，共同參與到公共治理當(dāng)中。政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立整體性協(xié)同治理理念，建立法定機(jī)構(gòu)常態(tài)溝通交流機(jī)制，為法定機(jī)構(gòu)提供持續(xù)的指導(dǎo)和幫助，在加強(qiáng)對(duì)法定機(jī)構(gòu)控制的同時(shí)增強(qiáng)主要政策部門(mén)代表在法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)議決策中維護(hù)公共利益的作用。

關(guān) 鍵 詞：法定機(jī)構(gòu)；新公共管理；公共治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）01-0052-10

收稿時(shí)間：2018-10-22

作者簡(jiǎn)介：彭簫劍（1990—），男，江西吉安人，中山大學(xué)公法研究中心研究人員，中山大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榈胤搅⒎ㄅc政府法治。

法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。采用法定機(jī)構(gòu)的形式來(lái)代理履行政府職能是全球范圍內(nèi)新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容。20世紀(jì)中葉，“將政府部門(mén)的某些職能剝離，由設(shè)在部門(mén)以外的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行”的管理理念產(chǎn)生于英國(guó)。[1]我國(guó)的法定機(jī)構(gòu)制度主要借鑒于香港特別行政區(qū) 。2007年，深圳市出臺(tái)了《關(guān)于推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見(jiàn)》；2008年6月，內(nèi)地第一家法定機(jī)構(gòu)深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心成立。2011年7月，廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》。2015年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中指出要“探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，黨的十九大報(bào)告明確提出要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”，這表明我國(guó)正在進(jìn)行法定機(jī)構(gòu)深層次的探索。

一、法定機(jī)構(gòu)的緣起與特征

1988年，英國(guó)首相辦公室“效率組”提交一份名為《改善政府管理：下一步行動(dòng)》的報(bào)告，其主要目的是在政府組織機(jī)構(gòu)日益龐大的背景下改善政府管理，在有限的政府資源條件下更有效率、更有成效地執(zhí)行公務(wù)。即將政府執(zhí)行與決策部門(mén)分離，賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)一定管理上的自治權(quán)限，借鑒商業(yè)管理模式運(yùn)行，以詳細(xì)的績(jī)效管理手段進(jìn)行考核與監(jiān)督，從實(shí)際上改善了英國(guó)政府在效率與公共服務(wù)方面的狀況。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，英國(guó)將行政決策與執(zhí)行部門(mén)分離的改革舉措深刻地影響了英國(guó)中央政府的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和文化，并被英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的香港地區(qū)所借鑒。20世紀(jì)80年代中后期，英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的香港地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)等公共服務(wù)、社會(huì)管理需求大增，但相關(guān)機(jī)構(gòu)卻無(wú)力僅憑自身力量完成所有使命，出現(xiàn)了不堪重負(fù)的情況，加上文官體制固有的嚴(yán)格規(guī)則約束，程序?qū)虮容^刻板、僵化、保守，所以英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的香港地區(qū)的管理已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需求。在這種情況之下，英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的香港地區(qū)借鑒英國(guó)的改革方法進(jìn)行了較大規(guī)模的公營(yíng)部門(mén)改革，改革的主要內(nèi)容便是設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。

根據(jù)香港特別行政區(qū)民政事務(wù)局官方網(wǎng)站資料顯示，截止到2016年，香港特別行政區(qū)法定機(jī)構(gòu)的數(shù)量已達(dá)223家，覆蓋信托、基金和資助計(jì)劃，福利服務(wù)與公共服務(wù)，教育培訓(xùn)，行業(yè)推廣，維權(quán)仲裁，執(zhí)法輔助等領(lǐng)域，在公共行政過(guò)程中扮演著重要角色，其既是政府政策的執(zhí)行者，又是政府施政的輔助者。數(shù)量眾多、功能獨(dú)特的法定機(jī)構(gòu)成為高品質(zhì)行政管理不可或缺的組成部分。我國(guó)內(nèi)地法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革工作借鑒香港特別行政區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以新公共管理為理論基礎(chǔ)，以市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向。例如廣東省已分別在省市區(qū)三個(gè)層面設(shè)立20多家法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)。在省級(jí)層面，設(shè)有廣東省北江流域管理局、廣東省代建項(xiàng)目管理局、廣東省航道局等；在市級(jí)層面，設(shè)有深圳市前海管理局、深圳市房地產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心、珠海市仲裁委員會(huì)等；在區(qū)級(jí)層面，設(shè)有廣州市南沙新區(qū)明珠灣開(kāi)發(fā)建設(shè)管理局、廣州市南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理局、佛山市順德區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心、佛山市順德區(qū)城市更新發(fā)展中心、佛山市順德區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心等。法定機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的法人地位，是一種新型公共組織形式。為克服傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)“等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密”等問(wèn)題，[2]法定機(jī)構(gòu)大量汲取了私營(yíng)管理方法，在作為“半政府組織”的同時(shí)展現(xiàn)出了鮮明的市場(chǎng)化和社會(huì)化的特征。

（一）決策與執(zhí)行相分離

“在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，將政府決策和執(zhí)行職能適當(dāng)分開(kāi)，設(shè)立專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且相對(duì)獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)，履行市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理等職能，已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。”[3]政府在公共行政管理中應(yīng)該只是承擔(dān)制定政策的職能，起掌舵作用，而法定機(jī)構(gòu)扮演執(zhí)行政策的角色，起劃槳作用。一個(gè)善于治理的政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)善于管理決策的政府，而不是一個(gè)善于介入執(zhí)行的政府，法定機(jī)構(gòu)定位于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是半自治性的分散機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供，根據(jù)政府要求和委托開(kāi)展工作，這樣，就可以形成公共機(jī)構(gòu)分解分散、相互制約權(quán)力的格局。為了保證執(zhí)行的有效性，法定機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、量身定做、自主管理、獨(dú)立運(yùn)作，脫離了傳統(tǒng)行政秩序中上下級(jí)命令與服從的模式，在職責(zé)分工的前提下形成“以共識(shí)為基礎(chǔ)的契約式管理”，[4]以“合同契約”為手段重構(gòu)了傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。2013年，佛山市順德區(qū)設(shè)立了城市更新發(fā)展中心，與其主要聯(lián)系的政府部門(mén)是佛山市順德區(qū)“三改辦”，兩者之間依據(jù)“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約，又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的指導(dǎo)思想進(jìn)行分工，具體職責(zé)分工見(jiàn)下表。

（二）企業(yè)型的政府架構(gòu)

采用企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)高效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是法定機(jī)構(gòu)區(qū)別于傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的重要標(biāo)志：第一，設(shè)計(jì)法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立了企業(yè)式的“理事會(huì)——管理層——工作執(zhí)行層”三級(jí)組織架構(gòu)。以佛山市順德區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心為例：第一級(jí)由理事會(huì)及各委員會(huì)組成，第二級(jí)由總干事、副總干事等組成，第三級(jí)由行政事務(wù)部、社區(qū)發(fā)展部等業(yè)務(wù)部門(mén)組成（見(jiàn)圖1）。第二，借鑒企業(yè)用人管理方法，以合同制取代常任制，管理層有充分的用人自主權(quán)，考察工作人員的業(yè)績(jī)和效果，實(shí)行彈性績(jī)效工資制，法定機(jī)構(gòu)的人均工資福利一般高于當(dāng)?shù)氐恼块T(mén)及下屬單位。第三，主動(dòng)開(kāi)拓公共管理與服務(wù)領(lǐng)域，法定機(jī)構(gòu)發(fā)掘公共資源的利用潛力，探索公共服務(wù)產(chǎn)品的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，理事和工作人員有充分的權(quán)能尋找市場(chǎng)效益增長(zhǎng)點(diǎn)。第四，運(yùn)營(yíng)績(jī)效目標(biāo)管理，接受績(jī)效評(píng)價(jià)，注重投入產(chǎn)出比，接受成本——收益對(duì)比的市場(chǎng)機(jī)制檢驗(yàn)和政府績(jī)效評(píng)估考核。第五，“用交易和收費(fèi)的方式向有特定需求的對(duì)象進(jìn)行針對(duì)性的公共管理，提供針對(duì)性的公共服務(wù)，使管理和服務(wù)既有效率又有質(zhì)量?！盵5]

（三）社會(huì)參與多元治理

在傳統(tǒng)理念中，公私界限分明，微觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，而公共行政領(lǐng)域則應(yīng)由政府壟斷。法定機(jī)構(gòu)制度調(diào)整了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，重新確立了公共領(lǐng)域中“大社會(huì)、小政府”的治理格局。法定機(jī)構(gòu)是政府由“高高在上、壟斷管理”向“顧客導(dǎo)向、尊重選擇”轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，社會(huì)意義重大。第一，法定機(jī)構(gòu)合理地調(diào)整了政府在社會(huì)管理和服務(wù)中的角色和職能定位，打破了政務(wù)管理服務(wù)單獨(dú)由政府壟斷的局面，有利于形成“大社會(huì)”治理格局。第二，依據(jù)“用人唯才”的委任原則，代表社會(huì)不同利益的社會(huì)精英進(jìn)入理事會(huì)，在決議中充分聽(tīng)取民意、吸納民智、表達(dá)民聲，完善了社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮了社會(huì)自我管理和服務(wù)的作用。如2015年，在佛山市順德區(qū)的5家法定機(jī)構(gòu)中，社會(huì)人士共占理事會(huì)總?cè)藬?shù)的70%（見(jiàn)圖2）。第三，法定機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作、相互促進(jìn)，有利于借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量，吸引社會(huì)人才和社會(huì)資源，能夠提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。

二、法定機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái)，“政府的施政能力被削弱、資源的運(yùn)用不受立法機(jī)關(guān)監(jiān)管、個(gè)別委員存在利益沖突、出現(xiàn)問(wèn)題后法定機(jī)構(gòu)與決策局之間互相推卸責(zé)任等等”是比較突出的問(wèn)題。[6]這些問(wèn)題的起因往往被歸于新公共管理運(yùn)動(dòng)存在的缺陷，包括“基本價(jià)值的偏頗、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信、公私管理的混淆、不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等?！盵7]這些弊端直接映射到了香港特別行政區(qū)法定機(jī)構(gòu)之上，并成為其難以擺脫的桎梏。法定機(jī)構(gòu)在享受“公私交融”優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要面對(duì)“公私對(duì)立”的相互掣肘：一方面產(chǎn)生了公共行政公益性目的與法定機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)性逐利之間的矛盾，另一方面產(chǎn)生了公共行政關(guān)系的官僚性與法定機(jī)構(gòu)契約性合作之間的矛盾。

（一）公益性目的與逐利性經(jīng)營(yíng)間的矛盾

法定機(jī)構(gòu)定位于公益性服務(wù)，但在實(shí)踐中卻普遍存在如何選擇公益性服務(wù)還是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。法定機(jī)構(gòu)的開(kāi)拓市場(chǎng)、自主經(jīng)營(yíng)、“自我造血”有助于自收自盈經(jīng)費(fèi)用于擴(kuò)大公共行政事業(yè)，但卻會(huì)產(chǎn)生與本身的公益屬性定位相沖突的可能，究竟應(yīng)以公共服務(wù)為主，還是以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、自負(fù)盈虧為主要方向，兩難抉擇使得法定機(jī)構(gòu)難以在公益性目的和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)之間找到平衡點(diǎn)。以佛山市順德區(qū)文化藝術(shù)發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“文藝中心”）為例：在法定機(jī)構(gòu)改革前為事業(yè)單位性質(zhì)，改革后其承擔(dān)的公益職能部分被削弱，主要表現(xiàn)為“文化館”職能的弱化，同時(shí)還出現(xiàn)了文藝產(chǎn)品出現(xiàn)供給力度不足的問(wèn)題。

如法定機(jī)構(gòu)用企業(yè)模式來(lái)取代傳統(tǒng)公共行政管理，用經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量行政工作，追求利潤(rùn)的最大化，持限制政府干預(yù)的立場(chǎng)，勢(shì)必會(huì)使法定機(jī)構(gòu)在一定程度上失去方向、宗旨和合法性基礎(chǔ)。第一，運(yùn)營(yíng)方向方面。法定機(jī)構(gòu)若以機(jī)構(gòu)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)建設(shè)為重，必然會(huì)影響公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立初衷相悖，甚至還有可能動(dòng)用公共財(cái)政資金來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損。第二，存在腐敗問(wèn)題方面。企業(yè)管理的原則和方法使得公共事務(wù)執(zhí)行人員與政治層關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)，會(huì)減弱傳統(tǒng)行政模式的道德、公務(wù)倫理約束力，產(chǎn)生逃脫責(zé)任甚至特權(quán)尋租、貪污腐敗等問(wèn)題。第三，“擠出效應(yīng)”方面。[8]法定機(jī)構(gòu)掌握著獨(dú)特的政府資源，具有壟斷優(yōu)勢(shì)，其“代行微觀(guān)經(jīng)濟(jì)職能，將削弱私人投資的活力，”[9]如果法定機(jī)構(gòu)繼續(xù)朝著市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)，完全躋身于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)擠壓社會(huì)新生力量生存發(fā)展空間，最終影響公共行政品質(zhì)的提升。

（二）官僚主義與契約合作間的矛盾

我國(guó)內(nèi)地借鑒香港特別行政區(qū)政策局與法定機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系模式，意圖將行政機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕卟块T(mén)與法定機(jī)構(gòu)之間的市場(chǎng)平等主體合作關(guān)系，即“從惟命是從的行政管理轉(zhuǎn)為基于合意的合同治理”。[10]然而，忽視政治環(huán)境和官僚體制的存在，法定機(jī)構(gòu)在變革行政關(guān)系中的作用是有限的。單純依托契約方式溝通行政關(guān)系不僅會(huì)拉大上下層機(jī)構(gòu)之間的距離，削弱行政控制力，有可能會(huì)弱化中央政府的控制能力，進(jìn)而降低政府處理復(fù)雜問(wèn)題的能力，削弱部門(mén)之間通力合作、協(xié)調(diào)一致提供公共服務(wù)的能力，因此，以合同契約關(guān)系來(lái)概述或取代政府部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是不切實(shí)際的。第一，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離削弱了合作治理能力。公共事務(wù)組織在追尋復(fù)雜的目標(biāo)時(shí)，必須尋求更為緊密的協(xié)調(diào)合作以提升治理能力，法定機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生的職能懸浮與權(quán)力碎片化問(wèn)題，即由于新公共管理的過(guò)度分權(quán)和市場(chǎng)化改革導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)和橫向部門(mén)的大量涌現(xiàn)而產(chǎn)生溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況。[11]一方面是主要政策部門(mén)忽略法定機(jī)構(gòu)自身資源、能力、計(jì)劃以及承受能力，單方面規(guī)定具體項(xiàng)目的完成指標(biāo)，這種狀況既易導(dǎo)致法定機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付指標(biāo)任務(wù)而降低項(xiàng)目質(zhì)量的現(xiàn)象，也會(huì)影響法定機(jī)構(gòu)其他項(xiàng)目計(jì)劃的完成；另一方面是法定機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)追求效率，過(guò)分強(qiáng)調(diào)降低成本會(huì)導(dǎo)致一些追求短期效益的做法出現(xiàn)，削弱從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力。第二，政府部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)的職能邊界難以明晰。法定機(jī)構(gòu)改革使原本大型的、綜合性的政府部門(mén)不斷地趨于小型化、專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化，必須以各機(jī)構(gòu)目標(biāo)明確、責(zé)任清晰為前提，但事實(shí)上機(jī)構(gòu)職責(zé)的明確劃分與落實(shí)卻難以得到保證。一方面，政府部門(mén)仍有過(guò)多的臨時(shí)性、指令性計(jì)劃外的工作任務(wù)，這些任務(wù)具有隨機(jī)性、不確定性以及優(yōu)先性，不是以清晰量化的方式窮盡地體現(xiàn)在法定機(jī)構(gòu)的年度計(jì)劃中，而是常常被以行政指令的方式交予法定機(jī)構(gòu)，容易影響法定機(jī)構(gòu)年度政策執(zhí)行的總體規(guī)劃。當(dāng)政府任務(wù)占據(jù)過(guò)多時(shí)間時(shí)，法定機(jī)構(gòu)依據(jù)其理念、主旨的獨(dú)立運(yùn)作空間則可能受到擠壓；另一方面，法定機(jī)構(gòu)尋求最大的自主性，希望獨(dú)立于政府運(yùn)作的自主空間中開(kāi)拓新的事務(wù)范圍，但事實(shí)上法定機(jī)構(gòu)許多業(yè)務(wù)的開(kāi)展都需要其他政府部門(mén)予以配合，需要依靠主要政策部門(mén)出面予以協(xié)調(diào)，這些業(yè)務(wù)時(shí)常變動(dòng)，涉及多個(gè)政府部門(mén)，工作事宜無(wú)法被精確地劃分至各方的職能范圍內(nèi)。此外，法定機(jī)構(gòu)存在與各級(jí)政府部門(mén)的現(xiàn)行管理體制相銜接的問(wèn)題，政府主要領(lǐng)導(dǎo)仍要為自己下轄法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)最終責(zé)任。

三、法定機(jī)構(gòu)的再定位

法定機(jī)構(gòu)作為一種具有鮮明特色的公共服務(wù)組織形態(tài)，相對(duì)于政府部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)組織和企業(yè)，“取各家之長(zhǎng)、避各家之短”，呈現(xiàn)公共性、獨(dú)立性、靈活性、自主性等特質(zhì)，能起到其他組織形態(tài)難以起到的作用。但正是因?yàn)槠洹八牟幌瘛钡奶卣?，才直接?dǎo)致了法定機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，進(jìn)而引發(fā)了運(yùn)營(yíng)方向困惑、尋租腐敗、擠壓社會(huì)新生力量、弱化府際關(guān)系等問(wèn)題。理清法定機(jī)構(gòu)究竟為何存在，不僅是對(duì)新公共管理勞動(dòng)分工和專(zhuān)業(yè)化需求的回答，也為后新公共管理時(shí)代公共事務(wù)共同參與合作提供了前提條件。

一般認(rèn)為，在西方國(guó)家，新公共管理自20世紀(jì)90年代末已經(jīng)進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期，對(duì)新公共管理的批評(píng)發(fā)展出來(lái)的是整體性治理模式。后新公共管理同樣強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)分工和專(zhuān)業(yè)化，“勞動(dòng)分工和專(zhuān)業(yè)化是現(xiàn)代組織的必然特征”。[12]未來(lái)的治理模式應(yīng)當(dāng)是政府不再完全依靠政治權(quán)力與行政手段，各種不同的政府和社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)共同參與，并且不同的參與者職能和行為既有邊界又有融合，各種不同主體相互依存。[13]法定機(jī)構(gòu)能構(gòu)破除政府的“大包大攬”，為原來(lái)提供公共服務(wù)的政府部門(mén)緩沖治理壓力，因此，明確法定機(jī)構(gòu)與主要政策部門(mén)的職能邊界，明確法定機(jī)構(gòu)相較于行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等在治理體系中的地位，政府就可以有效借助法定機(jī)構(gòu)執(zhí)行公益政策，法定機(jī)構(gòu)也可以有效地促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織和企業(yè)、個(gè)人共同致力于公益事業(yè)發(fā)展。厘清法定機(jī)構(gòu)在我國(guó)的制度定位，既是反思法定機(jī)構(gòu)目前存在問(wèn)題的基礎(chǔ)，也是理清法定機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展方向的關(guān)鍵。

（一）機(jī)構(gòu)宗旨：高效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)

法定機(jī)構(gòu)應(yīng)是政府依據(jù)法律設(shè)立的履行公共管理和服務(wù)職能的公共事務(wù)組織，其存在的目的在于克服傳統(tǒng)科層體制中行政成本高、行政效率低的弊端，實(shí)現(xiàn)行政組織的精簡(jiǎn)化和效率化。2003年，香港特別行政區(qū)民政事務(wù)局在《公營(yíng)架構(gòu)內(nèi)的咨詢(xún)及法定組織——角色及職能檢討》中專(zhuān)門(mén)就法定機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了定位。一個(gè)基本方向就是使法定機(jī)構(gòu)的角色定位應(yīng)更加明確，除非成立法定組織是執(zhí)行有關(guān)職能的最適當(dāng)和最具成本效益的方法，否則不應(yīng)予以成立。2011年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政法人法》中對(duì)法定機(jī)構(gòu)職能定位予以規(guī)定：行政法人的立法目的在于政府組織之松綁以達(dá)效能之追求。從政府的角度來(lái)看，政府可以要求它們盡量做到自負(fù)盈虧，但并不指望它們以盈利為導(dǎo)向，政府首要關(guān)心的是法定機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否切實(shí)高效。法定機(jī)構(gòu)不按一般的行政程序運(yùn)作，不受專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)約束，旨在提高行政效率，避免傳統(tǒng)行政因程序、法規(guī)的約束性太強(qiáng)而造成保守、遲緩和僵化的問(wèn)題，無(wú)論法定機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)的是執(zhí)行政府的政策法規(guī)、通過(guò)行政管理和市場(chǎng)監(jiān)管提供服務(wù)，還是承擔(dān)咨詢(xún)、建議等職責(zé)，它們都應(yīng)以提升社會(huì)管理和服務(wù)效率為宗旨。

（二）事務(wù)范圍：政府做不好，民間做不了之事

法定機(jī)構(gòu)的職能具有專(zhuān)門(mén)性和特殊性，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)用“不適合由政府機(jī)關(guān)推動(dòng)，亦不宜交由民間辦理”的表述來(lái)限定法定機(jī)構(gòu)的事務(wù)范圍。法定機(jī)構(gòu)基于特殊的使命而產(chǎn)生，為了確保其實(shí)現(xiàn)特殊的功能，不僅要采用特殊的管理模式，還應(yīng)有特殊的事務(wù)范圍。法定機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是通過(guò)其在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，以促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行。[14]因此，法定機(jī)構(gòu)應(yīng)著眼于履行公共機(jī)構(gòu)的職能，與現(xiàn)有的行政主體和市場(chǎng)主體錯(cuò)位發(fā)展，為所不為，成為治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分：第一，法定機(jī)構(gòu)定位于承擔(dān)政府做不好，民間做不了的公益事務(wù)。如果是政府自身可以?xún)?yōu)質(zhì)承擔(dān)的行政事務(wù)，則沒(méi)必要專(zhuān)門(mén)設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，同理適用于民間。第二，法定機(jī)構(gòu)定位于承擔(dān)不以盈利為主要目的的科教文衛(wèi)等公益事務(wù)。法定機(jī)構(gòu)不能承受絕對(duì)自負(fù)盈虧的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第三，法定機(jī)構(gòu)定位于承擔(dān)目前行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織由于自我發(fā)展程度不足而無(wú)法承擔(dān)的公益事務(wù)。這部分事務(wù)將隨著社會(huì)組織的日益壯大而逐步歸還給社會(huì)。

四、法定機(jī)構(gòu)的控制與改進(jìn)

一般認(rèn)為，要解決法定機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題大致有兩條路徑可以遵循：一是問(wèn)責(zé)關(guān)系的落實(shí)和事務(wù)信息的透明公開(kāi)，以尋求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的自治；二是減少法定機(jī)構(gòu)的自治程度，直接加強(qiáng)政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)的控制。香港特別行政區(qū)目前的態(tài)度是：對(duì)法定機(jī)構(gòu)的集中控制要比法定機(jī)構(gòu)自身的自治等價(jià)值更為重要。[15]“透過(guò)設(shè)計(jì)和運(yùn)行可以發(fā)現(xiàn)，法定機(jī)構(gòu)既要保護(hù)和促進(jìn)自身自治，又要回應(yīng)政府整合的力量和要求，兩者之間存在矛盾?！盵16]這也正是后新公共管理的導(dǎo)向，由新公共管理到后新公共管理的過(guò)程是一個(gè)“在政治控制和自主權(quán)方面，從復(fù)雜的、碎片化的和不平衡的復(fù)雜狀態(tài)（新公共管理）到整合的且更平衡的復(fù)雜性（后新公共管理）”的過(guò)程，“在平衡控制與自主的問(wèn)題上，當(dāng)進(jìn)行后新公共管理改革的時(shí)候，這一平衡在朝著更多控制的方向上傾斜。”[17]在此背景下，就要在“整合的力量、需求，與自治的欲望、動(dòng)力不斷平衡博弈的復(fù)雜治理體系中”[18]對(duì)法定機(jī)構(gòu)如何適應(yīng)和運(yùn)作予以規(guī)劃和安排。法定機(jī)構(gòu)存在的兩大關(guān)鍵問(wèn)題是運(yùn)營(yíng)價(jià)值偏頗與機(jī)構(gòu)協(xié)作不佳。只有讓法定機(jī)構(gòu)以主體身份分工合作統(tǒng)籌于公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)之中，積極接受政府的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與政府部門(mén)的協(xié)同合作，形成公共行政的整體治理格局，才是法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的正確出路。“所有的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)以一種鮮明而共同的公共行政精神整合起來(lái)”。[19]政府應(yīng)當(dāng)在各個(gè)部門(mén)主體、社會(huì)組織之間引入更多的協(xié)作機(jī)制，形成更多的跨部門(mén)計(jì)劃、項(xiàng)目和更完善的治理網(wǎng)絡(luò)。就法定機(jī)構(gòu)與政府之間的協(xié)調(diào)合作而言，要尋求政府與法定機(jī)構(gòu)合作的多元化治理模式，構(gòu)建多主體、參與式的合作型體制。

（一）政府持續(xù)的指導(dǎo)幫助

雖然法定機(jī)構(gòu)管理者具有充分的自主權(quán)，但并不意味在現(xiàn)行體制中，法定機(jī)構(gòu)不需要接受其他行政部門(mén)的指導(dǎo)和幫助。實(shí)際上，英國(guó)在實(shí)行“下一步行動(dòng)方案”中，內(nèi)閣辦公廳和有關(guān)主管部門(mén)都在各個(gè)方面對(duì)法定機(jī)構(gòu)提供持續(xù)性建議。1988年的議會(huì)財(cái)政與文官委員會(huì)的報(bào)告、1989年的財(cái)政部關(guān)于法定機(jī)構(gòu)的財(cái)政責(zé)任報(bào)告、1995年的法定機(jī)構(gòu)資源管理體制報(bào)告等都對(duì)其下屬法定機(jī)構(gòu)提供了指導(dǎo)。同時(shí)，內(nèi)閣辦公廳不僅承擔(dān)推動(dòng)和協(xié)調(diào)法定機(jī)構(gòu)的責(zé)任，而且邀請(qǐng)國(guó)際專(zhuān)家對(duì)法定機(jī)構(gòu)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。[20]2012年7月，在香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官要求下，香港特別行政區(qū)中央政策組就委任適當(dāng)人選加入法定組織，更加系統(tǒng)地向有關(guān)組織機(jī)構(gòu)提供意見(jiàn)。至2014年1月，香港特別行政區(qū)中央政策組已就155個(gè)咨詢(xún)及法定組織的委任人選提供意見(jiàn)。

可見(jiàn)，法定機(jī)構(gòu)從來(lái)都不是“獨(dú)立王國(guó)”，它離不開(kāi)也不能脫離政府的指導(dǎo)和幫助。法定機(jī)構(gòu)以公共屬性和公共價(jià)值為主，著眼公益目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，它的運(yùn)作空間被限定在了公共領(lǐng)域內(nèi)，統(tǒng)籌于公共關(guān)系之中，在這一點(diǎn)上，政府的持續(xù)指導(dǎo)和幫助顯得十分重要。為了保證法定機(jī)構(gòu)的自主性和靈活性，雖然政府不會(huì)直接插手法定機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，但并不意味著政府不能對(duì)法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)的指導(dǎo)和幫助。通常情況下，政府的持續(xù)指導(dǎo)和幫助可以體現(xiàn)在人才舉薦、人員培訓(xùn)、決策建議、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和發(fā)展規(guī)劃等方面。就我國(guó)的實(shí)際情況而言，可以在三個(gè)方面作進(jìn)一步明晰：第一，制定法定機(jī)構(gòu)所屬領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)規(guī)范、扶持政策等，對(duì)法定機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展進(jìn)行指導(dǎo)。第二，研究、制定征集理事方案，牽頭征集理事人選，規(guī)范法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)理事及行政負(fù)責(zé)人的聘任制度，明確任職資格及任職程序，規(guī)范理事會(huì)的運(yùn)作，完善理事會(huì)運(yùn)行機(jī)制，提高理事會(huì)議事效率，提高決策的科學(xué)性。第三，負(fù)責(zé)法定機(jī)構(gòu)黨群工作、安全生產(chǎn)工作等。在工作聯(lián)合、榮譽(yù)共享的情形下，政府需要提供持續(xù)的指導(dǎo)和幫助，在合法的框架內(nèi)，通過(guò)程序性規(guī)定增強(qiáng)政府對(duì)法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行的控制，將法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行整合到整體公共行政的協(xié)同治理當(dāng)中，促進(jìn)形成共同發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）收縮的“適控距離”

“適控距離”在于構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)自主運(yùn)行與有效監(jiān)管動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。[21]一般而言，政府通過(guò)以下方式監(jiān)管法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)：一是委托政府代表出任法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)的當(dāng)然理事，或者委派政府代表出席法定機(jī)構(gòu)會(huì)議；二是要求法定機(jī)構(gòu)提交年度計(jì)劃書(shū)和收支預(yù)算，供政府審批；三是要求法定機(jī)構(gòu)公布年報(bào)、財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)表等。通過(guò)審計(jì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、制衡機(jī)制等對(duì)法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，在法律規(guī)定的框架下，法定機(jī)構(gòu)可以相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，不受相關(guān)政府部門(mén)的干涉和制約，這即是“適控距離”。

以往的“適控距離”側(cè)重于探討主要政策部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)兩者之間的適控距離，忽略了作為主要政策部門(mén)上級(jí)的政府與法定機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。事實(shí)上，“政府作為整體性治理的中心，它的權(quán)威地位再次得到鞏固”，在主要政策部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)保持“適控距離”的基礎(chǔ)上，政府可以對(duì)法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行設(shè)定“最后防線(xiàn)”。除了人事任命控制外，政府還能采取的措施有：第一，指示權(quán)力。政府為了公共利益的需要，根據(jù)法律規(guī)定而行使及履行其權(quán)力、職責(zé)，向法定機(jī)構(gòu)發(fā)出一般或特別指示。當(dāng)然，政府只有在確有明顯合理的需要而且相信這樣做符合公眾利益的情況下，才會(huì)行使這項(xiàng)權(quán)力。第二，述職報(bào)告。法定機(jī)構(gòu)的行政負(fù)責(zé)人每年須向政府作述職報(bào)告，陳述自己任職情況，內(nèi)容包括職責(zé)履行的基本情況、成績(jī)經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題教訓(xùn)、今后規(guī)劃等。這項(xiàng)舉措可以加大政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)對(duì)法定機(jī)構(gòu)的管理，引導(dǎo)法定機(jī)構(gòu)立足實(shí)際，同時(shí)及時(shí)有效反應(yīng)和表達(dá)法定機(jī)構(gòu)的切實(shí)訴求。第三，個(gè)案約束。相對(duì)人若對(duì)法定機(jī)構(gòu)的決定、指示或業(yè)務(wù)守則不服，可以向政府提出復(fù)議。而政府在對(duì)復(fù)議作出裁定時(shí)，可確認(rèn)、更改或推翻法定機(jī)構(gòu)的任何決定或指示或修訂業(yè)務(wù)守則，以與其裁決有所抵觸的程度為限?？梢灶A(yù)測(cè)，為了保持法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公共性，主要政策部門(mén)與法定機(jī)構(gòu)的“適控距離”將會(huì)保持在一個(gè)比較穩(wěn)定的范圍，但隨著政府整合協(xié)同趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府與法定機(jī)構(gòu)的“適控距離”將會(huì)不斷縮小，而在這一過(guò)程中，指示權(quán)力、述職報(bào)告和個(gè)案約束制度都將成為良策。

（三）特殊理事制

在法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)內(nèi)部采用特殊理事制度，受啟發(fā)于國(guó)有企業(yè)的特殊管理股制度，特殊管理股制度通常有兩種表現(xiàn)形式：第一種稱(chēng)為“金股制”，即金股分量最重，具有一票否決權(quán)；第二種稱(chēng)為“一股多票制”，即一股頂多票、一股可以代表多票使用。法定機(jī)構(gòu)在適用特殊管理股制度理念上有很多契合點(diǎn)。第一，無(wú)論是法定機(jī)構(gòu)還是國(guó)有企業(yè)，都要混合利用公私力量，都要既體現(xiàn)政府的引領(lǐng)作用、維護(hù)公共利益，又要促進(jìn)市場(chǎng)化、企業(yè)化的高效運(yùn)作。第二，基于法定機(jī)構(gòu)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性特征，在執(zhí)行政府決策的同時(shí)或之余，法定機(jī)構(gòu)有自主探索市場(chǎng)業(yè)務(wù)的欲望，協(xié)議框架、法定職能都有無(wú)法涵蓋法定機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的可能?！胺ㄍ庵亍笨煞駴Q策，如何決策，需要法定機(jī)構(gòu)依照其運(yùn)營(yíng)宗旨和企業(yè)運(yùn)營(yíng)規(guī)則自主裁量。第三，理事會(huì)議事表決方面，雖然理事會(huì)已逐步采用羅伯特議事規(guī)則，議事趨于理性公正，能夠充分討論，但采用的還是“多數(shù)裁決”的表決方式，議案的通過(guò)要求贊成方票數(shù)多于反對(duì)方票數(shù)，理事長(zhǎng)、主要政策部門(mén)代表和一般理事都是只有一票，在某些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)問(wèn)題上，主要政策部門(mén)代表不僅需要發(fā)表政府觀(guān)點(diǎn)，代表政府表決，而且需要采取更有效的手段維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益，法定機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)危險(xiǎn)決策和損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，法定機(jī)構(gòu)同樣能適用特殊管理股制度的理念。

采用特殊理事制，主要政策部門(mén)代表即為法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)的特殊理事，在針對(duì)某些重大事務(wù)行使表決權(quán)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生“一票等同于多票”或者是“一票否決”的效果。特殊理事制有兩個(gè)特點(diǎn)：一是特殊理事雖占理事會(huì)總?cè)藬?shù)的比例小，但投票權(quán)大；二是政府的掌控能力強(qiáng)，甚至能起到一票否決的作用。采用特殊理事制度，能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中堅(jiān)守公益優(yōu)先，一方面有利于激發(fā)社會(huì)人才、資本優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)參與度，積極利用社會(huì)資源；另一方面有利于維護(hù)政府主導(dǎo)話(huà)語(yǔ)權(quán)，保障公共利益優(yōu)先。

特殊理事“同人不同票”的模式是建立在行政優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)上的，特殊股之所以能夠擁有特殊的權(quán)力，依靠的是國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)制性，這不僅意味著重大事務(wù)決策時(shí)的商業(yè)考慮應(yīng)讓位于對(duì)國(guó)家安全、公共公益的考慮，還意味著特殊管理股的設(shè)定與權(quán)力行使應(yīng)嚴(yán)格遵守法治和公開(kāi)原則，符合比例原則。第一，特殊理事只有在法律設(shè)定后才能賦予主要政策部門(mén)代表，只有在符合法律規(guī)定的“例外重大事務(wù)”情形時(shí)才能被激活，這部分例外重大事務(wù)通常不在法定機(jī)構(gòu)法定的職能范圍內(nèi)，也不在協(xié)議框架中，但又被置于理事會(huì)上予以討論表決。第二，特殊理事的權(quán)力必須嚴(yán)格依照形式程序才能行使，應(yīng)做到公開(kāi)透明。特殊理事的權(quán)力只能賦予給主要政策部門(mén)代表，理事長(zhǎng)無(wú)法享有，權(quán)力行使時(shí)應(yīng)配套信息公開(kāi)、理由告知環(huán)節(jié)以及權(quán)益救濟(jì)的途徑，通過(guò)事后程序制約權(quán)力濫用并形成制衡。第三，特殊管理股權(quán)力的行使必須通過(guò)利益衡量來(lái)確認(rèn)其與實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行政目標(biāo)是適當(dāng)?shù)?，以保證受到最小損害。公益優(yōu)先并不意味著可以忽視、漠視其他理事權(quán)益，同時(shí)也要考慮到其他利害關(guān)系人的利益得失。特殊理事的權(quán)力只有在必要時(shí)才能行使，如果有多種決策方案可以選擇，應(yīng)當(dāng)盡量不選擇動(dòng)用特殊理事的權(quán)力，或者應(yīng)選擇對(duì)他人權(quán)益損害最小的方案。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：A statutory body is a kind of new public organization form oriented to market and competition，and is the produce of new public management movement.However，such problems as the single economic-benefit-centered value orientation and fractionalized government of the new public management often cause an improper operation value orientation as well as interrupted coordination between different departments of the statutory body.In the era of post-new public management，statutory organizations should focus on building themselves into such a kind of public organizations that are able to perform their public duties in an efficient way.At the same time，the statutory organizations should try to achieve their own development side by side with other various organizations of public affairs such as government，industry associations and social organizations.And furthermore，the statutory organizations should participate in the operation of public administration in coordination with all the other public organizations.Governments should develop such conception as comprehensive and cooperative rule，some standard system for regular communications between themselves and statutory organizations，and at the same time，they should constantly provide guidance and help for the latter，and properly reduce “appropriate control distance” when needed，so as to strengthen the control over statutory organizations，and to enhance the performance of major policy departments' representatives in maintaining and promoting public welfare，through participation in various decisions at statutory organization's council meetings.

Key words：statutory body；new public administration；public governance