摘 要：移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的特征決定了“共享單車”除了具有“使用付費(fèi)”的租賃性外，還具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品使用的排他性，而隨之帶來的負(fù)外部性問題尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)急需得到全社會(huì)的高度重視。通過梳理近年來“共享單車”的發(fā)展情況，進(jìn)一步探究其本質(zhì)特點(diǎn)，本文在分析隱藏于其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了治理思路和治理措施，以避免城市慢行交通系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；政府工具；立體防控；共享共治；共享單車

中圖分類號(hào)：D922.296 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）01-0070-08

收稿時(shí)間：2018-07-15

作者簡(jiǎn)介：李文（1984—），男，山東滕州人，北京警察學(xué)院交通系講師，研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)。

“共享單車”作為移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)條件下個(gè)人出行工具，在為社會(huì)作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也有存在其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是涉及的公共利益安全問題，不僅關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還關(guān)系到人民群眾的人身安全。因此，對(duì)“共享單車”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理效果與人民群眾對(duì)美好生活的需求具有密切關(guān)系。在以人民為中心的發(fā)展觀要求下，必須把人民群眾的利益放在首位，堅(jiān)持科技創(chuàng)新與社會(huì)秩序相統(tǒng)一，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理。

一、“共享單車”的基本情況及其特征

（一）“共享單車”的基本情況

“共享單車”是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公共租賃自行車的簡(jiǎn)稱，其在優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)、方便人民群眾出行方面發(fā)揮了重要作用。截至2017年12月，全國共投放“共享單車”2300萬輛，注冊(cè)用戶達(dá)4億人，累計(jì)騎行次數(shù)超過170億人次，最高一天7000萬人次在使用。[1]可見，“共享單車”已與人民群眾的工作和生活高度融合，且成為主要的公共交通工具之一，關(guān)系著廣大人民群眾的出行利益。如2018年上半年，北京地區(qū)的“共享單車”日均騎行量即達(dá)142萬人次，總累計(jì)騎行里程近4億公里。

（二）“共享單車”的特征

⒈產(chǎn)品的公共性。單車騎行是既消費(fèi)私人物品（單車本身）又消耗公共資源（道路空間）的一種自利行為，“共享單車”騎行是企業(yè)出于盈利目的，利用規(guī)模性企業(yè)物品引導(dǎo)的集團(tuán)性自利行為。盡管在產(chǎn)權(quán)上屬于私有產(chǎn)權(quán)，但從使用權(quán)和受益權(quán)的共享以及在不同使用者之間的流轉(zhuǎn)來看，還具備部分公共物品的屬性。[2]其一方面向社會(huì)提供公共交通服務(wù)，分擔(dān)了政府的部分公共交通職能，具有公共事業(yè)特性；另一方面進(jìn)行市場(chǎng)化收費(fèi)，滿足了個(gè)性化的公共出行需求，主動(dòng)以公共產(chǎn)品的形式獲取利潤，成為典型的“俱樂部物品”，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，在經(jīng)濟(jì)目的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了大量的社會(huì)公益價(jià)值。

⒉行為的營利性。盡管融合了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，但“共享單車”仍是市場(chǎng)資本主體使用城市公共道路進(jìn)行營利行為的特殊公共服務(wù)產(chǎn)品。“共享單車”企業(yè)與政府或者國有資本并無組織關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，本質(zhì)上仍是私人企業(yè)。企業(yè)的原始目標(biāo)是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)通過在特定時(shí)間內(nèi)讓渡物品的使用權(quán)來獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在資本逐利性的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)的行為邏輯并不是基于社會(huì)公益幫助政府解決公共交通問題，而是與傳統(tǒng)企業(yè)一樣追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。摩拜創(chuàng)始人胡瑋煒曾說過：“如果摩拜單車失敗了，就當(dāng)做公益”?？梢姡髽I(yè)的一切行為都是在追逐經(jīng)濟(jì)利潤的邏輯下進(jìn)行的，“共享單車”運(yùn)營的目的是商業(yè)行為帶來的經(jīng)濟(jì)利潤。然而，當(dāng)“共享單車”市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到頂峰，投資的營利期望逐步降低甚至陷入經(jīng)營困境，經(jīng)濟(jì)理性人驅(qū)使下的社會(huì)資本熱情退卻直至完全撤離時(shí)，經(jīng)營行為的善后工作卻難以開展。

⒊結(jié)果的外部性?！肮蚕韱诬嚒钡慕?jīng)營活動(dòng)除了涉及到企業(yè)和個(gè)人利益外，還關(guān)系到公共利益。存在于供給與使用范疇之外的利益關(guān)系與企業(yè)、個(gè)人都沒有直接聯(lián)系，因此，在表面上是雙方都不需要考慮的，只能留給社會(huì)。由此看來，“共享單車”并不是純正意義上的共享經(jīng)濟(jì)形式，具體而言，其既不是挖掘社會(huì)閑置資源，也不是提升經(jīng)濟(jì)效率，而是一種互聯(lián)網(wǎng)條件下的企業(yè)行為，其商業(yè)模式與傳統(tǒng)企業(yè)并無不同。當(dāng)然，解決人民群眾的部分出行問題與緩解政府公共交通事業(yè)的壓力等方面是“共享單車”的正外部性，而其利用增量的自行車侵占道路公共資源及其它不利影響則是負(fù)外部性。負(fù)外部性問題在沒有得到有效監(jiān)管的情況下給予企業(yè)相應(yīng)的費(fèi)用或相應(yīng)補(bǔ)償，不僅增加了社會(huì)成本，還容易發(fā)生“公地悲劇”，最終損害公共利益和個(gè)人利益。

⒋規(guī)模的有限性。從2017年9月起，北京、上海等主要城市相繼推出“共享單車”總量調(diào)控政策，加大對(duì)企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)行為產(chǎn)生了重大影響。此外，隨著市場(chǎng)的飽和以及競(jìng)爭(zhēng)的加劇，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為逐步理智，瘋狂投放車輛占領(lǐng)市場(chǎng)的行為得到了控制。以北京地區(qū)為例：截止到2018年4月底，尚在運(yùn)營的企業(yè)10家，單車總數(shù)在190萬輛左右，相比2017年9月高峰時(shí)期的18家、車輛235萬輛，分別下降約44.44%、19.14%。其中，ofo和摩拜兩家企業(yè)的運(yùn)營車輛數(shù)占據(jù)了北京市場(chǎng)總量的90%左右。同時(shí)，北京局部地區(qū)“共享單車”測(cè)算活躍度為50%，即仍有一半處在閑置狀態(tài)。[3]“共享單車”經(jīng)歷了爆發(fā)式增長和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后，出現(xiàn)了供大于求的狀況，經(jīng)營規(guī)模趨于穩(wěn)定甚至出現(xiàn)拐點(diǎn)。市場(chǎng)開始呈現(xiàn)集中化趨勢(shì)，特別是在大城市，部分運(yùn)營企業(yè)近乎處于市場(chǎng)壟斷地位，足以在商業(yè)運(yùn)作上發(fā)揮引領(lǐng)作用。

二、“共享單車”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理存在的問題

“共享單車”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理問題是“市場(chǎng)失靈”的產(chǎn)物，與其天然的負(fù)外部性問題緊密相關(guān)，特別是治理中存在的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)需要引起相關(guān)部門的重視。通過分析近幾年“共享單車”的發(fā)展變化情況，影響社會(huì)安全和人民群眾生活的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融秩序、公共秩序、主體安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面。

（一）金融秩序風(fēng)險(xiǎn)

金融秩序風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)在押金和預(yù)付金的安全問題上，主要指是否構(gòu)成非法集資犯罪。最高人民法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號(hào)）規(guī)定：非法集資犯罪行為包括非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等具體罪名。公安機(jī)關(guān)在辦理非法吸收公眾存款犯罪案件時(shí)，一個(gè)重要的考量因素就是看行為是否會(huì)形成資金池。[4]在“共享單車”的現(xiàn)有模式下，形成巨大的資金池輕而易舉：一是企業(yè)單方面規(guī)定押金交納為騎行的前置條件，因此，用戶的押金交納率為百分之百；二是千萬個(gè)自然人級(jí)的押金與一個(gè)法人之間的關(guān)系演變?yōu)樘厥獾慕鹑陉P(guān)系，從傳統(tǒng)的擔(dān)保模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y模式，從傳統(tǒng)的擔(dān)保物權(quán)變身為金融產(chǎn)品；三是與傳統(tǒng)的押金用完即還不同，“共享單車”的押金不自動(dòng)退還，有明顯不當(dāng)占有資金或募集資金的嫌疑。資金的沉淀造成用戶資金的質(zhì)權(quán)留置權(quán)及押金孳息歸屬權(quán)由所有人轉(zhuǎn)移至單車企業(yè)，那么押金就出現(xiàn)了正常質(zhì)押與變相集資的分化。因此，從表面看是車輛租賃服務(wù)，實(shí)質(zhì)上數(shù)量龐大的押金產(chǎn)生了金融屬性，具有融資功能。在資金利用上，如果單車企業(yè)吸納押金進(jìn)行資本運(yùn)作，則難逃非法吸收公眾存款之嫌；如果企業(yè)停止運(yùn)營甚至放棄善后等，則涉嫌集資詐騙，沖擊國家金融管理秩序。

（二）公共秩序風(fēng)險(xiǎn)

公共秩序風(fēng)險(xiǎn)主要指龐大的“共享單車”存量無論是在使用還是在停放過程中都會(huì)對(duì)公共空間造成安全風(fēng)險(xiǎn)。在機(jī)動(dòng)化時(shí)代，自行車行車及其停放空間大幅減少，但“共享單車”加劇了與行人步行、商業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的空間競(jìng)爭(zhēng)和沖突。有專家認(rèn)為，北京道路兩側(cè)可容納自行車約120萬輛，實(shí)際上僅“共享單車”就超過可承載量1倍以上，上海則超過3倍。[5]有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地鐵站周邊“共享單車”達(dá)到上千輛，有的甚至達(dá)到3000多輛。[6]“共享單車”的巨量聚集結(jié)果侵占了公共空間，影響人群疏散效果，嚴(yán)重威脅公共安全。此外，隨著用戶數(shù)量的不斷穩(wěn)定和資本力量的逐漸理性，車輛過?，F(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。一是資本主體出于對(duì)市場(chǎng)占有率的追逐，不顧地方政府行政命令而盲目增加投放；二是經(jīng)營失敗企業(yè)遺留下的大量車輛無疑加劇了公共空間的緊張形勢(shì)，沖擊了社會(huì)公共空間秩序，浪費(fèi)了城市道路空間。據(jù)此估算，退出市場(chǎng)運(yùn)營的企業(yè)遺留下來的45萬輛車與閑置的95萬輛車加在一起是140萬輛，比正常使用的車輛還要多。數(shù)量如此眾多的單車對(duì)社會(huì)公共空間造成的危害已引起了政府有關(guān)部門的重視。如深圳多個(gè)政府部門聯(lián)合對(duì)已停止運(yùn)營的酷騎（北京）科技有限公司發(fā)出通告，要求清理并處置所遺留的車輛，消除對(duì)市容的影響。[7]實(shí)際上，無論是政府公布的數(shù)據(jù)還是媒體調(diào)查的數(shù)據(jù)，都來自企業(yè)的自主統(tǒng)計(jì)。企業(yè)出于商業(yè)目的，其上報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)量必然存在一定差距，因此，也導(dǎo)致政府有關(guān)部門在沒有掌握全面真實(shí)數(shù)據(jù)的情況下出臺(tái)的公共政策缺乏科學(xué)性和適用性。

（三）主體安全風(fēng)險(xiǎn)

主體安全風(fēng)險(xiǎn)包括企業(yè)主體和用戶主體兩個(gè)方面的安全風(fēng)險(xiǎn)。從企業(yè)主體看，主要是企業(yè)財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)。“共享單車”的使用性質(zhì)和方式都決定了其安全性處于較低水平，在公共空間停放時(shí)無人看管，在城市道路行駛時(shí)隨意使用以及在歸還時(shí)自主上鎖，都形成了犯罪情境理論中的犯罪誘因。如常見的蓄意破壞和私鎖霸占，即侵犯了運(yùn)營企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于運(yùn)營企業(yè)無暇關(guān)注車輛安全，導(dǎo)致了近乎放縱狀態(tài)下的車輛安全問題頻發(fā)，直接影響了社會(huì)安全和公共秩序穩(wěn)定。從用戶主體看，主要包括個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人人身安全風(fēng)險(xiǎn)?！肮蚕韱诬嚒币蚓哂卸ㄎ缓椭悄芄δ芏a(chǎn)生了大量的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的價(jià)值正逐漸被一些企業(yè)所關(guān)注，難免引起商業(yè)行為。特別是企業(yè)收集了用戶的手機(jī)號(hào)碼、身份證、支付方式等重要信息，這些信息一旦泄露，無論是否有商業(yè)行為，都將威脅個(gè)人信息安全甚至滋生違法犯罪行為。盡管任何交通出行方式都存在發(fā)生意外的可能性，但由于特殊使用環(huán)境和使用頻率以及“共享單車”存在產(chǎn)品質(zhì)量問題，其對(duì)人身健康權(quán)造成的威脅更不容忽視。原國家質(zhì)檢總局曾對(duì)“共享單車”產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行國家監(jiān)督專項(xiàng)抽查，結(jié)果顯示，不合格產(chǎn)品批次檢出率為12.5%，高于近兩年普通自行車的國抽不合格率。[8]特別是車輛的腳蹬間隙設(shè)計(jì)不合理，未安裝反射器或反射器光學(xué)性能較差，不僅容易導(dǎo)致騎行者摔倒，發(fā)生人身傷害事故，還會(huì)影響騎行者夜間騎行安全。此外，上海自行車協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)也表明，上海市場(chǎng)上能正常騎行的“共享單車”不到六成，這不僅說明單車的產(chǎn)品質(zhì)量不容樂觀，還反映了運(yùn)營企業(yè)在日常維護(hù)上的缺位，會(huì)對(duì)騎行者人身安全造成威脅。

（四）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

2017年，上海市消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)共受理“共享單車”相關(guān)投訴7978件，同比增加40.6倍，投訴集中在押金難退還、系統(tǒng)計(jì)費(fèi)異常頻發(fā)等方面。[9]已停止運(yùn)營的酷騎單車在全國的支付押金用戶高達(dá)230萬，總押金達(dá)到6億，引起了押金用戶的強(qiáng)烈不滿和輿論炒作。[10]由于押金損失用戶規(guī)模龐大，押金總額巨大，單車企業(yè)的倒閉導(dǎo)致了涉眾型經(jīng)濟(jì)事件的發(fā)生，極易引發(fā)社會(huì)矛盾，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。即使仍在運(yùn)營的企業(yè)，基于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和使用狀況，在資本投資巨大的基礎(chǔ)上尚未形成具體的盈利模式，也會(huì)出現(xiàn)資金緊張的情況，在一定程度上影響社會(huì)穩(wěn)定。如美團(tuán)收購摩拜后，美團(tuán)CEO王興和摩拜CEO王曉峰均表示：“共享單車”還沒有清晰的盈利模式。[11]但資本的逐利性決定了對(duì)租賃費(fèi)用的不滿足，因而不得不警惕企業(yè)對(duì)巨額押金的控制，避免因押金問題產(chǎn)生次生風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊。此外，部分群體或者人員對(duì)“共享單車”的規(guī)模性利用也存在社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，如有關(guān)利益訴求者利用單車顏色、款式、標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一性產(chǎn)生聚集效應(yīng)，以獲得社會(huì)的注意力和事件的影響力，甚至成為不法分子的作案工具。由于“共享單車”的核心部分是智能鎖，所有的服務(wù)功能都依靠智能鎖的物聯(lián)網(wǎng)功能，但物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)由第三方公司負(fù)責(zé)，因此，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，得不到正常服務(wù)的單車物聯(lián)網(wǎng)通信就會(huì)中斷，這不僅會(huì)導(dǎo)致單車功能停止，還可能引發(fā)較大的輿論事件。

三、“共享單車”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體

政府的行政力量和資本的市場(chǎng)力量在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著巨大作用，也是“共享單車”企業(yè)合法有序發(fā)展的前提。政府作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的第一責(zé)任主體和根本責(zé)任主體，在社會(huì)發(fā)展的任何階段都必須切實(shí)把握以人民為中心的服務(wù)宗旨，調(diào)動(dòng)一切積極因素，引導(dǎo)不同社會(huì)主體參與到社會(huì)新事物帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)中來。

（一）公安機(jī)關(guān)

作為維護(hù)社會(huì)公共安全的法定部門，公安機(jī)關(guān)要以善治為目標(biāo)，行使好管理和服務(wù)兩項(xiàng)基本職能。從保障公平層面，要在法律法規(guī)的充分授權(quán)下，采取多種措施，避免路權(quán)向“共享單車”過度集中。從保護(hù)安全層面，既要嚴(yán)格打擊“共享單車”市場(chǎng)中違反行政管理甚至涉嫌犯罪的個(gè)人或企業(yè)，又要保護(hù)個(gè)人和企業(yè)的合法利益。從服務(wù)社會(huì)層面，不僅要幫助企業(yè)化解有關(guān)安全問題，還要大力維護(hù)城市交通秩序，為人民群眾出行創(chuàng)造方便條件。

（二）交通行政部門

“共享單車”是互聯(lián)網(wǎng)科技發(fā)展到一定程度的結(jié)果，但也要清醒地看到，“共享單車”的迅速發(fā)展與交通行政部門的監(jiān)管具有直接關(guān)系。交通行政部門代表政府行使公共交通的供給權(quán)和管理權(quán)，尤其是在現(xiàn)階段我國對(duì)公共交通實(shí)行管制的背景下，任何一種公共交通形式的發(fā)展都離不開交通行政部門的監(jiān)管，這種監(jiān)管權(quán)力范疇的大小決定著公共交通形式的變化。在以人民為中心發(fā)展觀的引領(lǐng)下，交通行政部門既要大力支持滿足人民群眾生活需要的科技創(chuàng)新業(yè)態(tài)，也要維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

（三）公共交通企業(yè)

作為公共產(chǎn)品典型代表之一的公共交通企業(yè)，其完全由政府出資負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，但公共交通產(chǎn)品難免滿足不了人民群眾所有正當(dāng)出行需求。市場(chǎng)資本提供的“共享單車”無疑填補(bǔ)了公共交通企業(yè)無法覆蓋的領(lǐng)域，而且還在一定程度上提升了公共交通工具的吸引力。但是，“共享單車”的停放問題也影響了公共交通站點(diǎn)秩序，增加了公共交通工具的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，公共交通企業(yè)參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，不僅是提升公共交通服務(wù)質(zhì)量的需要，也是維護(hù)公共交通出行安全的需要。

（四）單車運(yùn)營企業(yè)

產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于企業(yè)市場(chǎng)供給行為不規(guī)范，因此，“共享單車”運(yùn)營企業(yè)具有不可推卸的風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理是市場(chǎng)長久發(fā)展的基本保證，最終決定企業(yè)自身的生存與發(fā)展，因而強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡需要企業(yè)不斷作出努力。即著力深化和發(fā)揮企業(yè)技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，持續(xù)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，是保障“共享單車”企業(yè)有序健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

四、“共享單車”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策

對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，政府有關(guān)部門應(yīng)立足于相關(guān)法律法規(guī)，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，依托信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用各種工具，進(jìn)行系統(tǒng)性的綜合治理。

（一）以行政法律制度強(qiáng)化交通安全管理

⒈強(qiáng)化“上牌”制度。我國《道路交通安全法》第十八條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。因此，從法理上看，依法登記是非機(jī)動(dòng)車上路的必要條件，盡管法律沒有明確應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆秶?，但無論是基于行政成本還是社會(huì)效益的考慮，與私人單車不同，進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營的“共享單車”更要嚴(yán)格執(zhí)行非機(jī)動(dòng)車登記制度，這也是“共享單車”投入市場(chǎng)的前置條件之一。在登記資格上，要求企業(yè)車輛質(zhì)量符合并高于國家普通自行車產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由質(zhì)檢部門檢驗(yàn)合格并出具合格證明后到公安機(jī)關(guān)交通管理部門辦理上牌手續(xù)。在登記技術(shù)上，改變傳統(tǒng)的物理車牌為虛擬的電子車牌并內(nèi)置于車輛主要部件中，防止被破壞或丟失。該車牌集GPS功能和車輛信息于一體，除了證明車輛身份外，主要用于交通管理部門依法監(jiān)管。同時(shí)，要求企業(yè)在辦理登記手續(xù)時(shí)以法人名義與交通管理部門簽訂交通安全責(zé)任書，從源頭上夯實(shí)企業(yè)的交通安全主體責(zé)任。

⒉調(diào)整“無樁”停放為半樁停放。無樁停放是“共享單車”的優(yōu)勢(shì)，但無樁不等于無所約束，如日本東京要求“共享單車”只能放置在有合同的固定停車場(chǎng)，在其他公共用地停放均屬違法。盡管我國并未就非機(jī)動(dòng)車的停放區(qū)域進(jìn)行法律上的明確規(guī)制，但基于公共利益的保護(hù)和現(xiàn)實(shí)情況的考慮，應(yīng)將“共享單車”毫無限制的“無樁”停放模式調(diào)整為“半樁”，即通過電子虛擬停車樁進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐７畔拗聘瞎怖?。政府有關(guān)部門和企業(yè)應(yīng)按照相關(guān)法律要求，協(xié)商設(shè)置物理停車空間，通過地面停車傳感單元等物聯(lián)網(wǎng)方式識(shí)別并控制車輛的停放。

（二）以經(jīng)濟(jì)工具引導(dǎo)“共享單車”企業(yè)集體行動(dòng)

政府規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行的直接控制和干預(yù)，是政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品。[12]政府在規(guī)制過程中，雖然不應(yīng)過多干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營行為，但要注重發(fā)揮激勵(lì)性政策工具的作用，穩(wěn)健地加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

⒈建立特許經(jīng)營制度，明晰產(chǎn)權(quán)。特許經(jīng)營實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，盡管會(huì)導(dǎo)致行政性壟斷，但是基于對(duì)公共利益的保護(hù)和公共事務(wù)管理的需要，行政權(quán)力在一定程度上介入市場(chǎng)經(jīng)營是必要的?！肮蚕韱诬嚒笔褂霉部臻g進(jìn)行盈利，超出了公共利益的范圍，世界上不少城市對(duì)此均采取了投放限制，如法國收取停車稅，新加坡于2018年修訂的《Parking Places（Amendment）Bill》要求企業(yè)必須申請(qǐng)執(zhí)照，無照經(jīng)營者面臨最高1萬新元罰款或監(jiān)禁最長6個(gè)月或兩者兼施。我國《行政許可法》規(guī)定：特許權(quán)是指當(dāng)事人經(jīng)行政機(jī)關(guān)的特許許可所取得的對(duì)國家所有的自然資源、公共資源的使用權(quán)以及自然壟斷行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)。城市公共空間是一個(gè)擁擠性的公共產(chǎn)品，無所約束的企業(yè)加入或者車輛投放在參與數(shù)量達(dá)到擁擠點(diǎn)之后，邊際擁擠成本大于零，對(duì)整個(gè)社會(huì)的負(fù)外部性問題就會(huì)不可避免地產(chǎn)生?！肮蚕韱诬嚒逼髽I(yè)在本質(zhì)上是利用城市道路及其他公共空間盈利的商業(yè)行為，按照“公共資源誰受益誰付費(fèi)”的原則，須承擔(dān)使用公共資源的成本，即繳納特許費(fèi)用，這既能夠提高公共產(chǎn)品的使用效率，也能夠?qū)Τ鞘协h(huán)境負(fù)外部性進(jìn)行補(bǔ)償。在費(fèi)用設(shè)計(jì)上，除了遵循行政性收費(fèi)的非盈利性原則外，還應(yīng)考慮“共享單車”的運(yùn)營特點(diǎn)，原則上可以根據(jù)每家企業(yè)擁有單車數(shù)量的不同且對(duì)公共產(chǎn)品的使用不同，以單車數(shù)量為單位進(jìn)行收費(fèi)，即企業(yè)的特許費(fèi)用與其投放單車數(shù)量呈正相關(guān)。目的在于：一是減少企業(yè)的盲目投放行為，防止車輛無序增長；二是增強(qiáng)企業(yè)的安全意識(shí)，加大對(duì)車輛的日?？醋o(hù)監(jiān)測(cè)力度，如對(duì)毀壞、丟失單車的修復(fù)或?qū)ふ?，?duì)車輛損壞失蹤報(bào)警，涉嫌損壞公共財(cái)物，等等。為避免企業(yè)出于減少特許費(fèi)用的目的而瞞報(bào)數(shù)量，交通行政主管部門應(yīng)將繳納費(fèi)用的數(shù)量作為企業(yè)到公安交通管理部門登記上牌的依據(jù)，未繳納費(fèi)用的單車一律不予上牌。對(duì)存量車輛，補(bǔ)交特許費(fèi)用，未補(bǔ)交的無法上牌，未上牌上路的由交通行政部門或公安交通管理部門根據(jù)職責(zé)采取強(qiáng)制措施。

⒉抓住關(guān)鍵少數(shù)企業(yè)，夯實(shí)責(zé)任。在目前部分企業(yè)停止運(yùn)營后“共享單車”市場(chǎng)規(guī)模逐步穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，抓好關(guān)鍵的規(guī)模性企業(yè)，對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控具有重要意義。不同公共服務(wù)供給模式間差異的“實(shí)質(zhì)不是公營還是私營，而是競(jìng)爭(zhēng)還是壟斷”，[13]政府的支持并不必然形成市場(chǎng)壟斷，但必然會(huì)提高合作企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而獲得市場(chǎng)支持和經(jīng)濟(jì)回報(bào)。對(duì)此，可以通過政府購買公共服務(wù)的方式，選擇規(guī)模性企業(yè)建立合作關(guān)系，在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行“共享單車”的市場(chǎng)運(yùn)營。同時(shí)，政府還可以通過財(cái)政資金支持的方式促進(jìn)規(guī)模性企業(yè)牽頭組建行業(yè)組織，制定行業(yè)規(guī)范，建立行業(yè)督查機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)服務(wù)和自律管理，實(shí)施行業(yè)安全防范責(zé)任制，引導(dǎo)其配合政府進(jìn)行安全監(jiān)管。

⒊增強(qiáng)國企的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化合作。根據(jù)“共享單車”的使用區(qū)域和影響程度，引導(dǎo)并強(qiáng)化公交集團(tuán)、地鐵集團(tuán)等主要公共交通企業(yè)與“共享單車”企業(yè)的全面合作。這種合作在本質(zhì)上是深層次資本合作，即由公共交通企業(yè)入股參股單車運(yùn)營企業(yè)，達(dá)到國有資本與市場(chǎng)資本的優(yōu)化合作，這既有利于發(fā)揮國有企業(yè)在“共享單車”發(fā)展中的作用，也有利于政府部門的日常監(jiān)管。 如可以利用公交、地鐵站的適當(dāng)區(qū)域設(shè)置電子圍欄停車區(qū)，成為實(shí)際意義的“合法的固定停車區(qū)”，并賦予公共交通工作人員相應(yīng)的管理職權(quán)，以達(dá)到共建共治共享的目的。

（三）以科技工具健全信息監(jiān)管機(jī)制

政府綜合監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)突出對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，以企業(yè)在政府登記或備案的車輛信息為基礎(chǔ)，構(gòu)建包括政府、企業(yè)、個(gè)人三方組成的信息溝通體系，通過科技工具提升企業(yè)主動(dòng)防控自身經(jīng)營行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，其外在表現(xiàn)形式為公共自行車APP。

⒈建立政府、企業(yè)、個(gè)人三個(gè)客戶端，實(shí)現(xiàn)三方信息同臺(tái)交匯。一是在形式上，政府客戶端分為公安交通管理部門和交通行政部門兩種；企業(yè)客戶端實(shí)行分配制，所有在政府備案的企業(yè)都有一個(gè)專屬賬戶，可以看到所屬的全部車輛信息；個(gè)人客戶端由個(gè)人實(shí)名注冊(cè)，無需支付押金，但要經(jīng)社會(huì)征信系統(tǒng)或第三方（比如芝麻信用）信用體系的對(duì)比及安全背景審查，注冊(cè)成功的用戶每人分配一個(gè)自動(dòng)生成的二維碼身份。二是在內(nèi)容上，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)在該APP上注冊(cè)成功的用戶均提供免押金待遇，由政府承擔(dān)該用戶使用單車期間的財(cái)產(chǎn)責(zé)任，其他法律責(zé)任也由政府負(fù)責(zé)保障企業(yè)與用戶的溝通。由于政府的擔(dān)保，個(gè)人信用代替經(jīng)濟(jì)抵押，押金不形成資金池，企業(yè)也就不會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)不直接接觸用戶的個(gè)人信息，也確保了個(gè)人信息安全。三是在監(jiān)督上，由政府對(duì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行信用值管理，政府和企業(yè)共同對(duì)不規(guī)范用車的個(gè)人進(jìn)行減分，個(gè)人信用值掛鉤個(gè)人征信和使用資格，政府對(duì)企業(yè)的信用值掛鉤其投放或更新車輛的情況。

⒉聯(lián)網(wǎng)對(duì)接企業(yè)APP，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵信息有效傳遞。由于單車使用的關(guān)鍵在于企業(yè)的APP，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要環(huán)節(jié)也在于以聯(lián)網(wǎng)的方式對(duì)該APP進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。考慮到企業(yè)對(duì)自身商業(yè)秘密的保護(hù)，允許企業(yè)保留部分核心信息，但應(yīng)確保信息傳遞暢通。一是傳遞行駛信息。企業(yè)應(yīng)公開個(gè)人及車輛的實(shí)時(shí)行駛信息，供政府有關(guān)部門分析研判。二是傳遞單車違法信息。公安交通管理部門應(yīng)將個(gè)人的交通安全違法信息和交通事故信息定向通報(bào)給單車所屬企業(yè)，不僅供企業(yè)約束個(gè)人，還作為企業(yè)信用值的處理依據(jù)。三是傳遞車輛人為破壞信息。企業(yè)應(yīng)將發(fā)現(xiàn)的車輛人為損壞情況及時(shí)通報(bào)給政府相關(guān)部門，以便及時(shí)調(diào)查處理。四是傳遞交通安全違法處罰信息。企業(yè)在得到公安交通管理部門違法信息通報(bào)后，以車輛所有人的身份對(duì)未在現(xiàn)場(chǎng)繳納交通安全罰款的個(gè)人先行繳納罰款，進(jìn)一步促使企業(yè)強(qiáng)化對(duì)個(gè)人交通安全違法的管理。

⒊建立車輛定位系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)車輛行駛軌跡的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。綜合監(jiān)管平臺(tái)中的定位系統(tǒng)具備對(duì)于停放在禁停區(qū)、騎入禁騎區(qū)的車輛預(yù)警、報(bào)警、控制的功能，依靠政府發(fā)放號(hào)牌時(shí)登記的GPS數(shù)據(jù)與企業(yè)車輛本身的GPS數(shù)據(jù)兩條定位監(jiān)管體系，更有利于確保定位信息的準(zhǔn)確性。一是行駛預(yù)警。政府有關(guān)部門在監(jiān)管平臺(tái)上實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)車輛的行駛軌跡，一旦發(fā)現(xiàn)有規(guī)模性聚集傾向，即刻通知企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)遠(yuǎn)端控制車輛，阻止車輛繼續(xù)行駛。二是停車預(yù)警。對(duì)于在禁停區(qū)域的停車行為和限停區(qū)域的超量停放行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警，同樣由政府有關(guān)部門通報(bào)給企業(yè)，由企業(yè)進(jìn)一步實(shí)行管理。

總之，“共享單車”作為城市公共交通的重要組成部分，具有較強(qiáng)的公共服務(wù)屬性，因此，盈避免經(jīng)濟(jì)化或市場(chǎng)化帶來的弊端，按照公共利益模式運(yùn)行，杜絕市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非理性發(fā)展。預(yù)防重于治理，互聯(lián)網(wǎng)條件下的產(chǎn)物要用互聯(lián)網(wǎng)思維管理，這也是社會(huì)成本最低和社會(huì)效率最高的體現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，各有關(guān)治理主體要堅(jiān)持以人民為中心的宗旨，強(qiáng)化對(duì)“共享單車”的源頭監(jiān)管，發(fā)揮技術(shù)預(yù)防的作用，把一切安全隱患都消滅在萌芽狀態(tài)，使互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)更好地增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：Relying on the use characteristics of the mobile Internet conditions，it is decided that the “shared bike” has not only the leasehold of “use and payment”，but also the exclusive use of quasi-public goods.The risk of social security in negative externalities is urgently needed to be highly valued by the whole society.Through systematic review of the development of “shared bicycles” in recent years，further explore its essential characteristics，summarizing and analyzing hidden risks of social security，and putting forward the idea of governance and specific measures to avoid Social risk factors of urban slow traffic system.

Key words：social risk；government tools；three-dimensional prevention and control；shared co-governance；共享單車