張金艷

20世紀初，中國開始了近代醫(yī)療衛(wèi)生行政地建構，但步伐緩慢。南京國民政府時期，中國才開始進行系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建設。在此過程中，一批醫(yī)界精英出于對中國醫(yī)療衛(wèi)生的落后以及強國強種的考慮，提出了自己的主張。作為醫(yī)科留學生與公共衛(wèi)生專家，金寶善提出了一系列衛(wèi)生行政建構的主張。目前，學術界對其在防疫與中醫(yī)醫(yī)政建設上的貢獻有所研究[1]，對其衛(wèi)生行政觀尚無系統(tǒng)梳理。本文擬對其1927年～1937年的衛(wèi)生行政觀作初步研究，加深對金寶善醫(yī)療衛(wèi)生思想及民國時期衛(wèi)生行政建設的認識。

1 金寶善衛(wèi)生行政觀的緣起

金寶善(1893年～1984年)，浙江紹興人，先后留學日本、美國，民國北京政府時期及南京國民政府時期任系列衛(wèi)生職務。他能夠在衛(wèi)生行政方面提出自己的主張，主要有以下四個方面的原因。

首先，醫(yī)學專業(yè)出身是金寶善衛(wèi)生行政觀產生的重要前提。1907年，金寶善考入南京水師學堂，后轉入杭州醫(yī)學?？茖W校。此后，他曾兩次留學海外。1911年，金寶善以優(yōu)異成績官費留學日本千葉醫(yī)科?？茖W校，主修內科；畢業(yè)后，他進入東京帝國大學傳染病研究所，研究傳染病學與生物制品的制造技術。1926年，金寶善受內務部指派赴美國約翰·霍普金斯大學公共衛(wèi)生學院研究衛(wèi)生行政。1927年，金寶善獲公共衛(wèi)生學碩士學位。國內學醫(yī)與海外留學進修的經歷使金寶善兼具醫(yī)學技術與行政管理才能，為其從專業(yè)的角度思考衛(wèi)生行政問題提供了基礎。

其次，西方國家的醫(yī)療衛(wèi)生對金寶善衛(wèi)生行政觀產生了一定的影響。20世紀初是各國醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的重要時期，金寶善在海外的留學與考察經歷使他親眼目睹他國衛(wèi)生行政的建設成效，為其思考本國衛(wèi)生行政建設提供參考。如1930年，金寶善代表中國出席在巴黎舉行的世界醫(yī)學大會，隨后訪問了西歐多個國家，考察各國的醫(yī)療衛(wèi)生制度。1933年，金寶善擔任中央衛(wèi)生實驗處副處長。鑒于我國與南斯拉夫國情較為相近，他在組建實驗處時，多以南斯拉夫柴格拉勃公共衛(wèi)生研究院的組織形式和工作體制為藍本[2]。

再次，20世紀初中國衛(wèi)生行政建設的進展，引起金寶善對現(xiàn)實衛(wèi)生行政建設的關注。中國近代衛(wèi)生行政建設始于清末新政時期。民國建立后，北京政府仿制日本，內務部設衛(wèi)生科。然而，由于政局動蕩、人才缺乏等原因，衛(wèi)生行政建設成效不大，發(fā)展滯后。南京國民政府建立后，積極進行系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建構。作為這一時期中國衛(wèi)生行政建設的親歷者，金寶善也多有關注。此外，同時代人的關注也為金寶善思考相關問題提供了良好的氛圍。如陳念中[3]撰有“考驗市衛(wèi)生行政成績之標準”，薛篤弼[4]撰有“各國衛(wèi)生行政概況及此后吾國衛(wèi)生行政擬取之方針”，朱季青[5]撰有“我國歷年來公共衛(wèi)生行政的失策”等。這在某種程度上對金寶善衛(wèi)生行政觀的形成有所影響。

最后，豐富的衛(wèi)生行政工作經歷使金寶善的衛(wèi)生行政思想不斷地發(fā)展完善。1919年，金寶善留日回國，任北京政府衛(wèi)生防疫處技師之職。1927年7月底，金寶善受邀任杭州市衛(wèi)生局局長。1928年2月，南京國民政府成立衛(wèi)生部，金寶善任保健司司長，6月接管中央防疫處工作。1932年，國民政府創(chuàng)建中央衛(wèi)生設施實驗處，1933年改稱實驗處，金寶善任副處長，實際主持工作。在參與或主持相關衛(wèi)生工作之際，金寶善能夠發(fā)現(xiàn)其成敗得失，這都為其思考相關問題、提出自己的主張奠定了基礎。

總之，金寶善自身醫(yī)學專業(yè)知識、西方衛(wèi)生行政觀念的影響、國家衛(wèi)生建設的需要以及自身的實踐工作都有利于其衛(wèi)生行政觀的形成。1926年，金寶善在《北京之公共衛(wèi)生》一文中論述了北京衛(wèi)生行政的概況，之后他在衛(wèi)生行政建設領域不斷提出自己的主張。

2 金寶善衛(wèi)生行政觀

1927年～1937年，金寶善在從事行政建設之際，積極思考，提出了系列主張，涉及衛(wèi)生行政的地位、建構、運作等方面。歸結起來，金寶善的衛(wèi)生行政觀主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 重視衛(wèi)生行政的地位與作用

金寶善認為衛(wèi)生行政是國家職能的重要組成部分，系統(tǒng)的衛(wèi)生行政建制有利于保障國民健康，關系國家和民族命運。

金寶善認為衛(wèi)生行政是主權國家的重要職能。金寶善[6]指出“方今泰西各國之衛(wèi)生事業(yè)，莫不視為要政，與交通教育等項并重”。而我國的衛(wèi)生行政因社會動蕩而發(fā)展遲緩，海港檢疫權還為外人所操縱。他認為中國應當重視發(fā)展衛(wèi)生行政，進而推進衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

而且，金寶善認為衛(wèi)生行政在疾病預防、保障國民健康方面有著重要作用。一方面，衛(wèi)生行政通過衛(wèi)生組織或衛(wèi)生機關保障國民健康。如金寶善[7]提倡的公共衛(wèi)生，他認為“公共衛(wèi)生是一種社會的組織，用以預防疾病，延長壽命，促進人類的健康，由這種的組織，去考求環(huán)境的衛(wèi)生，制止傳染病，灌輸個人衛(wèi)生知識，組織公共的醫(yī)事衛(wèi)生機關，以期達到早期診斷及防止各種的疾病，并使個人可得有適宜的生活狀況，以維持健康”。另一方面，衛(wèi)生行政能夠規(guī)范、促進衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，防控疾病。

金寶善[6]進一步指出衛(wèi)生行政關系到國家和民族命運：“吾國人民之死亡率，倍于英美兩國而過之?！倍?，“外國的人口在近百年都有相當?shù)脑黾?，而中國人口，不但沒有增加，反有減少的趨勢。將來以人口的多數(shù)來征服少數(shù)，我們中國便有亡國滅種的危險”[8]。金寶善[8]認為要改變這種狀況，除了提倡體育與衛(wèi)生教育外，還應注重提高衛(wèi)生行政效率，推廣衛(wèi)生事業(yè)。

2.2 主張構建完整的衛(wèi)生行政系統(tǒng)

20世紀二三十年代正是中國進行衛(wèi)生行政建構的重要時期，如何根據(jù)中國的實際，建立從中央到地方的衛(wèi)生行政系統(tǒng)是不容忽視的問題。金寶善從現(xiàn)實出發(fā)，多有建言。

1926年，金寶善由北京政府中央防疫處派赴美國，研究衛(wèi)生行政組織。在此期間，金寶善詳細分析了美國自中央至地方的衛(wèi)生行政機關。他認為美國衛(wèi)生行政有七項優(yōu)點，即系統(tǒng)井然、事權統(tǒng)一、人員稱職、職不虛設、注重學術、通力合作、辦事簡捷。進而，他對比了我國當時的衛(wèi)生行政，總結出四點不足：“一、機關分歧,事權散漫而不統(tǒng)一。二、缺少專門人才。三、地方之衛(wèi)生行政由警察機關兼辦，無專人負責。四、款多用于醫(yī)院診所，所置預防設施于不顧，有畸輕畸重之弊”[9]。在此基礎上，金寶善提出了我國應該具備的衛(wèi)生行政系統(tǒng)。

金寶善主張建立獨立、系統(tǒng)、權責明晰的衛(wèi)生行政組織。他認為在中央、省市、鄉(xiāng)村，都應設立相應的衛(wèi)生組織。在中央，他主張設立衛(wèi)生部(或中央衛(wèi)生局)，設置總次長(或總局長)，下轄醫(yī)務處、疫務處、衛(wèi)生處、統(tǒng)計處、總務處與化驗科。此外，組織中央衛(wèi)生會，設公共衛(wèi)生學院、顧問室。在地方，他主張建立從省到市縣以及鄉(xiāng)村的衛(wèi)生行政組織系統(tǒng)。各省省長下轄衛(wèi)生廳(或稱政務廳衛(wèi)生局)，衛(wèi)生廳下設總務科、統(tǒng)計科、保健科、疫病科、衛(wèi)生科、化驗科、地方病撲滅所。市公署下設衛(wèi)生局，分設總務科、統(tǒng)計科、保健科、衛(wèi)生科、化驗科?？h公署下設衛(wèi)生科。省衛(wèi)生廳聯(lián)絡監(jiān)督各衛(wèi)生局與衛(wèi)生科[9]。

金寶善進一步以人口十萬的城市為標準，詳細說明如何組建市衛(wèi)生行政組織。金寶善認為在市行政公署內可設衛(wèi)生局與衛(wèi)生顧問會。衛(wèi)生局下設八個科室：行政總務科，負責總理全局事務及辦理衛(wèi)生教育；生命統(tǒng)計科，負責登記生死婚嫁疾病，做生死疾病的統(tǒng)計；傳染管理科，負責流行病、癆癥和花柳病；兒童衛(wèi)生科，負責嬰孩衛(wèi)生與學校衛(wèi)生兩項，其中嬰孩衛(wèi)生又分為保護孕婦乳嬰和孩童、公共衛(wèi)生看護(或另設一科)；公共衛(wèi)生看護科；一般衛(wèi)生科，負責取締臟穢、檢視家庭衛(wèi)生狀況、一般清潔事項；食品管理科，負責取締不良食物、管理藥品；化驗科，負責細菌學、化學、病理的化驗。此外，衛(wèi)生顧問會，負責向民政長官及市議會提供關于各項重要衛(wèi)生事務的建議[6]。

金寶善對于縣、鄉(xiāng)村級的衛(wèi)生行政構建也有較多考慮，且有一個深入發(fā)展的過程。1933年7月，金寶善[10]在鄒平農村工作討論會議上，談到中國應努力提倡以縣為單位的醫(yī)療衛(wèi)生工作?！八闹行臋C關設在縣城內，我們稱之曰‘縣立醫(yī)院’。此為便利使一般人容易明白起見，故曰醫(yī)院，其實就是一種醫(yī)療衛(wèi)生工作機關……在鄉(xiāng)間劃區(qū)各設分診所，可置一護士，或由醫(yī)師巡回工作。在村子里有急救員，訓練農村青年擔任，如生死報告，種痘，救急以及送病人到分診所或至縣立醫(yī)院去治療等事項?！苯饘毶拼藭r的衛(wèi)生行政構想是以縣立醫(yī)院為中心，并注意在鄉(xiāng)間劃區(qū)設分診所，在村子里有急救員。

1936年，金寶善[11]在《公醫(yī)制度》一文中系統(tǒng)地闡釋了縣一級衛(wèi)生行政組織的構想。他認為縣市是醫(yī)事建設的單位，主張每縣分置縣衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、衛(wèi)生分所，衛(wèi)生員。每一村莊，每五十至一百家，應置衛(wèi)生員一人，須在當?shù)馗咝』蛎癖妼W校畢業(yè)，受過公共衛(wèi)生訓練，負責急救、生死報告、衛(wèi)生宣傳、種痘、簡易的環(huán)境衛(wèi)生(如井、廁的改良)等幾項簡單工作。每滿一萬人以上的區(qū)域，設衛(wèi)生分所，內置護士或其他醫(yī)事助理員一人，擔任治療普通皮膚病及外傷、急救、傳染病報告、生死報告衛(wèi)生宣傳、預防接種及必要時生產等工作。每滿五至十萬人口的區(qū)域，設一衛(wèi)生所，工作人員包括醫(yī)師、護士、助產士、衛(wèi)生稽查各一人，負責辦理簡單的衛(wèi)生工作，如環(huán)境衛(wèi)生、學校衛(wèi)生、婦嬰衛(wèi)生等，同時負有督導衛(wèi)生分所及衛(wèi)生員工作的責任。最后每縣應有一衛(wèi)生院，負責醫(yī)院、衛(wèi)生實驗室及衛(wèi)生行政等工作。此外，金寶善[12]還強調衛(wèi)生建設應聯(lián)絡推行，不僅是各鄉(xiāng)村之間，還包括醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和其他社會事業(yè)間，如教育、農事等，應多溝通，以推進整個社會的發(fā)展?！拔蚁Ｍ芾绵l(xiāng)村衛(wèi)生工作去打先鋒，同時引起其他關于農村復興的事業(yè)。由改進鄉(xiāng)村衛(wèi)生著手，而奠定農村復興的基礎。”

總之，金寶善[10]認為應當建立獨立、權責明晰、系統(tǒng)的衛(wèi)生行政組織：中央督率并支持地方衛(wèi)生行政的發(fā)展；市縣是衛(wèi)生行政的重要單位；鄉(xiāng)村人口最多且生活水平低，是衛(wèi)生建設的重點。具體為在市設衛(wèi)生局，在縣鄉(xiāng)村各級根據(jù)人口的多寡分置衛(wèi)生院、衛(wèi)生所、衛(wèi)生分所及衛(wèi)生員。

2.3 提出保障衛(wèi)生行政運作的主張

衛(wèi)生行政是專業(yè)性較強的行政系統(tǒng)。行政機構設立之后，如何運作也是值得注意的問題。如時人就指出了中國衛(wèi)生行政運作方面的問題，認為衛(wèi)生人員沒有真正履行職責，衛(wèi)生機關無非是一收捐機構[13]。有鑒于此，金寶善提出了如下主張。

2.3.1 規(guī)范衛(wèi)生行政人員的選用與從業(yè)標準

衛(wèi)生行政的專業(yè)性和工作的具體性對從業(yè)人員提出了特殊要求。因此，專業(yè)人員的選用和從業(yè)標準都不容忽視。

金寶善認為衛(wèi)生事業(yè)應任用專門人才。他指出：“衛(wèi)生事業(yè)者，別系一種專門之學理，非專心研究衛(wèi)生學者不能勝任，試察各國現(xiàn)辦衛(wèi)生行政人員，皆非普通醫(yī)生，是以培植公共衛(wèi)生專門人才，為今日不可稍緩之圖?！盵14]“務必破除情面，實行考試制?！盵15]此外，主管市政衛(wèi)生的人員還需有相應的學術資格，即“除醫(yī)學資格，與近代文明各國政府所認可的醫(yī)師同等外，須有公共衛(wèi)生的學位，或曾充市衛(wèi)生局局長副局長等職務五年以上”[15]。他還提出市政衛(wèi)生工作者必須專任一職，在任期上應有保障，不能無故更換[15]。

為了滿足專業(yè)人員的需求，他提出了培養(yǎng)各級衛(wèi)生人才的主張。他認為應由中央與地方分別訓練人員，高級鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員由中央或都市組織訓練機關，初級人員或助理員由地方自行訓練[12]。

對于從業(yè)人員的要求，金寶善希望能做到以下四點：其一，以服務為目的；其二，醫(yī)務人員的生活要和當?shù)匾话汔l(xiāng)民的生活相差不多，使鄉(xiāng)民不會有懸殊感；其三，待人處事應“至誠”；其四，忌惡習，應糾正因循茍且、重表面、懶惰、不求進步、敷衍、欺壓等惡習[12]。此種細致入微的工作要求，能切實拉近當時醫(yī)務人員與鄉(xiāng)民的距離，有利于推進鄉(xiāng)村衛(wèi)生建設，對于今日的衛(wèi)生工作也有借鑒意義。

2.3.2 注重衛(wèi)生行政經費問題

行政運作往往需要專門的經費。在南京國民政府財政困難的情況下，保證經費是衛(wèi)生行政運作的關鍵問題之一。因此，金寶善尤其注重衛(wèi)生行政經費問題。

金寶善認為，我國各地的衛(wèi)生行政經費占行政經費總數(shù)的比例較小，甚至遠低于教育行政經費，應當努力增加衛(wèi)生行政經費數(shù)目。1928年衛(wèi)生部成立以前，國家衛(wèi)生行政支出，為數(shù)甚少；衛(wèi)生部成立以后，各種衛(wèi)生行政技術研究機關，逐漸增設，所以衛(wèi)生經費與年俱增。到1937年度，中央衛(wèi)生行政經費預算總數(shù)已達2 645 516元?！叭痪推湔既啃姓涃M之百分數(shù)而言，較之先進各國猶覺瞠乎其后。以吾國人口之眾，衛(wèi)生事業(yè)之亟應發(fā)展，衛(wèi)生行政經費之亟應增加，固不待言也?！盵16]

關于如何籌措衛(wèi)生經費，金寶善[14]認為可有兩種方案：一為應完全由政府稅收項下開支，市民自愿捐助；二為由市民籌資，政府相關部門從旁指導。但是，隨著認識的深入，金寶善更傾向于由政府出資舉辦。金寶善認為“歐戰(zhàn)”過后，各新興國家都傾向于由政府統(tǒng)籌辦理衛(wèi)生事項，例如，南斯拉夫、波蘭、匈牙利、蘇俄等國，都由政府統(tǒng)籌辦理，以避免衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的不均衡。他認為我國衛(wèi)生建設正在發(fā)展時期，應該借鑒他國的成敗經驗。所以，金寶善[17]在地方自治案中提出一切醫(yī)事建設事業(yè)，應完全由政府主辦，所有關于醫(yī)事建設的經費，應由稅收項下支出，使人民享受均等的醫(yī)療服務。

除了規(guī)范衛(wèi)生行政人員與增加衛(wèi)生行政經費外，金寶善認為衛(wèi)生統(tǒng)計對衛(wèi)生行政也很重要。金寶善[9]在美國研修衛(wèi)生行政之時，即已關注到衛(wèi)生統(tǒng)計。他認為衛(wèi)生統(tǒng)計是發(fā)展衛(wèi)生的根本，并總結出其四大優(yōu)點，即促進衛(wèi)生事業(yè)、節(jié)省行政經費、藉知國勢消長、啟發(fā)衛(wèi)生學術。

3 金寶善衛(wèi)生行政觀的評價

20世紀二三十年代，金寶善在國家醫(yī)療衛(wèi)生建設的背景下，在多個方面提出了自己關于衛(wèi)生行政建設的主張。這些主張既有時代的共性，也有特別之處。

在20世紀二三十年代，不僅金寶善對衛(wèi)生行政有所思考，其他知識精英對衛(wèi)生行政的建構也提出了自己的看法。金寶善的主張在某些方面與時人有相似之處，體現(xiàn)了時代的共性。

金寶善還注重衛(wèi)生行政的專業(yè)性，聘選專門人才，且任用不輕易變動。同時代人也多注重衛(wèi)生行政人員的選聘以及任期的保障。如陳志潛[18]認為“在舊日政體下……當時執(zhí)政者因大半外行，所有舉動往往居于被動地位……無論辦什么事，人選總是重要的，而在衛(wèi)生行政方面，尤為特別重要……既認定人，就應該與以專權，加以嚴格之督率，任期須有相當?shù)谋Ｕ?，絕不可隨意去就”。此外，不少人就基層衛(wèi)生工作者的態(tài)度、衛(wèi)生行政統(tǒng)計等問題與金寶善也有相似之處。

然而，金寶善的學識和行政經歷又使他在若干方面的認識有別于他人。發(fā)展衛(wèi)生行政及建設衛(wèi)生事業(yè)是否一定要有一定經濟基礎，在這點上金寶善與部分同時代社會精英有不同之處。金寶善認為可就能辦之事漸次添辦。胡定安[19]也認為衛(wèi)生行政可因陋就簡、按次推進。但也有部分社會精英認為只有經濟發(fā)展到一定程度之后才能考慮衛(wèi)生。如楊敷海[20]認為“衛(wèi)生事業(yè)非有相當經費不辦”。

此外，金寶善對中央與地方衛(wèi)生組織的關系認識與同時代人有所不同。金寶善認為，中央衛(wèi)生組織對地方衛(wèi)生組織起督率引導作用，為地方衛(wèi)生行政的發(fā)展提供支持，各地方可根據(jù)情形自行辦理。而朱季青[5]則認為中央及省會衛(wèi)生機關組織及其行政范圍，應隨著城市及鄉(xiāng)村衛(wèi)生機關的情形而變更，且中央及省會的衛(wèi)生行政主要為設計機關，而城市及鄉(xiāng)村衛(wèi)生機關為執(zhí)行機關。

不過，金寶善的衛(wèi)生行政觀并非沒有不足之處。一方面，他對以市縣為單位的衛(wèi)生行政組織構想過于理想化。另一方面，他雖然注重衛(wèi)生行政人員的作用，強調服務民眾，但對如何保障衛(wèi)生行政人員的權益考慮較少。但這些不足并不能抹殺其主張的時代意義和價值。

金寶善不僅提出衛(wèi)生行政建設的主張，而且躬身實踐，推動了民國衛(wèi)生行政的建設。1927年，金寶善受杭州市長邵元沖邀請主持杭州衛(wèi)生行政工作，任衛(wèi)生局局長，奠定了杭州市公共衛(wèi)生的組織基礎[21]。1934年前后，金寶善先后推動和協(xié)助了一些省市組織衛(wèi)生行政機構[22]。值得注意的是，金寶善的衛(wèi)生行政組織構想得到了同時代學者的認可，如介光[23]認為重慶市衛(wèi)生行政組織的改良，最低限度也應達到金寶善所列的衛(wèi)生行政組織架構。鄭士智[24]在《擬全國衛(wèi)生行政機關組織法》一文中直接參照金寶善的衛(wèi)生行政組織進行構建。

而且，金寶善在這一時期的主張奠定了其以后衛(wèi)生行政觀發(fā)展的基礎。1937年以后，他先后編撰了《戰(zhàn)時地方衛(wèi)生行政概要》[25]《衛(wèi)生行政》[26]，發(fā)表了《我國之公共衛(wèi)生》[27]《我國于抗戰(zhàn)勝利在望中應積極實行農村衛(wèi)生》[28]等文章，對中國戰(zhàn)時及戰(zhàn)后衛(wèi)生行政發(fā)展提出了獨到的見解。金寶善的《我國衛(wèi)生行政思想的回顧與前瞻》一文還被當代學者收錄在《中華民國公共行政思想》[29]中。魯孟河[30]主編的《影響中國的紹興名人》一書，稱金寶善為中國公共衛(wèi)生體系的締造者之一。

時過境遷，金寶善在20世紀二三十年代所形成的衛(wèi)生行政觀于當下，或已部分實現(xiàn)，或已部分不適用。不過，其衛(wèi)生行政的某些主張在今天看來仍有其價值。如金寶善力求建立系統(tǒng)的衛(wèi)生行政組織，主張衛(wèi)生行政經費應由國家保障、衛(wèi)生行政與其他行政工作應有機結合、人才聘任應規(guī)范，并詳細設定鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作者應有的工作態(tài)度和方式，等等。這些主張對于解決當今衛(wèi)生體制建設中存在的衛(wèi)生機關間溝通、協(xié)調不足，衛(wèi)生經費分撥不及時，衛(wèi)生復合型人才缺乏及基層衛(wèi)生人員服務動力較弱等問題[31]，仍有借鑒意義。

金寶善出于對國家與民族的考慮，提出衛(wèi)生行政組織構建及保障其運行的策略，并付諸實踐，推動了民國衛(wèi)生行政組織的發(fā)展，為之后公醫(yī)制度的實施奠定了基礎。但囿于時局，金寶善的上述主張并不能完全實現(xiàn)。一方面，衛(wèi)生行政依托于國家行政系統(tǒng)，但民國時期中央與地方貌合神離，難以統(tǒng)合；另一方面，衛(wèi)生行政人才與經費匱乏的狀況都難以在短時間內改善。此外，民國政府的腐敗以及社會動蕩都使衛(wèi)生行政建設流弊叢生。這不僅是中國衛(wèi)生行政現(xiàn)代化的困境，也是民國時期中國現(xiàn)代化的困境所在。