劉尚希 張立承

內(nèi)容提要：國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系是整個(gè)國(guó)民收入分配的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程深刻影響了國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是決定兩者分配關(guān)系的關(guān)鍵因素。建立在二元所有制基礎(chǔ)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、二元身份基礎(chǔ)上的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)都使得農(nóng)民在國(guó)民收入分配中處于不利地位。重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系應(yīng)該立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，不能只是瞄準(zhǔn)“收入”單一指標(biāo)，應(yīng)該在收入、財(cái)產(chǎn)和消費(fèi)相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)層次上處理好收入流量與財(cái)產(chǎn)存量、公共消費(fèi)與人力資本積累的關(guān)系。讓農(nóng)民能夠在產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、工資制度改革、金融制度改革等一系列改革進(jìn)程中分享更大紅利。

國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的重大問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家治理建構(gòu)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面小康目標(biāo)。人類社會(huì)從農(nóng)耕文明演進(jìn)而來(lái)，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在向城市文明演進(jìn)過(guò)程中扮演著至關(guān)重要的角色。在工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系是優(yōu)化整個(gè)國(guó)民收入分配格局的基礎(chǔ)，它不僅決定了農(nóng)民作為最大社會(huì)群體在整個(gè)分配體系中的地位和份額，還直接影響著國(guó)家與其他分配主體之間、不同產(chǎn)業(yè)類別之間的分配關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，處理好國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系始終是三農(nóng)改革的主線，國(guó)家出臺(tái)的涉農(nóng)改革最終都會(huì)落腳到分配關(guān)系上，能否保障農(nóng)民合理利益是衡量政策效果的最重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系不只是一個(gè)收入問(wèn)題，也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度安排問(wèn)題，與農(nóng)村集體所有制內(nèi)在關(guān)聯(lián)。以土地為核心的財(cái)產(chǎn)關(guān)系及其市場(chǎng)化程度，對(duì)農(nóng)民收入具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性影響。國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系還是一個(gè)財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，與財(cái)政的公共化緊緊相連。在“所有制財(cái)政”背景下，農(nóng)民長(zhǎng)期不能享受公共財(cái)政的陽(yáng)光。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，國(guó)家對(duì)農(nóng)民“取”與“予”的關(guān)系有了一個(gè)大的調(diào)整，農(nóng)民權(quán)利有了更大程度保障。隨著農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移、居住遷移和農(nóng)民市民化，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系不再是單色調(diào)的，而分化演變?yōu)閲?guó)家與農(nóng)業(yè)農(nóng)民、與農(nóng)村居民、與城市農(nóng)民工之間的分配關(guān)系。

一、改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系演進(jìn)

在國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系演進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村改革是根本性的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，國(guó)家與農(nóng)民的分配格局也是計(jì)劃設(shè)定好的，自然風(fēng)險(xiǎn)是影響分配結(jié)果的主要因素。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及與之相伴的社會(huì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)了國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系調(diào)整，市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)了全社會(huì)的財(cái)富增長(zhǎng)，也重塑了國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革徹底改變了千百年來(lái)農(nóng)民務(wù)農(nóng)繳稅的歷史，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系在順應(yīng)時(shí)代潮流的同時(shí)又深度影響著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民收入隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高而增加

以土地承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村集體所有制產(chǎn)權(quán)改革是改革開(kāi)放后改變農(nóng)民與集體、農(nóng)民與國(guó)家分配關(guān)系的起點(diǎn)和基石。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，十一屆三中全會(huì)后中共中央在農(nóng)村實(shí)施了土地承包經(jīng)營(yíng)改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制把農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)相分離，在堅(jiān)持土地農(nóng)村集體所有的公有制基礎(chǔ)上以包干經(jīng)營(yíng)的形式賦予農(nóng)民合理的產(chǎn)權(quán)權(quán)利。土地承包分配到戶，“交足國(guó)家的、留足集體的，余下都是自己的”，用簡(jiǎn)單有效的分配規(guī)則取代原有平均主義的分配規(guī)則。努力與回報(bào)直接掛鉤，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。1978—1984年間，農(nóng)村土地承包初期農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率以及農(nóng)民收入等指標(biāo)比1978年之前都有明顯提升。

分配預(yù)期改變了國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率快速提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，國(guó)家、集體和農(nóng)民之間利益分配實(shí)現(xiàn)“共贏”。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村改革的開(kāi)端，也揭開(kāi)了整個(gè)國(guó)家改革開(kāi)放進(jìn)程的序幕。

圖1 農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、單位勞動(dòng)力產(chǎn)出與農(nóng)民收入

（二）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入顯著增加

改革開(kāi)放之前，農(nóng)業(yè)為國(guó)家工業(yè)化提供資本積累，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，存在明顯的“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”。據(jù)有關(guān)研究測(cè)算，1952—1990年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)通過(guò)“剪刀差”方式為工業(yè)化提供了高達(dá)8708億元的資本積累，而同期農(nóng)業(yè)部門(mén)以稅收方式提供的積累只有1527.8億元。在此期間，我國(guó)工業(yè)化所需的資本積累大約有三分之一來(lái)自農(nóng)業(yè)，而來(lái)源于農(nóng)業(yè)的全部資金積累中有60%部分來(lái)源于工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差方式①馮海發(fā)：《我國(guó)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供資金積累的數(shù)量研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第8期。。改革開(kāi)放以后，主要農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)一定價(jià)，到定購(gòu)與市場(chǎng)并存，再到依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格的轉(zhuǎn)變。以糧食為例，1986年國(guó)家結(jié)束了實(shí)施三十余年的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，糧食價(jià)格逐步回歸價(jià)值，市場(chǎng)價(jià)格的上升又帶動(dòng)了雙軌制下國(guó)家定購(gòu)價(jià)格的提升。1989年與1985年相比，秈稻、小麥和玉米市價(jià)分別上漲了56%、44%和20%，帶動(dòng)國(guó)家合同定購(gòu)價(jià)格分別提高了43.4%、14.2%和21.8%。

圖2 1985年與1989年糧食定購(gòu)價(jià)格指數(shù)與市場(chǎng)價(jià)格指數(shù)比較

農(nóng)民商品意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與市場(chǎng)交易的比重逐步提高。1987年農(nóng)民出售的糧食中，54.89%采用市場(chǎng)方式，國(guó)家合同定購(gòu)數(shù)量下降到只占45.11%。如圖3所示，1985—2000年間主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度都有提高，糧食的市場(chǎng)化程度提升了近一倍。

圖3 1985—2000年糧、棉、油、果出售狀況

（三）融入工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民非農(nóng)收入不斷增加

上個(gè)世紀(jì)八十年代中后期，農(nóng)民收入增長(zhǎng)日益多元化。從以務(wù)農(nóng)收入為主逐步過(guò)渡到務(wù)農(nóng)與務(wù)工收入并舉。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，融入工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民非農(nóng)收入快速增長(zhǎng)。

首先，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移非農(nóng)就業(yè)。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起源于人民公社時(shí)期的社隊(duì)企業(yè)，1984年中共中央4號(hào)文件將“社隊(duì)企業(yè)”正式改稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，給予稅費(fèi)減免等支持政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來(lái)了第一個(gè)全面發(fā)展的高峰期。到1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)達(dá)1888萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人數(shù)達(dá)9546萬(wàn)人，總收入達(dá)4232億元，4年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)年均增長(zhǎng)52.8%，從業(yè)人數(shù)年均增長(zhǎng)20.8%，企業(yè)總收入年均增長(zhǎng)58.4%。1989年至1991年受宏觀經(jīng)濟(jì)治理整頓的影響，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)了一批經(jīng)濟(jì)效益差、浪費(fèi)能源原材料、污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年鄧小平同志南巡講話，國(guó)務(wù)院相繼下發(fā)了（1992）19號(hào)和（1993）10號(hào)文件，充分肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要作用，為其創(chuàng)造了空前良好的外部環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來(lái)了第二個(gè)發(fā)展高峰期。到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員已達(dá)到12537萬(wàn)人，比1978年的2827萬(wàn)人增長(zhǎng)3.4倍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決了超過(guò)1億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。1998年全國(guó)農(nóng)民人均從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得的收入已達(dá)720多元，農(nóng)民收入的增量有1/3是工資性收入。到上個(gè)世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)到階段性峰值。

其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始探索，90年代形成共識(shí)，再到新世紀(jì)后的快速發(fā)展，一直嘗試通過(guò)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)引入規(guī)?；⒓s化運(yùn)營(yíng)模式來(lái)提升農(nóng)產(chǎn)品附加價(jià)值。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于外延型融入工業(yè)化，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)屬于內(nèi)涵型融入工業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在既不離土、也不離鄉(xiāng)基礎(chǔ)上分享市場(chǎng)化、工業(yè)化紅利。1992年山東省濰坊市首次提出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，1997年2月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)做出了全面部署，國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策措施也相繼出臺(tái)，農(nóng)民成為直接受益者。直至目前，圍繞“一村一品”開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，仍然是強(qiáng)村富民的重要政策。截至2016年底，全國(guó)各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織達(dá)41.7萬(wàn)個(gè)（其中龍頭企業(yè)13萬(wàn)家），輻射帶動(dòng)農(nóng)戶1.27億戶，農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)年戶均增收達(dá)3493元。

圖4 1993—2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工收入貢獻(xiàn)

圖5 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展歷程

（四）公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村，轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)，農(nóng)民公共消費(fèi)擴(kuò)大

1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)化改革推動(dòng)財(cái)政回歸公共性。上個(gè)世紀(jì)末受多重因素影響，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收陷入停滯，國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益分配關(guān)系趨于緊張，特別是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的基層政府、集體組織通過(guò)稅、費(fèi)、罰款、攤派等多種形式增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村分配關(guān)系緊張，甚至影響到農(nóng)村穩(wěn)定。在此背景下，國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系調(diào)整和財(cái)政公共化改革相契合，國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系從主要是“取”變?yōu)橹饕恰坝琛?，初次分配為主變?yōu)樨?cái)政再分配為主，農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民公共消費(fèi)也逐步擴(kuò)大。進(jìn)入新世紀(jì)后，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具相繼實(shí)施了農(nóng)村稅費(fèi)改革、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)村義務(wù)教育兩免一補(bǔ)、農(nóng)村最低生活保障覆蓋、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等項(xiàng)改革，提升了農(nóng)民的公共福利水平。

圖6 2000年以來(lái)重要財(cái)政支農(nóng)政策

以影響最為深遠(yuǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革為例。2002年在全國(guó)范圍推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，逐步取消向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)類稅收，中央財(cái)政以年均超過(guò)1000億元的轉(zhuǎn)移支付保障了農(nóng)村稅費(fèi)改革后的基層運(yùn)行與公共服務(wù)。據(jù)測(cè)算，農(nóng)村稅費(fèi)改革前的4年（1996年-1999年），農(nóng)民直接承擔(dān)的各種稅費(fèi)等政策性負(fù)擔(dān)年均超過(guò)1200億元，占同期農(nóng)民年人均純收入的比重為6.5%；而農(nóng)村稅費(fèi)改革后的5年（2006年-2010年），農(nóng)民直接承擔(dān)的各種費(fèi)用總額年均317.2億元，占同期農(nóng)民年人均純收入的比重為0.75%，呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)。

（五）城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)民工資性收入明顯增長(zhǎng)

城鎮(zhèn)化是支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要基石，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，融入城鎮(zhèn)化，是國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系變遷進(jìn)程中的一個(gè)重要變化。1977年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有17.55%，到2017年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)快速增長(zhǎng)到了58.52%，40年增長(zhǎng)超過(guò)40個(gè)百分點(diǎn)。2017年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，其中16個(gè)百分點(diǎn)是1.7億外出農(nóng)民工。這部分農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)戶籍，統(tǒng)計(jì)上為城市常住人口。上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，以農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工為主要流動(dòng)形式，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中的工資性收入占比變動(dòng)趨勢(shì)高度吻合。1996年以后我國(guó)的城鎮(zhèn)化率以年均1.27個(gè)百分點(diǎn)快速增長(zhǎng)。在1996—2017年城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)民務(wù)工收入增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民整體收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到43.9%，比1983—1995年間24.3%的貢獻(xiàn)率增加了19.6個(gè)百分點(diǎn)。

圖7 改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深刻影響國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系

我國(guó)的國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系變遷得益于農(nóng)村改革和惠農(nóng)政策。“三農(nóng)”政策固然重要，但站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的歷史路徑來(lái)觀察，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是決定性的因素，這種制度安排從根本上決定了國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系。我國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，轉(zhuǎn)型發(fā)展必然帶有深深的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)烙印，這種特征遠(yuǎn)勝過(guò)世界上其他發(fā)展中國(guó)家，這是由我國(guó)的獨(dú)特發(fā)展道路所決定的。國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系變遷最終取決于城鄉(xiāng)分治改革，三農(nóng)政策只能起到輔助性的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程都實(shí)實(shí)在在推動(dòng)著城市與農(nóng)村雙向融合發(fā)展，但國(guó)家出臺(tái)的惠農(nóng)政策只是緩解了長(zhǎng)期不利于農(nóng)民的那種分配關(guān)系，并未徹底撼動(dòng)根深蒂固的城鄉(xiāng)二元分治。

（一）建立在二元所有制基礎(chǔ)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，僅僅靠市場(chǎng)化的力量難以突破

當(dāng)前國(guó)家與居民個(gè)人的關(guān)系，仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征，所有居民被劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，形成城鄉(xiāng)分治的體制。在所有制形式上城市實(shí)行全民所有制、農(nóng)村實(shí)行集體所有制，在二元所有制基礎(chǔ)上自然演進(jìn)形成了城鄉(xiāng)分治的產(chǎn)權(quán)體系。其中最大的問(wèn)題是農(nóng)村土地市場(chǎng)還未形成。這使得農(nóng)民無(wú)法積累財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民不能平等享有與城市居民相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民對(duì)土地和住房的投入都無(wú)法形成體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的資產(chǎn)。在國(guó)民收入分配體系中，在農(nóng)村形成了一個(gè)巨大的“分配漏斗”，無(wú)論農(nóng)民通過(guò)務(wù)農(nóng)還是外出務(wù)工掙得多少收入，都沒(méi)有辦法通過(guò)積累獲得穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，一旦離開(kāi)農(nóng)村又會(huì)從頭開(kāi)始。這就好比一個(gè)沒(méi)有底的木桶，固定在地上還能裝水，一旦拎起來(lái)，所有水就會(huì)漏光。農(nóng)民辛苦勞作獲得的收入可以改善眼前的生活，但無(wú)法形成有效的財(cái)產(chǎn)保障。這就形成了城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。然而，城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)并不必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)缺失。產(chǎn)權(quán)源于所有權(quán)又超越所有權(quán)，表現(xiàn)為獲取收益的權(quán)利。現(xiàn)代社會(huì)離開(kāi)產(chǎn)權(quán)來(lái)談所有權(quán)是空洞的，城鄉(xiāng)二元所有制可以形成多層次、多元化的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革從明晰收益權(quán)的角度把農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并形成了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新，但仍然沒(méi)有解決城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)統(tǒng)一問(wèn)題。農(nóng)村住房就是一個(gè)突出存在的問(wèn)題，農(nóng)民建在集體所有制土地上的房屋產(chǎn)權(quán)不完整，無(wú)法享受與城市房產(chǎn)一致的財(cái)產(chǎn)增值收益，即使是靠近城市，農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)房”也存在明顯的市場(chǎng)歧視。改變二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，僅僅依靠市場(chǎng)的力量是不夠的，政府出臺(tái)幾項(xiàng)惠農(nóng)政策也是不夠的，需要從國(guó)家治理的高度完善頂層制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，完善產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。

（二）以二元身份為基礎(chǔ)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，限制了農(nóng)民作為勞動(dòng)力和作為公民的權(quán)利，使之在國(guó)民收入分配中處于不利地位

我國(guó)的城鄉(xiāng)分治體制不僅僅體現(xiàn)在以二元所有制為基礎(chǔ)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還反映在以二元身份為基礎(chǔ)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)第九十一次會(huì)議討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，居民在戶籍上被嚴(yán)格區(qū)分為城市居民和農(nóng)村居民。城鄉(xiāng)兩類戶籍對(duì)應(yīng)著城鄉(xiāng)居民的兩種社會(huì)身份、兩種生活方式、兩種社會(huì)組織方式、兩種人際交往方式，由此形成城鄉(xiāng)兩種社會(huì)結(jié)構(gòu)。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的分配關(guān)系中，不同社會(huì)身份有著不同的社會(huì)待遇。城市居民享受著城市的就業(yè)、工資、福利，農(nóng)村居民獲得勞動(dòng)報(bào)酬，并承擔(dān)向城市、工業(yè)提供資本積累的義務(wù)。隨著城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民之間同工不同酬、同單位不同待遇、同城不同權(quán)利等不平等問(wèn)題日益凸顯。這種不平等明顯限制了農(nóng)民作為勞動(dòng)力和作為公民的基本權(quán)利，使其在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)就處于不利地位。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)基尼系數(shù)持續(xù)高過(guò)國(guó)際公認(rèn)警戒線（0.4），在世界范圍屬于收入差距較大的國(guó)家。農(nóng)民收入偏低，首先表現(xiàn)就是國(guó)民收入初次分配不公平，這是導(dǎo)致我國(guó)基尼系數(shù)持續(xù)偏大的根本原因。

（三）過(guò)度使用財(cái)政工具調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系，副作用大且不可持續(xù)

市場(chǎng)化改革必然推動(dòng)財(cái)政回歸其公共屬性，讓財(cái)政政策更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配等宏觀問(wèn)題。隨著財(cái)力的快速增長(zhǎng)，政府利用轉(zhuǎn)移支付等政策工具相繼實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。財(cái)政的公共化改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系調(diào)整作用直接、明顯，但仍然無(wú)法徹底解決農(nóng)民在進(jìn)入市場(chǎng)以及在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中權(quán)利受限導(dǎo)致的不平等。相反，過(guò)度使用財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出補(bǔ)助農(nóng)民面臨著越來(lái)越多的副作用。一些已出臺(tái)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的財(cái)政邊際支出效果出現(xiàn)了弱化跡象、財(cái)政新增投入對(duì)優(yōu)化國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的邊際貢獻(xiàn)也在減退、再分配調(diào)節(jié)面臨財(cái)政新常態(tài)下的支出壓力、從農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的角度看靠政策保護(hù)托起的糧價(jià)持續(xù)上漲的空間被大大壓縮，等等。財(cái)政支農(nóng)相繼出現(xiàn)的這些新情況、新問(wèn)題昭示了以往以“財(cái)政增支”來(lái)?yè)Q取國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系改善的傳統(tǒng)思路需要改進(jìn)，需要尋找新的政策突破口，從根本上改變國(guó)民收入分配關(guān)系中農(nóng)民的弱勢(shì)地位。

三、國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的三個(gè)層次：收入、財(cái)產(chǎn)與消費(fèi)

在國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系調(diào)整過(guò)程中，“予”和“取”始終是政策實(shí)施的著力點(diǎn)，從過(guò)去的“多取少予”到現(xiàn)在的“多予少取”一直在做農(nóng)民收入的“加法”和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“減法”。這種基于農(nóng)民收入的“加減法”對(duì)改善國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系效果直接，但影響短期，并沒(méi)有徹底改變城鄉(xiāng)居民分配格局的失衡狀況。這反映出單純圍繞農(nóng)民收入指標(biāo)優(yōu)化國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系已經(jīng)不能解決全部問(wèn)題、長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題和根本問(wèn)題，重構(gòu)國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系不能只盯住“收入”，需要把分析視野拓寬到收入、財(cái)產(chǎn)與消費(fèi)“三位一體”的分配框架上。

（一）農(nóng)民收入分配與身份及權(quán)利相關(guān)

近年來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶持和轉(zhuǎn)移性補(bǔ)助是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重要推動(dòng)因素，但是農(nóng)民固有的社會(huì)身份依然是農(nóng)民增收的一大障礙。從起點(diǎn)來(lái)看，收入最終是要?dú)w屬到人，人的身份被賦予差異性安排，有的人生來(lái)就是城市居民，有的人生來(lái)只能是農(nóng)村居民，在戶籍制度的約束下農(nóng)民無(wú)法自由選擇身份屬性。這種與生俱來(lái)的身份差異使得農(nóng)民從一開(kāi)始就在國(guó)民收入分配中處于不利地位。外出務(wù)工時(shí)，由于是外來(lái)人口，農(nóng)民工無(wú)法完全融入城市、無(wú)法平等地參與城市就業(yè)。同工不同酬、同單位不同待遇依然存在，城鄉(xiāng)收入的巨大落差讓進(jìn)城農(nóng)民工只能滿足已有收入提高，無(wú)奈接受收入的不公平。在收入不公平背后更為嚴(yán)重的是農(nóng)民的一些基本公民權(quán)利也受到了限制，比如同城不能享受到平等的社會(huì)保障，甚至在人際交往中低人一等的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，相反城市高收入群體隨著收入水平的持續(xù)提高更加注重自身權(quán)益保障。城鄉(xiāng)居民身份差異為起點(diǎn)，不斷分化為收入差異，并逐步延伸為公民權(quán)利差異。

（二）農(nóng)村缺少多層次產(chǎn)權(quán)制度安排影響農(nóng)民財(cái)富積累

財(cái)產(chǎn)或財(cái)富是收入的積累，與收入相比，財(cái)產(chǎn)對(duì)生活改善有著更穩(wěn)定、更長(zhǎng)久的支撐。改革開(kāi)放之初城鄉(xiāng)收入差距并不大，1978年城鄉(xiāng)居民收入比只有2.57∶1，隨著1997年城鎮(zhèn)住房制度市場(chǎng)化改革逐步推開(kāi)，城市居民的財(cái)產(chǎn)大幅升值，而農(nóng)民建立在集體土地之上的房產(chǎn)由于產(chǎn)權(quán)不完整不能自由進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行平等交易，農(nóng)民擁有的房產(chǎn)、宅基地也不能獲得農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)升值。城市居民可以獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)產(chǎn)增值，而農(nóng)民投資蓋房形成的財(cái)產(chǎn)存量只能面對(duì)相對(duì)貶值的境地。這直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入比在進(jìn)入新世紀(jì)后持續(xù)十余年超過(guò)3∶1。在城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)積累失衡現(xiàn)象背后是農(nóng)村缺失保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)有別的二元所有制結(jié)構(gòu)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)是一體的，財(cái)產(chǎn)收益歸擁有所有權(quán)的農(nóng)村集體，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)（產(chǎn)權(quán)）是可以分離的，而且只有兩者分離才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益最大化。其邏輯關(guān)聯(lián)是：在農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上形成多層次的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民被賦予完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化過(guò)程中用產(chǎn)權(quán)收益保障農(nóng)民財(cái)富積累，進(jìn)而改善國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系。

（三）公共服務(wù)與財(cái)政公共化決定了城鄉(xiāng)公共消費(fèi)格局

農(nóng)民消費(fèi)包括私人消費(fèi)和公共消費(fèi)。私人消費(fèi)取決于個(gè)人收入，公共消費(fèi)取決于財(cái)政公共支出。公共消費(fèi)可以彌補(bǔ)私人消費(fèi)差距，體現(xiàn)社會(huì)的公平公正。在城鄉(xiāng)分治情況下，政府對(duì)城鄉(xiāng)的公共投入是有區(qū)別的，城市公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村要高。近年來(lái)在積極財(cái)政政策導(dǎo)向下，擴(kuò)大的公共投資主要投向了與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域，城市居民公共消費(fèi)水平明顯高于農(nóng)村居民。以農(nóng)民身份進(jìn)城的農(nóng)民工難以融入城市生活，不能享受與市民同等的公共服務(wù)保障。由此形成了這樣一個(gè)循環(huán)，財(cái)政政策越是積極、財(cái)政民生投入越多，城鄉(xiāng)公共消費(fèi)差距就越大。在財(cái)政職能回歸公共屬性的公共化改革過(guò)程中，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村雖然讓涉農(nóng)公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)有了一些改善，但公共消費(fèi)的城鄉(xiāng)絕對(duì)差距并沒(méi)有縮小，城市的公共消費(fèi)增長(zhǎng)比農(nóng)村更快，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的二元特征越發(fā)明顯。有研究表明，我國(guó)城鄉(xiāng)消費(fèi)基尼系數(shù)比收入基尼系數(shù)還大，消費(fèi)差距比收入差距還大。結(jié)果是財(cái)政公共化改革進(jìn)程推動(dòng)著整體公共服務(wù)的改善，城鄉(xiāng)有別的公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)讓農(nóng)民與市民的公共消費(fèi)差距卻越來(lái)越大。

（四）收入流量與財(cái)產(chǎn)存量相互循環(huán)

收入是流量的概念，財(cái)產(chǎn)是存量的概念，收入流量與財(cái)產(chǎn)存量是相互循環(huán)的關(guān)系。就單一生產(chǎn)過(guò)程看，勞動(dòng)是起點(diǎn)，勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，勞動(dòng)報(bào)酬（收入）經(jīng)過(guò)積累形成財(cái)產(chǎn)，財(cái)富是終點(diǎn)。如果從經(jīng)濟(jì)循環(huán)的角度看，財(cái)富積累是努力工作的動(dòng)機(jī)，農(nóng)民重復(fù)投入勞動(dòng)，在本地務(wù)農(nóng)、在外地務(wù)工增加收入流量，實(shí)現(xiàn)財(cái)富存量積累。財(cái)富存量是積累的結(jié)果，與過(guò)去相關(guān)聯(lián)；而收入流量是當(dāng)前的結(jié)果，與現(xiàn)在相關(guān)聯(lián)。調(diào)整分配關(guān)系僅僅關(guān)注收入流量的分配是不夠的，可能會(huì)以偏概全，甚至是誤導(dǎo)分配政策目標(biāo)，分配結(jié)果可能事與愿違。在國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系中，“低收入流量、高財(cái)產(chǎn)存量”和“高收入流量、低財(cái)產(chǎn)存量”都是不足取的，合理的分配政策應(yīng)該謀求收入流量與財(cái)產(chǎn)存量之間的良性循環(huán)。

（五）農(nóng)民消費(fèi)水平與人力資本積累密切相關(guān)

人力資本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的基礎(chǔ)，人力資本積累對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。農(nóng)民的人力資本積累是多層次人力資本積累的重要組成部分，是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的必備條件。人力資本積累來(lái)源于個(gè)性化的私人消費(fèi)和均衡化的公共消費(fèi)，農(nóng)民收入水平低和積累能力弱，僅僅靠私人消費(fèi)提升人力資本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府向農(nóng)民提供公共服務(wù)消費(fèi)予以保障。公共消費(fèi)對(duì)人力資本積累的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在農(nóng)民自身能力的提升。良好的公共消費(fèi)可以帶給農(nóng)民群體在教育、健康、技能、營(yíng)養(yǎng)等方面較高的素質(zhì)，可以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中避免輸在起跑線上，群體性的貧富差距也才可能縮小，農(nóng)民群體也才可能真正走出低消費(fèi)—低能力—低收入—低消費(fèi)的惡性循環(huán)。

四、立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系

消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史發(fā)展的必然規(guī)律。優(yōu)化國(guó)家與農(nóng)民分配格局，不是簡(jiǎn)單地依靠分配數(shù)量的此消彼長(zhǎng)，也不能完全指望“反哺”式再分配手段，應(yīng)該在順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展潮流基礎(chǔ)上重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系。改革開(kāi)放進(jìn)入新的歷史時(shí)期，國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系調(diào)整面臨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重大機(jī)遇，重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系需要從重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的高度實(shí)施，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村置于優(yōu)先發(fā)展地位，打通體制機(jī)制障礙，讓農(nóng)民在持續(xù)深化的市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中分享更多改革紅利。

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和住房市場(chǎng)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)滯后，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用面臨兩難選擇，要么在征地后土地增值收益“取之于民、用之于城”；要么留在農(nóng)村的集體建設(shè)用地“用不上、用不好”。當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)和住房市場(chǎng)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)是以集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為重點(diǎn)，著力推進(jìn)資產(chǎn)確權(quán)，賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。統(tǒng)一市場(chǎng)的功能有四個(gè)：其一是還原集體建設(shè)用地的資源屬性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國(guó)有土地和集體土地都是公共資源，在用途上沒(méi)有差異，應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃利用。其二是賦予集體建設(shè)用地的公平地位。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)就是要在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用向城市國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)并軌，讓集體建設(shè)用地完全與國(guó)有土地同等補(bǔ)償、同等入市、同權(quán)同價(jià)。其三是盤(pán)活集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值。利用市場(chǎng)的資源配置功能挖掘資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有效利用。其四是提升集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值。借鑒城市經(jīng)營(yíng)性土地競(jìng)爭(zhēng)出讓方式，讓農(nóng)村集體土地在“招拍掛”交易過(guò)程中充分體現(xiàn)真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值。同時(shí)，配套建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場(chǎng)，允許農(nóng)民住房擁有完整產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易，打通農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障的價(jià)值鏈條。

（二）消除供給歧視，平等提供公共服務(wù)

公共服務(wù)供給依托戶籍制度，捆綁上戶籍是公共服務(wù)差異化供給的根源?，F(xiàn)階段完全取消城鄉(xiāng)戶籍管理很難一步到位，但公共服務(wù)與戶籍的捆綁關(guān)系卻可以破除，讓公共服務(wù)供給對(duì)象定位提升到公民層面，而不是依據(jù)戶籍區(qū)分為市民或農(nóng)民。當(dāng)前需要解決的問(wèn)題有兩個(gè)：城鄉(xiāng)差異和同城差異。公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)差異是事實(shí)，消除差異是共識(shí)，消除差異有長(zhǎng)期歷史欠賬導(dǎo)致的財(cái)力困局原因，徹底解決公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異靠的是久久為功、螞蟻搬家式的持續(xù)投入，需要利用好一切擴(kuò)大投資機(jī)會(huì)，把公共投資重心向農(nóng)村傾斜，著力彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。同城差異同樣要把公共服務(wù)供給對(duì)象從市民層面轉(zhuǎn)換到城市常住人口層面，調(diào)整完善中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，從過(guò)去瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等基于地域的靜態(tài)傾斜轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓轉(zhuǎn)移支付“跟事走”，公共服務(wù)“跟人走”。

（三）提高農(nóng)民人力資本積累水平，是改善收入分配關(guān)系的治本之策

我國(guó)收入分配改革的基本思路是“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”，相比于“提低”和“調(diào)高”，“擴(kuò)中”是收入分配改革的重心和難點(diǎn)。讓更多的農(nóng)民從低收入者變?yōu)橹械仁杖胝?，靠?cái)政的轉(zhuǎn)移性收入支撐不合理也不可持續(xù)，只能依靠勞動(dòng)者人力資本的提升，進(jìn)而提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的能力，這就有如輸血和造血的關(guān)系。農(nóng)民人力資本積累能力偏弱，農(nóng)民素質(zhì)的提升有賴于政府加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民公共消費(fèi)的投入力度。近年來(lái)我國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面加大了投入力度，這是農(nóng)民人力資本積累的第一個(gè)階段，解決的是農(nóng)民基本素質(zhì)的提升?，F(xiàn)在要著力解決的是第二個(gè)階段的人力資本積累，需要政府在農(nóng)村勞動(dòng)力公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)支持等方面給予更大力度的政策傾斜和財(cái)政投入，因?yàn)檫@類就業(yè)扶助既關(guān)系起點(diǎn)公平，也關(guān)系過(guò)程公平，最終影響結(jié)果公平。

（四）完善最低工資制度，提高農(nóng)民工工資保障水平

工資保障是農(nóng)民工收入實(shí)現(xiàn)的前提，當(dāng)前工資標(biāo)準(zhǔn)低、支付拖欠是農(nóng)民工工資面臨的突出問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的工資體系中農(nóng)民工工資是墊底的，多與最低工資標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。雖然參考多種因素建立了穩(wěn)定上調(diào)機(jī)制，但是目前我國(guó)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)多是分區(qū)域設(shè)定的，沒(méi)有根據(jù)農(nóng)民工廣泛參與的特殊行業(yè)給予區(qū)別對(duì)待。事實(shí)上，城市中一些特殊、高危、勞動(dòng)強(qiáng)度大的行業(yè)普遍是由農(nóng)民工勞動(dòng)在一線，低水平的勞動(dòng)報(bào)酬沒(méi)有完全體現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值，應(yīng)該在最低工資制度設(shè)計(jì)中加入危險(xiǎn)程度、勞動(dòng)強(qiáng)度、特殊技術(shù)等因素，大幅提高相關(guān)行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并在就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)上給予更高保障。治理農(nóng)民工工資拖欠應(yīng)該在完善工資支付保障金制度的基礎(chǔ)上，盡快在欠薪高發(fā)地區(qū)全面建立工資應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，將惡意欠薪的企業(yè)和個(gè)人納入社會(huì)失信名單。

（五）以土地資本化破解農(nóng)村金融困局

近年來(lái)，各級(jí)政府日益重視農(nóng)村金融對(duì)鄉(xiāng)村振興和改善分配關(guān)系的重要作用，圍繞金融支農(nóng)等出臺(tái)了很多建設(shè)性舉措。但是，執(zhí)行多年后這些傳統(tǒng)政策并沒(méi)有徹底改善農(nóng)村金融環(huán)境，值得反思農(nóng)村金融困局的制度根源。從根本上講，金融是遵從市場(chǎng)屬性的，靠政策性金融難以撐起農(nóng)村金融的全部，還是要回歸金融本來(lái)屬性來(lái)構(gòu)建農(nóng)村金融體系。農(nóng)村缺少資金的最根本問(wèn)題不在于外部向農(nóng)村投入多少資本，而是如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資本化。農(nóng)村并不缺少資源，也不缺少資本平臺(tái)，而是缺少資本化機(jī)制。目前已經(jīng)在試點(diǎn)探索賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能改革，應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)接資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)農(nóng)村土地資本化。用土地資本化撬動(dòng)農(nóng)村人力資本、社會(huì)資本聚集，形成資金、資本、資源三者互動(dòng)循環(huán)。