蔣 凱 楊 超 凌思遠

內(nèi)容提要：改革開放以來，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營改革先后經(jīng)歷四個階段，分別是“政企合一”的國營企業(yè)階段、“政企分開”的國有資產(chǎn)階段、“政資分開”的國有資本階段，以及現(xiàn)在“監(jiān)管分離”的國有股權(quán)階段。不同階段下的國有資本授權(quán)經(jīng)營在特定時期發(fā)揮了不同的作用，并分別呈現(xiàn)出鮮明的特征。在新常態(tài)經(jīng)濟形勢下，國有資本授權(quán)經(jīng)營改革需要在理論上繼續(xù)明確國有資本出資人代表的定位，以及在實踐中不斷強化國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。

2018年是改革開放40周年，以十一屆三中全會為開端，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制在40年的時間里不斷演變，從最初國營企業(yè)階段下“政企合一”的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式，演變?yōu)楫斍皣泄蓹?quán)階段下“監(jiān)管分離”的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式。在新常態(tài)經(jīng)濟形勢下，黨中央提出“蹄疾步穩(wěn)推進全面深化改革，堅決破除各方面體制機制弊端”，而界定政府與企業(yè)之間關(guān)系，特別是理順政府與國有企業(yè)、國有企業(yè)與市場，以及政府和市場之間的關(guān)系，將會繼續(xù)作為全面深化改革的突破點。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，只有通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系才能夠進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。由于國有資本授權(quán)經(jīng)營涉及到國有資本所有者、國有資本經(jīng)營者、國有資產(chǎn)經(jīng)營者以及國有資本監(jiān)管者之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以反作用于生產(chǎn)力的重要手段。而由于“管人、管事、管資產(chǎn)”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制（“管企業(yè)”模式）存在著國有資本經(jīng)營權(quán)授權(quán)不足以及國有資本監(jiān)督權(quán)配置不完善的問題，黨和國家自十八屆三中全會以來便一直強調(diào)“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國有資本授權(quán)經(jīng)營”（“管資本”模式）。而國有資本授權(quán)經(jīng)營不斷演進的目標，就是要使國有企業(yè)既能成為國家財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的保障者和推動者，又能成為合格的市場經(jīng)濟主體，按照市場化的規(guī)則規(guī)范運營，從而實現(xiàn)國有資本保值增值。

1978年黨的十一屆三中全會，開啟了我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的演進歷程。圍繞著權(quán)、責、利在分配關(guān)系上的變動，40年來我國國有資本授權(quán)經(jīng)營改革歷程，先后經(jīng)歷了四個階段，分別是1978年至1992年“政企合一”的國營企業(yè)階段、1993年至2002年“政企分開”的國有企業(yè)階段、2003年至2007年“政資分開”的國有資產(chǎn)階段以及2008年至今的“監(jiān)管分離”的國有股權(quán)階段。每個階段所面臨的歷史背景和外部環(huán)境各不相同，因而在國有資本授權(quán)經(jīng)營階段性特點上存在差異。整體來看，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的演進歷程如圖1所示。

圖1 我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的演進歷程

一、政企合一的國營企業(yè)階段（1978至1992年）

1978年至1992年，是我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的萌芽時期。20世紀70年代末以來，國際和國內(nèi)社會經(jīng)濟形勢開始發(fā)生深刻變化。從國際形勢看，科學(xué)技術(shù)飛速進步，世界經(jīng)濟以更快的速度向前發(fā)展。從國內(nèi)形勢看，國民經(jīng)濟也開始呈現(xiàn)出嶄新的局面，高度集中經(jīng)濟管理體制下的弊端日益顯露，嚴重制約了國民經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展。面對國內(nèi)外的復(fù)雜形勢，黨中央開始積極探索應(yīng)對措施。1978年10月十一屆三中全會召開，黨和國家正式實施改革開放這一偉大決策，將工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)方向上來，中國特色社會主義建設(shè)的新時期也由此正式開啟。

（一）調(diào)動企業(yè)積極性是國有資本授權(quán)經(jīng)營改革初期的主要目標

在十一屆三中全會精神的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，黨和國家不斷解放思想，深入推進經(jīng)濟體制改革，逐漸落實國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，從而深刻影響了國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的發(fā)展。這一階段，國有資本授權(quán)經(jīng)營目的主要包括兩個方面：一是建立激勵機制，促進企業(yè)擴大再生產(chǎn)，以緩解供求矛盾。這是因為在改革開放前的一段時期，國營企業(yè)和其他企事業(yè)單位的正常生產(chǎn)秩序受計劃經(jīng)濟模式制約，企業(yè)改革便成為搞活國營大中型企業(yè)的必然選擇。而由于國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有絕對主體地位，因此在十一屆三中全會之后，用多種形式將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離，調(diào)動國有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，恢復(fù)國有企業(yè)的生產(chǎn)秩序，促進企業(yè)的擴大再生產(chǎn)，以緩解供求矛盾，成為當時的迫切需求。二是增強企業(yè)活力，推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的建立和完善。《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》等多項改革政策，逐步確定了“搞活企業(yè)是以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)……必須堅決落實中央和國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布的關(guān)于擴大企業(yè)自主權(quán)決定和條例，繼續(xù)從外部和內(nèi)部兩方面采取措施，增強企業(yè)特別是大中型企業(yè)的活力”的理念和要求。在此基礎(chǔ)上，相繼推出了廠長負責制、全民承包制等政策措施，主要目的就是為了建立充滿生機的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以增強企業(yè)發(fā)展活力。這一階段國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的探索，整體上呈現(xiàn)出政企合一的特征。

（二）國有資本授權(quán)經(jīng)營改革初期取得了基本成效

雖然國家層面陸續(xù)發(fā)布了多項改革政策措施，推動了國有資產(chǎn)管理和國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的逐步建立和完善，并以此為基礎(chǔ)，積極推動國有企業(yè)在市場上開展競爭，促進國有企業(yè)以市場主體的身份經(jīng)營，并充分接受市場競爭結(jié)果，從而完成了在切實貫徹新經(jīng)濟體制下對于國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要探索，并為國有企業(yè)在此后改革階段實施的產(chǎn)權(quán)改革提供了良好的理論基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。但國有企業(yè)出資人代表的職能由不同政府部門分別行使，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營效益低下，并且國有資本出資人職能和政府經(jīng)濟管理職能相互交織，從而使得國有資本出資人職能難以充分履行。

二、政企分開的國有資產(chǎn)階段（1993至2002年）

1993年至2002年，是我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的發(fā)展時期。進入20世紀90年代，隨著改革開放的逐步擴大，國內(nèi)非國有經(jīng)濟發(fā)展非常迅速，我國經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段的同時，也對國有經(jīng)濟發(fā)展提出了新的嚴峻挑戰(zhàn)。在這種局面下，原來的公有制經(jīng)濟的一元結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。國有企業(yè)若想取得進一步發(fā)展，就需要對原有體制進行改革。1993年11月，黨的十四屆三中全會召開并通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出“要進一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，從而使得該階段的國有資本授權(quán)經(jīng)營，整體上呈現(xiàn)出政企分開的特征。以此為標志，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制再一次發(fā)生根本性的調(diào)整。

（一）社會主義市場經(jīng)濟制度在建設(shè)過程中的總體目標和要求

以黨的“十一屆三中全會精神”和“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的總體目標和要求為指導(dǎo)，國有資本授權(quán)經(jīng)營理念在這一階段隨著時代變遷出現(xiàn)了新的變革，逐漸從原來的“放權(quán)讓利”“自主經(jīng)營”調(diào)整為推進現(xiàn)代企業(yè)制度在國有企業(yè)中的建立，開始觸及產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國家在十一屆三中全會之后開展的包括承包經(jīng)營責任制以及股份制改革試點等一系列措施，使得國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離更為明確，但同時，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系在改革過程中取得的成績并不理想，成為國有資本授權(quán)經(jīng)營改革的最大障礙。

為解決新形勢下國有資本授權(quán)經(jīng)營在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上面臨的新問題，黨中央和國務(wù)院對國有資本授權(quán)經(jīng)營和社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變制定了相應(yīng)的法規(guī)政策。主要包括建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，并在此基礎(chǔ)上對與經(jīng)濟體制改革要求相適應(yīng)的體制政策進行了重新梳理和概括，突破了傳統(tǒng)理念中將社會主義等同于計劃經(jīng)濟、資本主義等同于市場經(jīng)濟的觀點，正式將“國營企業(yè)”的稱謂調(diào)整為“國有企業(yè)”，確立了國有企業(yè)在這一時期的改革方向和戰(zhàn)略，促進國有企業(yè)成為能夠適應(yīng)市場競爭形勢的真正市場主體。國家政策層面陸續(xù)出臺相應(yīng)措施，明確了搞活搞好國有大中型企業(yè)在深化經(jīng)濟體制改革以及加強宏觀調(diào)控過程中的重要作用，并在此基礎(chǔ)上進一步明確了國有企業(yè)改革的重點和中心是要逐步建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，并在后續(xù)的改革發(fā)展實踐中，從國家層面對這一戰(zhàn)略舉措進一步強化。

1997年9月，黨的十五大再次明確深化國有資產(chǎn)管理、國有企業(yè)改革以及國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，進一步體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)制度在國有企業(yè)發(fā)展過程中、建立社會主義市場經(jīng)濟體制以及鞏固社會主義制度過程中的重要作用，并且從國有資本出資人的角度推動了國有企業(yè)中國有資本與財務(wù)管理框架體系的構(gòu)建。這一框架體系的建立，是以資本為紐帶，標志著我國以出資人管理制度為中心的國有資本授權(quán)經(jīng)營制度框架新型體系的初步形成。

（二）國家在深化經(jīng)濟體制改革進程中開始注重職能的轉(zhuǎn)變

這一時期，國家在深化經(jīng)濟體制改革進程中開始注重職能的轉(zhuǎn)變，并逐步實現(xiàn)了“政企分開”，國有企業(yè)改革取得顯著成就，有助于實現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)軌，但由于改革本身的復(fù)雜性以及多種影響因素的制約，國有企業(yè)改革并未真正到位，其中一個突出表現(xiàn)就是國有企業(yè)改革與國有經(jīng)濟布局不相匹配，不同行業(yè)領(lǐng)域、不同地區(qū)的國有資本比重及改革進程千差萬別。此外，在條塊分割模式下的經(jīng)濟管理部門逐漸退出，將國有資產(chǎn)管理權(quán)限逐步集中的同時，國有資本出資人制度的改革卻始終未能跟上，甚至一度受到削弱，導(dǎo)致管理真空的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致多個政府部門分開履行投資者責任，而難以全面負責國有資產(chǎn)的整體運行情況，現(xiàn)代企業(yè)制度及治理結(jié)構(gòu)仍然難以健全完善，最終導(dǎo)致國有資本出資人的職能難以得到有效履行。

三、政資分開的國有資本階段（2003至2007年）

2003年至2007年，是中國國有資本授權(quán)經(jīng)營的成型時期。以2003年4月國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會設(shè)立為標志，這一階段的國有資本授權(quán)經(jīng)營改革探索，集中在國有資產(chǎn)經(jīng)濟化、商品化以及復(fù)合化方面，探索實現(xiàn)經(jīng)濟手段、價值形態(tài)和開放復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的形式。在新形勢下，國有資本授權(quán)經(jīng)營所要達到的主要目的是實現(xiàn)國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上能夠促進國有資產(chǎn)保值增值，以及國有資本授權(quán)經(jīng)營體系的完善，從而使得該階段的國有資本授權(quán)經(jīng)營整體上呈現(xiàn)出政資分開的特征。

（一）國資委體系的構(gòu)建解決了“多頭領(lǐng)導(dǎo)”和“多頭指揮”局面

在國務(wù)院國資委正式成立之前，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制中存在的突出問題是“多部門治理”。在這種情形下，各業(yè)務(wù)主管部門在形式上都能夠針對國有資本授權(quán)經(jīng)營以及國有資產(chǎn)管理問題出臺政策，但這種“誰都管”的模式，在實際效果上往往等同于“誰都不管”。這是因為業(yè)務(wù)主管部門只能夠?qū)匈Y本授權(quán)經(jīng)營以及國有資產(chǎn)管理中某一方面的問題出臺政策，從而導(dǎo)致無論哪一個主管部門都無法從整體上承擔國有資本授權(quán)經(jīng)營的經(jīng)濟責任。這就出現(xiàn)了理論界所關(guān)注和不斷探討的國有資本授權(quán)經(jīng)營的“產(chǎn)權(quán)虛位”問題。針對這一問題，國務(wù)院在“黨的十六大精神”以及“國有資產(chǎn)管理體制改革”總體目標和要求的指導(dǎo)之下不斷進行探索和變革，陸續(xù)制定并出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等一系列針對國有資本授權(quán)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理的法規(guī)、條例和政策，并在此基礎(chǔ)上進一步要求各級政府都要設(shè)置國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)，真正實現(xiàn)“管人”“管事”與“管資產(chǎn)”相結(jié)合，“權(quán)益”與“責任”相對應(yīng)，“權(quán)利”和“義務(wù)”相統(tǒng)一，形成國務(wù)院國資委領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方各級政府參與的國有資產(chǎn)管理委員會體制，從而有效解決了國有企業(yè)改革和授權(quán)經(jīng)營體制進程中所面臨的“多頭領(lǐng)導(dǎo)”和“多頭指揮”局面。在國務(wù)院國資委的統(tǒng)一部署之下，這一時期的國有資本授權(quán)經(jīng)營改革取得了較大的進展，在影響的深度和廣度上都達到了前所未有的程度，使得我國國有資本授權(quán)經(jīng)營進入到了一個嶄新的歷史時期。

（二）現(xiàn)代企業(yè)制度成為國有資本授權(quán)經(jīng)營明確的改革方向

隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化以及建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適宜的現(xiàn)代企業(yè)制度”成為國有企業(yè)明確的改革方向，我國國有資產(chǎn)的形態(tài)在這一階段也在發(fā)生著新的變化。原來國有資本高度集中或者獨資的國有企業(yè)，開始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌再|(zhì)主體進行多元持股的股份制公司；對于各種規(guī)模較小或者國有資本比重較低的企業(yè)，進一步改制為非國有性質(zhì)的經(jīng)濟主體。隨著國有資本出資人代表的權(quán)利逐漸積聚到國資委體系，國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度特征也在不斷發(fā)生變化，在權(quán)責關(guān)系上日益體現(xiàn)出“有限性”；在權(quán)責關(guān)系上的變化又演化出公司治理出現(xiàn)新的特征，即突出了“法人性”；權(quán)責關(guān)系上的“有限性”和公司治理特征上的“法人性”，明確回答了“什么是現(xiàn)代企業(yè)制度”這一問題。在公司治理視角下，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容就是公司制形式。而公司制的突出特征表現(xiàn)在兩個方面：一是股東性質(zhì)的多元性，不同經(jīng)濟形式的主體能夠參與到企業(yè)之中；二是不同經(jīng)濟形式主體的股東，其持有的股份是有限的。股東性質(zhì)的多元性以及持股比例的有限性，使得公司制的企業(yè)形式與傳統(tǒng)意義上的企業(yè)形式的根本區(qū)別在于現(xiàn)代企業(yè)制度中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系表現(xiàn)為“出資人財產(chǎn)”和“法人財產(chǎn)”的分離，從而使得“出資人所有權(quán)”和“法人財產(chǎn)權(quán)”相分離。在國有企業(yè)逐漸建立現(xiàn)代企業(yè)制度的背景下，國有資產(chǎn)的形式也在發(fā)生變化。在傳統(tǒng)形式下，國有資產(chǎn)形態(tài)主要是國有企業(yè)，是以實物形態(tài)存在的，而在現(xiàn)代企業(yè)制度背景下，國有資產(chǎn)的形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)和資本，是以價值形態(tài)存在的。并且，在現(xiàn)代企業(yè)制度之下，國有企業(yè)擁有多個出資人，出資人共同出資形成的財產(chǎn)不能再僅僅被視為國有資產(chǎn)，而更確切的應(yīng)該是法人財產(chǎn)。因此，在國有企業(yè)改革以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的前提之下，國有資本授權(quán)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理也面臨著“政資分離”的新時代要求。

（三）怎樣加大國有資本授權(quán)經(jīng)營的力度成為新的任務(wù)

經(jīng)過二十多年的探索和實踐，這一時期，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體系的基本框架已經(jīng)明確，并且初步建立起“統(tǒng)一所有”“分級代表”“三權(quán)統(tǒng)一”“三管合一”的國有資本授權(quán)經(jīng)營以及國有資產(chǎn)管理體制，徹底改變了“多部門形式上都在管，但實質(zhì)上沒在管”局面。但是在這一改革進程中，由于監(jiān)管部門延續(xù)著傳統(tǒng)的管理思維，難以應(yīng)對市場經(jīng)濟改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建立過程中所面臨的瞬息萬變的復(fù)雜局勢，這就使得國有資本授權(quán)經(jīng)營以及國有資產(chǎn)管理體制中的一些深層次問題暴露出來。特別是國有資本授權(quán)經(jīng)營過程中不同程度上存在多頭監(jiān)督以及出資人監(jiān)督不到位的問題。而造成這一問題的原因就在于，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)和不同類型的國有企業(yè)發(fā)展不均衡，部分國有企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)并未完全納入到國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)中。這些問題的存在，不僅在一定程度上造成國有資產(chǎn)的流失，更為嚴重的是可能影響到國有資本授權(quán)經(jīng)營和國有企業(yè)改革的整體進程。這就對當前和今后很長一段時期內(nèi)，怎樣加大國有企業(yè)改革、經(jīng)濟體制改革、國有資產(chǎn)管理以及國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的力度，從而持續(xù)推進“政企分開”和“政資分開”，為中國特色國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的發(fā)展和完善創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和監(jiān)管氛圍提出了挑戰(zhàn)。

四、監(jiān)管分離的國有股權(quán)階段（2008年至今）

2008年至今，是我國國有資本授權(quán)經(jīng)營的完善時期。以2008年10月《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》的出臺為標志，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營進入了一個新的探索時期，明確了新時期的主要目標和重大方向是充分發(fā)揮社會主義公有制與市場經(jīng)濟相融合的國民經(jīng)濟功能，做大、做強、做優(yōu)、做特國有企業(yè)。與之相對應(yīng)，國有資本授權(quán)經(jīng)營在這一階段也出現(xiàn)了新的特征和變化，不再僅局限于單個企業(yè)的生死存亡，而是從整體上關(guān)注國有資本在新時期、新階段、新目標、新任務(wù)下的有效配置，因而整體上更為明確地呈現(xiàn)出“監(jiān)管分離”的特征。

（一）國有資本出資人代表地位不斷凸顯

2008年全球性金融危機對全球經(jīng)濟帶來嚴重沖擊，世界經(jīng)濟發(fā)展充滿不確定性。為了應(yīng)對金融危機的影響和沖擊，刺激消費保證經(jīng)濟增長，我國在新形勢、新要求、新目標、新任務(wù)、新征途的前提下，開始著手對國家財政以及貨幣政策實施新的調(diào)整，財政政策由穩(wěn)健逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極，貨幣政策也由適度從緊調(diào)整為適度寬松，確保國民消費和經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健增長。與此同時，國務(wù)院也在探索實施經(jīng)濟刺激計劃，“4萬億”政策的出臺，不僅給中國經(jīng)濟注入一劑強心針，而且在世界范圍內(nèi)也產(chǎn)生了深遠的影響。為了更好地應(yīng)對金融危機所帶來的沖擊，國家也開始主導(dǎo)對國有經(jīng)濟、國有資本、國有資本授權(quán)經(jīng)營、國有資產(chǎn)管理、國有企業(yè)、國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作并進行有益探索。以黨的十七大精神、國有資產(chǎn)法以及黨中央和國務(wù)院關(guān)于監(jiān)管兩責分置的設(shè)想為指導(dǎo)，這一階段的探索工作分為政治、經(jīng)濟和企業(yè)三個層面。在政治層面，國有資本授權(quán)經(jīng)營的在這一時期主要是確保能夠為國家履行政治職能提供相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而保證國家機關(guān)和部門的有效運轉(zhuǎn)，這一定位和目的與前述相同。在此前較長一段時期內(nèi)，通過在國有企業(yè)中建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位不斷得到鞏固，在此基礎(chǔ)上，又進一步提高了國有企業(yè)的經(jīng)濟效益和國家財政收入，從而使得國家經(jīng)濟實力不斷壯大，社會主義公有制也不斷得到鞏固和強化。在經(jīng)濟層面，國有資本經(jīng)營授權(quán)的根本目的就是為了促進社會資源的合理有效分配，從而保障經(jīng)濟增長目標實現(xiàn)。在企業(yè)層面，與以往不同，這一時期國有資產(chǎn)管理和國有資本授權(quán)經(jīng)營的目的是進一步推進國家出資企業(yè)體制機制的建設(shè)，從而維護國家出資人代表的合法權(quán)益。對于國有企業(yè)而言，其在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中的進程相對滯后，主要原因是尚未徹底擺脫原有計劃經(jīng)濟體制下的色彩，真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)也尚未建立，因而需要在國有企業(yè)改革發(fā)展和國有資產(chǎn)管理過程中進一步加大改革力度。在這一歷史時期，國有企業(yè)監(jiān)管過程中，便進一步突出了國家出資企業(yè)市場主體地位。

（二）股權(quán)分置改革導(dǎo)致國有資本授權(quán)經(jīng)營監(jiān)管主體發(fā)生變化

隨著股權(quán)分置改革的逐步推進，國有資本開始以控股、參股等形式參與企業(yè)經(jīng)營，這就導(dǎo)致國有資本授權(quán)經(jīng)營的監(jiān)管主體也隨之發(fā)生變化。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》的規(guī)定，“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責”，“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府，對國家出資企業(yè)履行出資人職責”。在這一階段，國有資本授權(quán)經(jīng)營的監(jiān)管主體可分為四個層次：第一個層次是中央人民政府即國務(wù)院，從整體政策層面履行相應(yīng)的職責；第二個層次是包括各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市在內(nèi)的人民政府，在國務(wù)院指導(dǎo)下展開國有資產(chǎn)管理和國有資本授權(quán)經(jīng)營的工作；第三個層次是包括地級市、區(qū)、自治州在內(nèi)的人民政府，在國務(wù)院精神的指導(dǎo)下，在省級主管部門的安排下開展國有資產(chǎn)管理和國有資本授權(quán)經(jīng)營的工作；第四個層次是縣及縣級市人民政府，主要負責執(zhí)行各級各部門的國有資產(chǎn)管理和國有資本授權(quán)經(jīng)營的工作。伴隨著這種分層級分類別有結(jié)構(gòu)有體系的監(jiān)管機制，國有資本授權(quán)經(jīng)營的監(jiān)管客體也從實體形式的國有資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向了價值形式的國有股權(quán)管理。根據(jù)國家法律法規(guī)以及現(xiàn)行體制的規(guī)定，國有資本的所有權(quán)歸屬于國家，國家委托相關(guān)代表管理國有資本，行使對國有資本的所有權(quán)、管理權(quán)和配置權(quán)。之后，還需要委托出資人代表機構(gòu)進行相應(yīng)的監(jiān)督和管理，并以資本為紐帶來理順出資關(guān)系，以各級出資人代表機構(gòu)分級明確管理范圍，以授權(quán)運營為依托行使出資人代表的職責。

（三）國有資本授權(quán)經(jīng)營體系日趨成熟

經(jīng)過一系列的深入探索和改革實踐，國有資本授權(quán)經(jīng)營體系在這一時期日趨成熟，并逐漸呈現(xiàn)出中國特色社會主義市場經(jīng)濟的色彩，對于中國特色社會主義市場經(jīng)濟理論在新時期新階段的發(fā)展完善，以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制理論的深入推廣產(chǎn)生了深遠的影響和積極的意義。但與此同時，由于逐漸實現(xiàn)了“政企分開”“政資分開”和“監(jiān)管分離”，國有企業(yè)在以獨立市場主體地位參與市場競爭和經(jīng)營的同時，國有資本授權(quán)經(jīng)營還存在一些缺陷和不足，特別是在對國有資本經(jīng)營收益的分配上，難以兼顧中央和地方的利益，以及國有資產(chǎn)出資人代表和其他股東的利益，這就導(dǎo)致了在政資分開背景下的收益分配不均衡問題，由此進一步導(dǎo)致了不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)經(jīng)濟主體的地位問題，對后續(xù)的改革帶來了持續(xù)而深遠的影響。

五、國有資本授權(quán)經(jīng)營演進的簡要評述

從國有資本授權(quán)經(jīng)營的演進歷程來看，國有資本授權(quán)經(jīng)營權(quán)利逐漸從政府部門過渡到國資委，再由國資委過渡到國有資本運營機構(gòu)，最后由國有資本運營機構(gòu)過渡到國有企業(yè)。隨著國有資本授權(quán)經(jīng)營權(quán)利的逐漸下放，使得在不同的國有資本授權(quán)經(jīng)營階段下，國有資本的管理核心也在不斷變化，由最初的保證國家主體的所有權(quán)，到國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，再到國有資本運營機構(gòu)的運營權(quán)，最后到國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)等幾個階段。在國有資本授權(quán)經(jīng)營演進歷程中，國有資本的主體和管理核心的演變歷程，具體見圖2。

圖2 國有資本授權(quán)主體和管理核心的演變歷程

國有資本授權(quán)經(jīng)營體系在四個階段的不斷演進歷程中逐漸完善，使得國有資本授權(quán)經(jīng)營基本實現(xiàn)了其目的，但仍然還存在需要繼續(xù)完善和不斷改進的方面：

（一）理論上關(guān)于國有資本出資人代表的定位問題

國務(wù)院國資委的成立和國有出資人代表機構(gòu)的確立，在具體作用上能夠確保國有資產(chǎn)的保值增值以及國有資本出資人代表的權(quán)利能夠有專門機構(gòu)的保障。在此基礎(chǔ)上，國資委認真履行出資人的職責，對于國有企業(yè)改制過程中的國有資產(chǎn)流失等問題，采取了更為直接、更為有力、更有效果的措施，比較系統(tǒng)地研究了國有資本授權(quán)經(jīng)營、國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革發(fā)展的問題。但是，由于國資委在擔當國有資本出資人和國有控股上市公司股東方面，仍存在著較為嚴重的重疊，這就導(dǎo)致在一定程度上存在著國有資產(chǎn)管理者主體缺位的問題，與國資委履行對國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相適應(yīng)；并且，在這一改革進程中，過度強調(diào)了國資委的國有資本出資人地位，卻往往忽視了全國背景下的統(tǒng)一規(guī)劃布局管理，導(dǎo)致理論上缺少對國資委定位的討論。在國有企業(yè)改革進程中，國資委不能夠簡單地將自己視為國有企業(yè)的一般股東，導(dǎo)致學(xué)者們關(guān)注和探討的“產(chǎn)權(quán)虛位”問題，而是需要各個角色，在建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟過程中，要明確自身的職能定位和被賦予的歷史使命，從而實現(xiàn)在國家范圍內(nèi)對國有資本進行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局。

（二）實踐中國有資本授權(quán)經(jīng)營體制亟需強化的問題

在國有企業(yè)改革實踐中，國有資產(chǎn)管理體制機制方面存在的問題突出地表現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)缺失，尤其是在不同層級和不同地區(qū)還存在內(nèi)外部關(guān)系沒有理順、機構(gòu)設(shè)置滯后、人員編制無法得到解決等問題，使得國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)在運行過程中，繼續(xù)實行管資產(chǎn)、管人與管事相割裂的管理體制，導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理機構(gòu)職能的不斷弱化。這就在一定程度上說明，在當前的形勢下，雖然國有企業(yè)改革和國有資本授權(quán)經(jīng)營取得了較為顯著的成就，但仍然存在著監(jiān)管能力和水平提升問題，導(dǎo)致在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營工作中創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性并存的局面，這就對我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營工作、對國有資產(chǎn)管理工作隊伍的政策理論水平等方面提出了更高的要求。因此，在新形勢下，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的新理念、新方法和新路徑等方面仍要不斷加強和深化，在提高國有企業(yè)管理人員政策水平和業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，加強國有企業(yè)管理體制機制的實踐。