賈 康

內(nèi)容提要：本文從城鎮(zhèn)化因素、人口總量與結(jié)構(gòu)變化、收入分配與不動產(chǎn)配置與占有、房地產(chǎn)屬性的金融化、城市發(fā)展模式和土地供應(yīng)制度六大方面，考察分析中國住房市場調(diào)控的困境，進(jìn)而重點(diǎn)圍繞相關(guān)于財(cái)稅制度及其配套改革的思路，從土地制度、住房制度、投融資制度和房地產(chǎn)稅制度四大方面，討論構(gòu)建中國房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制問題，提出了與此相關(guān)聯(lián)的一系列具體改革建議。

一、中國住房市場調(diào)控與政策優(yōu)化的困境分析

近些年來，中國許多大中城市的住房價(jià)格水平出現(xiàn)快速攀升，房價(jià)/收入比走高，房地產(chǎn)市場秩序紊亂，越來越多的進(jìn)城務(wù)工人員和不少城市“收入夾心層”人員難以從市場上獲得他們支付能力“承擔(dān)得起”的住房。人們熱議的頂尖水平的科學(xué)家施一公請辭清華大學(xué)副校長而轉(zhuǎn)任西湖大學(xué)校長，風(fēng)傳也與“還不起房貸”的現(xiàn)實(shí)問題有關(guān)。而多年間一輪比一輪“嚴(yán)厲”的政府房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，卻表現(xiàn)為“打擺子”和“越調(diào)越高”，被社會指責(zé)為“空調(diào)”，治標(biāo)不治本，不僅讓很多民眾繼續(xù)“望房興嘆”，也有損政府的公信力。這種情況下，住房市場的供求矛盾特別是帶有結(jié)構(gòu)性特征的住房條件“兩極分化”式的社會分層和社會成員不動產(chǎn)配置狀況兩極懸殊，使社會矛盾問題隨之加劇。而且，房地產(chǎn)領(lǐng)域投資客觀的“高收益”，形成了對于資源要素的強(qiáng)大吸引力，使制造業(yè)等其他“實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的吸引力相形見絀，進(jìn)而帶來的是要素流動中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，以及在中心區(qū)域“留住人才”越抬越高的房價(jià)成本，等等。這些既威脅社會公正，影響社會安定和諧，也會銷蝕我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的后勁，并且已經(jīng)引起了地方政府層面有識之士的焦慮。

如具體地考察分析影響住房價(jià)格與住房不動產(chǎn)配置的相關(guān)因素，不僅有房地產(chǎn)市場供需變動的短期因素，更有影響供需力量的長期、綜合因素，包括城鎮(zhèn)化加快、社會分配差距拉大、房地產(chǎn)過度金融化、土地供應(yīng)的約束條件收緊和不動產(chǎn)溢價(jià)的調(diào)節(jié)機(jī)制薄弱等?？梢哉f，我國住房制度改革和房地產(chǎn)市場調(diào)控中的困境，集中而典型地映射了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會變遷中的深層次、綜合性、全局性的矛盾和問題，體現(xiàn)了改革深水區(qū)“攻堅(jiān)克難”的挑戰(zhàn)性與艱巨性。

（一）城鎮(zhèn)化因素推動住房供需互動中的“供不應(yīng)求”與房價(jià)上揚(yáng)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上；2000年以來，約年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2012年的52.57%，2018年底進(jìn)一步提高到59.58%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率2017年還僅為42.35%。根據(jù)世界各國城市化的一般規(guī)律，可知當(dāng)前我國仍處在城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展期之內(nèi)。新型城鎮(zhèn)化的核心問題，是要有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010年以來，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量平均每年要達(dá)到900萬人以上，再加上并不落戶但卻在城鎮(zhèn)常住和工作的流動人口，這一部分社會成員的住房需求十分龐大。未來30年，估計(jì)我國的城鎮(zhèn)化過程中，將還有3—4億農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移至城市。目前城鎮(zhèn)人均住房面積為35平方米左右，假定新移民人均住房面積需求較低——平均為30平方米，則為滿足這些新移民居住的住宅面積，將年均達(dá)到4.2億平方米。以住房套均面積70平方米估算，則每年城鎮(zhèn)住房新增需求要達(dá)到600萬套，這還不包括原有城鎮(zhèn)居民的改善性住房需求。上海易居研究院的研究人員曾通過定量分析，得出城鎮(zhèn)化率變化與住房指標(biāo)變化間可量化的相關(guān)關(guān)系是全國城鎮(zhèn)化率提升1%，相應(yīng)的住房投資增長7%，住房竣工面積增長2.7%，人均住房面積增長1.4%等。

住房是附著于土地上的，而“地皮”在城鎮(zhèn)中心區(qū)具有特別的稀缺性和自然壟斷性，自然會使房與地合成的“不動產(chǎn)”市場價(jià)格走高。在這種背景下，中心建成區(qū)域的住房“供不應(yīng)求”并使房價(jià)形成“上揚(yáng)曲線”，帶有長期趨勢特征，僅靠住房市場商品房的供給，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決規(guī)模日益龐大的城市低中端收入人群解決“住有所居”的，支付能力對稱性問題和住房有效供給問題，同時(shí)由于大量低中端購買力的“房奴”式拼命擠入，房價(jià)的大幅上漲之勢也更不易遏制，十分需要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量趨于基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，房價(jià)、房租水平與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，以有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

（二）人口總量與結(jié)構(gòu)變化：總規(guī)模上升、家庭“小型化”和老齡化對供需關(guān)系形成不同影響

人口是房地產(chǎn)需求的基礎(chǔ)性因素。一個(gè)國家的住宅需求量主要是根據(jù)這個(gè)國家的人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)和家庭分裂速度決定的。人口總量、家庭結(jié)構(gòu)、地域集聚特征是影響住房需求的長期因素。所謂“剛性需求”，是指社會成員為滿足自身生存需要而產(chǎn)生的基本需求，而住宅屬于生活必需品，人們?yōu)榱藵M足生存和發(fā)展的基本需要勢必會提出“住有所居”的需求，“基本住房”的落實(shí)就屬于“剛性需求”。在這種“剛性需求”作用下，住宅需求量始終伴隨人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)性變化而在總體上發(fā)生改變。我國仍處在總?cè)丝诘纳仙齾^(qū)間，但未來會達(dá)峰值而轉(zhuǎn)為相對穩(wěn)定狀態(tài)，估計(jì)未來中國人口總規(guī)模的峰值將在14.4億人左右。伴隨人口增長，我國住宅新房竣工面積也從2000年底的18948萬平方米上升到2014年的80868萬平方米，其間“翻了兩番”。這個(gè)趨勢與人口對住房提出的“剛性需求”密切相關(guān)，同時(shí)也與中國步入“中等收入”社會而必然產(chǎn)生的大基數(shù)人口對住房提出的“改善性需求”有關(guān)（而且也與市場上的“炒房”力量相當(dāng)強(qiáng)大與活躍有關(guān)）。人口數(shù)量的逐年增加極大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房總需求的上升。同時(shí)，中國的家庭人口平均數(shù)已從1990年的3.96人/戶下降到了2008年的2.96人/戶，并在不斷的下降中，國家有關(guān)部門調(diào)查結(jié)果顯示，2015年中國城鎮(zhèn)的戶人口平均規(guī)模已下降到2.63人。這種家庭向“小型化”的裂變，自然也會對住房需求的上升帶來可觀的影響。

當(dāng)然同時(shí)也應(yīng)看到，我國人口撫養(yǎng)比自1964年開始，就進(jìn)入持續(xù)下降階段，即進(jìn)入人口紅利時(shí)代，這種變化趨勢持續(xù)到2013年左右而告結(jié)束，人口老齡化速度加快，中國從“人口紅利期”轉(zhuǎn)為“人口負(fù)債期”（見圖1），與此相關(guān)，全社會“老齡化”及儲蓄率的降低，可能帶來的是未來使住房需求下降的因素，以及對住房價(jià)格的降低影響。

圖1 “人口紅利期”向“人口負(fù)債期”的轉(zhuǎn)換

1991-2009年近二十年間，中國的購房適齡人口總數(shù)從3.45億增長到4.65億，增幅為34.8%，其間全國普通商品住宅價(jià)格從每平方米756元增長到4474元，考慮通貨膨脹因素的影響，增幅為392%。但從2015年之后，適齡購房人口數(shù)開始呈現(xiàn)下降趨勢。按人口老齡化進(jìn)程推算，30年后，在其他因素不變的情況下，我國城市將可能空出一億套以上的商品住房。隨著人口出生率下降，中國人口進(jìn)入負(fù)增長時(shí)期，適齡購房人口總數(shù)將持續(xù)減少，很多城市將很難再有新增的住房需求。雖然會有一些更新、改善房產(chǎn)的需求，但總體上那時(shí)除少數(shù)人口聚集效應(yīng)仍十分顯著的大城市外，一般城市的住房將會出現(xiàn)普遍過剩。同時(shí)應(yīng)指出，中國家庭規(guī)?！靶⌒突壁厔輹谖磥韼资陜?nèi)于一定程度上抵消人口下降帶來的影響，但這一因素的作用畢竟是有限的。

顯然，在不同階段，政府的相應(yīng)政策有必要作出動態(tài)的優(yōu)化組合，引導(dǎo)人口與住房供需的變化。

（三）社會收入分配和不動產(chǎn)配置（占有）的失衡與秩序紊亂，加劇住房矛盾，并可能形成“兩極分化”式惡性循環(huán)

黨的十七大報(bào)告提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，對此社會上有一種誤讀，認(rèn)為就是要讓人“多多益善”地?fù)碛匈Y產(chǎn)，尤其是住房財(cái)產(chǎn)。其實(shí)，在收入分配差距擴(kuò)大的發(fā)展過程中，如不在人們更多擁有財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)配之以必要的“抽肥補(bǔ)瘦”式的再分配調(diào)節(jié)，則會助長“兩極分化”，因?yàn)槭杖敕峙洳罹嗟臄U(kuò)大，和財(cái)產(chǎn)在不同擁有者間配置（占有）差距的擴(kuò)大，是如影隨形、互相激勵的，特別是在不動產(chǎn)由低價(jià)迅速走向高價(jià)的變化時(shí)期，后者在極大程度上決定著前者。2012年我國居民收入的基尼系數(shù)已高達(dá)0.474，此后有所下降，2015年為0.462，但仍屬于一般可判斷為明顯“過高”的狀態(tài)，高于0.4的國際警戒線。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)，與其他收入形式相比，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入分布的基尼系數(shù)是最高的，而且近年來對總收入差距的影響也在迅速擴(kuò)大。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)富的兩極分化通常也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收入的分化情況。

基于中國財(cái)富分布和收入分配的嚴(yán)重失衡，房地產(chǎn)價(jià)格對于占人口大概10%到15%的富人而言并不貴——這是相對于其房價(jià)收入比而言。但是對于另外的多數(shù)人口而言，這種房價(jià)就變得貴、太貴甚至根本不可負(fù)擔(dān)。當(dāng)能夠負(fù)擔(dān)購房支出的這些階層只占總?cè)丝谝恍〔糠值臅r(shí)候，又恰值城鎮(zhèn)化加速、人口規(guī)模上升、改善性需求快速形成、住房總體上供不應(yīng)求的發(fā)展階段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市場上通過房價(jià)上升機(jī)制在更大覆蓋面上具有了投資品屬性，而不止于消費(fèi)品屬性。此時(shí)，房價(jià)上升的驅(qū)動力更多的是部分高端收入人群的投資、資產(chǎn)和金融變量，包括“炒房”資金的力量，而不是總計(jì)的社會消費(fèi)和收入變量?，F(xiàn)實(shí)中，目前中國一線城市的房價(jià)收入比，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般認(rèn)為的4-6倍的合理區(qū)間，這就是在社會收入分配出現(xiàn)兩極分化、嚴(yán)重失衡情況下，全國富有階層的住房購買力通過地區(qū)間轉(zhuǎn)移流動而集中體現(xiàn)在一、二線城市所致。

在我國國民收入分配結(jié)構(gòu)中，勞動收入（“雇員薪酬”）份額前些年曾呈下降趨勢，資本收入份額相應(yīng)上升。而在房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)攀升的背景下，來自于短期倒手“炒房”的房地產(chǎn)溢價(jià)，或不斷上漲的出租收益等資本性收入，實(shí)際上又進(jìn)一步惡化了國民收入分配格局。再加上不動產(chǎn)投資、住房交易領(lǐng)域存在的較為突出的秩序紊亂、設(shè)租尋租、黑色與灰色收入膨脹等問題，實(shí)際上制造了各地一批批“房叔”“房姐”式的暴發(fā)戶，加之肆無忌憚的“炒房”交易，無異于火上澆油，從而形成房市樓市的某種惡性循環(huán)。經(jīng)過了這些年不動產(chǎn)投機(jī)的多輪高漲，我國的房地產(chǎn)可說在不小程度上脫離了居住的基本功能，而異化成投資工具和投機(jī)的熱門（客觀地說這些投資、投機(jī)未必全都是“不正之風(fēng)”，有許多主要屬于甚至純粹屬于“理財(cái)”的“技術(shù)路線”選擇）。一方面，高收入者或部分中等收入者通過大量購房置業(yè)投資，在過去的房價(jià)上揚(yáng)過程中進(jìn)入財(cái)富增值通道，其財(cái)產(chǎn)迅速積累，財(cái)富效應(yīng)不斷放大——在這部分人的收入結(jié)構(gòu)中，財(cái)產(chǎn)性收入占據(jù)了很大乃至絕大部分，遠(yuǎn)超工資性收入，于是積累的結(jié)果，一部分中等收入者邁入高收入者行列，而高收入者邁入超高收入者行列；另一方面，低收入者或部分中等收入者由于無力購買、持幣觀望，或者花光積蓄、貸款購房用于居住，也就沒有機(jī)會進(jìn)入財(cái)富上漲通道（自己居住的首套房的增值只能帶來一些心理滿足意義），因?yàn)檫@部分人群的收入結(jié)構(gòu)主要是工資性收入占主體，于是在房價(jià)的上揚(yáng)過程中，因貨幣貶值而其關(guān)聯(lián)不動產(chǎn)財(cái)富的相對地位，會進(jìn)一步受損。由于房價(jià)上漲的速度超過工資上漲的速度，結(jié)果導(dǎo)致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者也因購買高價(jià)的居住性住房而成了實(shí)質(zhì)上的低收入者（以“房奴”為典型狀態(tài)）。最終的結(jié)果是，在近年房地產(chǎn)的高漲過程中，加大了我國兩極分化，“富者愈富，窮者愈窮”，馬太效應(yīng)凸顯。這種趨勢如不扭轉(zhuǎn)，便形成收入分配的惡性循環(huán)。

（四）房地產(chǎn)屬性的日愈金融化助長泡沫

住房是必需的消費(fèi)品，又是基礎(chǔ)、大宗的跨期消費(fèi)品，同時(shí)也可以成為資本品，當(dāng)作投資、炒作的對象和取得貸款的抵押品。特別是在我國居民投資渠道有限的情況下，流動性充?；蚍簽E的時(shí)候，住房更會首當(dāng)其沖被作為投資或投機(jī)的對象。從靜態(tài)收益率比較看，由于近年來務(wù)工人員向大中城市流動趨勢進(jìn)一步增加，以及每年規(guī)模龐大的大學(xué)畢業(yè)生等新增就業(yè)人口，使得大中城市的住房租賃需求持續(xù)普遍上漲，表現(xiàn)為住房租金收益率水平要高于主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，直接平均租金收益率在4.8%，而主要城市的租金收益率達(dá)到7%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行存款收益率。從動態(tài)看，由于在中長期趨勢上中國大部分城市的房地產(chǎn)價(jià)格都在上漲，使房地產(chǎn)投資在“倒手”出售形式上更是產(chǎn)生了較大的資產(chǎn)溢價(jià)收益。利益驅(qū)動在“羊群效應(yīng)”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表現(xiàn)為投資、投機(jī)交易的增長，加劇了房地產(chǎn)市場中的非理性需求。

與此同時(shí)，新世紀(jì)以來，我國廣義貨幣M2呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，金融市場流動性曾呈現(xiàn)持續(xù)寬松狀態(tài)（見圖2所示），M2與名義GDP的比值在不斷上升。2003年以來，外匯占款快速增加導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量的被動釋放。M2的快速增長中，流動性在利益驅(qū)動下更多流向了收益前景好的房地產(chǎn)市場，對房地產(chǎn)價(jià)格也客觀上產(chǎn)生了一定的支持其上漲趨勢的作用。M2的增加，使得房地產(chǎn)商從銀行獲得貸款的可能性增加，潛在購房者流動性約束下降，從而對房地產(chǎn)需求的更為旺盛和新項(xiàng)目投資決策的更為積極和擴(kuò)張沖動，產(chǎn)生相當(dāng)大的互動影響，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格抬升。個(gè)人住房按揭貸款和住房抵押貸款再購房，也都擴(kuò)張了需求，都會拉升房地產(chǎn)價(jià)格；而房地產(chǎn)開發(fā)貸款，則緩解了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主體的資金壓力，并為房地產(chǎn)開發(fā)商“惜售”“囤地、囤房”等行為提供了便利。又由于房地產(chǎn)具有建設(shè)周期長、自然壽命和經(jīng)濟(jì)壽命長以及土地供給有限等特點(diǎn)，決定了房地產(chǎn)短期供給是缺乏彈性的，房地產(chǎn)價(jià)格的變動，主要受城鎮(zhèn)化加快背景下其他因素加入的有支付能力的需求向上變動的影響。

圖2 近十年M2供應(yīng)量變化

總之，在中國居民投資渠道有限情況下，商品房投資成為比存款利息收入高而風(fēng)險(xiǎn)相對小且不需要太多專業(yè)技術(shù)與管理能力的“最佳投資選擇”?，F(xiàn)實(shí)生活中房地產(chǎn)投資與金融的機(jī)制性結(jié)合，更以“金融化”使其能量放大，投資收益可觀，同時(shí)也在積累和放大“泡沫”，即積累著不良的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素。

（五）城市發(fā)展模式帶來的挑戰(zhàn)性問題

住房商品具有典型的異質(zhì)性和“宜居”評價(jià)的復(fù)雜性，其價(jià)格不僅取決于住宅本身的建筑質(zhì)量、戶型結(jié)構(gòu)、面積、朝向等，而且與社區(qū)環(huán)境、城市布局、空間區(qū)位、設(shè)施配套等一切與人居相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素息息相關(guān)。這些因素可簡稱為“地段”因素。

城市住房問題與城市地段代表的多種構(gòu)成要素有關(guān)，這是住房有別于其他商品的基本特征之一。雖然目前住房問題的主要矛盾是快速城市化等造成的供求數(shù)量失衡，但對住房供求的“空間失配”問題也亟需重視。住房供給絕非單純的數(shù)量問題，它還包含與城市功能區(qū)布局、交通聯(lián)系、服務(wù)設(shè)施配套等息息相關(guān)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。城市住房市場客觀上呈“板塊化”分布，其主要原因是住房本身的高度差異化——由其地理位置、環(huán)境品質(zhì)、交通便利性、社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)配套等條件而分化為次級子市場，體現(xiàn)為板塊內(nèi)部的“均質(zhì)性”和外部的“異質(zhì)性”并存。板塊化即是一種“地段”有別的空間分割現(xiàn)象，是導(dǎo)致住房供求易出現(xiàn)“空間失配”的重要原因。例如在高端地段工作的低收入群體幾乎無望在較小的搜尋半徑內(nèi)尋覓到適當(dāng)?shù)淖》?，只能支付較高的通勤成本而遠(yuǎn)距離居住；而如果保障房建設(shè)完成了，但選址過于偏遠(yuǎn)，基本服務(wù)不便，且交通成本過高，也同樣不能有效、合理地解決低收入群體的住房需求問題。

充分認(rèn)識這種與地段因素相關(guān)的各類住房“空間粘性”特征，也就要充分重視住房市場中的價(jià)格機(jī)制失靈。從原理上說，如果土地供給充分，在長時(shí)期里，價(jià)格機(jī)制會引導(dǎo)住房供求總量與結(jié)構(gòu)的平衡并且平抑房價(jià)；但由于存在“優(yōu)勢區(qū)位土地短缺與自然壟斷”和“空間粘性”，短中期內(nèi)乃至黃金地段在長期內(nèi)，很難改善供求關(guān)系。城市中的優(yōu)勢區(qū)位土地總是短缺的，當(dāng)房價(jià)上漲時(shí)，雖然有些城市可以擴(kuò)大土地供給，但可能主要分布在城市外圍，短期內(nèi)很難形成對中心區(qū)優(yōu)勢區(qū)位土地上供給物的替代。并且，住房建造周期很長，從獲得土地到最終形成住房供給，往往需要好幾年時(shí)間，因此雖然房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤率會促使大量資本集聚，但短期擴(kuò)大供給殊非易事，短期游資會更青睞于在交易環(huán)節(jié)快進(jìn)快出，客觀上形成抬升投資和投機(jī)需求的炒作，從而進(jìn)一步加劇供求矛盾。

所以我國住房問題，也集中反映著城市發(fā)展合理模式的挑戰(zhàn)。在人口高密度的城市中心區(qū)，住房資源的稀缺和不當(dāng)配置，會衍生出一系列問題。當(dāng)住房價(jià)格上漲快于經(jīng)濟(jì)增長時(shí)，住房問題表現(xiàn)為中低收入群體難以支付住房價(jià)格；任由價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，必將導(dǎo)致明顯的住房資源分配不公平；而缺乏合理和有效的規(guī)劃與調(diào)節(jié)干預(yù)，則會助長住房開發(fā)的無序和混亂，并使得城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率低下，問題叢生。政府方面的劣質(zhì)規(guī)劃、不作為或不當(dāng)干預(yù)，會加劇中心城區(qū)過分擁堵、居住群落的社會階層分化、環(huán)境污染等種種不良效應(yīng)，困擾社會生活的方方面面。

近年來，我國不少中心區(qū)域“城市病”問題日益突出，城市服務(wù)管理水平不高。大城市往往空間無序開發(fā)、人口過度集聚，結(jié)果是交通擁堵問題嚴(yán)重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重硬件建設(shè)、輕管理服務(wù)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市公共服務(wù)不少事項(xiàng)上供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差?，F(xiàn)實(shí)生活正向城市發(fā)展模式問題提出挑戰(zhàn)，包括如何疏解特大中心城市的非核心功能，如何促進(jìn)中小城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展，多類住房如何合理配比供應(yīng)，各種相關(guān)因素怎樣成龍配套，百姓的社會和諧感、民生幸福感依靠什么樣的房地產(chǎn)供應(yīng)體系及政策得到提升？

面向未來，應(yīng)探求和遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以多樣化、合理分布的城市發(fā)展模式，提高我國城市的可持續(xù)發(fā)展能力，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，以加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預(yù)防和治理“城市病”。完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升社會服務(wù)和居住服務(wù)水平，增強(qiáng)城市承載能力，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，其中一個(gè)“托底”的事項(xiàng)，就是以“因地制宜”的解決方案，切實(shí)將保障性住房等基本公共服務(wù)，合理有效地覆蓋城鎮(zhèn)區(qū)域，并以中高端住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，抑制兩極分化，阻遏過度投機(jī)的“炒房”，形成包容性發(fā)展模式。

（六）土地供應(yīng)制度以及財(cái)稅制度變革方面的考驗(yàn)

在土地制度方面，我國于改革開放以來，尤其是近十多年暴露出的明顯問題，一是城鄉(xiāng)土地分割；二是管理體制不順，城鎮(zhèn)土地國有制度變成“地方政府的多部門實(shí)際占有”；三是政府壟斷土地情況下的決策透明度和約束、監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制均不到位，在一級“市場”上，政府集“管地者”“用地者”和“裁決者”于一身，形成“買方壟斷”，往往極力壓低征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在二級市場上，政府集唯一的土地管理者、出讓方和監(jiān)管者為一身，形成“賣方壟斷”，加之不夠完善的招拍掛制度，不利于抑制土地價(jià)格攀升及其后的房價(jià)高漲。

與此同時(shí)，地方政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域的財(cái)稅收入依賴十分嚴(yán)重。2010年中國地方政府的稅收中有16%來源于土地及房產(chǎn)相關(guān)的稅收，如土地使用稅、契稅等，約6500億元。來自建筑業(yè)與房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的營業(yè)稅，企業(yè)和個(gè)人所得稅的稅收達(dá)6800億元。再加上3萬億元左右規(guī)模土地出讓金，2010年中央及地方各級政府從土地、房產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)獲得的稅費(fèi)達(dá)4.4萬億元，占GDP的10.6%。此外，中國地方政府融資平臺利用土地向銀行抵押貸款等各種形式舉借的債務(wù)超過10萬億元。這種情況近年來進(jìn)一步加劇。

土地批租收入（出賣土地使用權(quán)收入）在部分有條件“把地皮賣個(gè)好價(jià)錢”的地方政府那里，成為最被看重的收入來源，客觀上是極不均衡地形成了地區(qū)之間差距懸殊的土地出讓收入。不同年度和階段上收入規(guī)模的跳躍性，亦十分嚴(yán)重，且極易伴隨種種不規(guī)范、不公正的行為，在被人們詬病時(shí)稱為貶義的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。這方面的問題又與房地產(chǎn)業(yè)及住房供應(yīng)問題形成了千絲萬縷的聯(lián)系。必須通過改革和完善財(cái)稅體制，健全地方稅體系，消解地方政府產(chǎn)生“土地財(cái)政”短期行為的內(nèi)在深層原因。從中長期考慮亟需以合理穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅替代不可持續(xù)的“土地批租”收入的地方主體財(cái)源地位，形成一種由各地全面考慮，多種因素基礎(chǔ)上的正確、理性的財(cái)源建設(shè)解決方案。

二、亟需以地方財(cái)稅制度創(chuàng)新和配套改革，構(gòu)建房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制

以上六個(gè)方面的分析雖仍不夠全面，但已可使我們概括認(rèn)識中國住房市場調(diào)控與政策優(yōu)化和相關(guān)改革所面臨困境的成因。深入洞察問題成因，正確對策才能隨之提出?？陀^因素的存在是制約條件，制度、政策的主觀設(shè)計(jì)引導(dǎo)，是在客觀制約下應(yīng)做好的一篇系統(tǒng)工程式的大文章。在多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)之后，近年中央經(jīng)濟(jì)工作會議已十分明確地指出，打造房地產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的長效機(jī)制，需主要依靠推進(jìn)相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。那么，至少包括土地制度、住房制度、投融資制度和房地產(chǎn)稅費(fèi)制度在內(nèi)的相關(guān)基礎(chǔ)性制度體系的配套改革，便成為治本之道、當(dāng)務(wù)之急。我們必須以配套改革的攻堅(jiān)克難，來完成這個(gè)重大任務(wù)。

以下分別考察在地方財(cái)稅制度創(chuàng)新和配套改革層面，至少需積極探索和推進(jìn)與構(gòu)建房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機(jī)制密切相關(guān)的四大方面的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

（一）土地制度：完善地票，土地收儲，多規(guī)合一，招拍掛

土地的開發(fā)利用是形成城鎮(zhèn)不動產(chǎn)的先決條件。在與房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的土地要素視界之內(nèi)，需于我國基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”機(jī)制保障下，激活集體土地市場，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地供應(yīng)，構(gòu)建可持續(xù)的房地產(chǎn)土地供給制度。土地供應(yīng)難題是當(dāng)前房地產(chǎn)困局的重要原因之一，關(guān)鍵是以制度創(chuàng)新調(diào)動土地供應(yīng)潛力和市場活力，多渠道增加土地供給。一是改革土地制度，借鑒重慶“地票”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，激活集體土地市場。賦予農(nóng)民長期的土地使用權(quán)（未來可明確永佃權(quán)），并以占補(bǔ)平衡大前提下的“地票”式市場交易，形成調(diào)動遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民復(fù)墾積極性，使他們共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地溢價(jià)收益，建立以土地使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系，弱化所有權(quán)，允許集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在符合國家法規(guī)的前提下自由流轉(zhuǎn)（包括入股），合理有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擴(kuò)大建成區(qū)所需增加土地的供給來源問題。二是優(yōu)化土地規(guī)劃，并以土地收儲制度確保土地可持續(xù)供給。應(yīng)按照“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”的原則，致力于實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、公共交通、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等等各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，以建設(shè)“以人為中心的城市化”為目標(biāo)，保障人人住有所居的目標(biāo)落實(shí)于高水平總體規(guī)劃的施行之中，動態(tài)優(yōu)化調(diào)節(jié)居住、工商業(yè)和公用事業(yè)不動產(chǎn)的匹配關(guān)系。三是改革完善現(xiàn)行土地一級開發(fā)批租制和招拍掛制度，平抑土地價(jià)格。針對40-70年土地批租制誘發(fā)地方政府短期行為而力求把未來若干年的土地租金“一次性拿足”，土地招拍掛單一競價(jià)拍賣制度，在土地自然絕對壟斷前提下，很容易把價(jià)格輪輪推高等問題，可考慮將一次性批租制改為年租制，并且對“招拍掛”實(shí)行“限房價(jià)競地價(jià)”等新方式，促使土地價(jià)格沉穩(wěn)化。地方財(cái)政的基金預(yù)算，應(yīng)當(dāng)一覽無余地涵蓋轄區(qū)內(nèi)的一切土地批租收入，并成為對其實(shí)施規(guī)范化管理與有效多重監(jiān)督的載體。

（二）住房制度：優(yōu)化雙軌統(tǒng)籌

住房制度改革經(jīng)歷多年實(shí)踐，已有相對清晰的基本經(jīng)驗(yàn)，各地必須建立保障房、商品房供給“雙軌統(tǒng)籌”下的多主體供給、多渠道保障、租購并舉、既體現(xiàn)效率又維護(hù)公平的住房供應(yīng)制度。政府“更好發(fā)揮作用”在住房領(lǐng)域的首要任務(wù)，是以財(cái)政資金和政策性融資機(jī)制為后盾，牽頭組織好保障性住房軌道上的有效供給，在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把保障房具體形式集中于對最低收入階層的“公租房”和適合于收入夾心層的“共有產(chǎn)權(quán)房”，排除其他五花八門、極易產(chǎn)生扭曲和套利弊端的“經(jīng)濟(jì)適用房”的種種具體形式。一是要加快優(yōu)化公共住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)提高公共住房比重，根據(jù)地方轄區(qū)具體房源情況掌握好公共租房供給以財(cái)政資金“補(bǔ)磚頭”與“補(bǔ)人頭”的選擇與權(quán)衡關(guān)系。二是出臺切實(shí)舉措發(fā)展房屋租賃市場，如允許承租人可以使用住房公積金付租金①黃奇帆：《關(guān)于建立房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制的若干思考》，復(fù)旦大學(xué)演講整理稿。，降低房屋租賃的增值稅負(fù)擔(dān)，個(gè)人基本生活需要的房屋租金可以抵扣個(gè)人所得稅等。三是在教育、醫(yī)療方面落實(shí)租售同權(quán)的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好了，解決商品房供應(yīng)問題，就應(yīng)更多地依靠市場，核心思路在于雙軌統(tǒng)籌框架下建立“多主體供給、多渠道保障、統(tǒng)籌兼顧”的住房供應(yīng)制度體系，既體現(xiàn)效率，提升供應(yīng)能力和質(zhì)量，又能照顧公平，實(shí)現(xiàn)全體社會成員住有所居，在全面覆蓋基本住房需求的同時(shí)，也兼顧中高收入人群的改善性需求。

（三）投融資制度：商業(yè)性、政策性協(xié)調(diào)配合，機(jī)制創(chuàng)新

包括住房的房地產(chǎn)業(yè)供給品的形成，需要國土開發(fā)和不動產(chǎn)投資建設(shè)的大規(guī)模資金投入，相關(guān)的投融資制度改革創(chuàng)新至關(guān)重要。在各地亟應(yīng)建立商業(yè)金融和政策金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)的房地產(chǎn)投融資制度，以及個(gè)人住房金融制度，“雙軌”協(xié)同發(fā)揮合力，助推多層次住房供給體系建立。一是要構(gòu)建多層次的住房金融體系，合理發(fā)展商業(yè)性住房金融，開發(fā)夯實(shí)政策性住房金融機(jī)制，探索發(fā)展互助儲蓄型金融。對于中高端收入人群對應(yīng)的商業(yè)性住房金融，可以逐步放開信托公司、保險(xiǎn)公司、財(cái)務(wù)公司等的準(zhǔn)入，破除商業(yè)銀行的過度壟斷，促進(jìn)競爭，放開融資形式、融資條件、利率等，允許金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供靈活多樣的住房金融產(chǎn)品。對于政策性住房金融，要聚焦建立起一套針對中低收入群體、特殊困難群體的金融支持制度，如把住房公積金制度，于改革中調(diào)整納入真正的政策性金融制度體系，探索由政策性金融機(jī)構(gòu)接手保障性住房的投融資（包括PPP項(xiàng)目建設(shè)中可納入的保障性住房）①賈康、劉軍民：《中國住房制度與房地產(chǎn)稅研究》，企業(yè)管理出版社，2016年出版。。可借鑒國外住房儲蓄銀行的經(jīng)驗(yàn)，在大中城市建立儲蓄性住房金融機(jī)構(gòu)，通過互助融資，為成員間的住房需求提供支持。二是在住房金融市場發(fā)展中，積極支持發(fā)展住房貸款證券化產(chǎn)品，探索REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）的發(fā)展，培植住房金融的二級市場，拓寬資金籌集渠道，并優(yōu)化回報(bào)機(jī)制。三是在當(dāng)前階段，面對“冰火兩重天”的市場分化格局，在“火”的一、二線城市看重“金融去杠桿”的同時(shí)，在“冰”的不少三、四線城市還需酌情配之以“加杠桿”措施（包括商業(yè)性、政策性雙軌發(fā)力）以利“去庫存”。四是在住宅項(xiàng)目建設(shè)、小區(qū)開發(fā)，乃至包含多類型住宅的地方轄區(qū)內(nèi)連片開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)中，積極、規(guī)范地引入PPP（政府與社會資本合作）創(chuàng)新機(jī)制，以少量的政府付費(fèi)“四兩撥千斤”地拉動、引致民間資本、企業(yè)資金、商業(yè)性信貸資金進(jìn)入相關(guān)投融資領(lǐng)域，并帶來政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)“1+1+1＞3”式的績效提升效果。

（四）房地產(chǎn)稅制度：健全體系，攻堅(jiān)突破

廣義的房地產(chǎn)稅指與房地產(chǎn)相關(guān)的一切稅收，狹義的房地產(chǎn)稅特指住房保有環(huán)節(jié)的稅收。構(gòu)建激勵相容的房地產(chǎn)稅收制度，形成公平合理、社會共享的土地增值收益分配制度，是事關(guān)房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控具有治本水平、促使業(yè)界實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制的十分重要、無可回避的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，也是中國改革中、地方稅體系建設(shè)中，一塊難啃的“硬骨頭”。

從理論和實(shí)踐的結(jié)合看，關(guān)于房地產(chǎn)增值收益的分配，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)核心難題所在?！巴恋貪q價(jià)歸公”的分配，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)處理為適當(dāng)兼顧各方的“漲價(jià)分成”。關(guān)于土地增值收益的分配，理論界有兩種主流觀點(diǎn)，一個(gè)是“漲價(jià)歸公”，另一個(gè)是“漲價(jià)歸私”。應(yīng)看到完全的“漲價(jià)歸公”或“漲價(jià)歸私”都不盡合理，土地的增值主要源于政府牽頭對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入所帶來的公共服務(wù)水平提高而產(chǎn)生的物業(yè)升值；但也不能否認(rèn)，土地的增值與私人投資和各個(gè)微觀主體相互影響所帶來的“軟件”（服務(wù)等需匹配的環(huán)境、文化因素等）改善也分不開。因此，土地增值收益的分配，根本性的做法與出路還是公私兼顧、社會共享②賈康、劉軍民：《中國住房制度與房地產(chǎn)稅研究》，企業(yè)管理出版社，2016年出版。。而實(shí)現(xiàn)這一兼顧和共享的目標(biāo)，建立現(xiàn)代化的房地產(chǎn)稅收制度（成為政府與居民的激勵相容制度交匯點(diǎn)），引導(dǎo)土地財(cái)政向稅收財(cái)政過渡，顯得尤為重要。因此，需要從以下幾個(gè)方面著手，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系長治久安要求的房地產(chǎn)稅收制度。

第一，降低交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，減輕交易成本，減少對房價(jià)的“助漲助跌”效應(yīng)。具體考慮至少應(yīng)有四個(gè)方面的措施。一是在營改增全覆蓋之后，創(chuàng)造條件按時(shí)適當(dāng)降低增值稅稅率，簡并稅率檔次，同時(shí)盡可能減少區(qū)別式減免稅、先征后退等稅收優(yōu)惠政策；二是降低交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，可將契稅平均稅率降低至1%左右，維持較低稅負(fù)水平；三是簡化稅制結(jié)構(gòu)，將土地增值稅合并至增值稅，將城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等并入未來的房地產(chǎn)稅；四是清理房地產(chǎn)收費(fèi)，能夠取消的取消，能夠降低的降低。

第二，在住房保有環(huán)節(jié)實(shí)施房地產(chǎn)稅改革，立法先行，按照住房市場評估值確定稅基，對地方政府充分授權(quán)，區(qū)別不同情況，分步實(shí)施。這一改革關(guān)系到以利益引導(dǎo)各方預(yù)期的房地產(chǎn)市場抑制炒作的機(jī)制建設(shè)，可促使土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)換，地方政府職能合理轉(zhuǎn)變與地方財(cái)源建設(shè)相內(nèi)洽，以及地方治理的法治化，也與優(yōu)化再分配、推進(jìn)廣大百姓共同富裕進(jìn)程相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的“問題導(dǎo)向”和黨的十八屆三中全會關(guān)于加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革、2020年前落實(shí)稅收體系的稅收法定工作，以及黨的十九大關(guān)于加快建設(shè)地方稅體系的系列指導(dǎo)方針，房地產(chǎn)稅立法及改革的積極推出勢在必行。建議改革過程中，一是借鑒上海、重慶兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，一開始可適當(dāng)“柔性切入”，力求先建成制度框架。制度設(shè)計(jì)方面要充分考慮中國社會對此改革的可接受性，制定包容、開明的稅基扣除和稅收豁免政策，通過立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行而“冰”的城市可從容等待以后的合適時(shí)機(jī)跟進(jìn)。開征房地產(chǎn)稅的同時(shí)，可明確立法規(guī)范個(gè)人房產(chǎn)土地使用權(quán)70年到期后可續(xù)期，即轉(zhuǎn)為永久使用權(quán)；不動產(chǎn)信息登記及聯(lián)網(wǎng)、房屋價(jià)值評估機(jī)制、個(gè)人納稅申報(bào)制度建設(shè)等，均需匹配到位，確保房地產(chǎn)稅順利落地。

第三，改革中將土地增值稅并入增值稅后，將集體土地建設(shè)開發(fā)納入征稅范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納增值稅，從而使國家以稅收方式參與集體土地收益分配。

第四，完善個(gè)人所得稅制度。依據(jù)2018年完成修法的個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合改革方案，落實(shí)好對納稅人購買首套或者改善型住房的抵押貸款利息允許按照標(biāo)準(zhǔn)在個(gè)人所得稅前扣除的規(guī)定；今后還可考慮對有能力有條件有意愿的中等偏下“夾心層”家庭購買共有產(chǎn)權(quán)住房，可規(guī)定其購房支出，在合理的范圍內(nèi)允許于個(gè)人所得稅前予以扣除①朱亞鵬：《對“十三五”我國住房保障發(fā)展的政策建議》，光明網(wǎng)，2016-03-03。。集體土地準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)后，應(yīng)將個(gè)人轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入，納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。

由未來可望穩(wěn)定運(yùn)行并逐步培養(yǎng)成為地方政府主力型支柱財(cái)源的房地產(chǎn)稅，以及必將積極構(gòu)建的完整的地方稅體系為重要制度支撐條件，省以下的分稅制財(cái)政體制將有望改變1994年之后遲遲不能真正貫徹落實(shí)的現(xiàn)狀，從而在“治本”層面上改造“土地財(cái)政”概念下過多依靠一次性土地批租收入的短期行為模式，改善地方政府層面財(cái)源建設(shè)基本局面，并促使各地房地產(chǎn)調(diào)控困境，得到“經(jīng)濟(jì)手段為主”機(jī)制生成后的有效破解，達(dá)成標(biāo)本兼治的長效機(jī)制。