中美南海博弈：利益、沖突與動因
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2019-03-03 05:29:51吳士存陳相秒
亞太安全與海洋研究 2019年4期
吳士存 陳相秒
[內容提要]2010年以來美國在南海問題上逐漸由“幕后”走向“臺前”，“選邊站隊”傾向也愈發(fā)明顯。與此同時，中美在南海的博弈也日益劇烈。中美在南海的利益訴求沖突，固然是兩國海上較量逐步升級的根本動因，但雙方海上博弈之所以會在2010年以后漸漸凸顯、惡化，其起因與中美力量對比變化、美國國內新美國主義思潮泛濫、聲索國的推動以及美國對中國南海舉措的過激反應密切相關。中美雖都有意避免在南海發(fā)生直接對抗和摩擦，但雙方的戰(zhàn)略重疊和結構性矛盾在短期內難以解決，兩國在南海的“冷對抗”也將愈演愈烈。中美決策層應加強彼此在南海利益的融合，以有效緩解對抗，并積極尋求海洋安全治理合作、破解南?！鞍踩Ь帧钡目赡苈窂?。
自2017年特朗普上臺以來，美國不僅常態(tài)化和升級南海“航行自由行動”，已先后13次派遣軍艦(飛機)進入中國西沙群島、南沙群島和中沙群島黃巖島附近12海里海域(空域)，更是不斷地推動其在全球的盟友日本、韓國、澳大利亞、加拿大和英國參與到南海的聯(lián)合軍事行動中來。有不少美國學者將中美近來不斷升溫的貿易摩擦和南海對峙形容為“新冷戰(zhàn)”。此一判斷雖有言之過早的嫌疑，但兩國在南海的博弈的確帶有不少冷戰(zhàn)特征。比如，互視對方為競爭對手、兩國軍力對峙漸趨升級但又極力避免發(fā)生直接沖突、外交上爭先拉攏合作伙伴以擴大自身陣營(美拉攏東盟國家和域外大國尤為明顯)。美國升級在南海針對中國的軍事行動，而中國也相應地強化應對措施，兩國雖皆已意識到擦槍走火的風險，也都無意于訴諸大規(guī)模熱戰(zhàn)，但雙方誰也不愿意首先讓步，已然形成“冷對抗”之局面。那么，中美在南海的沖突能得到有效管控嗎？
本文試圖通過分析背后動因來回答中美兩國南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的問題，源于國內外研究中的一個爭論：中美在南海是否存在“核心利益”沖突，兩國在南海日益升級的外交對抗和軍事較量的根本動因是核心利益沖突嗎？本文認為，中美并未明確將各自在南海的利益描述為“核心利益”，但南海議題對于兩國而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互沖突，是兩國南海博弈的最終動因，但并不能直接解釋兩國在南海的博弈為何會自2010—2012年以后持續(xù)升級。
本文認為，中美南海競爭愈演愈烈是四方面因素共同作用的結果，即中美力量對比的深刻變化、聲索國南海政策調整的推動、美對中國南海政策的錯誤反應，同時美國國內逐漸占據(jù)主流的保守主義、民族主義思潮也是中美南海博弈由利益沖突走向政策對抗的主要原因之一，而這種較量升級的態(tài)勢在短期內恐難改變。
一、2010年以來中美南海博弈的表象與特征
南海地區(qū)雖然自19世紀末20世紀初開始就是美國在亞太的主要前沿據(jù)點，但直到冷戰(zhàn)前后美國對南海問題并未給予太多關注，其立場基本維持在“中立”和“有限介入”的模糊狀態(tài)。直至2010年之后，美國在南海問題上的立場才趨于明朗，政策也漸轉強硬。伴隨著美國直接走向“臺前”，加大對南海問題的政治外交干預和在南海地區(qū)的軍事存在，中美兩國的南海博弈也由此拉開序幕。
(一)2010年以來美國南海政策演變的三個階段
簡要梳理2010年以來美國南海政策的演變，大體可根據(jù)介入程度和政策手段差異分為三個階段：
1.2010—2014年：“輿論+外交”雙重施壓
2010年7月，美國國務卿希拉里·克林頓在越南河內參加第43屆東盟地區(qū)論壇外長會議時，不僅公開表明美國在南海存有國家利益，更是清楚地宣示了美國的南海政策：(1)反對任何一方使用武力或以武力相威脅，支持爭端國間以相互合作的外交途徑解決海上有關爭議；(2)對南海島礁領土主權爭端不持立場，但各方應依照《聯(lián)合國海洋法公約》主張領土及其附帶的海洋空間權利；(3)根據(jù)習慣國際法，南海海洋權利的訴求應完全來自對陸地領土的合法主張。[注]Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton, Hanoi,Vietnam, July 23,2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-05-30].希拉里的講話，標志著美國南海政策調整的開始，也被視為對中國將南海納入“核心利益”范疇的反應。[注]Vaudine England, “Why are South China Sea tensions rising?”, BBC News, , 3 September 2010, https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-11152948[2019-05-30]; Mark Landler, “Offering to Aid Talks,U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-05-30].
此后，美國開始通過輿論和外交兩個渠道不斷向中國施壓，其“選邊站”的立場也日趨明確。2011年11月，希拉里在參加《美菲共同防御條約》簽署60周年紀念儀式上公開表示，美國會幫助菲律賓保衛(wèi)海上(南海)邊界。2014年2月，助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院作證時又指責中國南海斷續(xù)線主張“缺乏國際法基礎”，“影響地區(qū)和平與穩(wěn)定”，并要求中國予以澄清。同年12月，美國國務院發(fā)布《海洋界限：中國在南海的海洋主張》報告，對中國南海斷續(xù)線主張?zhí)岢隽烁鞣N質疑和臆斷。此外，2014年5月，總統(tǒng)奧巴馬在出席西點軍校畢業(yè)典禮時稱，美國已準備好應對中國在南海的“侵略”行為。此后，美國又相繼提出“凍結南海各方行動”和“三個停止”倡議，試圖以“調停者”的姿態(tài)阻止中國在南海的陸域吹填和設施建設部署。
2.2015—2016年：軍事行動作為輔助和強化手段
在經過“轟炸式”輿論和外交攻勢后，美國開始采用更為強硬、直接的軍事方式介入南海問題。據(jù)《紐約時報》統(tǒng)計，2015年美軍艦機在南海地區(qū)的巡邏達到700多次。[注]Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. And China Jockey for Dominance”, the New York Times, March 31, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/31/world/asia/south-china-sea-us-navy.html[2019-05-30].特別是2015年10月27日，美國海軍“阿利·伯克”級“拉森”號導彈驅逐艦未經中國允許，強行進入中國南沙群島渚碧礁附近海域巡航。此次巡航標志著美軍新一輪南?！昂叫凶杂尚袆印钡拈_始。同年12月10日，美國空軍又派遣兩架B52戰(zhàn)略轟炸機進入中國南沙群島有關島礁的鄰近空域。2016年美軍又三次在南海開展“航行自由行動”，分別于1月30日、5月10日、10月21日進入中國西沙群島中建島和南沙群島永暑礁的鄰近海域及西沙領海。
從最直觀的表象看，美國開始采取軍事方式介入南海問題，是對中國自2014年以來在南海島礁建設和設施部署的應對。美國認為，中國的南海島礁建設及“軍事化”將“威脅”南海航行自由和航道通暢，本質上是擔心中國可能通過島礁建設提升區(qū)域拒止/反介入能力，從而影響美軍在南海不受限制的抵近偵察和情報搜集行動。此外，美國在2016年以后還開始指責中國在南海島礁(永興島)部署地對空導彈，進一步反映了其對失去南海軍事戰(zhàn)略優(yōu)勢的焦慮，也更加印證了其推行軍事方式介入南海問題的背后邏輯。[注]參見《導彈風波：克里指中國日益將南海軍事化》，BBC中文網(wǎng)，2016年2月17日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/02/160217_us_china_missiles[2019-05-30]。
3. 2017年至今：奉行全面競爭政策
進入2017年，伴隨特朗普政府開始采取對華“競爭”戰(zhàn)略，美國也開始奉行全面競爭的南海政策。其一，美國開始執(zhí)行南?！昂叫凶杂尚袆印蹦甓扔媱澲贫?，大大縮小審批流程，更是推動行動實現(xiàn)機制化。2017年以來，美國在南海展開多次航行自由行動，且從2019年開始基本常態(tài)化保持“雙艦巡航”的模式，不僅頻率大為提升，強度也進一步增加。此外，美軍還將黃巖島納入巡航范圍，行動范圍已經擴大至西沙、中沙和南沙整個海域。其二，美國除了保持海軍在南海的常態(tài)化部署和行動之外，還開始將海岸警衛(wèi)隊部署到南海。2016年以來，美國海警和海軍部門以應對中國海警和海上民兵為由，要求增加預算來支持海岸警衛(wèi)隊在南海行動，以有效應對中國利用海上“灰色力量”實行區(qū)域拒止/反介入行動。其三，美國開始加大力度支持和鼓動日本、澳大利亞、菲律賓、韓國等亞太盟友和北約盟國參與南海聯(lián)合軍事行動。[注]參見安俊勇：《美敦促韓國在南海糾紛支持美國》，朝鮮日報網(wǎng)，2019年5月24日，https://cnnews.chosun.com/client/news/viw.asp?cate=C01&mcate=M1003&nNewsNumb=20190551787&nidx=51788[2019-06-01]；Seth Robson, “US urges Pacific allies to boost their military presence in South China Sea”, Stars and Stripes, December 28, 2018, https://www.stripes.com/news/pacific/us-urges-pacific-allies-to-boost-their-military-presence-in-south-china-sea-1.562346[2019-06-01]。比如，2019年5月美國同日本、澳大利亞、菲律賓三國在南海開展聯(lián)合軍事演習；2018年9月英國派遣皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦進入中國西沙領海等。
特朗普上臺以來，將對華政策優(yōu)先領域轉向朝核、貿易、臺海等其他議題，南海問題則成為其與中國開展全面競爭和向中國施壓的籌碼。但隨著2016年7月12日菲律賓“南海仲裁案”裁決結果公布之后，中國加速推進“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商進程，并推動中菲、中越和中馬關系穩(wěn)定發(fā)展，對南海局勢的掌控力大幅提升。美國為重新奪取南海安全架構調整和地區(qū)規(guī)則制定的主動權，開始鼓動其在區(qū)域內外的盟友和伙伴國加大軍事介入南海問題，試圖以此挽回頹勢。
(二)中國在南海的一系列“反應性”政策
面對2010年美國不斷在南海問題上加大施壓，中國為維護自身在南海的權益、利益和戰(zhàn)略訴求，采取了平衡“被動反應”和“主動作為”的策略。具體包括：
1. 開展輿論和法理外交應對
面對美國利用南海斷續(xù)線、島礁建設、菲律賓“南海仲裁案”等一系列議題，質疑中國南海權益主張、指責中國推行南?！败娛禄?，中國從輿論和法理層面對南海權益主張和政策作為的合理性，展開了面向地區(qū)和國際社會的外交回應。特別是從2013年美國鼓動和支持菲律賓單方面提起仲裁之后，中國先后發(fā)布了《關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》《中華人民共和國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》等政府文件，系統(tǒng)、全面、透徹地闡釋了中國對南海的權益訴求，有力地回應了美國要求中國澄清南海主張的輿論造勢。
2. 加強一線應對能力
針對美軍在南海日益頻繁和升級的抵近偵察及情報搜集或挑釁性行動，中國從2013—2014年開始解決在南海對美的“完全不對稱”軍事力量問題。中國除了通過陸域吹填擴大南沙島礁陸地空間之外，還積極構建攻防體系。中國在美濟礁和永暑礁、渚碧礁分別修建了2700米和兩條3000米長度的飛機跑道，還在各個島礁建造各類設施，部署了相應的防御性武器，以提升?？辗磦刹?、反巡航、反情報搜集的綜合能力。
3. 加速與東盟國家“南海行為準則”磋商
美國自2010年以來利用中國與聲索國間的海上矛盾和沖突，見縫插針，逐步成為影響南海問題發(fā)展最為關鍵的消極因素。對此，中國從2013年啟動并加速推動“南海行為準則”磋商，其中重要考量之一就是為減輕美國對南海形勢發(fā)展強大的“負作用”。2017年至今，中國相繼與東盟十國就“準則”框架文本和單一磋商文本達成一致，并提出在2021年之前完成“準則”案文磋商的目標。從越方透露的“準則”單一磋商文本看，中方提出的禁止與域外國家在爭議海域開展聯(lián)合軍演、域外國家能源公司不得參與南海爭議海域油氣資源開發(fā)等主張，其基本考量就是防止南海問題和地區(qū)形勢發(fā)展中的“美國不確定因素”繼續(xù)擴大。[注]參見《“南海行為準則”東盟或與中國漸行漸近美國可否挽回》，世界之聲，2018年8月3日，http://cn.rfi.fr/中國/20180803-南海行為準則東盟或與中國漸行漸近-美國可否挽回[2019-06-01]。
4. 建立海上危機管控機制
中方在推動美國減少介入南海問題的同時，也致力于通過海上危機管控機制和信心建立機制，防止中美南海沖突升級為直接摩擦。2017年中國同美國建立“外交與安全對話”，并將南海問題作為主要議題納入雙方談判議程。同時，中國還積極利用兩國在2014年簽署的《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)和《?？障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄》，積極管控中美南海意外相遇潛在危機。譬如，2015年5月，美國海軍駐扎在新加坡的瀕海戰(zhàn)斗艦LCS-3 “沃斯堡”號駛近中國南海南威島，中國海軍054A型“鹽城”號護衛(wèi)艦緊密監(jiān)視，但雙方通過《海上意外相遇規(guī)則》進行了溝通，有效避免了兩國在海上出現(xiàn)不必要的擦槍走火。2018年9月，美軍“迪凱特”號導彈驅逐艦進入中國南薰礁和赤瓜礁12海里海域內，并與中方“蘭州”號驅逐艦近距離危險相遇，中美雙方以海上相遇安全行為規(guī)則作為行為準則，才避免摩擦升級。
(三)中美南海博弈的新特征
第一，中美南海博弈逐漸從輿論和外交向軍事、規(guī)則和秩序層面升級。在奧巴馬時期，美國雖也開展了三次航行自由行動，但對中國在南海的主張和政策更多的還是采取外交施壓和輿論造勢的策略。相比之下，特朗普上臺之后，美國明顯改變以往被視為“放任中國擴張實力”、“軟弱”的南海政策，轉而采取更為強硬的措施。最具代表性的是，特朗普不僅批準“南海自由行動常態(tài)計劃”，更是將行動頻率提高到每年至少五次。此外，美國還屢次向南海派遣航母打擊群等進攻性的作戰(zhàn)力量。在這一系列行動的推動下，中美在南海的較量逐漸“軍事化”。同時，美國開始更加關注“南海行為準則”等涉及地區(qū)海上規(guī)則制定的議題，中美間的南海博弈也由此上升為兩國圍繞地區(qū)海上秩序的高烈度競爭。
第二，兩國南海博弈事實上是中國與美國及其盟友和伙伴國之間的綜合性、不對稱較量。在美國的一再支持和壓力之下，日本、英國、澳大利亞等美國在全球范圍內的盟友逐漸介入南海問題，從而使得中美南海雙邊互動演變?yōu)椤皟蓚€陣營”之間的綜合較量。特朗普上臺以來，美國數(shù)次向日本和澳大利亞發(fā)出參與南海聯(lián)合巡航的邀請。2017年，美國重啟美日印澳四國安全對話，將南海和海洋安全作為四方構建安全合作架構的基礎。此外，美國還成功發(fā)動了北約軍事盟友參與到南海的地緣政治競爭中。事實上，美國在南海問題上已經在外部漸漸織起一張以中國為“競爭對手”的“力量網(wǎng)絡”，這就使得中美之間的南?；友葑?yōu)橹袊c“美國+盟友和伙伴國體系”兩個陣營間的較量。
第三，中美在南海還存在間接性的互動和博弈。美國雖然聲稱在南海島礁歸屬上不持立場，但事實上支持越南和菲律賓的南海主張。美國不僅向其盟友菲律賓提供?？瘴淦餮b備，還在2016年5月解禁對越南的武器禁運，并自此開始逐步向越南提供至少18艘(預計達到24艘)海上巡邏船。同時，美國還支持菲單方面挑起南海仲裁案，頻繁對越開展軍事外交等。中國與越、菲等聲索國在法理、一線執(zhí)法、海上能力提升、島礁控制、資源開發(fā)等各個方面的較量，都離不開美國的身影，都能感受到美在背后給予的強大壓力，因而在某種程度上也是中美兩國南?；拥摹伴g接角斗場”。
第四，中國在中美南海博弈中實質上處于守勢一方，而美國占據(jù)攻勢地位。從聲稱在南海擁有利益，到挑唆菲律賓單方面將中菲海上有關爭議訴諸強制仲裁程序，再到美獲得在菲五個軍事基地使用權，直到特朗普政府常態(tài)化和升級南海“航行自由行動”，美國一直占據(jù)中美海上互動的主動地位。為應對美國的外交和軍事“進攻性”舉措，中國出于維護自身在南海利益和戰(zhàn)略訴求的需要，不得不相應調整南海政策。比如，迫于美軍加強在南海的前進部署和“航行自由行動”，中國加快了在南沙建設軍事?lián)c并部署必要防御裝備的步伐。但直至今日，中方仍無法有效地阻止美軍一再借航行自由名義開展相應的抵近偵察和情報搜集活動。
此外，針對美國唆使菲律賓濫用國際海洋法規(guī)則，挑起“南海仲裁案”，以及仲裁庭作出的罔顧法理、不利于中國的裁決，中國雖動員國內政、學、媒等各界力量齊心應對，也贏得了多數(shù)國際輿論的認可和支持，但不得不說美國及菲律賓已經“成功”地給中國戴上了“不守規(guī)則”“挑戰(zhàn)現(xiàn)狀和地區(qū)秩序”的帽子。
總之，美國憑借其強大的國際話語權創(chuàng)設能力、廣布世界各地的盟友和伙伴國，以及無人匹敵的?？哲娛铝α浚瑥亩刂屏酥忻滥虾２┺牡闹鲃訖?，并置中國于被動應對的守勢地位。
二、中美對南海利益的不同界定及相互關系
中美在南海都存在兩方面的“利益”：一個是自身界定的利益，另一個是被對方所認知和理解的“利益”。中美兩國均未曾明確以“核心利益”來表述各自在南海的利益和訴求。
(一)中國在南海的利益及美國眼中的中國南海利益
回顧總結新中國成立以來中國對南海的利益，可分為三個層面：
第一，優(yōu)先利益。即中國基于國際法規(guī)則和歷史過程中形成的對南海諸島及其附近海域的主權、主權權利及歷史性權利。作為爭端國之一，中國對南海的權益一直都有非常明確和清晰的立場。2016年7月12日，菲“南海仲裁案裁決”結果發(fā)布之后，中國政府發(fā)表了《關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》，再一次系統(tǒng)、全面地闡述了在南海的權益主張。根據(jù)該聲明，中國在南海的領土主權和海洋權益包括：(1)中國對南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權；(2)中國南海諸島擁有內水、領海和毗連區(qū)；(3)中國南海諸島擁有專屬經濟區(qū)和大陸架；(4)中國在南海擁有歷史性權利。
第二，延伸利益。南海是中國建設海洋強國的重要載體。中國南海斷續(xù)內的200平方公里海域占全國主張海域面積的2/3。同時，南海又是生物和非生物資源的富集區(qū)，是中國發(fā)展海洋經濟、提升能源和資源自給率的重要儲備區(qū)。特別是20世紀60年代末以來南海的石油和天然氣資源潛力一步步得到挖掘，加上潛藏海底可燃冰資源和各種稀有金屬礦物資源也已得到科學勘探，因而南海更成為對能源和資源需求日益增長的中國的天然寶庫。此外，南海還有其他豐富的有待開發(fā)的生物資源、旅游資源、可再生能源等。由此觀之，南海當之無愧是中國建設海洋強國必不可少的載體。但值得注意的是，上述的資源開發(fā)利益訴求，事實上大多是以中國對南海權益主張作為前提的。
第三，天然利益。包括戰(zhàn)略空間和海上通道安全。不少國內外海權和安全戰(zhàn)略學家都認為，美國擁有全球其他國家無可比擬的天然戰(zhàn)略優(yōu)勢。特別是與歐亞大陸隔大西洋和太平洋相望，從而有效地減緩了戰(zhàn)爭動蕩侵擾，為其專心于經濟建設和技術創(chuàng)新提供了先天有利條件。但相比而言，中國作為一個“陸海兼?zhèn)洹贝髧己０毒€大多數(shù)的海陸空間由北向南為朝鮮半島、日本群島、琉球群島和臺灣島與大洋所阻隔，再加上兩岸關系目前仍處于特殊狀態(tài)，臺灣島的地緣作用無法充分發(fā)揮，因此中國事實上是處于制海權發(fā)展的天然地理不利地位。因而，國際戰(zhàn)略家們幾乎一致認為，南海是中國拓展制海權的相對可能空間，也是其確保國防戰(zhàn)略安全、抵御西南方向安全威脅的必要地區(qū)。與此同時，南海又是中國超過一半的對外貨物貿易和超過80%進口石油(中國原油對外依存度達70%)的主要運輸通道，由此中國對南海通道安全訴求超過日本、美國在內的所有大國。事實上，中國在歷年發(fā)布的《國防白皮書》中已明確了這一利益，譬如2015年5月由國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書就明確指出“維護周邊安全穩(wěn)定”“維護戰(zhàn)略通道和海外利益安全”，直接指向包括南海在內的防務和通道安全。[注]①參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略》，中華人民共和國國防部網(wǎng)站，2015年5月26日，http://www.mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm[2019-06-20]。
但在美國看來，中國對南海的權益主張背后,蘊藏著深刻的“權力擴張”邏輯。2012年以來，隨著中美南海博弈的日益升級，美國國內日趨認為，中國有意于逐步控制整個南海，建立由其主導的地區(qū)秩序，最終將美國在內的所有域外大國排除出南海事務之外,成為區(qū)域霸權(regional hegemon)。[注]Defense Intelligence Agency, China Military Power: Modernizing a Force to Fight and Win,2019 Jan. https://www.dia.mil/Portals/27/Documents/News/Military%20Power%20Publications/China_Military_Power_FINAL_5MB_20190103.pdf[2019-06-01]; Gregory Poling and Bonnie S. Glaser, “How the U.S. Can Step Up in the South China Sea: the Right Way to Push Back Against Beijing”, Foreign Affairs, January 16, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-01-16/how-us-can-step-south-china-sea[2019-06-01]; Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].美國朝野認定，中國控制南海背后又是基于深邃的地緣政治和地緣經濟利益訴求：(1)中國試圖占有南海豐富的油氣資源，以減輕在石油上對中東地區(qū)地緣戰(zhàn)略的脆弱性;(2)中國有意以力量優(yōu)勢建立與南海周邊國家間的“不對稱”關系，形成壓倒性權力優(yōu)勢；(3)中國正在獲取南海戰(zhàn)略通道的控制權，為潛艇尋找巡邏庇護區(qū)；(4)武力挑戰(zhàn)美國主宰的西太平洋海權，以消除美軍對自身利益的潛在威脅。[注]David C. Gompert, Sea Power and American Interests in the Western Pacific, The RAND Corporation, Published 2013 by the RAND Corporation. Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].
(二)美國在南海的利益及中國認知
希拉里·克林頓2010年7月在河內東亞地區(qū)論壇會議上表示：“美國對南海的航行自由、亞洲海洋公域的開放進入、尊重國際法擁有國家利益?！盵注]Mark Landler, “Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-06-01].希拉里的這次講話，可以說是美國南海政策調整的開端，也是美國政府在冷戰(zhàn)后首次公開、清晰地表明對南海的利益界定。自此之后，美國朝野對美在南?！耙裁础边@一問題的認識和討論逐步清晰。在時隔六年之后的2016年6月，希拉里在競選中明確表示，美國在南海存在深遠的利益。同年7月，時任美國國家安全委員會亞洲事務高級主任康達(Daniel Kritenbrink)在華盛頓參加“第六屆戰(zhàn)略與國際研究中心年度南海會議”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)時表示，美方在南海與中國及地區(qū)其他相關國家一樣擁有“最高國家利益”(top national interests)，不會以在別處合作作為交換而對這個重要航道視而不見。[注]Remarks by Daniel Kritenbrink, in the Sixth Annual CSIS South China Sea Conference, https://www.csis.org/events/sixth-annual-csis-south-china-sea-conference(視頻約10:30-11:30)[2019-06-01]。此外，美國國內的學者和智庫精英們還將其在南海利益描述為“不可或缺”(vitalinterest)。這一認知可以從2019年6月1日美國代理防長沙納漢(Patrick Shanahan)的講話中得到進一步印證。[注]“U.S. won’t ‘tiptoe’ around China with Asia stability at threat: defense chief”, Reuters, June 1,2019 https://www.reuters.com/article/us-asia-security/us-wont-tiptoe-around-china-with-asia-stability-at-threat-defense-chief-idUSKCN1T22T4[2019-06-01].
回顧美國朝野的討論和描述，其對南海利益和目的大致可歸為三個層面：
1. 維護在南海的航行自由
1995年5月10日，美國國務院在《南沙群島和南海政策聲明》中清晰表示：“維護航行是美國的根本利益。所有船只和飛機在南海不受阻礙地航行。對包括美國在內的整個亞洲和太平洋地區(qū)的和平與繁榮是必不可少的?！盵注]U.S. Department of State Daily Press Briefing, Spratlys and the South China Sea, May 10, 1995, inA CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future ed.by Michael McDevitt, November 2014, p.1, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-01].根據(jù)美方的描述，其航行自由原則包含兩方面含義：軍機和軍艦在內的所有船只不受限制地進入南海；美軍在專屬經濟區(qū)內開展軍事行動的自由。美國認為，海洋自由不僅僅指商船在國際航道的穿行自由，還包括軍用船只和飛行器在海上和空中的穿越自由；專屬經濟區(qū)內的軍事行動自由一旦受到限制，則將威脅其軍事戰(zhàn)略和對外政策目標的實現(xiàn)。
2. 維持地區(qū)同盟和伙伴國體系及安全架構穩(wěn)定
美國認為，在南海地區(qū)，其既同中國臺灣存在軍事同盟關系，又與臺灣及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴關系。倘若中國主導地區(qū)秩序、控制南海，一方面，美國的能力逐步下降，將促使地區(qū)各國調整其國防計劃和外交政策，從而導致其主導的地區(qū)安全架構趨于崩潰；另一方面，美國還將卷入同盟和伙伴國與中國的沖突和危機之中。因而，美國認定，維持對菲律賓同盟關系穩(wěn)定，特別是明確將南海納入《美菲共同防御條約》安保承諾范圍，并保持基于“與臺灣關系法”的對臺政策有效，聯(lián)合其他地區(qū)伙伴國采取軍事行動，阻止中國成為“地區(qū)霸權國”(regional hegemon)，是美國在南海不可或缺的利益和目的。[注]Michael McDevitt, A CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future, November 2014, p.vi, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-03]；Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, pp.4-5, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-03].
3. 主導塑造符合其戰(zhàn)略取向的、基于規(guī)則的地區(qū)秩序
美國認為，自2010年秋季奧巴馬政府就已清楚地表明，建立基于規(guī)則的南海穩(wěn)定局勢對其國家利益至關重要。[注]Michael McDevitt, “The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35, No. 4, 2013, p.175.其規(guī)則既包含了不得使用武力或武力脅迫的方式解決海洋爭端，同時也指向南海海洋自由規(guī)則。這些規(guī)則是第二次世界大戰(zhàn)之后建立的美國領導的國際秩序的關鍵要素，也是為防范中國在南海采取像俄羅斯在東烏克蘭和克里米亞那樣的“強權即公理”(might makes right)、“叢林法則”(the law of the jungle)來定義現(xiàn)代國際關系特征。主導南海地區(qū)的規(guī)則和規(guī)則制定權是美國制定南海政策的利益依據(jù)和目的之一。[注]Dan Lamothe, “Navy admiral warns of growing sense that ‘might makes right’ in Southeast Asia,” Washington Post, March 16, 2016.
在中國看來，美國南海政策背后的重要目的是增加中國崛起的成本和代價。具體包括：(1)美國事實上是將武力的壓倒性優(yōu)勢和武力威懾作為其地區(qū)秩序的根本基礎。1945年以來，美國一直是該地區(qū)的支配力量，在塑造地區(qū)秩序上一直扮演主導角色。這種主導地位既有賴于規(guī)則體系的保障，但同時又需要在軍事力量上保持對其他國家的絕對優(yōu)勢。美國除了謀求以規(guī)則約束中國行為和限制中國影響力擴散之外，還極力通過獲取在菲律賓的軍事基地、增派航母及各型艦機巡航南海等手段，重點加強在這一地區(qū)的前進部署，用以維持占據(jù)優(yōu)勢地位的中美不對稱“軍事平衡”。特別是根據(jù)美國防務與預算評估中心研究報告顯示，伴隨著美國在2019年2月正式宣布退出《中導條約》，為抵消中國在西太平洋地區(qū)射程從500—5000公里陸基導彈力量的優(yōu)勢，其將重點加強在這一地區(qū)部署射程超過500公里的短、中程陸基導彈。[注]Robert Haddick, Fire on the Water: China, America, and the Future of the Pacific, Maryland: Naval Institute Press,2014.這一例子集中反映了美國對維持包括南海在內西太平洋地區(qū)力量優(yōu)勢的迫切利益訴求。(2)美國在南海實質上的“選邊站”政策，已經說明了其有意利用南海為抓手，既遏止中國繼續(xù)擴大在東南亞地區(qū)的影響力和話語權，又試圖將中國遏阻在第一島鏈的戰(zhàn)略包圍之內。(3)美國也有意利用南海問題，干擾中國與東南亞國家建立地區(qū)新規(guī)則和新秩序的進程。
三、多因素交織：中美南海博弈不斷升級的動因
考察2010年以來中美兩國圍繞南海議題的博弈，經歷了從輿論和外交博弈，到軍事、外交和輿論的全面競爭，并深化為地區(qū)秩序主導權的爭奪，呈現(xiàn)出了“螺旋式”升級的特點。兩國在南海利益訴求以及對彼此南海利益錯位認知的對比，從根本上解釋了中美南海競爭升級的背后動因。
但中美對南海利益的訴求自20世紀60年代末南海問題產生以來并不曾有根本性的調整，兩國對彼此利益認知為何會發(fā)生變化，以及雙方南海競爭為何會在2010年之后愈演愈烈，尚需要對偶然性和必然性的因素進行進一步探討。具體來看，驅動近十年來中美在南海問題上互動過程的因素主要有四個方面：
(一)日益深刻的中美力量對比變化
2008年國際金融危機爆發(fā)之后，無論是經濟增長、技術創(chuàng)新，還是軍事硬實力和國家軟實力，中美之間差距縮小的進程都日益明顯。在經濟領域，中國一直是全球經濟復蘇的第一引擎，2012—2016年對世界經濟增長貢獻率達34%，為同期美、歐、日貢獻之和。[注]參見《厲害了！中國對世界經濟增長貢獻率超30%》，新華網(wǎng)，2018年2月1日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-02/01/c_1122354105.htm[2019-06-03]。中國在2009、2010年相繼超越德國和日本成為全球第二大經濟體，2011、2013年又取代美國成為全球最大制造國和第一大貿易國。2013年中國提出的共建“一帶一路”倡議，得到了全球至少65個國家的支持和積極合作；中國發(fā)起成立的“亞洲基礎設施投資銀行”成員數(shù)量也達到97個，極大提升了中國在全球經濟秩序的相對地位和影響力。
同樣，在軍事領域，美國在2010、2014年發(fā)布的《四年防務評估報告》中強調，中國通過研制和部署大量先進的中程彈道導彈和巡航導彈、配備先進武器的新型攻擊型潛艇、戰(zhàn)斗機等，不僅增加了對地區(qū)和全球經濟、安全事務的影響，成為亞太戰(zhàn)略格局演變最重要的因素，同時還將以區(qū)域拒止/反介入或新的網(wǎng)絡和空間技術來反制美國。特別是在臺海和南海地區(qū)，中美軍事較量的趨勢越來越不利于美國。[注]Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015, pp.321-323.力量對比的深刻變化，不僅漸漸加劇美國對失去地區(qū)秩序主導地位的擔憂，更是促使其調整全球及亞太戰(zhàn)略布局，加強在這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事投入。奧巴馬政府先后提出了“重返亞洲”和“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在歷史上首次將亞洲置于美國全球戰(zhàn)略優(yōu)先位置，南海則成為美國調整戰(zhàn)略布局的重要抓手。[注]David Shambaug, “Assessing the US ‘Pivot’to Asia”, Strategic Studies Quarterly,Vol.7, No.2, Asia-Pacific Special edition (Summer 2013), p.10.美國利用中國與菲律賓、越南等聲索國海上爭議的升溫和海上安全形勢的惡化，以“武力”“武力脅迫”“恫嚇”為輿論掩護，一方面強化了與菲律賓的軍事同盟關系，另一方面又在菲律賓群島增加五個軍事基地，并在新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦。美國在南海問題上事實上的“選邊站”和針對中國的軍力部署及“航行自由行動”，除引發(fā)中國強烈外交抗議之外，也是中國開展南海島礁建設和部署相應設施的主要原因之一。
因此，美國國內普遍認為，中國以驚人的速度縮小與美國的實力差距，而美國的軍事優(yōu)勢則已經被削弱到危險的境地，其保護自身利益、盟友和伙伴國安全的能力日益受到懷疑。[注]Eric Edelman & Gary Roughead et.. Providing for the Common Defense The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission，November 13,2018, p.V; Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation,2015, pp.321-323.兩國力量對比的深刻變化，既加劇了美國對中國的“不放心”和戰(zhàn)略誤判，也促使了中美雙方一直潛藏著的利益矛盾的惡化和爆發(fā)。
(二)“新美國主義”的泛濫及美國對華戰(zhàn)略的“轉向”
西奧多·羅斯福曾經將美國主義(Americanism)的內涵概括為“有關精神、信仰和目的的問題”。美國主義在歷史上既包含了平等、自由、民主的美國價值觀，同時也體現(xiàn)了美國追求全球責任和輸出美式價值信仰的“昭昭天命”。[注]Theodore Roosevelt, “True Americanism”, The Forum Magazine, April 1894, https://teachingamericanhistory.org/library/document/true-americanism-the-forum-magazine/[2019-05-30].“美國主義”思潮逐漸在美國精英和草根階層中復興，特別是美國前總統(tǒng)奧巴馬2014年在西點軍校演講時稱，美國將再領導世界100年，而 2016年8月特朗普在競選中則進一步宣稱：“我們新的信條是美國主義，而不是全球主義?！盵注]Aaron Blake, “Donald Trump’s strategy in three words: ‘Americanism, not globalism’”, the Washington Post, July 22, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2016/07/22/donald-trump-just-put-his-border-wall-around-the-entire-united-states/?utm_term=.73765f81dc41[2019-05-30].此后，美國提出“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”等一系列體現(xiàn)“新美國主義”思潮的政策宣示。[注]Jill Lepore, “A New Americanism: Why a Nation Needs a National Story”, Foreign Affairs, March/April 2019, pp.10-19[2019-05-30]; “Destination Greatness - Creating a New Americanism”, https://thenewamericanism.com/[2019-06-01]; JM Berger, “A Dangerous New Americanism?” , war on the rocks April 24, 2017, https://warontherocks.com/2017/04/a-dangerous-new-americanism/[2019-05-30].在這種“新美國主義”的思潮統(tǒng)領之下，美國自奧巴馬時期就開始重新審視20世紀70年代以來所奉行的對華“遏制+接觸”戰(zhàn)略，并反思甚至質疑“接觸”戰(zhàn)略是否如愿以償將中國導入了美國領導的國際規(guī)則體系。不少美國學者提出，崛起的中國日益變成更具挑釁性、威權主義和民族主義的大國，并正在挑戰(zhàn)所謂美國主導的“基于規(guī)則的自由國際秩序”。
特朗普在2017年《國家安全戰(zhàn)略》報告中將中國定性為“修正主義大國”、“威權國家”和“競爭對手”，并認為中國和俄羅斯試圖塑造一個與美國價值觀和利益相對立的世界，美國自冷戰(zhàn)以來的對華“接觸”政策失敗了。為實現(xiàn)其“昭昭天命”，美國將對華戰(zhàn)略逐步轉向“全面競爭”。在經濟上發(fā)起對華技術和貿易戰(zhàn)，在安全上則是以不斷升級南海軍事行動強度和頻率為抓手。2019年2月，美國共和、民主兩黨議員又聯(lián)手提出所謂“東海與南海議案”，意在制裁中國參與南海島礁建設的個人和單位，更是反映了在南海問題上反華已經成為美國國內上下的一種“政治正確”。
總之，在“新美國主義”思潮的作用下，美國將對華戰(zhàn)略轉向“全面競爭”，此舉在經濟上表現(xiàn)為對華貿易戰(zhàn)，而在安全上則是由美國在南海的一系列持續(xù)升級的行動中不斷呈現(xiàn)，這是潛藏在美國近十年來日趨強硬的南海政策背后的思想根源，也是促使中美海上較量愈演愈烈的內層動因。
(三)聲索國的關鍵推動作用
聲索國在中美南海較量中扮演了兩方面的角色：一方面是積極主動地拉攏美國用以制衡中國來支持自身主張和利益訴求，另一方面這些聲索國在海上與中國的沖突和對峙又吸引了美國的戰(zhàn)略介入。
20世紀70年代以來，菲國內持親美立場的力量一直尋求美國對其在南?？刂茘u礁和爭議海域的安全保護承諾，阿基諾三世時期菲方更是不遺余力地拉攏美國介入南海。比如，2012年7月，阿基諾三世公開表示：“菲律賓可能要求美國部署更多的P-3C偵察機協(xié)助監(jiān)視南海爭議水域。”[注]Manuel Mogato& Stuart Grudgings, “Exclusive: Philippines may ask for U.S. spy planes over South China Sea”, Reuters, July 2, 2012, https://www.reuters.com/article/us-philippines-aquino-southchina/exclusive-philippines-may-ask-for-u-s-spy-planes-over-south-china-sea-idUSBRE8610H020120702[2019-05-30].2015年4月，菲外長德羅薩里奧(Albert del Rosario)又公開宣稱：“菲律賓正在從美國尋求更多實質性支持以應對中國在南?？焖贁U張?！盵注]“Philippines seeks help from U.S. in South China Sea dispute”, Reuters, APRIL 15, 2015, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-philippines-usa/philippines-seeks-help-from-u-s-in-south-china-sea-dispute-idUSKBN0N616A20150415?utm[2019-05-30].2016年5月，阿基諾三世再次表示，如果中國對黃巖島采取行動，美國有義務采取軍事行動予以應對。[注]Javier C. Hernández, “Benigno Aquino Says U.S. Must Act if China Moves on Reef in South China Sea”, the New York Times, May 19, 2016, https://www.nytimes.com/2016/05/20/world/asia/benigno-aquino-philippines-south-china-sea.html[2019-05-30].
此外，越南也一直試圖獲得美國對其南海政策的支持，除了大力吸引美國石油公司(如康菲、?？松梨?參與南海爭議海域油氣開發(fā)，還通過支持美國南?！昂叫凶杂尚袆印?、共同反對所謂中國南海“軍事化”、向美國開放軍事基地等多種軍事和外交途徑，既加強與美國的協(xié)作，又獲取美國的支持。[注]Joint Statement between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam, November 12, 2017，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-socialist-republic-vietnam/[2019-05-30].
與此同時，聲索國與中國在海上的沖突和對峙也會吸引美國的介入，特別是受美菲軍事同盟的約束，美國更加容易介入中菲海上沖突。譬如，2012年中菲黃巖島對峙就招致了美國的干預。2014年中越在中建南海域的沖突，也為吸引美國聯(lián)合越南創(chuàng)造了機會。
(四)對中國南海政策的過激反應
受力量對比深刻變化這一宏觀因素的影響，美國對中國在南海的政策作為往往容易陷入“自我驗證預言”的困境。美國將中國在2012年之后控制黃巖島視為在南海地區(qū)實行系統(tǒng)性“切香腸”戰(zhàn)略的開端，此后設立三沙市、成立海警等都是這一戰(zhàn)略的延續(xù)，并認為中國此舉最終目標在于“借權利主張將外國軍艦逐出南?！盵注]Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31,2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].。中國通過島礁建設，在南沙地區(qū)新增三條長度2700米或3000米的飛機跑道，并擁有了足夠陸域支撐的戰(zhàn)略據(jù)點；加快推動“南海行為準則”磋商，逐步掌握海上規(guī)則制定的主動權等等，這些舉措更是使得美方對中國的“切香腸”戰(zhàn)略堅信不疑。
中美之間復雜、持續(xù)的“反應—行動—反應”過程，不僅加劇了美國對失去南?！翱刂茩唷焙偷貐^(qū)秩序主導權的擔憂，更是激發(fā)了美國一步步采取愈益強硬、全面的外交和軍事競爭策略。特別是美國國內一直認為奧巴馬對中國南海島礁建設反應過于軟弱，因而2017年特朗普上臺之后，不僅白宮、五角大樓和國會在南海問題上采取強硬措施罕見一致，美國還常態(tài)化并升級南?！昂叫凶杂尚袆印?，作為對中國推進南海島礁建設的回擊。2019年以來，美國又正式引入海岸警衛(wèi)隊作為對中國以海警和海上民兵“灰色力量”開展維權和實行區(qū)域拒止/反介入的反制策略。
因此，不難看出，正是美方對中國在南海一系列正當政策舉措的過激反應，推動中美海上較量一步步升級和惡化。
四、中美南海博弈的未來及破局之道
中美南海博弈的未來存在三種可能局面：第一，在某些緊急不測事態(tài)的作用下，中美在南海發(fā)生局部沖突(如小規(guī)模擦槍走火)。特朗普上臺以來，美國朝野彌漫著中美南海必有一戰(zhàn)的緊張氛圍。2018年下半年以來，美國蘭德公司、外交關系協(xié)會等智庫都將南海列為中美最可能發(fā)生沖突的地帶。這既有部分悲觀或強硬派戰(zhàn)略家的個人判斷(如特朗普前首席安全顧問班農)，也有部分因兩國海上偶發(fā)對峙引發(fā)心理恐慌情緒所致。中美在現(xiàn)階段雖都不希望發(fā)生短兵相接的“熱戰(zhàn)”(不論是南海還是其他海域)，但倘若美方繼續(xù)升級南海軍事行動或卷入爭端國間的海上沖突，雙方艦機更加頻繁地相遇，加之一線人員可能操作失誤，危險相遇引發(fā)局部沖突的可能性仍不能排除。
第二，雙方各自讓步、相互妥協(xié)，維持南海既競爭又管控的現(xiàn)狀。中美間的相互不信任雖已是一個根深蒂固的問題，但如果雙方能各退一步，美國降低南海軍事行動強度和在南海問題上對中國的批評與指責，中國也相應地把經營重點從軍事防御部署轉向開發(fā)與合作議題，那么即使兩國地緣政治競爭無法避免，但雙方矛盾將得到有效緩解和控制。
第三，雙方都致力于避免發(fā)生“熱戰(zhàn)”，但海上對峙局面并不會改變，兩國較量維持某種動態(tài)平衡。在這種情況之下，美方仍將繼續(xù)升級包括航行自由宣示、爭議海域內軍演、無人潛航器活動在內的軍事行動，對中國的抵近偵察和情報搜集活動將有增無減，與菲律賓、越南、日本、英國、澳大利亞在南海傳統(tǒng)安全議題上的協(xié)調也會更加頻繁，但將通過《海上意外相遇規(guī)則》《?？障嘤霭踩袨闇蕜t》《艦船相遇安全行為準則》等危機防控機制，保持有限克制，避免與中方發(fā)生直接的摩擦。相應的，中國采取“常規(guī)”措施(如外交抗議等)、保持沖突可控的同時，通過提升島礁的反偵察、反介入能力以應對美軍的行動。理想的情況是，中美南海軍事和政治外交的較量維持一種動態(tài)平衡，亦即中國雖無法制止美軍在南海的行動，但可以通過相應的防務能力提升予以補償，美國則通過升級航行自由行動滿足其戰(zhàn)略和心理上的訴求。但維持這種既對峙又可控的局面，有賴于兩國決策層頻繁的溝通和高超的外交技巧，一線操作人員小心、謹慎地處理危機，需要以南海整體局勢不出現(xiàn)大的變數(shù)為前提。
有效管控沖突、塑造兩國在南海良性互動局面，當然是一種理想狀態(tài)。但就如物理學中經典力學實驗一般，這種理想狀態(tài)需要排除諸多變量的干擾，既要面臨美國國內強硬派的壓力，又要警惕菲、越的拉攏，還需謹慎處理和防范因海上一線人員操作失控所引發(fā)的不測事態(tài)。因此，中美雙方只有從戰(zhàn)略層面達成共識，相互理解彼此在南海的利益和戰(zhàn)略訴求，并擁有足夠的防止沖突惡化的政治意愿和默契，雙方才能把在南海的博弈維持在可控范圍之內。就目前來看，這一良性互動局面的塑造，更多地取決于美國如何行動。令人擔憂的是，目前美國朝野似乎不僅沒有“妥協(xié)”的跡象，相反升級在南海與中國的軍事較量漸已成為一種“政治正確”和“主流聲音”，并有越來越多的人認為現(xiàn)在該是采取措施、挽回敗局的時候了。
那么，應該如何破解中美在南海的“安全困局”？
(一)建立南海問題高級別協(xié)商機制和海上安全治理合作制度
中美在南海既有利益重疊區(qū)，但也有利益契合點。兩國在南海的“安全困局”癥結在于雙方的選擇困境，即誰都不肯首先讓步的問題。根據(jù)公共選擇理論，理性的中美決策層都應該明白保持克制、尋找共同利益或沖突利益的“平衡點”是雙方實現(xiàn)“博弈均衡”的唯一選擇。因而，雙方需要通過建立高級別的磋商機制，通過“多次、反復的博弈”，既在于減少錯判彼此意圖的可能，并說服對方避免采取加劇對抗的策略，也在于逐步形成共識，最終建立兩國海上安全困局治理合作制度。
具體來講，可以從三個層面著手：在宏觀層面，減少戰(zhàn)略上的競爭，保持中美總體關系穩(wěn)定；在中間層面，避免采取致使相互沖突升級或相互對抗的南海政策，并建立約束彼此采取挑釁性單邊行動的規(guī)則；在微觀層面，建立行之有效的危機管控機制，除了已有的海空相遇安全行為規(guī)則之外，還應對島礁建設和設施部署、航行自由與抵近偵察等具體問題，構建常態(tài)化危機聯(lián)合管控模擬演練機制，針對性的設計危機管控機制。
(二)將南海問題與經貿關系及其他安全議題相脫鉤
如上所述，中美南海博弈的升級在很大程度上是受兩國力量對比變化、雙邊關系惡化等宏觀因素所累，同時南海問題也成為美國與中國展開全面競爭的一張牌。因此，解套中美南海困局最重要的動力之一便是：兩國各自將南海問題與雙邊整體關系和戰(zhàn)略競爭相脫鉤。兩國可以達成相互保證協(xié)議，從而確保南海問題避免成為雙方相互爭斗、相互施壓的籌碼。
(三)將彼此在南海的博弈與兩國同菲、越、馬的三角關系相脫鉤
2019年3月，美國國務卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)公開表示：“南海是亞太的一部分……在菲律賓武裝和公共船只在南海遭到攻擊將觸發(fā)《美菲共同防御條約》?！盵注]“South China Sea covered by PH-U.S. Mutual Defense Treaty - Pompeo”, Rappler, March 01,2019 https://www.rappler.com/nation/224668-pompeo-says-south-china-sea-covered-philippines-us-mutual-defense-treaty[2019-06-08].此舉勢必會增加中美南海博弈過程受中菲海上有關爭議升溫而趨緊甚至爆發(fā)沖突的風險。美方應注意防止在中菲海上有限沖突中充當先鋒和保護傘，中美雙方應減少或避免兩國南海博弈與中—美—菲的三角關系掛鉤。同時，越南試圖在中美的競爭中“漁翁得利”，因而兩國也應將中越海上矛盾和沖突排除出影響彼此南海較量的眾多因素之外。此外，中國也可以通過加強與東盟十國的“準則”案文磋商，加緊建立海上危機管控機制和信任增進機制，從而減少美國加大介入南海問題的可乘之機，以此緩和、控制中美南海博弈不斷升級的態(tài)勢。
(四)聯(lián)手推進兩國在南海問題和南海地區(qū)的利益融合
事實上，中美在防止海上恐怖主義、海盜和海上武裝搶劫、開發(fā)海洋資源、開展海洋科研等領域存在諸多的利益契合點。兩國既可以建立南海航道安全維護合作機制，美國公司和科研機構也可以參與中方在南海的資源開發(fā)和科技項目。這一系列舉措將有利于中美雙方推進彼此利益融合，從而減少兩國利益對立面。
五、結 語
總體而言，中美南海博弈可以從兩國雙邊關系、雙方南海策略性互動、海上一線領域的博弈三方面展開分析。中美兩國對南海的利益訴求矛盾雖早已顯現(xiàn)，但直至近十年兩國的直接較量才愈演愈烈。其正是中美關系的波折、南海形勢的不斷變化等因素作用的結果。因此，在分析中美南海博弈是趨于沖突還是走向合作之時，不僅要考察兩國對南海利益訴求到底有哪些是重疊、不可調和的，哪些又存在契合點，還需考察致使這種利益上的矛盾上升為政策上沖突的直接作用因素。只有還原兩國南海政策互動的完整過程，才能尋找破解中美南海“安全困局”的根本之道。
中美在南海既存在戰(zhàn)略空間重疊，又有美方對地區(qū)秩序主導權訴求與中方的政策主張不相容因素的存在，因此在美國發(fā)起對華全面競爭、中國與聲索國間海上有關爭議矛盾升級、美國國內“新美國主義”保守思潮興起等諸多因素的共同作用之下，中美之間在南海的較量也就在這一時間節(jié)點逐漸升級，并逐步走向對抗。
中美在亞太地區(qū)的結構性矛盾以及南海有關島礁領土主權和海域管轄權主張的沖突在短期內都難以徹底解決，因此中美之間在南海博弈將長期存在。但中美兩國可以通過公共領域(如打擊海盜、海上恐怖主義等)的合作，以及資源開發(fā)利益分配的平衡，提升利益的融合水平，以此來給兩國緊張的關系和南海的“安全困局”降溫、剎車。
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吳士存 陳相秒
[內容提要]2010年以來美國在南海問題上逐漸由“幕后”走向“臺前”，“選邊站隊”傾向也愈發(fā)明顯。與此同時，中美在南海的博弈也日益劇烈。中美在南海的利益訴求沖突，固然是兩國海上較量逐步升級的根本動因，但雙方海上博弈之所以會在2010年以后漸漸凸顯、惡化，其起因與中美力量對比變化、美國國內新美國主義思潮泛濫、聲索國的推動以及美國對中國南海舉措的過激反應密切相關。中美雖都有意避免在南海發(fā)生直接對抗和摩擦，但雙方的戰(zhàn)略重疊和結構性矛盾在短期內難以解決，兩國在南海的“冷對抗”也將愈演愈烈。中美決策層應加強彼此在南海利益的融合，以有效緩解對抗，并積極尋求海洋安全治理合作、破解南?！鞍踩Ь帧钡目赡苈窂?。
自2017年特朗普上臺以來，美國不僅常態(tài)化和升級南海“航行自由行動”，已先后13次派遣軍艦(飛機)進入中國西沙群島、南沙群島和中沙群島黃巖島附近12海里海域(空域)，更是不斷地推動其在全球的盟友日本、韓國、澳大利亞、加拿大和英國參與到南海的聯(lián)合軍事行動中來。有不少美國學者將中美近來不斷升溫的貿易摩擦和南海對峙形容為“新冷戰(zhàn)”。此一判斷雖有言之過早的嫌疑，但兩國在南海的博弈的確帶有不少冷戰(zhàn)特征。比如，互視對方為競爭對手、兩國軍力對峙漸趨升級但又極力避免發(fā)生直接沖突、外交上爭先拉攏合作伙伴以擴大自身陣營(美拉攏東盟國家和域外大國尤為明顯)。美國升級在南海針對中國的軍事行動，而中國也相應地強化應對措施，兩國雖皆已意識到擦槍走火的風險，也都無意于訴諸大規(guī)模熱戰(zhàn)，但雙方誰也不愿意首先讓步，已然形成“冷對抗”之局面。那么，中美在南海的沖突能得到有效管控嗎？
本文試圖通過分析背后動因來回答中美兩國南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的問題，源于國內外研究中的一個爭論：中美在南海是否存在“核心利益”沖突，兩國在南海日益升級的外交對抗和軍事較量的根本動因是核心利益沖突嗎？本文認為，中美并未明確將各自在南海的利益描述為“核心利益”，但南海議題對于兩國而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互沖突，是兩國南海博弈的最終動因，但并不能直接解釋兩國在南海的博弈為何會自2010—2012年以后持續(xù)升級。
本文認為，中美南海競爭愈演愈烈是四方面因素共同作用的結果，即中美力量對比的深刻變化、聲索國南海政策調整的推動、美對中國南海政策的錯誤反應，同時美國國內逐漸占據(jù)主流的保守主義、民族主義思潮也是中美南海博弈由利益沖突走向政策對抗的主要原因之一，而這種較量升級的態(tài)勢在短期內恐難改變。
一、2010年以來中美南海博弈的表象與特征
南海地區(qū)雖然自19世紀末20世紀初開始就是美國在亞太的主要前沿據(jù)點，但直到冷戰(zhàn)前后美國對南海問題并未給予太多關注，其立場基本維持在“中立”和“有限介入”的模糊狀態(tài)。直至2010年之后，美國在南海問題上的立場才趨于明朗，政策也漸轉強硬。伴隨著美國直接走向“臺前”，加大對南海問題的政治外交干預和在南海地區(qū)的軍事存在，中美兩國的南海博弈也由此拉開序幕。
(一)2010年以來美國南海政策演變的三個階段
簡要梳理2010年以來美國南海政策的演變，大體可根據(jù)介入程度和政策手段差異分為三個階段：
1.2010—2014年：“輿論+外交”雙重施壓
2010年7月，美國國務卿希拉里·克林頓在越南河內參加第43屆東盟地區(qū)論壇外長會議時，不僅公開表明美國在南海存有國家利益，更是清楚地宣示了美國的南海政策：(1)反對任何一方使用武力或以武力相威脅，支持爭端國間以相互合作的外交途徑解決海上有關爭議；(2)對南海島礁領土主權爭端不持立場，但各方應依照《聯(lián)合國海洋法公約》主張領土及其附帶的海洋空間權利；(3)根據(jù)習慣國際法，南海海洋權利的訴求應完全來自對陸地領土的合法主張。[注]Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton, Hanoi,Vietnam, July 23,2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-05-30].希拉里的講話，標志著美國南海政策調整的開始，也被視為對中國將南海納入“核心利益”范疇的反應。[注]Vaudine England, “Why are South China Sea tensions rising?”, BBC News, , 3 September 2010, https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-11152948[2019-05-30]; Mark Landler, “Offering to Aid Talks,U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-05-30].
此后，美國開始通過輿論和外交兩個渠道不斷向中國施壓，其“選邊站”的立場也日趨明確。2011年11月，希拉里在參加《美菲共同防御條約》簽署60周年紀念儀式上公開表示，美國會幫助菲律賓保衛(wèi)海上(南海)邊界。2014年2月，助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院作證時又指責中國南海斷續(xù)線主張“缺乏國際法基礎”，“影響地區(qū)和平與穩(wěn)定”，并要求中國予以澄清。同年12月，美國國務院發(fā)布《海洋界限：中國在南海的海洋主張》報告，對中國南海斷續(xù)線主張?zhí)岢隽烁鞣N質疑和臆斷。此外，2014年5月，總統(tǒng)奧巴馬在出席西點軍校畢業(yè)典禮時稱，美國已準備好應對中國在南海的“侵略”行為。此后，美國又相繼提出“凍結南海各方行動”和“三個停止”倡議，試圖以“調停者”的姿態(tài)阻止中國在南海的陸域吹填和設施建設部署。
2.2015—2016年：軍事行動作為輔助和強化手段
在經過“轟炸式”輿論和外交攻勢后，美國開始采用更為強硬、直接的軍事方式介入南海問題。據(jù)《紐約時報》統(tǒng)計，2015年美軍艦機在南海地區(qū)的巡邏達到700多次。[注]Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. And China Jockey for Dominance”, the New York Times, March 31, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/31/world/asia/south-china-sea-us-navy.html[2019-05-30].特別是2015年10月27日，美國海軍“阿利·伯克”級“拉森”號導彈驅逐艦未經中國允許，強行進入中國南沙群島渚碧礁附近海域巡航。此次巡航標志著美軍新一輪南?！昂叫凶杂尚袆印钡拈_始。同年12月10日，美國空軍又派遣兩架B52戰(zhàn)略轟炸機進入中國南沙群島有關島礁的鄰近空域。2016年美軍又三次在南海開展“航行自由行動”，分別于1月30日、5月10日、10月21日進入中國西沙群島中建島和南沙群島永暑礁的鄰近海域及西沙領海。
從最直觀的表象看，美國開始采取軍事方式介入南海問題，是對中國自2014年以來在南海島礁建設和設施部署的應對。美國認為，中國的南海島礁建設及“軍事化”將“威脅”南海航行自由和航道通暢，本質上是擔心中國可能通過島礁建設提升區(qū)域拒止/反介入能力，從而影響美軍在南海不受限制的抵近偵察和情報搜集行動。此外，美國在2016年以后還開始指責中國在南海島礁(永興島)部署地對空導彈，進一步反映了其對失去南海軍事戰(zhàn)略優(yōu)勢的焦慮，也更加印證了其推行軍事方式介入南海問題的背后邏輯。[注]參見《導彈風波：克里指中國日益將南海軍事化》，BBC中文網(wǎng)，2016年2月17日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/02/160217_us_china_missiles[2019-05-30]。
3. 2017年至今：奉行全面競爭政策
進入2017年，伴隨特朗普政府開始采取對華“競爭”戰(zhàn)略，美國也開始奉行全面競爭的南海政策。其一，美國開始執(zhí)行南?！昂叫凶杂尚袆印蹦甓扔媱澲贫?，大大縮小審批流程，更是推動行動實現(xiàn)機制化。2017年以來，美國在南海展開多次航行自由行動，且從2019年開始基本常態(tài)化保持“雙艦巡航”的模式，不僅頻率大為提升，強度也進一步增加。此外，美軍還將黃巖島納入巡航范圍，行動范圍已經擴大至西沙、中沙和南沙整個海域。其二，美國除了保持海軍在南海的常態(tài)化部署和行動之外，還開始將海岸警衛(wèi)隊部署到南海。2016年以來，美國海警和海軍部門以應對中國海警和海上民兵為由，要求增加預算來支持海岸警衛(wèi)隊在南海行動，以有效應對中國利用海上“灰色力量”實行區(qū)域拒止/反介入行動。其三，美國開始加大力度支持和鼓動日本、澳大利亞、菲律賓、韓國等亞太盟友和北約盟國參與南海聯(lián)合軍事行動。[注]參見安俊勇：《美敦促韓國在南海糾紛支持美國》，朝鮮日報網(wǎng)，2019年5月24日，https://cnnews.chosun.com/client/news/viw.asp?cate=C01&mcate=M1003&nNewsNumb=20190551787&nidx=51788[2019-06-01]；Seth Robson, “US urges Pacific allies to boost their military presence in South China Sea”, Stars and Stripes, December 28, 2018, https://www.stripes.com/news/pacific/us-urges-pacific-allies-to-boost-their-military-presence-in-south-china-sea-1.562346[2019-06-01]。比如，2019年5月美國同日本、澳大利亞、菲律賓三國在南海開展聯(lián)合軍事演習；2018年9月英國派遣皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦進入中國西沙領海等。
特朗普上臺以來，將對華政策優(yōu)先領域轉向朝核、貿易、臺海等其他議題，南海問題則成為其與中國開展全面競爭和向中國施壓的籌碼。但隨著2016年7月12日菲律賓“南海仲裁案”裁決結果公布之后，中國加速推進“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商進程，并推動中菲、中越和中馬關系穩(wěn)定發(fā)展，對南海局勢的掌控力大幅提升。美國為重新奪取南海安全架構調整和地區(qū)規(guī)則制定的主動權，開始鼓動其在區(qū)域內外的盟友和伙伴國加大軍事介入南海問題，試圖以此挽回頹勢。
(二)中國在南海的一系列“反應性”政策
面對2010年美國不斷在南海問題上加大施壓，中國為維護自身在南海的權益、利益和戰(zhàn)略訴求，采取了平衡“被動反應”和“主動作為”的策略。具體包括：
1. 開展輿論和法理外交應對
面對美國利用南海斷續(xù)線、島礁建設、菲律賓“南海仲裁案”等一系列議題，質疑中國南海權益主張、指責中國推行南?！败娛禄?，中國從輿論和法理層面對南海權益主張和政策作為的合理性，展開了面向地區(qū)和國際社會的外交回應。特別是從2013年美國鼓動和支持菲律賓單方面提起仲裁之后，中國先后發(fā)布了《關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》《中華人民共和國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》等政府文件，系統(tǒng)、全面、透徹地闡釋了中國對南海的權益訴求，有力地回應了美國要求中國澄清南海主張的輿論造勢。
2. 加強一線應對能力
針對美軍在南海日益頻繁和升級的抵近偵察及情報搜集或挑釁性行動，中國從2013—2014年開始解決在南海對美的“完全不對稱”軍事力量問題。中國除了通過陸域吹填擴大南沙島礁陸地空間之外，還積極構建攻防體系。中國在美濟礁和永暑礁、渚碧礁分別修建了2700米和兩條3000米長度的飛機跑道，還在各個島礁建造各類設施，部署了相應的防御性武器，以提升?？辗磦刹?、反巡航、反情報搜集的綜合能力。
3. 加速與東盟國家“南海行為準則”磋商
美國自2010年以來利用中國與聲索國間的海上矛盾和沖突，見縫插針，逐步成為影響南海問題發(fā)展最為關鍵的消極因素。對此，中國從2013年啟動并加速推動“南海行為準則”磋商，其中重要考量之一就是為減輕美國對南海形勢發(fā)展強大的“負作用”。2017年至今，中國相繼與東盟十國就“準則”框架文本和單一磋商文本達成一致，并提出在2021年之前完成“準則”案文磋商的目標。從越方透露的“準則”單一磋商文本看，中方提出的禁止與域外國家在爭議海域開展聯(lián)合軍演、域外國家能源公司不得參與南海爭議海域油氣資源開發(fā)等主張，其基本考量就是防止南海問題和地區(qū)形勢發(fā)展中的“美國不確定因素”繼續(xù)擴大。[注]參見《“南海行為準則”東盟或與中國漸行漸近美國可否挽回》，世界之聲，2018年8月3日，http://cn.rfi.fr/中國/20180803-南海行為準則東盟或與中國漸行漸近-美國可否挽回[2019-06-01]。
4. 建立海上危機管控機制
中方在推動美國減少介入南海問題的同時，也致力于通過海上危機管控機制和信心建立機制，防止中美南海沖突升級為直接摩擦。2017年中國同美國建立“外交與安全對話”，并將南海問題作為主要議題納入雙方談判議程。同時，中國還積極利用兩國在2014年簽署的《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)和《?？障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄》，積極管控中美南海意外相遇潛在危機。譬如，2015年5月，美國海軍駐扎在新加坡的瀕海戰(zhàn)斗艦LCS-3 “沃斯堡”號駛近中國南海南威島，中國海軍054A型“鹽城”號護衛(wèi)艦緊密監(jiān)視，但雙方通過《海上意外相遇規(guī)則》進行了溝通，有效避免了兩國在海上出現(xiàn)不必要的擦槍走火。2018年9月，美軍“迪凱特”號導彈驅逐艦進入中國南薰礁和赤瓜礁12海里海域內，并與中方“蘭州”號驅逐艦近距離危險相遇，中美雙方以海上相遇安全行為規(guī)則作為行為準則，才避免摩擦升級。
(三)中美南海博弈的新特征
第一，中美南海博弈逐漸從輿論和外交向軍事、規(guī)則和秩序層面升級。在奧巴馬時期，美國雖也開展了三次航行自由行動，但對中國在南海的主張和政策更多的還是采取外交施壓和輿論造勢的策略。相比之下，特朗普上臺之后，美國明顯改變以往被視為“放任中國擴張實力”、“軟弱”的南海政策，轉而采取更為強硬的措施。最具代表性的是，特朗普不僅批準“南海自由行動常態(tài)計劃”，更是將行動頻率提高到每年至少五次。此外，美國還屢次向南海派遣航母打擊群等進攻性的作戰(zhàn)力量。在這一系列行動的推動下，中美在南海的較量逐漸“軍事化”。同時，美國開始更加關注“南海行為準則”等涉及地區(qū)海上規(guī)則制定的議題，中美間的南海博弈也由此上升為兩國圍繞地區(qū)海上秩序的高烈度競爭。
第二，兩國南海博弈事實上是中國與美國及其盟友和伙伴國之間的綜合性、不對稱較量。在美國的一再支持和壓力之下，日本、英國、澳大利亞等美國在全球范圍內的盟友逐漸介入南海問題，從而使得中美南海雙邊互動演變?yōu)椤皟蓚€陣營”之間的綜合較量。特朗普上臺以來，美國數(shù)次向日本和澳大利亞發(fā)出參與南海聯(lián)合巡航的邀請。2017年，美國重啟美日印澳四國安全對話，將南海和海洋安全作為四方構建安全合作架構的基礎。此外，美國還成功發(fā)動了北約軍事盟友參與到南海的地緣政治競爭中。事實上，美國在南海問題上已經在外部漸漸織起一張以中國為“競爭對手”的“力量網(wǎng)絡”，這就使得中美之間的南?；友葑?yōu)橹袊c“美國+盟友和伙伴國體系”兩個陣營間的較量。
第三，中美在南海還存在間接性的互動和博弈。美國雖然聲稱在南海島礁歸屬上不持立場，但事實上支持越南和菲律賓的南海主張。美國不僅向其盟友菲律賓提供?？瘴淦餮b備，還在2016年5月解禁對越南的武器禁運，并自此開始逐步向越南提供至少18艘(預計達到24艘)海上巡邏船。同時，美國還支持菲單方面挑起南海仲裁案，頻繁對越開展軍事外交等。中國與越、菲等聲索國在法理、一線執(zhí)法、海上能力提升、島礁控制、資源開發(fā)等各個方面的較量，都離不開美國的身影，都能感受到美在背后給予的強大壓力，因而在某種程度上也是中美兩國南?；拥摹伴g接角斗場”。
第四，中國在中美南海博弈中實質上處于守勢一方，而美國占據(jù)攻勢地位。從聲稱在南海擁有利益，到挑唆菲律賓單方面將中菲海上有關爭議訴諸強制仲裁程序，再到美獲得在菲五個軍事基地使用權，直到特朗普政府常態(tài)化和升級南海“航行自由行動”，美國一直占據(jù)中美海上互動的主動地位。為應對美國的外交和軍事“進攻性”舉措，中國出于維護自身在南海利益和戰(zhàn)略訴求的需要，不得不相應調整南海政策。比如，迫于美軍加強在南海的前進部署和“航行自由行動”，中國加快了在南沙建設軍事?lián)c并部署必要防御裝備的步伐。但直至今日，中方仍無法有效地阻止美軍一再借航行自由名義開展相應的抵近偵察和情報搜集活動。
此外，針對美國唆使菲律賓濫用國際海洋法規(guī)則，挑起“南海仲裁案”，以及仲裁庭作出的罔顧法理、不利于中國的裁決，中國雖動員國內政、學、媒等各界力量齊心應對，也贏得了多數(shù)國際輿論的認可和支持，但不得不說美國及菲律賓已經“成功”地給中國戴上了“不守規(guī)則”“挑戰(zhàn)現(xiàn)狀和地區(qū)秩序”的帽子。
總之，美國憑借其強大的國際話語權創(chuàng)設能力、廣布世界各地的盟友和伙伴國，以及無人匹敵的?？哲娛铝α浚瑥亩刂屏酥忻滥虾２┺牡闹鲃訖?，并置中國于被動應對的守勢地位。
二、中美對南海利益的不同界定及相互關系
中美在南海都存在兩方面的“利益”：一個是自身界定的利益，另一個是被對方所認知和理解的“利益”。中美兩國均未曾明確以“核心利益”來表述各自在南海的利益和訴求。
(一)中國在南海的利益及美國眼中的中國南海利益
回顧總結新中國成立以來中國對南海的利益，可分為三個層面：
第一，優(yōu)先利益。即中國基于國際法規(guī)則和歷史過程中形成的對南海諸島及其附近海域的主權、主權權利及歷史性權利。作為爭端國之一，中國對南海的權益一直都有非常明確和清晰的立場。2016年7月12日，菲“南海仲裁案裁決”結果發(fā)布之后，中國政府發(fā)表了《關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》，再一次系統(tǒng)、全面地闡述了在南海的權益主張。根據(jù)該聲明，中國在南海的領土主權和海洋權益包括：(1)中國對南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權；(2)中國南海諸島擁有內水、領海和毗連區(qū)；(3)中國南海諸島擁有專屬經濟區(qū)和大陸架；(4)中國在南海擁有歷史性權利。
第二，延伸利益。南海是中國建設海洋強國的重要載體。中國南海斷續(xù)內的200平方公里海域占全國主張海域面積的2/3。同時，南海又是生物和非生物資源的富集區(qū)，是中國發(fā)展海洋經濟、提升能源和資源自給率的重要儲備區(qū)。特別是20世紀60年代末以來南海的石油和天然氣資源潛力一步步得到挖掘，加上潛藏海底可燃冰資源和各種稀有金屬礦物資源也已得到科學勘探，因而南海更成為對能源和資源需求日益增長的中國的天然寶庫。此外，南海還有其他豐富的有待開發(fā)的生物資源、旅游資源、可再生能源等。由此觀之，南海當之無愧是中國建設海洋強國必不可少的載體。但值得注意的是，上述的資源開發(fā)利益訴求，事實上大多是以中國對南海權益主張作為前提的。
第三，天然利益。包括戰(zhàn)略空間和海上通道安全。不少國內外海權和安全戰(zhàn)略學家都認為，美國擁有全球其他國家無可比擬的天然戰(zhàn)略優(yōu)勢。特別是與歐亞大陸隔大西洋和太平洋相望，從而有效地減緩了戰(zhàn)爭動蕩侵擾，為其專心于經濟建設和技術創(chuàng)新提供了先天有利條件。但相比而言，中國作為一個“陸海兼?zhèn)洹贝髧己０毒€大多數(shù)的海陸空間由北向南為朝鮮半島、日本群島、琉球群島和臺灣島與大洋所阻隔，再加上兩岸關系目前仍處于特殊狀態(tài)，臺灣島的地緣作用無法充分發(fā)揮，因此中國事實上是處于制海權發(fā)展的天然地理不利地位。因而，國際戰(zhàn)略家們幾乎一致認為，南海是中國拓展制海權的相對可能空間，也是其確保國防戰(zhàn)略安全、抵御西南方向安全威脅的必要地區(qū)。與此同時，南海又是中國超過一半的對外貨物貿易和超過80%進口石油(中國原油對外依存度達70%)的主要運輸通道，由此中國對南海通道安全訴求超過日本、美國在內的所有大國。事實上，中國在歷年發(fā)布的《國防白皮書》中已明確了這一利益，譬如2015年5月由國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書就明確指出“維護周邊安全穩(wěn)定”“維護戰(zhàn)略通道和海外利益安全”，直接指向包括南海在內的防務和通道安全。[注]①參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略》，中華人民共和國國防部網(wǎng)站，2015年5月26日，http://www.mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm[2019-06-20]。
但在美國看來，中國對南海的權益主張背后,蘊藏著深刻的“權力擴張”邏輯。2012年以來，隨著中美南海博弈的日益升級，美國國內日趨認為，中國有意于逐步控制整個南海，建立由其主導的地區(qū)秩序，最終將美國在內的所有域外大國排除出南海事務之外,成為區(qū)域霸權(regional hegemon)。[注]Defense Intelligence Agency, China Military Power: Modernizing a Force to Fight and Win,2019 Jan. https://www.dia.mil/Portals/27/Documents/News/Military%20Power%20Publications/China_Military_Power_FINAL_5MB_20190103.pdf[2019-06-01]; Gregory Poling and Bonnie S. Glaser, “How the U.S. Can Step Up in the South China Sea: the Right Way to Push Back Against Beijing”, Foreign Affairs, January 16, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-01-16/how-us-can-step-south-china-sea[2019-06-01]; Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].美國朝野認定，中國控制南海背后又是基于深邃的地緣政治和地緣經濟利益訴求：(1)中國試圖占有南海豐富的油氣資源，以減輕在石油上對中東地區(qū)地緣戰(zhàn)略的脆弱性;(2)中國有意以力量優(yōu)勢建立與南海周邊國家間的“不對稱”關系，形成壓倒性權力優(yōu)勢；(3)中國正在獲取南海戰(zhàn)略通道的控制權，為潛艇尋找巡邏庇護區(qū)；(4)武力挑戰(zhàn)美國主宰的西太平洋海權，以消除美軍對自身利益的潛在威脅。[注]David C. Gompert, Sea Power and American Interests in the Western Pacific, The RAND Corporation, Published 2013 by the RAND Corporation. Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].
(二)美國在南海的利益及中國認知
希拉里·克林頓2010年7月在河內東亞地區(qū)論壇會議上表示：“美國對南海的航行自由、亞洲海洋公域的開放進入、尊重國際法擁有國家利益?！盵注]Mark Landler, “Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-06-01].希拉里的這次講話，可以說是美國南海政策調整的開端，也是美國政府在冷戰(zhàn)后首次公開、清晰地表明對南海的利益界定。自此之后，美國朝野對美在南?！耙裁础边@一問題的認識和討論逐步清晰。在時隔六年之后的2016年6月，希拉里在競選中明確表示，美國在南海存在深遠的利益。同年7月，時任美國國家安全委員會亞洲事務高級主任康達(Daniel Kritenbrink)在華盛頓參加“第六屆戰(zhàn)略與國際研究中心年度南海會議”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)時表示，美方在南海與中國及地區(qū)其他相關國家一樣擁有“最高國家利益”(top national interests)，不會以在別處合作作為交換而對這個重要航道視而不見。[注]Remarks by Daniel Kritenbrink, in the Sixth Annual CSIS South China Sea Conference, https://www.csis.org/events/sixth-annual-csis-south-china-sea-conference(視頻約10:30-11:30)[2019-06-01]。此外，美國國內的學者和智庫精英們還將其在南海利益描述為“不可或缺”(vitalinterest)。這一認知可以從2019年6月1日美國代理防長沙納漢(Patrick Shanahan)的講話中得到進一步印證。[注]“U.S. won’t ‘tiptoe’ around China with Asia stability at threat: defense chief”, Reuters, June 1,2019 https://www.reuters.com/article/us-asia-security/us-wont-tiptoe-around-china-with-asia-stability-at-threat-defense-chief-idUSKCN1T22T4[2019-06-01].
回顧美國朝野的討論和描述，其對南海利益和目的大致可歸為三個層面：
1. 維護在南海的航行自由
1995年5月10日，美國國務院在《南沙群島和南海政策聲明》中清晰表示：“維護航行是美國的根本利益。所有船只和飛機在南海不受阻礙地航行。對包括美國在內的整個亞洲和太平洋地區(qū)的和平與繁榮是必不可少的?！盵注]U.S. Department of State Daily Press Briefing, Spratlys and the South China Sea, May 10, 1995, inA CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future ed.by Michael McDevitt, November 2014, p.1, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-01].根據(jù)美方的描述，其航行自由原則包含兩方面含義：軍機和軍艦在內的所有船只不受限制地進入南海；美軍在專屬經濟區(qū)內開展軍事行動的自由。美國認為，海洋自由不僅僅指商船在國際航道的穿行自由，還包括軍用船只和飛行器在海上和空中的穿越自由；專屬經濟區(qū)內的軍事行動自由一旦受到限制，則將威脅其軍事戰(zhàn)略和對外政策目標的實現(xiàn)。
2. 維持地區(qū)同盟和伙伴國體系及安全架構穩(wěn)定
美國認為，在南海地區(qū)，其既同中國臺灣存在軍事同盟關系，又與臺灣及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴關系。倘若中國主導地區(qū)秩序、控制南海，一方面，美國的能力逐步下降，將促使地區(qū)各國調整其國防計劃和外交政策，從而導致其主導的地區(qū)安全架構趨于崩潰；另一方面，美國還將卷入同盟和伙伴國與中國的沖突和危機之中。因而，美國認定，維持對菲律賓同盟關系穩(wěn)定，特別是明確將南海納入《美菲共同防御條約》安保承諾范圍，并保持基于“與臺灣關系法”的對臺政策有效，聯(lián)合其他地區(qū)伙伴國采取軍事行動，阻止中國成為“地區(qū)霸權國”(regional hegemon)，是美國在南海不可或缺的利益和目的。[注]Michael McDevitt, A CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future, November 2014, p.vi, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-03]；Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, pp.4-5, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-03].
3. 主導塑造符合其戰(zhàn)略取向的、基于規(guī)則的地區(qū)秩序
美國認為，自2010年秋季奧巴馬政府就已清楚地表明，建立基于規(guī)則的南海穩(wěn)定局勢對其國家利益至關重要。[注]Michael McDevitt, “The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35, No. 4, 2013, p.175.其規(guī)則既包含了不得使用武力或武力脅迫的方式解決海洋爭端，同時也指向南海海洋自由規(guī)則。這些規(guī)則是第二次世界大戰(zhàn)之后建立的美國領導的國際秩序的關鍵要素，也是為防范中國在南海采取像俄羅斯在東烏克蘭和克里米亞那樣的“強權即公理”(might makes right)、“叢林法則”(the law of the jungle)來定義現(xiàn)代國際關系特征。主導南海地區(qū)的規(guī)則和規(guī)則制定權是美國制定南海政策的利益依據(jù)和目的之一。[注]Dan Lamothe, “Navy admiral warns of growing sense that ‘might makes right’ in Southeast Asia,” Washington Post, March 16, 2016.
在中國看來，美國南海政策背后的重要目的是增加中國崛起的成本和代價。具體包括：(1)美國事實上是將武力的壓倒性優(yōu)勢和武力威懾作為其地區(qū)秩序的根本基礎。1945年以來，美國一直是該地區(qū)的支配力量，在塑造地區(qū)秩序上一直扮演主導角色。這種主導地位既有賴于規(guī)則體系的保障，但同時又需要在軍事力量上保持對其他國家的絕對優(yōu)勢。美國除了謀求以規(guī)則約束中國行為和限制中國影響力擴散之外，還極力通過獲取在菲律賓的軍事基地、增派航母及各型艦機巡航南海等手段，重點加強在這一地區(qū)的前進部署，用以維持占據(jù)優(yōu)勢地位的中美不對稱“軍事平衡”。特別是根據(jù)美國防務與預算評估中心研究報告顯示，伴隨著美國在2019年2月正式宣布退出《中導條約》，為抵消中國在西太平洋地區(qū)射程從500—5000公里陸基導彈力量的優(yōu)勢，其將重點加強在這一地區(qū)部署射程超過500公里的短、中程陸基導彈。[注]Robert Haddick, Fire on the Water: China, America, and the Future of the Pacific, Maryland: Naval Institute Press,2014.這一例子集中反映了美國對維持包括南海在內西太平洋地區(qū)力量優(yōu)勢的迫切利益訴求。(2)美國在南海實質上的“選邊站”政策，已經說明了其有意利用南海為抓手，既遏止中國繼續(xù)擴大在東南亞地區(qū)的影響力和話語權，又試圖將中國遏阻在第一島鏈的戰(zhàn)略包圍之內。(3)美國也有意利用南海問題，干擾中國與東南亞國家建立地區(qū)新規(guī)則和新秩序的進程。
三、多因素交織：中美南海博弈不斷升級的動因
考察2010年以來中美兩國圍繞南海議題的博弈，經歷了從輿論和外交博弈，到軍事、外交和輿論的全面競爭，并深化為地區(qū)秩序主導權的爭奪，呈現(xiàn)出了“螺旋式”升級的特點。兩國在南海利益訴求以及對彼此南海利益錯位認知的對比，從根本上解釋了中美南海競爭升級的背后動因。
但中美對南海利益的訴求自20世紀60年代末南海問題產生以來并不曾有根本性的調整，兩國對彼此利益認知為何會發(fā)生變化，以及雙方南海競爭為何會在2010年之后愈演愈烈，尚需要對偶然性和必然性的因素進行進一步探討。具體來看，驅動近十年來中美在南海問題上互動過程的因素主要有四個方面：
(一)日益深刻的中美力量對比變化
2008年國際金融危機爆發(fā)之后，無論是經濟增長、技術創(chuàng)新，還是軍事硬實力和國家軟實力，中美之間差距縮小的進程都日益明顯。在經濟領域，中國一直是全球經濟復蘇的第一引擎，2012—2016年對世界經濟增長貢獻率達34%，為同期美、歐、日貢獻之和。[注]參見《厲害了！中國對世界經濟增長貢獻率超30%》，新華網(wǎng)，2018年2月1日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-02/01/c_1122354105.htm[2019-06-03]。中國在2009、2010年相繼超越德國和日本成為全球第二大經濟體，2011、2013年又取代美國成為全球最大制造國和第一大貿易國。2013年中國提出的共建“一帶一路”倡議，得到了全球至少65個國家的支持和積極合作；中國發(fā)起成立的“亞洲基礎設施投資銀行”成員數(shù)量也達到97個，極大提升了中國在全球經濟秩序的相對地位和影響力。
同樣，在軍事領域，美國在2010、2014年發(fā)布的《四年防務評估報告》中強調，中國通過研制和部署大量先進的中程彈道導彈和巡航導彈、配備先進武器的新型攻擊型潛艇、戰(zhàn)斗機等，不僅增加了對地區(qū)和全球經濟、安全事務的影響，成為亞太戰(zhàn)略格局演變最重要的因素，同時還將以區(qū)域拒止/反介入或新的網(wǎng)絡和空間技術來反制美國。特別是在臺海和南海地區(qū)，中美軍事較量的趨勢越來越不利于美國。[注]Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015, pp.321-323.力量對比的深刻變化，不僅漸漸加劇美國對失去地區(qū)秩序主導地位的擔憂，更是促使其調整全球及亞太戰(zhàn)略布局，加強在這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事投入。奧巴馬政府先后提出了“重返亞洲”和“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在歷史上首次將亞洲置于美國全球戰(zhàn)略優(yōu)先位置，南海則成為美國調整戰(zhàn)略布局的重要抓手。[注]David Shambaug, “Assessing the US ‘Pivot’to Asia”, Strategic Studies Quarterly,Vol.7, No.2, Asia-Pacific Special edition (Summer 2013), p.10.美國利用中國與菲律賓、越南等聲索國海上爭議的升溫和海上安全形勢的惡化，以“武力”“武力脅迫”“恫嚇”為輿論掩護，一方面強化了與菲律賓的軍事同盟關系，另一方面又在菲律賓群島增加五個軍事基地，并在新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦。美國在南海問題上事實上的“選邊站”和針對中國的軍力部署及“航行自由行動”，除引發(fā)中國強烈外交抗議之外，也是中國開展南海島礁建設和部署相應設施的主要原因之一。
因此，美國國內普遍認為，中國以驚人的速度縮小與美國的實力差距，而美國的軍事優(yōu)勢則已經被削弱到危險的境地，其保護自身利益、盟友和伙伴國安全的能力日益受到懷疑。[注]Eric Edelman & Gary Roughead et.. Providing for the Common Defense The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission，November 13,2018, p.V; Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation,2015, pp.321-323.兩國力量對比的深刻變化，既加劇了美國對中國的“不放心”和戰(zhàn)略誤判，也促使了中美雙方一直潛藏著的利益矛盾的惡化和爆發(fā)。
(二)“新美國主義”的泛濫及美國對華戰(zhàn)略的“轉向”
西奧多·羅斯福曾經將美國主義(Americanism)的內涵概括為“有關精神、信仰和目的的問題”。美國主義在歷史上既包含了平等、自由、民主的美國價值觀，同時也體現(xiàn)了美國追求全球責任和輸出美式價值信仰的“昭昭天命”。[注]Theodore Roosevelt, “True Americanism”, The Forum Magazine, April 1894, https://teachingamericanhistory.org/library/document/true-americanism-the-forum-magazine/[2019-05-30].“美國主義”思潮逐漸在美國精英和草根階層中復興，特別是美國前總統(tǒng)奧巴馬2014年在西點軍校演講時稱，美國將再領導世界100年，而 2016年8月特朗普在競選中則進一步宣稱：“我們新的信條是美國主義，而不是全球主義?！盵注]Aaron Blake, “Donald Trump’s strategy in three words: ‘Americanism, not globalism’”, the Washington Post, July 22, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2016/07/22/donald-trump-just-put-his-border-wall-around-the-entire-united-states/?utm_term=.73765f81dc41[2019-05-30].此后，美國提出“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”等一系列體現(xiàn)“新美國主義”思潮的政策宣示。[注]Jill Lepore, “A New Americanism: Why a Nation Needs a National Story”, Foreign Affairs, March/April 2019, pp.10-19[2019-05-30]; “Destination Greatness - Creating a New Americanism”, https://thenewamericanism.com/[2019-06-01]; JM Berger, “A Dangerous New Americanism?” , war on the rocks April 24, 2017, https://warontherocks.com/2017/04/a-dangerous-new-americanism/[2019-05-30].在這種“新美國主義”的思潮統(tǒng)領之下，美國自奧巴馬時期就開始重新審視20世紀70年代以來所奉行的對華“遏制+接觸”戰(zhàn)略，并反思甚至質疑“接觸”戰(zhàn)略是否如愿以償將中國導入了美國領導的國際規(guī)則體系。不少美國學者提出，崛起的中國日益變成更具挑釁性、威權主義和民族主義的大國，并正在挑戰(zhàn)所謂美國主導的“基于規(guī)則的自由國際秩序”。
特朗普在2017年《國家安全戰(zhàn)略》報告中將中國定性為“修正主義大國”、“威權國家”和“競爭對手”，并認為中國和俄羅斯試圖塑造一個與美國價值觀和利益相對立的世界，美國自冷戰(zhàn)以來的對華“接觸”政策失敗了。為實現(xiàn)其“昭昭天命”，美國將對華戰(zhàn)略逐步轉向“全面競爭”。在經濟上發(fā)起對華技術和貿易戰(zhàn)，在安全上則是以不斷升級南海軍事行動強度和頻率為抓手。2019年2月，美國共和、民主兩黨議員又聯(lián)手提出所謂“東海與南海議案”，意在制裁中國參與南海島礁建設的個人和單位，更是反映了在南海問題上反華已經成為美國國內上下的一種“政治正確”。
總之，在“新美國主義”思潮的作用下，美國將對華戰(zhàn)略轉向“全面競爭”，此舉在經濟上表現(xiàn)為對華貿易戰(zhàn)，而在安全上則是由美國在南海的一系列持續(xù)升級的行動中不斷呈現(xiàn)，這是潛藏在美國近十年來日趨強硬的南海政策背后的思想根源，也是促使中美海上較量愈演愈烈的內層動因。
(三)聲索國的關鍵推動作用
聲索國在中美南海較量中扮演了兩方面的角色：一方面是積極主動地拉攏美國用以制衡中國來支持自身主張和利益訴求，另一方面這些聲索國在海上與中國的沖突和對峙又吸引了美國的戰(zhàn)略介入。
20世紀70年代以來，菲國內持親美立場的力量一直尋求美國對其在南?？刂茘u礁和爭議海域的安全保護承諾，阿基諾三世時期菲方更是不遺余力地拉攏美國介入南海。比如，2012年7月，阿基諾三世公開表示：“菲律賓可能要求美國部署更多的P-3C偵察機協(xié)助監(jiān)視南海爭議水域。”[注]Manuel Mogato& Stuart Grudgings, “Exclusive: Philippines may ask for U.S. spy planes over South China Sea”, Reuters, July 2, 2012, https://www.reuters.com/article/us-philippines-aquino-southchina/exclusive-philippines-may-ask-for-u-s-spy-planes-over-south-china-sea-idUSBRE8610H020120702[2019-05-30].2015年4月，菲外長德羅薩里奧(Albert del Rosario)又公開宣稱：“菲律賓正在從美國尋求更多實質性支持以應對中國在南?？焖贁U張?！盵注]“Philippines seeks help from U.S. in South China Sea dispute”, Reuters, APRIL 15, 2015, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-philippines-usa/philippines-seeks-help-from-u-s-in-south-china-sea-dispute-idUSKBN0N616A20150415?utm[2019-05-30].2016年5月，阿基諾三世再次表示，如果中國對黃巖島采取行動，美國有義務采取軍事行動予以應對。[注]Javier C. Hernández, “Benigno Aquino Says U.S. Must Act if China Moves on Reef in South China Sea”, the New York Times, May 19, 2016, https://www.nytimes.com/2016/05/20/world/asia/benigno-aquino-philippines-south-china-sea.html[2019-05-30].
此外，越南也一直試圖獲得美國對其南海政策的支持，除了大力吸引美國石油公司(如康菲、?？松梨?參與南海爭議海域油氣開發(fā)，還通過支持美國南?！昂叫凶杂尚袆印?、共同反對所謂中國南海“軍事化”、向美國開放軍事基地等多種軍事和外交途徑，既加強與美國的協(xié)作，又獲取美國的支持。[注]Joint Statement between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam, November 12, 2017，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-socialist-republic-vietnam/[2019-05-30].
與此同時，聲索國與中國在海上的沖突和對峙也會吸引美國的介入，特別是受美菲軍事同盟的約束，美國更加容易介入中菲海上沖突。譬如，2012年中菲黃巖島對峙就招致了美國的干預。2014年中越在中建南海域的沖突，也為吸引美國聯(lián)合越南創(chuàng)造了機會。
(四)對中國南海政策的過激反應
受力量對比深刻變化這一宏觀因素的影響，美國對中國在南海的政策作為往往容易陷入“自我驗證預言”的困境。美國將中國在2012年之后控制黃巖島視為在南海地區(qū)實行系統(tǒng)性“切香腸”戰(zhàn)略的開端，此后設立三沙市、成立海警等都是這一戰(zhàn)略的延續(xù)，并認為中國此舉最終目標在于“借權利主張將外國軍艦逐出南?！盵注]Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31,2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].。中國通過島礁建設，在南沙地區(qū)新增三條長度2700米或3000米的飛機跑道，并擁有了足夠陸域支撐的戰(zhàn)略據(jù)點；加快推動“南海行為準則”磋商，逐步掌握海上規(guī)則制定的主動權等等，這些舉措更是使得美方對中國的“切香腸”戰(zhàn)略堅信不疑。
中美之間復雜、持續(xù)的“反應—行動—反應”過程，不僅加劇了美國對失去南?！翱刂茩唷焙偷貐^(qū)秩序主導權的擔憂，更是激發(fā)了美國一步步采取愈益強硬、全面的外交和軍事競爭策略。特別是美國國內一直認為奧巴馬對中國南海島礁建設反應過于軟弱，因而2017年特朗普上臺之后，不僅白宮、五角大樓和國會在南海問題上采取強硬措施罕見一致，美國還常態(tài)化并升級南?！昂叫凶杂尚袆印?，作為對中國推進南海島礁建設的回擊。2019年以來，美國又正式引入海岸警衛(wèi)隊作為對中國以海警和海上民兵“灰色力量”開展維權和實行區(qū)域拒止/反介入的反制策略。
因此，不難看出，正是美方對中國在南海一系列正當政策舉措的過激反應，推動中美海上較量一步步升級和惡化。
四、中美南海博弈的未來及破局之道
中美南海博弈的未來存在三種可能局面：第一，在某些緊急不測事態(tài)的作用下，中美在南海發(fā)生局部沖突(如小規(guī)模擦槍走火)。特朗普上臺以來，美國朝野彌漫著中美南海必有一戰(zhàn)的緊張氛圍。2018年下半年以來，美國蘭德公司、外交關系協(xié)會等智庫都將南海列為中美最可能發(fā)生沖突的地帶。這既有部分悲觀或強硬派戰(zhàn)略家的個人判斷(如特朗普前首席安全顧問班農)，也有部分因兩國海上偶發(fā)對峙引發(fā)心理恐慌情緒所致。中美在現(xiàn)階段雖都不希望發(fā)生短兵相接的“熱戰(zhàn)”(不論是南海還是其他海域)，但倘若美方繼續(xù)升級南海軍事行動或卷入爭端國間的海上沖突，雙方艦機更加頻繁地相遇，加之一線人員可能操作失誤，危險相遇引發(fā)局部沖突的可能性仍不能排除。
第二，雙方各自讓步、相互妥協(xié)，維持南海既競爭又管控的現(xiàn)狀。中美間的相互不信任雖已是一個根深蒂固的問題，但如果雙方能各退一步，美國降低南海軍事行動強度和在南海問題上對中國的批評與指責，中國也相應地把經營重點從軍事防御部署轉向開發(fā)與合作議題，那么即使兩國地緣政治競爭無法避免，但雙方矛盾將得到有效緩解和控制。
第三，雙方都致力于避免發(fā)生“熱戰(zhàn)”，但海上對峙局面并不會改變，兩國較量維持某種動態(tài)平衡。在這種情況之下，美方仍將繼續(xù)升級包括航行自由宣示、爭議海域內軍演、無人潛航器活動在內的軍事行動，對中國的抵近偵察和情報搜集活動將有增無減，與菲律賓、越南、日本、英國、澳大利亞在南海傳統(tǒng)安全議題上的協(xié)調也會更加頻繁，但將通過《海上意外相遇規(guī)則》《?？障嘤霭踩袨闇蕜t》《艦船相遇安全行為準則》等危機防控機制，保持有限克制，避免與中方發(fā)生直接的摩擦。相應的，中國采取“常規(guī)”措施(如外交抗議等)、保持沖突可控的同時，通過提升島礁的反偵察、反介入能力以應對美軍的行動。理想的情況是，中美南海軍事和政治外交的較量維持一種動態(tài)平衡，亦即中國雖無法制止美軍在南海的行動，但可以通過相應的防務能力提升予以補償，美國則通過升級航行自由行動滿足其戰(zhàn)略和心理上的訴求。但維持這種既對峙又可控的局面，有賴于兩國決策層頻繁的溝通和高超的外交技巧，一線操作人員小心、謹慎地處理危機，需要以南海整體局勢不出現(xiàn)大的變數(shù)為前提。
有效管控沖突、塑造兩國在南海良性互動局面，當然是一種理想狀態(tài)。但就如物理學中經典力學實驗一般，這種理想狀態(tài)需要排除諸多變量的干擾，既要面臨美國國內強硬派的壓力，又要警惕菲、越的拉攏，還需謹慎處理和防范因海上一線人員操作失控所引發(fā)的不測事態(tài)。因此，中美雙方只有從戰(zhàn)略層面達成共識，相互理解彼此在南海的利益和戰(zhàn)略訴求，并擁有足夠的防止沖突惡化的政治意愿和默契，雙方才能把在南海的博弈維持在可控范圍之內。就目前來看，這一良性互動局面的塑造，更多地取決于美國如何行動。令人擔憂的是，目前美國朝野似乎不僅沒有“妥協(xié)”的跡象，相反升級在南海與中國的軍事較量漸已成為一種“政治正確”和“主流聲音”，并有越來越多的人認為現(xiàn)在該是采取措施、挽回敗局的時候了。
那么，應該如何破解中美在南海的“安全困局”？
(一)建立南海問題高級別協(xié)商機制和海上安全治理合作制度
中美在南海既有利益重疊區(qū)，但也有利益契合點。兩國在南海的“安全困局”癥結在于雙方的選擇困境，即誰都不肯首先讓步的問題。根據(jù)公共選擇理論，理性的中美決策層都應該明白保持克制、尋找共同利益或沖突利益的“平衡點”是雙方實現(xiàn)“博弈均衡”的唯一選擇。因而，雙方需要通過建立高級別的磋商機制，通過“多次、反復的博弈”，既在于減少錯判彼此意圖的可能，并說服對方避免采取加劇對抗的策略，也在于逐步形成共識，最終建立兩國海上安全困局治理合作制度。
具體來講，可以從三個層面著手：在宏觀層面，減少戰(zhàn)略上的競爭，保持中美總體關系穩(wěn)定；在中間層面，避免采取致使相互沖突升級或相互對抗的南海政策，并建立約束彼此采取挑釁性單邊行動的規(guī)則；在微觀層面，建立行之有效的危機管控機制，除了已有的海空相遇安全行為規(guī)則之外，還應對島礁建設和設施部署、航行自由與抵近偵察等具體問題，構建常態(tài)化危機聯(lián)合管控模擬演練機制，針對性的設計危機管控機制。
(二)將南海問題與經貿關系及其他安全議題相脫鉤
如上所述，中美南海博弈的升級在很大程度上是受兩國力量對比變化、雙邊關系惡化等宏觀因素所累，同時南海問題也成為美國與中國展開全面競爭的一張牌。因此，解套中美南海困局最重要的動力之一便是：兩國各自將南海問題與雙邊整體關系和戰(zhàn)略競爭相脫鉤。兩國可以達成相互保證協(xié)議，從而確保南海問題避免成為雙方相互爭斗、相互施壓的籌碼。
(三)將彼此在南海的博弈與兩國同菲、越、馬的三角關系相脫鉤
2019年3月，美國國務卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)公開表示：“南海是亞太的一部分……在菲律賓武裝和公共船只在南海遭到攻擊將觸發(fā)《美菲共同防御條約》?！盵注]“South China Sea covered by PH-U.S. Mutual Defense Treaty - Pompeo”, Rappler, March 01,2019 https://www.rappler.com/nation/224668-pompeo-says-south-china-sea-covered-philippines-us-mutual-defense-treaty[2019-06-08].此舉勢必會增加中美南海博弈過程受中菲海上有關爭議升溫而趨緊甚至爆發(fā)沖突的風險。美方應注意防止在中菲海上有限沖突中充當先鋒和保護傘，中美雙方應減少或避免兩國南海博弈與中—美—菲的三角關系掛鉤。同時，越南試圖在中美的競爭中“漁翁得利”，因而兩國也應將中越海上矛盾和沖突排除出影響彼此南海較量的眾多因素之外。此外，中國也可以通過加強與東盟十國的“準則”案文磋商，加緊建立海上危機管控機制和信任增進機制，從而減少美國加大介入南海問題的可乘之機，以此緩和、控制中美南海博弈不斷升級的態(tài)勢。
(四)聯(lián)手推進兩國在南海問題和南海地區(qū)的利益融合
事實上，中美在防止海上恐怖主義、海盜和海上武裝搶劫、開發(fā)海洋資源、開展海洋科研等領域存在諸多的利益契合點。兩國既可以建立南海航道安全維護合作機制，美國公司和科研機構也可以參與中方在南海的資源開發(fā)和科技項目。這一系列舉措將有利于中美雙方推進彼此利益融合，從而減少兩國利益對立面。
五、結 語
總體而言，中美南海博弈可以從兩國雙邊關系、雙方南海策略性互動、海上一線領域的博弈三方面展開分析。中美兩國對南海的利益訴求矛盾雖早已顯現(xiàn)，但直至近十年兩國的直接較量才愈演愈烈。其正是中美關系的波折、南海形勢的不斷變化等因素作用的結果。因此，在分析中美南海博弈是趨于沖突還是走向合作之時，不僅要考察兩國對南海利益訴求到底有哪些是重疊、不可調和的，哪些又存在契合點，還需考察致使這種利益上的矛盾上升為政策上沖突的直接作用因素。只有還原兩國南海政策互動的完整過程，才能尋找破解中美南海“安全困局”的根本之道。
中美在南海既存在戰(zhàn)略空間重疊，又有美方對地區(qū)秩序主導權訴求與中方的政策主張不相容因素的存在，因此在美國發(fā)起對華全面競爭、中國與聲索國間海上有關爭議矛盾升級、美國國內“新美國主義”保守思潮興起等諸多因素的共同作用之下，中美之間在南海的較量也就在這一時間節(jié)點逐漸升級，并逐步走向對抗。
中美在亞太地區(qū)的結構性矛盾以及南海有關島礁領土主權和海域管轄權主張的沖突在短期內都難以徹底解決，因此中美之間在南海博弈將長期存在。但中美兩國可以通過公共領域(如打擊海盜、海上恐怖主義等)的合作，以及資源開發(fā)利益分配的平衡，提升利益的融合水平，以此來給兩國緊張的關系和南海的“安全困局”降溫、剎車。
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