蔣小翼 禤嘉慧

[內(nèi)容提要]海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和利用的重要且有效工具，并被各國(guó)所普遍采用。近十多年來(lái)，越南開(kāi)始著手和推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。和其他東盟國(guó)家相比，越南的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)起步較晚，數(shù)量較少，但平均面積大，保護(hù)區(qū)的分類(lèi)方式也較為特別。越南海洋保護(hù)區(qū)的立法和管理方面存在諸多問(wèn)題，進(jìn)而影響了保護(hù)區(qū)的效能。越南在南海爭(zhēng)議海域建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的動(dòng)作較大。中國(guó)應(yīng)參考越南海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善海洋保護(hù)區(qū)管理效能，對(duì)可能導(dǎo)致的中越南海爭(zhēng)議激化保持警惕，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)中越藍(lán)色合作。

海洋保護(hù)區(qū)作為一種經(jīng)濟(jì)有效的漁業(yè)資源維護(hù)、生物多樣性養(yǎng)護(hù)以及滿(mǎn)足人類(lèi)保護(hù)目的的管理工具，在20世紀(jì)末開(kāi)始在理論和實(shí)踐上取得飛速的發(fā)展。[注]參見(jiàn)范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，北京，海洋出版社，2015年，第13頁(yè)。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署頒布的2017全球環(huán)境的新興問(wèn)題報(bào)告中，海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是維持和恢復(fù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)健康的最佳選擇。[注]參見(jiàn)《2017前沿報(bào)告：全球環(huán)境的新興問(wèn)題》，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站，2017年，https://www.unenvironment.org/zh-hans/resources/2017qianyanbaogao[2019-05-30]。

越南作為南海沿岸國(guó)家，面臨著海洋污染、珊瑚礁白化、外來(lái)物種入侵等生態(tài)環(huán)境惡化帶來(lái)的海洋環(huán)境問(wèn)題。為此，越南已把海洋保護(hù)區(qū)作為其重要的海洋生態(tài)環(huán)境管理工具。越南推動(dòng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，對(duì)于山水相連的中國(guó)來(lái)說(shuō)，有著重要的影響。一方面，南海海洋環(huán)境是一個(gè)不可分割的整體，中越兩國(guó)在南海海洋保護(hù)方面有著共同的環(huán)境利益，因而有可能成為推進(jìn)中越藍(lán)色合作的切入點(diǎn)。同時(shí)，越南的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)實(shí)踐對(duì)治理南海環(huán)境問(wèn)題也具有參考價(jià)值，值得中國(guó)分析和借鑒。另一方面，中越兩國(guó)在南海存在錯(cuò)綜復(fù)雜的主權(quán)爭(zhēng)端，越南多元擴(kuò)張海上軟實(shí)力，意圖在南海問(wèn)題上占據(jù)主動(dòng)權(quán)。因而，越南在南海的海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐活動(dòng)，可能涉及中國(guó)對(duì)南海諸島的主權(quán)權(quán)利和海洋權(quán)益。

在上述背景下，本文以越南建立海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐為分析對(duì)象，介紹越南海洋自然環(huán)境和海洋保護(hù)區(qū)概況，從法律、管理及最新實(shí)踐三個(gè)角度探析保護(hù)區(qū)的建設(shè)情況，并從其戰(zhàn)略意義、管理及監(jiān)督機(jī)制等角度評(píng)析越南的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐，進(jìn)而分析對(duì)中國(guó)的借鑒意義以及對(duì)管控南海爭(zhēng)議和促進(jìn)中越藍(lán)色合作的影響。

一、越南海洋自然環(huán)境與海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)

越南擁有廣闊的海域和豐富的海洋生物多樣性，海洋對(duì)越南而言具有重要意義。然而，越南面臨著海洋生態(tài)危機(jī)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。對(duì)此，越南開(kāi)始推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。

(一)越南海洋自然環(huán)境與保護(hù)

越南位于中南半島東部，北與中國(guó)接壤，西與老撾、柬埔寨交界，東面和南面臨南海。越南擁有3260多公里海岸線[注]參見(jiàn)《越南國(guó)家概況》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677292/1206x0_677294/[2019-05-30]。，島嶼眾多，海域面積寬廣。海洋在越南的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等層面具有重要的戰(zhàn)略意義。有超過(guò)4600萬(wàn)的越南人口居住在沿海及島嶼之上，占越南總?cè)丝诘?/2強(qiáng)。[注]Vu Hai Dang, “Marine Protected Areas Network in the South China Sea”,Martinus NIJHOFF Publishers, 2014, p.178.近十多年來(lái)，越南對(duì)海洋的重視程度逐步提高，并通過(guò)越共十屆四中全會(huì)出臺(tái)的《至2020年越南海洋戰(zhàn)略》和《越南海洋法》形成了其“海洋戰(zhàn)略”。

綿長(zhǎng)的海岸線和廣闊的海域賦予越南豐富的海洋生物多樣性，其海洋生物物種多達(dá)6845種。[注]參見(jiàn)《越南國(guó)家概況》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677292/1206x0_677294/[2019-05-30]。然而，越南的海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化，這一趨勢(shì)開(kāi)始引起政府的高度關(guān)注：一方面，諸多人為因素如無(wú)序開(kāi)發(fā)導(dǎo)致海洋環(huán)境不斷受到污染，以至于海洋生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)日益惡化難以治理的趨勢(shì)，威脅漁業(yè)資源和其他海洋生物；另一方面，政府的管理措施與技術(shù)手段相對(duì)落后，資金出現(xiàn)巨大缺口，相關(guān)法律也明顯不足。為了應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)危機(jī)，2010年5月，時(shí)任越南總理阮晉勇批準(zhǔn)了《到2020年越南海洋自然保護(hù)區(qū)體系規(guī)劃》。該規(guī)劃頒布之后，越南又陸續(xù)通過(guò)了《越南海洋法》以及《越南海洋和海島資源法》，并開(kāi)始逐步推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。

(二)越南海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

越南自2001年設(shè)立了第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)——芽莊灣(Nha Trang Bay)保護(hù)區(qū)。[注]“Vietnam National Report on Protected Areas and development”，世界自然保護(hù)聯(lián)盟網(wǎng)，2003，https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2003-106-4.pdf[2019-05-30]。迄今，已建立43個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)3455.8平方公里，覆蓋了0.5%的越南水域。[注]參見(jiàn)海洋保護(hù)指南網(wǎng)，http://www.mpatlas.org/region/country/VNM/[2019-05-30]。根據(jù)2005年頒布的第27/2005/ND-CP號(hào)法令，越南設(shè)有三種類(lèi)型的保護(hù)區(qū)，分別是國(guó)家公園、海洋物種及棲息地養(yǎng)護(hù)區(qū)和水生生物自然保護(hù)區(qū)。2008年頒布的第57/2008/ND-CP號(hào)法令[注]“Decree No.57/2008/ND-CP of May 2, 2008, Promulgating the Regulation on Management of Vietnam’s”,FAO，May 11,2008,http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/vie82059.pdf[2019-05-30].，對(duì)這三類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。

1.國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)完全滿(mǎn)足以下條件：

(1)擁有以下一種或多種典型生態(tài)景觀：珊瑚礁、紅樹(shù)林、海草、潟湖或河口，且未被人類(lèi)破壞或很少遭受人類(lèi)活動(dòng)影響的海洋區(qū)域；是一種或多種因面臨滅絕危險(xiǎn)而需要保護(hù)或管理的珍稀野生動(dòng)物的棲息地。

(2)面積至少為2萬(wàn)公頃，其中至少1/3的區(qū)域?qū)儆谖幢蝗祟?lèi)破壞或很少遭受人類(lèi)活動(dòng)影響的典型/生態(tài)系統(tǒng)。

(3)生態(tài)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)確保能得以實(shí)現(xiàn)且該目標(biāo)不因有害的人類(lèi)活動(dòng)而改變。

2.海洋物種及棲息地養(yǎng)護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)完全滿(mǎn)足以下條件：

(1)一種或多種因面臨滅絕危險(xiǎn)而需要保護(hù)或管理的珍稀野生動(dòng)物的棲息地；擁有以下一種或多種典型生態(tài)景觀：珊瑚礁、紅樹(shù)林、海草、潟湖或河口，且未被人類(lèi)破壞或很少遭受人類(lèi)活動(dòng)影響的海洋區(qū)域。

(2)面積超過(guò)1萬(wàn)公頃，其中1/5是嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域。

(3)生態(tài)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)確保能得以實(shí)現(xiàn)且該目標(biāo)不因有害的人類(lèi)活動(dòng)而改變。

3.水生生物自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)完全滿(mǎn)足以下條件：

(1)多種海洋野生生物棲息地的海洋區(qū)域；能為海洋物種提供成長(zhǎng)及繁衍的基礎(chǔ)；能吸引臨近海域的海洋物種。

(2)面積至少為1萬(wàn)公頃，其中2/3的面積能為海洋物種提供成長(zhǎng)及繁衍的基礎(chǔ)。

(3)生態(tài)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)確保能得以實(shí)現(xiàn)且該目標(biāo)不因有害的人類(lèi)活動(dòng)而改變的區(qū)域。[注]第57/2008/ND-CP號(hào)法令，“Decree No.57/2008/ND-CP of May 2,2008,Promulgating the Regulation on Management of Vietnam’s”, FAO,May 11,2008, http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/vie82059.pdf[2019-05-30].

對(duì)比這三種海洋保護(hù)區(qū)類(lèi)型的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園和海洋物種及棲息地養(yǎng)護(hù)區(qū)都強(qiáng)調(diào)對(duì)典型海洋景觀和瀕危海洋物種的保護(hù)，二者的主要區(qū)別在于面積，水生生物自然保護(hù)區(qū)則注重對(duì)普通海洋物種棲息地的保護(hù)。越南海洋保護(hù)區(qū)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于物種、景觀和面積，這與其他多數(shù)國(guó)家側(cè)重于功能的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣。雖然越南海岸線綿長(zhǎng)，但其領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大部分都在南海，自然景觀具有相似性，珍稀物種也在南海海域內(nèi)活動(dòng)，故而以物種的珍稀度作為海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性值得商榷。此外，目前越南關(guān)于保護(hù)區(qū)的報(bào)道及相關(guān)資料基本沒(méi)有提及海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)，而且后續(xù)的立法也沒(méi)有針對(duì)不同類(lèi)型的海洋保護(hù)區(qū)設(shè)置不同的管理方式與監(jiān)督評(píng)估方法，可以說(shuō)該分類(lèi)形同虛設(shè)。

二、越南建立海洋保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐

越南在國(guó)際、東盟和國(guó)內(nèi)層面形成了海洋保護(hù)區(qū)的法規(guī)體系。越南建立了海洋保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制，并自2010年起開(kāi)始加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。

(一)越南海洋保護(hù)區(qū)的法律和政策

1.國(guó)際層面

國(guó)際合作是保護(hù)海洋生物多樣性的重要途徑之一，越南已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了法律工具對(duì)環(huán)境質(zhì)量保障的重要性，并簽署了多個(gè)涉及環(huán)境和生物多樣性保護(hù)的國(guó)際條約。其中包括確立了沿海國(guó)應(yīng)承擔(dān)海洋保護(hù)義務(wù)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》，以及履行沿海國(guó)應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。2010 年舉行的“生物多樣性締約國(guó)第十次會(huì)議”，為全球海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立了“愛(ài)知目標(biāo)”：在 2020 年以前對(duì)10%的沿海和海洋地區(qū)實(shí)現(xiàn)保護(hù)。[注]參見(jiàn)《2017前沿報(bào)告：全球環(huán)境的新興問(wèn)題》，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站，2017年，https://www.unenvironment.org/zh-hans/resources/2017qianyanbaogao[2019-05-30]。在這一目標(biāo)下，越南加快海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。此外，越南還加入了《濕地保護(hù)公約》和《國(guó)際珊瑚礁倡議》，分別旨在加強(qiáng)濕地保護(hù)和珊瑚礁可持續(xù)管理的國(guó)際協(xié)作。為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署針對(duì)海洋垃圾的“清潔海洋”倡議，越南積極參與海洋垃圾治理的國(guó)際合作。如2017年，越南參加了第四屆“我們的海洋”國(guó)際會(huì)議，針對(duì)防止海洋污染、減少塑料垃圾等議題展開(kāi)了討論。[注]參見(jiàn)《越南致力促進(jìn)海洋權(quán)益保護(hù)的國(guó)際合作》，東海研究網(wǎng)，2017年，http://nghiencuubiendong.vn/cn/tin-tham-khao-bien-dong/2587-tintuanbiendong[2019-05-30]。2018年12月10日，越南自然資源和環(huán)境部同加拿大駐越南大使館在河內(nèi)聯(lián)合舉辦國(guó)際咨詢(xún)研討會(huì)，為越南海洋塑料垃圾管理國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃建言獻(xiàn)策。[注]參見(jiàn)《越南擬定海洋塑料垃圾管理國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》，越南人民軍隊(duì)網(wǎng)，2018年12月11日，http://cn.qdnd.vn/cid-6157/7197/nid-555892.html[2019-05-30]。

2.東盟協(xié)定

越南作為東盟成員國(guó)，參與了東盟的一系列協(xié)定，其中主要包括《東盟養(yǎng)護(hù)自然和自然資源協(xié)定》、《成立東盟生物多樣性中心協(xié)定》和《東盟海龜養(yǎng)護(hù)諒解備忘錄》等。這些協(xié)定涉及東盟范圍內(nèi)海洋動(dòng)植物物種的養(yǎng)護(hù)，為越南加強(qiáng)與東盟其他國(guó)家的海洋保護(hù)區(qū)合作提供了法律框架與技術(shù)支持。

3.國(guó)內(nèi)立法及規(guī)劃

如表1所示，為了更好地管理海洋保護(hù)區(qū)，越南政府于2003年通過(guò)《越南漁業(yè)法》，于2005年通過(guò)第27/2005/ND-CP號(hào)法令。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的有效管理，越南在2008年頒布的第57/2008/ND-CP號(hào)法令中確定了海洋保護(hù)區(qū)的基本管理模式。該法令為海洋保護(hù)區(qū)的分類(lèi)提供詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)海洋保護(hù)區(qū)的功能區(qū)劃對(duì)其內(nèi)的人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行了不同程度的限制。[注]例如，在嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，大多數(shù)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)都是被禁止的，其中甚至包括船只通行，同時(shí)會(huì)在海洋保護(hù)區(qū)外圍設(shè)立一個(gè)500米到1000米的保護(hù)帶以防止外圍的有害影響。

表1 越南海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)法律及規(guī)劃

法律或規(guī)劃頒布時(shí)間海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)內(nèi)容《越南漁業(yè)法》2003年對(duì)政府和各省人民委員會(huì)管理海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定第109/2003/ND-CP號(hào)法令2003年濕地養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展,沿岸濕地保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)也要遵照此法令第27/2005/ND-CP號(hào)法令2005年規(guī)定了海洋保護(hù)區(qū)的定義和分類(lèi);對(duì)總理、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部管理海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定;規(guī)定了沿岸濕地保護(hù)區(qū)的定義《海岸帶綜合管理戰(zhàn)略》2006年明確了海岸帶的管理分工第57/2008/ND-CP號(hào)法令2008年對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的具體管理方式范圍作出了規(guī)定《到2020年越南自然保護(hù)區(qū)體系規(guī)劃》2010年至2020年前分階段新建16個(gè)海洋保護(hù)區(qū),投資4600億越南盾《越南海洋法》2012年加強(qiáng)國(guó)際合作以保護(hù)海洋生物多樣性及海洋生態(tài)系統(tǒng)《到2020年和面向2030年海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用與海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》2013年完善海洋與海島資源和環(huán)境綜合管理法規(guī)與機(jī)制;加大對(duì)海洋和海島資源管理調(diào)查的投入《越南海洋和海島資源環(huán)境法》2015年合理開(kāi)發(fā)海洋資源,保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境,禁止向海洋保護(hù)區(qū)排放污染物

資料來(lái)源：Vu Hai Dang, “Marine Protected Areas Network in the South China Sea”, Martinus NIJHOFF Publishers, 2014, p.182。

通過(guò)一系列法律，越南初步形成了涵蓋海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃、建立、管理、運(yùn)行等多方面的法律框架。但該法律框架比較粗糙，管理和運(yùn)行中的許多具體事項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)尚未納入立法范疇，而且海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)督和成效評(píng)測(cè)方面的立法也亟需完善。

(二)越南建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制

目前，越南實(shí)行的是政府主導(dǎo)、地方運(yùn)行的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)制。海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理規(guī)則的制定由政府負(fù)責(zé)，具體管理則由保護(hù)區(qū)的專(zhuān)屬管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。越南的生物多樣性保護(hù)職能分屬于不同部門(mén)，包括自然資源和環(huán)境部、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部等。自然資源和環(huán)境部是海洋、海島資源與環(huán)境保護(hù)的綜合主管部門(mén)，下屬的海洋與海島總局協(xié)助該部門(mén)管理相關(guān)業(yè)務(wù)，是很多相關(guān)項(xiàng)目的牽頭單位和參謀機(jī)關(guān)。[注]參見(jiàn)丁小芹、張繼偉、葉亨利：《中越北部灣海洋生物多樣性保護(hù)機(jī)制對(duì)比研究》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2018年第4期。越南海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和管理職能由總理、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部及各省人民委員會(huì)共同承擔(dān)，其中總理負(fù)責(zé)海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)規(guī)劃，由其決定建立國(guó)家公園、國(guó)際級(jí)[注]國(guó)際級(jí)海洋保護(hù)區(qū)指的是根據(jù)國(guó)際條約或者在國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署推薦下建立的海洋保護(hù)區(qū)。和國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)、跨部門(mén)管理的保護(hù)區(qū)以及跨省的海洋保護(hù)區(qū)；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部負(fù)責(zé)將候選海洋保護(hù)區(qū)提交總理，并管理總理批準(zhǔn)設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)；政府負(fù)責(zé)發(fā)布國(guó)際級(jí)或國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的管理規(guī)約；各省人民委員會(huì)可以制定管理規(guī)則，管理由總理批準(zhǔn)設(shè)立的其他海洋保護(hù)區(qū)。[注]See Vu Hai Dang,“Marine Protected Areas Network in the South China Sea”,Martinus NIJHOFF Publishers,2014,p.182.

每一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)都有專(zhuān)屬的管理委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)該保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行。管理委員會(huì)是一個(gè)公共非營(yíng)利組織，擁有獨(dú)立法人地位和銀行賬戶(hù)，由理事會(huì)、專(zhuān)業(yè)部門(mén)及巡邏小組組成。[注]“Decree No.57/2008/ND-CP of May 2,2008, Promulgating the Regulation on Management of Vietnam’s”,FAO, May 11,2008, http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/vie82059.pdf[2019-05-30].管理委員會(huì)的任務(wù)包括：在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)組織和發(fā)展養(yǎng)護(hù)水生生物的活動(dòng)；防治污染、疾病及其他有害活動(dòng)；監(jiān)控和向相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物多樣性及環(huán)境的日常狀況；承擔(dān)保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境公眾教育及為提高公眾收入提出開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的建議。同時(shí)，委員會(huì)可以和保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)貍€(gè)人或組織合作，在確保保護(hù)效果的前提下發(fā)展旅游和其他活動(dòng)。

法令鼓勵(lì)個(gè)人和集體參與海洋保護(hù)區(qū)的管理、養(yǎng)護(hù)和發(fā)展。他們可以參加的活動(dòng)包括：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)信息的傳播和教育；監(jiān)控、巡邏和守衛(wèi)海洋保護(hù)區(qū)；海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的科學(xué)研究和生態(tài)服務(wù)等。但這些活動(dòng)都必須在嚴(yán)格遵照法律規(guī)定并遵循董事會(huì)為保護(hù)區(qū)制定的內(nèi)部規(guī)則的范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)展。海洋保護(hù)區(qū)的財(cái)政來(lái)源，包括國(guó)家預(yù)算、旅游收入和其他活動(dòng)收入、捐款以及使用保護(hù)區(qū)的費(fèi)用。越南鼓勵(lì)公眾和社會(huì)組織投資保護(hù)和發(fā)展保護(hù)區(qū)。[注]See Vu Hai Dang,“Marine Protected Areas Network in the South China Sea”,Martinus NIJHOFF Publishers, 2014,p.183.綜上，目前越南海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立權(quán)限在于中央政府，但具體到每一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)的管理，則由地方的管理委員會(huì)和地方政府負(fù)責(zé)，社會(huì)公眾也有一定的參與。

(三) 最新實(shí)踐：建成和完善16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)

根據(jù)《到2020年越南海洋自然保護(hù)區(qū)體系規(guī)劃》的具體目標(biāo)，越南將在海上設(shè)立和完善16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)。規(guī)劃提出從規(guī)定頒布之日起(2010年)至2015年期間陸續(xù)建成16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)，并逐步投入運(yùn)行；至2020年則實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的全面完善。根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容，這16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)建于覆蓋南沙群島的廣大海域和海島，投資總金額約為4600億越南盾，建設(shè)分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段從2011年至2015年，投資金額約為3000億越南盾；第二階段從2016年至2020年，投資金額預(yù)計(jì)約為1600億越南盾。

按照規(guī)劃的要求，到2015年基本建成的16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)分別是：陳島、姑蘇島(廣寧)、白龍尾島、吉婆島(海防)、南謁島(鴻迷島)、昏島(廣治)、海云—山茶島(承天順化—峴港)、老撾湛(廣南)、李山島(廣義)、南威島、芽莊灣(慶和)、主山(寧順)、富貴島、漢駒(平順)、昆島(巴地頭頓)和富國(guó)島(監(jiān)江)。[注]參見(jiàn)成漢平：《越南海洋戰(zhàn)略研究》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第117頁(yè)。這些地區(qū)不少位于爭(zhēng)議海域，比如富國(guó)島，越南和柬埔寨對(duì)其主權(quán)歸屬有糾紛，該島目前由越南實(shí)際控制，但柬埔寨宣稱(chēng)對(duì)富國(guó)島擁有主權(quán)。

三、越南建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐評(píng)析

越南的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和實(shí)踐具有顯著特征。雖然海洋保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為越南海洋戰(zhàn)略的重要部分，但是依然存在管理和監(jiān)督等方面的問(wèn)題。

(一)越南海洋保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)

越南的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和實(shí)踐與其他東盟國(guó)家相比具有顯著特征。越南于2001年設(shè)立第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，相比于印度尼西亞、馬來(lái)西亞等早在上世紀(jì)70—80年代就開(kāi)始建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)家，越南的保護(hù)區(qū)建設(shè)起步較晚。目前，越南僅有43個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，數(shù)量較少，但海洋保護(hù)區(qū)平均面積高達(dá)80平方公里。與其相比，菲律賓的“社區(qū)管理型”海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量雖多，但大部分的平均面積不到0.1平方公里。和其他國(guó)家強(qiáng)調(diào)功能的海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)方式不同，越南通過(guò)區(qū)別物種、景觀和保護(hù)區(qū)面積區(qū)分保護(hù)區(qū)類(lèi)型。值得注意的是，越南和馬來(lái)西亞近年來(lái)都有在南海爭(zhēng)議海域建立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐，但越南的實(shí)際建設(shè)力度大于馬來(lái)西亞。

在海洋保護(hù)區(qū)立法方面，雖然越南已經(jīng)有一系列法律針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理進(jìn)行規(guī)制，但和馬來(lái)西亞等國(guó)家相比，越南海洋保護(hù)區(qū)立法不僅起步較晚，而且比較原則性和抽象，對(duì)諸多管理事項(xiàng)的權(quán)限沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)劃分。此外，目前越南海洋保護(hù)區(qū)立法集中于中央層面，地方立法及其實(shí)踐較少。相比之下，馬來(lái)西亞一些州不僅有各自的海洋保護(hù)區(qū)立法，而且還建立了州海洋保護(hù)區(qū)管理體系。

在管理方面，越南目前對(duì)所有的保護(hù)區(qū)采用的是國(guó)家統(tǒng)籌、地方實(shí)施的模式，并沒(méi)有如菲律賓等國(guó)對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行國(guó)家管理和社區(qū)管理的區(qū)分。管理委員會(huì)在海洋保護(hù)區(qū)管理中扮演著主要角色，雖然這與菲律賓“社區(qū)管理型保護(hù)區(qū)”一樣都將管理權(quán)限授予地方，但在具體管理中，管理委員會(huì)受制于資金、人才不足等問(wèn)題，管理效能卻低于菲律賓的社區(qū)管理組織。

總的來(lái)說(shuō)，越南的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)起步較晚，目前保護(hù)區(qū)數(shù)量較少，但平均面積大，保護(hù)區(qū)的分類(lèi)方式也較為特別。越南海洋保護(hù)區(qū)的立法和管理方面存在諸多問(wèn)題，進(jìn)而影響了保護(hù)區(qū)的效能。另一方面，越南在南海爭(zhēng)議海域建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的動(dòng)作較大。

(二) 海洋保護(hù)區(qū)成為越南海洋戰(zhàn)略的重要部分

近年來(lái)越南建設(shè)的海洋保護(hù)區(qū)，不僅是對(duì)抗人類(lèi)活動(dòng)與氣候變化等因素帶來(lái)的海洋生物多樣性危機(jī)的重要手段，還構(gòu)成其海洋戰(zhàn)略的重要部分，被賦予了生態(tài)保護(hù)以外的戰(zhàn)略職能?！兜?020年越南海洋自然保護(hù)區(qū)體系規(guī)劃》所提到的16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)，涵蓋了中國(guó)南海海域，如“南謁島海洋保護(hù)區(qū)”就位于中國(guó)南沙群島鄭和群礁南部。[注]參見(jiàn)崔浩然:《論越南劃設(shè)“南謁島海洋保護(hù)區(qū)”的違法性——兼析南海海洋環(huán)保合作機(jī)制的構(gòu)建》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2018年卷第2期。越南的16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)中，有多個(gè)位于越南的海上防御鏈上，如白龍尾島、吉婆島和姑蘇島。按照越南的遠(yuǎn)景規(guī)劃，未來(lái)它們將被建設(shè)成保衛(wèi)海洋戰(zhàn)略的重要軍事基地和后勤基地。[注]參見(jiàn)成漢平：《越南海洋安全戰(zhàn)略構(gòu)想及我對(duì)策思考》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2011年第3期。這與越南近年來(lái)確立的“積極防御”戰(zhàn)略方針相吻合。越南將海上備戰(zhàn)視為基本的國(guó)防任務(wù)。根據(jù)“新全民國(guó)防軍事戰(zhàn)略”、《越南2010年前的軍事戰(zhàn)略》(2003年)、《至2020年越南海洋戰(zhàn)略》(2007年)，以及若干從近期到遠(yuǎn)期的海軍發(fā)展規(guī)劃，越南海上力量著力建設(shè)以海軍為核心、以島礁為支軸立體防御體系，穩(wěn)步形成三層防御島鏈。[注]參見(jiàn)李大陸：《威脅認(rèn)知與執(zhí)行激勵(lì)：越南強(qiáng)化海上力量的雙重動(dòng)因》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第6期。由此可見(jiàn)，海洋保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)越南海洋戰(zhàn)略中海洋生態(tài)保護(hù)遠(yuǎn)景目標(biāo)的重要手段，其政治及軍事戰(zhàn)略?xún)r(jià)值也同樣不可忽視。

(三)多因素限制管理水平的提高

雖然海洋保護(hù)區(qū)對(duì)越南有著重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，但在實(shí)際管理中，依然存在較多的問(wèn)題。以芽莊灣海洋保護(hù)區(qū)為例，芽莊灣保護(hù)區(qū)是越南最早建設(shè)的海洋保護(hù)區(qū)，當(dāng)時(shí)尚無(wú)海洋保護(hù)區(qū)的分類(lèi)管理。芽莊灣海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)已建立分區(qū)管理，包括核心區(qū)、緩沖區(qū)及過(guò)渡區(qū)三個(gè)區(qū)劃。在核心區(qū)內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施和海底建設(shè)都被嚴(yán)格禁止，交通設(shè)施未經(jīng)允許也不得通行。[注]“Vietnam Marine Protected Area Management Effectiveness Evaluation”,2015, http://eascongress.pemsea.org/sites/default/files/file_attach/PPT-ICM-04-BuiThiThuHien.pdf[2019-05-30].芽莊灣憑借其美麗的自然風(fēng)光，近年來(lái)吸引著越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外游客。一方面，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)提供更充足的資金；另一方面，當(dāng)?shù)卣茨芷胶夂寐糜伍_(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，過(guò)度的旅游開(kāi)發(fā)和薄弱的管理，甚至芽莊灣在2010年因海灘過(guò)度擁擠而被評(píng)為全世界最差海灘旅游地。[注]參見(jiàn)《越南芽莊被評(píng)世界最差海灘》，環(huán)球網(wǎng)，2010年11月17日，http://go.huanqiu.com/picture/2010-11/1258527_11.html[2019-05-30]。同時(shí)，過(guò)度旅游開(kāi)發(fā)也帶來(lái)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

縱觀目前越南保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)及管理模式，越南政府尚未設(shè)立統(tǒng)一的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，也缺乏有效的合作機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)海洋保護(hù)區(qū)運(yùn)作中海洋、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)等部門(mén)之間的職能分配。[注]Thu Van Trung Ho et al,“A multilevel analytical frame-work for more-effective governance in human-nature systems: A case study of marine protected areas in Vietnam”,Ocean&Costal Management, volume 90,2014.實(shí)際管理執(zhí)法中存在著權(quán)限不清、執(zhí)法主體不明的情況，中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系也未完全理清。越南保護(hù)區(qū)的制度安排復(fù)雜而且不具有連貫性，部門(mén)間協(xié)作薄弱，對(duì)于優(yōu)先保護(hù)的物種也沒(méi)有適當(dāng)?shù)墓芾硪?guī)劃。[注]“Building Vietnam’s Protected Areas System: policy and institutional innovations required for progress”,2006, http://icem.com.au/documents/biodiversity/parc/PARC%203548_PolicyBrief.pdf[2019-05-30].

除了以上專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的缺乏，越南海洋保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)獨(dú)立法人的身份也值得思考。一方面，作為非營(yíng)利組織，管理委員會(huì)擁有法人身份與獨(dú)立的銀行賬戶(hù)，類(lèi)似于學(xué)理上的公益法人。但值得注意的是，在西方國(guó)家，公益法人更多是一種免受州政府調(diào)控、規(guī)制的組織，立法賦予這種法人組織更大的活動(dòng)空間，很大程度上放松了法律限制的力度。[注]參見(jiàn)劉乃梁：《公益法人制度的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)發(fā)展》，《理論月刊》2014年第9期。另一方面，管理委員會(huì)被讓與了行政管理的權(quán)力，承擔(dān)著海洋保護(hù)區(qū)的公共管理職能，使用國(guó)家財(cái)政預(yù)算及旅游等收入，這使得管理委員會(huì)實(shí)際上扮演著行政主體的角色。這樣的雙重身份，使海洋保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)在財(cái)政上享受著巨大的自由，但第57/2008/ND-CP 號(hào)法令并未規(guī)定對(duì)管理委員會(huì)財(cái)政收支的監(jiān)督模式，也未提及公眾行使知情權(quán)的途徑。權(quán)力監(jiān)控的真空容易滋生腐敗及權(quán)力濫用等問(wèn)題，這也是越南海洋保護(hù)區(qū)未來(lái)立法管理中要著重解決的問(wèn)題。

財(cái)政資金不足、工作人員能力有限以及國(guó)民海洋保護(hù)區(qū)意識(shí)淡薄等，是制約越南提高海洋保護(hù)區(qū)管理水平的關(guān)鍵因素。越南海洋保護(hù)區(qū)管理成效報(bào)告指出，越南所有的海洋保護(hù)區(qū)的財(cái)政資金都不足以支撐其開(kāi)展關(guān)鍵的管理活動(dòng)，而且這些資金的用途大多已經(jīng)在制定預(yù)算時(shí)就確定了，使用靈活性非常小。[注]“Vietnam Marine Protected Area Management Effectiveness Evaluation”, November,2015, http://eascongress.pemsea.org/sites/default/files/file_attach/PPT-ICM-04-BuiThiThuHien.pdf[2019-05-30].公共部門(mén)投入資金不足，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)得到無(wú)法得到有效的管理，那些已經(jīng)在紙面上進(jìn)行過(guò)法律認(rèn)定的保護(hù)區(qū)，在實(shí)施保護(hù)區(qū)管理策略時(shí)卻不能得到充分的資助，因而實(shí)現(xiàn)管理、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)目標(biāo)的能力相當(dāng)有限。[注]參見(jiàn)范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，北京：海洋出版社，2015年，第281頁(yè)。此外，越南海洋保護(hù)區(qū)的資金大多來(lái)源于地方政府，但地方政府財(cái)政能力有限，只能通過(guò)旅游收入予以補(bǔ)貼。[注]“Vietnam Marine Protected Area Management Effectiveness Evaluation”,November, 2015, http://eascongress.pemsea.org/sites/default/files/file_attach/PPT-ICM-04-BuiThiThuHien.pdf[2019-05-30].根據(jù)越通社的報(bào)道，越南接待國(guó)際游客量從2000年的214萬(wàn)人次增至2017年的1290萬(wàn)人次，在17年內(nèi)增加6倍。其中，2017年，各沿海省市接待國(guó)內(nèi)外游客量約達(dá)6000萬(wàn)人次。[注]《越南海洋戰(zhàn)略落實(shí)10年：努力發(fā)展成為海洋強(qiáng)國(guó)》，越通社網(wǎng)站，2018年10月3日。目前越南強(qiáng)調(diào)發(fā)展海島旅游業(yè)，著力將其打造成拳頭經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的重要代表，并加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)。 但越南卻未明確如何在海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展海島旅游的過(guò)程中兼顧生態(tài)保護(hù)，未來(lái)海島旅游的快速擴(kuò)張對(duì)生態(tài)景觀和生物多樣性都可能帶來(lái)危害。

此外，越南所有的海洋保護(hù)區(qū)缺乏具備海洋生物學(xué)專(zhuān)業(yè)背景的工作人員。大部分的海洋保護(hù)區(qū)工作人員僅作為林務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)，并不具有海洋保護(hù)區(qū)管理的專(zhuān)業(yè)技能。即使是在最重要的保護(hù)區(qū)，也只有一個(gè)或兩個(gè)具有大學(xué)水平的工作人員，而且目前在越南進(jìn)行保護(hù)區(qū)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)非常有限，因此亟須在各級(jí)海洋保護(hù)區(qū)加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)和管理能力建設(shè)。[注]參見(jiàn)范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，第281頁(yè)。

(四)缺乏監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制

除了管理中的不足，越南海洋保護(hù)區(qū)效能的提高也受限于監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制的缺乏。正如前文所述，越南規(guī)劃在2010年至2015年新建16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)，然而目前尚無(wú)這些保護(hù)區(qū)的具體報(bào)告，也無(wú)相關(guān)評(píng)估。信息公開(kāi)機(jī)制的缺乏，使得社會(huì)公眾難以獲知海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)情況，更難以進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督。盡管第57/2008/ND-CP號(hào)法令中針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)分類(lèi)進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定，但越南官方資料只是籠統(tǒng)地將這16個(gè)海洋保護(hù)區(qū)稱(chēng)為“海洋自然保護(hù)區(qū)”，并未明確具體分類(lèi)。[注]《越南規(guī)劃建設(shè)16個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)》，越南共產(chǎn)黨電子報(bào)，2010年5月30日。此外，雖然這些海洋保護(hù)區(qū)設(shè)定在2015年基本建成，但至今官方對(duì)這些保護(hù)區(qū)建設(shè)狀況及成效的評(píng)估有限，并且部分保護(hù)區(qū)的管理成效堪憂(yōu)。根據(jù)獨(dú)立環(huán)境報(bào)道網(wǎng)站在2018年發(fā)布的《無(wú)差別捕撈正在壓縮亞洲海馬的生存空間》顯示，富國(guó)島周?chē)臐O民為了捕撈海馬不僅使用潛水裝備，還使用對(duì)海底有毀滅性影響的海底拖網(wǎng)。然而第57/2008/ND-CP號(hào)法令早已明令禁止在海洋保護(hù)區(qū)以破壞水生生物棲息地的方式捕魚(yú)，特別是拖網(wǎng)捕魚(yú)。[注]“Decree No.57/2008/ND-CP of May 2,2008,Promulgating the Regulation on Management of Vietnam’s”,FAO, May 11,2008,http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/vie82059.pdf[2019-05-30].富國(guó)島的例子，反映了漁民有限的生態(tài)保護(hù)意識(shí)以及海洋保護(hù)區(qū)管理和執(zhí)法的疏漏。

四、越南海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐的影響及啟示

越南海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐不僅對(duì)中國(guó)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)具有借鑒意義，而且對(duì)中越南海爭(zhēng)議管控和中越藍(lán)色合作產(chǎn)生一定的影響。

(一)完善海洋保護(hù)區(qū)管理效能

越南作為中國(guó)的重要海上鄰國(guó)，其海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐值得中國(guó)引以為鑒。與越南相似，中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)管理成效也受到地方資金投入不足、人才缺乏以及評(píng)估監(jiān)督機(jī)制不夠完善等問(wèn)題的制約。資金和人才一直是影響各國(guó)海洋保護(hù)區(qū)管理水平的兩個(gè)關(guān)鍵因素。對(duì)于資金問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在其報(bào)告中給出的解決方案是基于市場(chǎng)的治理?；谑袌?chǎng)的治理側(cè)重于能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，賦予生物多樣性經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)價(jià)值有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。[注]參見(jiàn)《2017前沿報(bào)告：全球環(huán)境的新興問(wèn)題》，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站，2017年，https://www.unenvironment.org/zh-hans/resources/2017qianyanbaogao[2019-05-30]。在保護(hù)海洋保護(hù)區(qū)環(huán)境的前提下發(fā)展農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，挖掘海洋保護(hù)區(qū)的品牌價(jià)值，將生態(tài)保護(hù)的效益最大程度地惠及當(dāng)?shù)兀瑢?shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的共贏。但高效益、可持續(xù)的海洋保護(hù)區(qū)治理模式背后是密集的智力投入，需要相關(guān)的人才對(duì)治理方案進(jìn)行規(guī)劃、施行及監(jiān)督評(píng)估，因而提高海洋保護(hù)區(qū)管理人員的素質(zhì)也是改善海洋保護(hù)區(qū)管理的關(guān)鍵。

越南海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐中的不足，也表明了評(píng)估監(jiān)督機(jī)制的重要性。1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，尤其是第十條，敘述了處理環(huán)境問(wèn)題時(shí)的公眾參與與公民知情權(quán)的重要性。[注]參見(jiàn)王婉琳：《歐盟環(huán)境信息公開(kāi)的立法與實(shí)踐》，《北方環(huán)境》2011年第11期。信息公開(kāi)作為命令與管制、市場(chǎng)導(dǎo)向以外的第三條環(huán)境保護(hù)規(guī)制路徑，在環(huán)境治理中愈發(fā)重要。中國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中也應(yīng)當(dāng)在立法和實(shí)踐中，重視信息公開(kāi)對(duì)提高海洋保護(hù)區(qū)管理效能的價(jià)值，加強(qiáng)管理中的社區(qū)參與。

(二)警惕中越南海爭(zhēng)議激化

越南在南海的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐可能激化中越南海爭(zhēng)議。越南的實(shí)踐充分表明，海洋保護(hù)區(qū)的功能遠(yuǎn)不限于生態(tài)保護(hù)，其潛在的政治和軍事價(jià)值也不可小覷。馬來(lái)西亞也有類(lèi)似的實(shí)踐。2018年9月，馬來(lái)西亞宣布已經(jīng)將盧康暗沙(Luconia Shoals)設(shè)立為海洋國(guó)家公園。 盧康暗沙位于南沙群島南端，中國(guó)和馬來(lái)西亞在盧康暗沙的主權(quán)歸屬上存在分歧。在此背景下，馬來(lái)西亞希望通過(guò)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)鞏固其“作為該地區(qū)海洋資源的合法擁有者的地位”[注]Fortifying Rightful Ownership,Sarawak Government, https://www.sarawak.gov.my/web/home/news_view/119/11196[2019-05-30].。越南、馬來(lái)西亞等國(guó)家在南海建立海洋保護(hù)區(qū)的行為，有著重要的政治和軍事考量。正如前文所述，越南政府設(shè)立16個(gè)海洋保護(hù)區(qū)不僅旨在確保對(duì)資源攫取的可持續(xù)性，而且也意在以生態(tài)保護(hù)為名擴(kuò)大其對(duì)這些島嶼和海域的實(shí)際占領(lǐng)，為南威島和富國(guó)島等島嶼獲得領(lǐng)土取得中要求的權(quán)源創(chuàng)造條件，使其日后在與中國(guó)的南海爭(zhēng)議中取得更為有利的地位。雖然這些海洋保護(hù)區(qū)還處在建設(shè)過(guò)程中，但在未來(lái)，它們可能成為中越之間南海爭(zhēng)議激化的導(dǎo)火索。

對(duì)此，中國(guó)需要持續(xù)跟蹤越南海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)狀況，及時(shí)和有針對(duì)性地制定應(yīng)對(duì)方案，尤其是保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)南海爭(zhēng)議的影響方面。中國(guó)可從策略、法理和科學(xué)三個(gè)角度做準(zhǔn)備。首先，從策略上，目前南海各類(lèi)海洋權(quán)益問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，國(guó)家難以在短時(shí)間內(nèi)解決海洋主權(quán)糾紛，中國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的原則，從“低敏感領(lǐng)域入手”，廣泛吸取其他閉?；虬腴]海海域的合作經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合南海的地區(qū)特殊性， 探索行之有效的南海海洋保護(hù)機(jī)制。其次，從法理上，中國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)法律地位的研究，結(jié)合相關(guān)判例和國(guó)際實(shí)踐，分析海洋保護(hù)區(qū)在領(lǐng)土爭(zhēng)議和海洋劃界中的作用，越南可能從海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中獲得的權(quán)源以及中國(guó)可尋求的抗辯。最后，從科學(xué)上，中國(guó)需加強(qiáng)對(duì)南海的特色物種和南海特殊地理狀況的研究，并完成人工島嶼等相關(guān)建設(shè)活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)估。珊瑚礁資源對(duì)維系南海生物多樣性有著至關(guān)重要的作用，但目前南海珊瑚礁面臨氣候變化等原因帶來(lái)的白化問(wèn)題，溫度、紫外線輻射和光合有效輻射等因素對(duì)珊瑚造成的影響尤為明顯。對(duì)南海生態(tài)系統(tǒng)的整體研究應(yīng)與對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域研究相結(jié)合，可在南海增加生態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，收集相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，為日后選劃保護(hù)區(qū)做好準(zhǔn)備和預(yù)案。

(三)促進(jìn)中越藍(lán)色合作

藍(lán)色伙伴關(guān)系是中國(guó)率先提出的一種創(chuàng)新性合作形式，也是中國(guó)提出的“全球伙伴關(guān)系”在海洋領(lǐng)域的延伸，藍(lán)色合作是中越兩國(guó)在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上進(jìn)行的更廣泛和更深入的合作。[注]參見(jiàn)白佳玉、馮蔚蔚：《以深化新型大國(guó)關(guān)系為目標(biāo)的中俄合作發(fā)展探究——從“冰上絲綢之路”到“藍(lán)色伙伴關(guān)系”》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第4期。在生態(tài)領(lǐng)域，藍(lán)色合作旨在促進(jìn)中越兩國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。目前南海的生物多樣性面臨著海水富營(yíng)養(yǎng)化、珊瑚礁白化等問(wèn)題。[注]《2016年南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》，國(guó)家級(jí)海洋局南海分局，2017年6月20日，http://www.scsb.gov.cn/scsb/gbytj/201706/8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml[2019-5-30].同時(shí)，南海是世界五大漁場(chǎng)之一，非法捕魚(yú)活動(dòng)在南海非常猖獗。在南海建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要保障手段。

中國(guó)和越南作為南海沿岸國(guó)家，在南海海洋環(huán)境方面有著共同的關(guān)切。海洋保護(hù)區(qū)作為海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的重要手段，為中越藍(lán)色合作提供了契機(jī)。中越兩國(guó)可在中國(guó)—東盟框架下，根據(jù)《南海各方行為宣言》或在未來(lái)“南海行為準(zhǔn)則”的框架下，積極開(kāi)展區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)和漁業(yè)管理區(qū)的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)合作。中國(guó)和越南在2000年簽訂了《北部灣合作協(xié)定》，劃定了北部灣共同漁區(qū)，并成立了中越北部灣漁業(yè)聯(lián)合委員會(huì)。[注]《中華人民共和國(guó)政府和越南社會(huì)主義共和國(guó)政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，外交部網(wǎng)站，2000年12月25日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t556668.shtml[2019-05-30].近年來(lái)，中越兩國(guó)在北部灣積極開(kāi)展?jié)O業(yè)合作，取得了良好的成果。在漁業(yè)合作的基礎(chǔ)上，中越兩國(guó)可以參考世界范圍內(nèi)先進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管理，設(shè)置不同的管理標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)此類(lèi)保護(hù)區(qū)不影響雙方在海洋劃界上的權(quán)利主張， 在北部灣海洋保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上構(gòu)建兩國(guó)合作的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。[注]參見(jiàn)崔浩然:《論越南劃設(shè)“南謁島海洋保護(hù)區(qū)”的違法性——兼論南海海洋環(huán)保合作機(jī)制的構(gòu)建》，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2018年卷第2期。

值得注意的是，中越兩國(guó)在北部灣海洋生物多樣性保護(hù)的理念、法律和標(biāo)準(zhǔn)等方面存在諸多差異，這些差異可能會(huì)妨礙管理共識(shí)的達(dá)成，進(jìn)而影響管理效能。如果設(shè)立北部灣海洋保護(hù)區(qū)，中越兩國(guó)需要加強(qiáng)科學(xué)、法律等方面的交流，并將交流常態(tài)化，對(duì)接兩國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)管理中的理念和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，針對(duì)越南在海洋保護(hù)區(qū)管理中面臨的資金和人才的不足等問(wèn)題，中越兩國(guó)除了需要加強(qiáng)人員培訓(xùn)，在加大資金投入的同時(shí)，也需要將海洋保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，促進(jìn)基于市場(chǎng)的治理模式的形成。