呂 禎 禎

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570100)

中國“一帶一路”倡議是中國推進(jìn)世界和平發(fā)展的重要措施，也是中國維護(hù)周邊環(huán)境安全的戰(zhàn)略舉措。中國“一帶一路”倡議的推進(jìn)離不開海上自由通行問題的解決，甚至可以說“航行自由”在“一帶一路”的建設(shè)和合作中起到相當(dāng)重要的角色和地位。對中國而言，中國南海溝通了印度洋與太平洋，其優(yōu)越地理位置不僅體現(xiàn)在航海便利上，同時也體現(xiàn)在此海域上空的政治與經(jīng)濟(jì)效益匹配上。另一方面，南海通道對我國能源安全有著重大的戰(zhàn)略意義。在南海的國際法立場上，中國主張的“航行自由”是在不損害國際法以及沿海國主權(quán)的基礎(chǔ)上，最大限度地利用海洋航行和貿(mào)易的權(quán)利。這一主張符合《聯(lián)合國海洋法公約》“和平利用海洋”以及“不得對各國進(jìn)行武力威脅”的規(guī)定，有利于保持與南海周邊國家的穩(wěn)定關(guān)系，也有利于妥善處理我國與東盟、與美國的關(guān)系。在國際法的框架之下，中美兩國通過各自主張的“航行自由”理論進(jìn)行博弈也是合理穩(wěn)妥地應(yīng)對南海爭議問題的一種重要途徑。但美國的“過度海洋主張”缺乏《聯(lián)合國海洋法公約》的支撐，甚至是對《聯(lián)合國海洋法公約》的錯誤解讀，明顯違反了其中“和平利用海洋”的原則。

一、“一帶一路”倡議豐富了“航行自由”理論的內(nèi)涵

(一)“一帶一路”倡議提出的合作原則

在“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會的聯(lián)合公報中，中國在共商、共建、共享的基礎(chǔ)之上提出了五項合作原則，包括平等協(xié)商、互利共贏、和諧包容、市場運作、平衡和可持續(xù)。其中，平等協(xié)商原則強(qiáng)調(diào)對他國領(lǐng)土完整的尊重以及對他國行使主權(quán)采取不干預(yù)的方式，這充分體現(xiàn)了五項合作原則建立在《聯(lián)合國憲章》的基本原則和精神的基礎(chǔ)之上。因此“一帶一路”倡議在平等、尊重的基礎(chǔ)之上開展相應(yīng)合作項目的協(xié)商和規(guī)劃。在與東盟國家的交往中，中國本著《聯(lián)合國海洋法公約》所體現(xiàn)的國際法精神，提出保護(hù)南海的和平穩(wěn)定和航行自由及安全。這種提法更有益于南海沿海各國在共同恪守《南海各方行為宣言》基礎(chǔ)之上進(jìn)行友好磋商和談判，以和平方式解決南海爭議，從而避免采取極端行動使?fàn)幾h擴(kuò)大化、復(fù)雜化。國際法首要的基本原則就是主權(quán)獨立平等，而“一帶一路”倡議中提出的五項合作原則首先要求沿線各國相互尊重他國的主權(quán)，即在“一帶一路”國際合作中不得以任何形式對他國國家獨立和內(nèi)政以違反國際法基本精神的任何方式進(jìn)行侵犯與干預(yù)。而“一帶一路”倡議提出的互利共贏、和諧包容就是國際法基本原則的延伸以及演繹。同時，這為中國在國際法基本原則的框架之下主張“航行自由”提供了支撐。

(二)“航行自由”理論的源流

“航行自由”源自海洋自由原則，是海洋法的基本原則之一，在海洋大國早期殖民擴(kuò)張以及發(fā)展中國家的貿(mào)易和對外交流中產(chǎn)生了重要影響。15世紀(jì)時，葡萄牙和西班牙意圖通過宣稱對大西洋和印度洋的主權(quán)、禁止他國的貿(mào)易和航行來瓜分世界。英格蘭提出反對，認(rèn)為海洋可被所有人利用，不得為任何人據(jù)為己有。直到17世紀(jì)，荷蘭國際法學(xué)家格勞秀斯從自然法的角度撰寫了《論海洋自由》，認(rèn)為海洋不屬于任何國家，所有人都有進(jìn)行海上航行和貿(mào)易的自由。[1]并且格勞秀斯認(rèn)為海洋與內(nèi)海和海灣是不同的，后者可以被沿海國家完全控制。而沿海國即使擁有對某一海域的主權(quán)，也不應(yīng)阻礙其他國家的航行自由。后來這種觀念逐漸普及開來。按照當(dāng)時的國際習(xí)慣，普通商船和軍事船舶并未明確區(qū)分，因此軍事船舶的自由航行未受限制。此后，航行自由成為廣泛承認(rèn)的海洋治理原則之一。第一部關(guān)于海上捕獲和封鎖的國際公約《巴黎會議關(guān)于海上若干原則的宣言》在1956年誕生。該宣言并未出現(xiàn)“航行自由”一詞，但對航行自由和貿(mào)易自由產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。后來又確立了海洋中立、普通商業(yè)航行不受軍事干擾等國際海戰(zhàn)規(guī)則，奠定了航行自由的法律基礎(chǔ)。1958年的《公海公約》規(guī)定了“公海自由”原則，并將海洋劃分為“領(lǐng)海”和“公?！?。航行自由主要是在公海，自此“航行自由”原則由習(xí)慣法轉(zhuǎn)化為成文法。而后來的《聯(lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定海洋作出五部分的構(gòu)成。其中領(lǐng)海是一國享有完全主權(quán)的領(lǐng)域，在此區(qū)域，此國可以獨立自主行使完全性排他性主權(quán)?？梢姡叫凶杂蓜t適用于除領(lǐng)海和毗連區(qū)以外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海。但航行自由要受到一定的限制，即“和平目的利用海洋”的宗旨。因此，締約國要以和平的目的進(jìn)行海洋活動，自由航行不得以損害沿海國家的合法利益為代價，包括主權(quán)性權(quán)利和執(zhí)行管轄權(quán)。此外，領(lǐng)海的無害通過制、群島海道通行制和海峽水域的過境通行制都是對航行自由的限制。同時，公海中的航行自由也有一定的限制，如公海航行懸掛旗幟等。此外，航行自由還要求維護(hù)安全和保護(hù)自然生物資源?！堵?lián)合國海洋法公約》系統(tǒng)龐大、內(nèi)容繁雜，其中的航行自由是通過不完全列舉進(jìn)行規(guī)定的，其受限的范圍和程度并未明確規(guī)定。因此其模糊性為一些國家根據(jù)自身利益進(jìn)行解讀提供了空間，從而導(dǎo)致航行自由問題產(chǎn)生復(fù)雜化、類型化的趨向。另外，《聯(lián)合國海洋法公約》也未明確規(guī)定沿海國的領(lǐng)海是否允許他國軍用船舶無害通過，使得各國就航行自由問題產(chǎn)生許多沖突。另一方面，海洋爭端既是爭海洋中蘊(yùn)藏的豐富自由，也是爭航道方便國際貿(mào)易，由此推動了航行自由的理論和實踐的不斷發(fā)展。

二、美國的“過度海洋主張”理論及實踐

二戰(zhàn)后，美國的海洋大國地位受到挑戰(zhàn)。為維護(hù)其海洋航行自由，美國對沿海國家提出“過度海洋主張”。美國的航行自由政策源于1945年的《杜魯門公告》?！抖鹏旈T公告》認(rèn)定大陸架的水域?qū)儆诠?，公海自由和無礙航行的權(quán)利不受任何影響。于是，美國政府于1979年制定了“航行自由計劃”，其目的是保障其軍事力量在全球范圍內(nèi)暢通無阻。

(一)美國“航行自由計劃”的內(nèi)容

“航行自由計劃”是針對沿海國一種“過度海洋主張”?？傮w來說，其由以下部分內(nèi)容構(gòu)成。首先，美國對他國歷史性海灣水域采取了否定的立場。即使這個國家能用事實以及文獻(xiàn)等方式來論證這個海灣水域是具有其本國自身的歷史性特征，但美國依然不承認(rèn)歷史性海灣水域在國際法上應(yīng)有的合法地位。其次，美國主張劃定領(lǐng)?；€可以不以國際習(xí)慣法作為依據(jù)，即使這種國際習(xí)慣法來自《聯(lián)合國海洋法公約》所提倡的內(nèi)容以及基本精神的要求。再者，如果一國的領(lǐng)海在寬度上小于12海里，那么此時此國領(lǐng)?？梢员灰暈楦采w用于國際航行的海峽，可以不依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》所體現(xiàn)的國際習(xí)慣法，在此海域不再實行嚴(yán)格的“過境通過”。因此所有通過此海域的船只，即使這些船只是海軍輔助艦船和軍艦性質(zhì)的也同時享有無害通過權(quán)。只要這些船只在通過此區(qū)域之前對沿岸國采取了事先通知方式或得到沿岸國批準(zhǔn)即可“無害通過”?？梢?，美國這種主張擴(kuò)大了“無害通過”的主體種類。在其看來，承認(rèn)了“無害通過”船只可以自由選擇載有何種貨物種類、甚至能夠容許載有武器裝備進(jìn)行通過。這些“無害通過”理論的要求完全顛覆了國際法的邏輯。并且，如果一國主張其領(lǐng)海寬度超過了12海里，那么此國可以作出聲明對12海里以外的海域擁有被國際法所默認(rèn)的管轄權(quán)，例如可以在此區(qū)域設(shè)置諸如所謂的安全警戒區(qū)域；甚至對所謂安全區(qū)域進(jìn)行等級劃分。但國際習(xí)慣法不容許美國設(shè)置拒絕群島海道通過等障礙?？梢姡昂叫凶杂捎媱潯弊鳛槊绹摹斑^度海洋主張理論”，旨在維護(hù)美國片面主張的“海洋自由原則”。它強(qiáng)調(diào)的是在政治與軍事領(lǐng)域進(jìn)一步對沿海國家的“海洋主張”進(jìn)行圍堵以及限制主權(quán)國家在國際法范圍所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，從而保證美國軍事力量的全球機(jī)動暢通。同質(zhì)而言，美國的“過度海洋主張理論”理論是新時期美國海洋霸權(quán)的體現(xiàn)，挑戰(zhàn)了國際法的基本原則，違反了《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定。美國政府在此理論的幌子之下進(jìn)一步制定了緊密的外交活動，以“軍事宣示”的方式來對抗其他沿海國家的“海洋主張”。

(二)美國利用航行自由理論在中國南海制造的海上摩擦

美國并非南海問題的當(dāng)事國，但其一直關(guān)注并干涉南海及其他海域的航行自由，甚至美國政府通過發(fā)表國際聲明的方式來宣稱其對中國南海的權(quán)利。例如“關(guān)于南沙群島和南中國海的政策聲明”以及“關(guān)于南海問題的聲明”。甚至還炮制出所謂的《海洋界限: 中國在南海的海洋主張》等政府官方文件。美國極力對外聲稱，南海的航行自由屬于美國的國家核心利益范疇。美國的這種對外政策直接體現(xiàn)在中國南海的航行自由摩擦事件上。中美在中國南海的對立沖突圍繞在領(lǐng)海內(nèi)軍艦是否享有無害通過以及他國軍事活動能否發(fā)生在另一個國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)等方面。近年來，美國軍艦無視中國的南海權(quán)利和安全，以“航行自由”為借口進(jìn)行行動，引發(fā)中美兩國的摩擦和矛盾。2018年1月17日，美國以闖入的方式直接以將其驅(qū)逐艦“霍珀”號部署在中國黃巖島的海域。中國海軍對此作出強(qiáng)烈的警告，并且通過軍事方式作出回應(yīng)美國的這種違反國際法的做法，即“黃山”號導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦對驅(qū)逐艦“霍珀”號進(jìn)行了驅(qū)逐。類似事件還曾數(shù)次出現(xiàn)。例如在2017年8月10日在中國南海的美濟(jì)礁12 海里內(nèi)發(fā)現(xiàn)了美國的驅(qū)逐艦“麥凱恩”。同樣，中國政府在符合國際法范圍內(nèi)派出中國海軍對美國的驅(qū)逐艦“麥凱恩”查證識別并作出了必要的警告和驅(qū)逐。美國在2017年7月2日還命令導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“斯坦塞姆”號在未經(jīng)中國政府允許的情況下，擅入西沙群島中建島12 海里，中國海軍派戰(zhàn)斗機(jī)和軍艦對其進(jìn)行警告驅(qū)離。2016年12月15日，中國海軍在南海附近海域打撈上一艘美國水下無人潛航器，次日美國聲稱該船是美國“鮑迪奇”號海洋測量船，呼吁中方立刻歸還，此事件再次表明美國在其航行自由理論之下無視國際法秩序。

(三)美國“航行自由行動”的缺陷

美國的“航行自由行動”由來已久，其戰(zhàn)略意圖有三：第一，對抗沿海國的有關(guān)“過度海洋主張”。第二，借以進(jìn)行軍事行動，進(jìn)行外交抗議。第三，試探外國并進(jìn)行磋商。由此可見，美國采取“航行自由行動”是其海洋戰(zhàn)略的重要部署，旨在鞏固其傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國的地位，延續(xù)其海洋策略和政策，并且對國際法產(chǎn)生影響。美國從外交、軍事、國際法等各個方面對目標(biāo)國展開行動，外交部和國防部聯(lián)合指揮，國防部以該行動顯示其某種主張，外交部借其抗議并挑戰(zhàn)他國的“過度海洋主張”，以咨詢和協(xié)商的形式規(guī)范海洋秩序。因此該行動又稱“羽毛和錘子行動”。美國為實現(xiàn)自身海洋利益，利用公約對航行自由的模糊規(guī)定，憑借堅實的海軍力量來達(dá)到其軍事、政治、經(jīng)濟(jì)上的目的。同時，美國將“航行自由行動”程序化、規(guī)則化，以避免與對抗國的軍事沖突，以此表現(xiàn)其重視國際法而避免使用武力。然而，仍有相當(dāng)一部分沿海國家對美國這些挑釁性行動表示不滿和反對?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定的國際法和國際秩序都是倡導(dǎo)不同文明之間的“包容性”以及構(gòu)建新型國際關(guān)系。[2]因此，美國戰(zhàn)略性的航行自由行動危害十分明顯，其實質(zhì)是利用傳統(tǒng)的海洋自由原則，以軍事和外交部署為手段實現(xiàn)美國自身的利益。盡管美國的“航行自由行動”得到精心安排和論證，在國際社會構(gòu)建新的海洋秩序之時，美國利用自身軍事力量表達(dá)訴求的行動屬于肆意破壞和扭曲一般國際法的單邊行為，是國際法中的霸權(quán)主義。即使一般國際法或國際法的一般法律原則并沒有完全精準(zhǔn)的定義，但一般法律原則作為國際法的淵源，也是各國國內(nèi)法體系的共有原則。[3]美國為實現(xiàn)自身海洋利益而利用1958年在日內(nèi)瓦達(dá)成的四個海洋法公約所形成的對其有利的條款，固守海洋法秩序的“二元論”，單邊創(chuàng)立了“國際水域”并任意構(gòu)建“過度海洋主張”，并肆意解讀國際法的一般法律原則。然而，我們根據(jù)《海洋法公約》的序言和正文，可以推出公約的根本精神在于各國應(yīng)以互相合作和諒解的方式解決海洋問題；并且各個海域的問題密切相關(guān)，應(yīng)從整體上進(jìn)行考慮。公約序言中要求各締約國在公約框架下遵循總原則。而對于非締約國，依據(jù)《維也納條約法公約》，非締約國不受條約約束。但若《海洋法公約》的非締約國以國際習(xí)慣法等方式接受某種權(quán)益，則要同時履行相關(guān)的國際法或公約規(guī)定的義務(wù)。

三、中國新的“航行自由”觀對美國“過度海洋主張”的反駁

從中國與世界各國的海外貿(mào)易格局來看，有超過80%的貨物是需要通過中國南海航線運輸。一旦中國南海自由航行遇到障礙則必然導(dǎo)致南海航行受阻，中國是最大受損國。但世界經(jīng)濟(jì)與中國經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，南海航行受阻也必然給世界經(jīng)濟(jì)帶來巨大的負(fù)面作用。毫無疑問，中國比任何國家都更關(guān)心中國南海的航行自由問題。中國提出新的自由航行觀，旨在使中國南海航行更加自由同時也更加安全和便利?！堵?lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的“和平目的利用海洋”的原則適用于所有的海域，也涵蓋了中國南海附近的水域。由于《聯(lián)合國海洋法公約》對航行自由的模糊性規(guī)定，在一些具有主權(quán)爭端強(qiáng)烈的海域，某些國家懷有干涉他國主權(quán)的意圖而有對航行自由原則作出了違反國際法的任意解讀，從而對他國海洋活動進(jìn)行了粗暴的擾亂。事實上，按照《維也納條約法公約》第31條，通過遵循公約的宗旨，參考相關(guān)國際法的規(guī)則并且使用相關(guān)公約解釋或者適用的協(xié)定，也可以解釋《聯(lián)合國海洋法公約》。因此，一些國家以此為由，通過國內(nèi)立法來優(yōu)化航行自由原則，減少公約的模糊性。如果其他國家的航行威脅到沿海國家的“主權(quán)性”權(quán)利，例如影響海洋環(huán)境和漁業(yè)利用，妨礙修建人工島嶼等設(shè)施，那么沿海國有權(quán)限制其航行自由。[4]2002年，“威望號”游輪漏油事故印證了這一點。中國新的自由航行觀形成和發(fā)展除了與中國自身政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)外，還有很大部分因素是中美不同的航行自由主張所帶來的海上摩擦。

(一)中國傳統(tǒng)的“航行自由”觀

中國傳統(tǒng)的自由航行觀認(rèn)為在沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，外國軍事船舶和飛機(jī)進(jìn)行的軍事測量和偵察活動違背了國際法的和平原則和《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定。這種觀點以《聯(lián)合國海洋法公約》的原則和規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合中國和其他發(fā)展中國家的主張，著眼于近海防御為主的海洋安全觀。但隨著我國逐步走向海洋強(qiáng)國，越來越多的海外利益是需要通過海上航行途徑來實現(xiàn)。傳統(tǒng)的國家安全觀以保障國家領(lǐng)土安全為目標(biāo)，即維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，尤其著眼于軍事防范。但隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、國際局勢的變化，國家安全觀也隨之改變。除了主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整，國家安全還衍生出包括安全利益、安全發(fā)展和安全威脅等方面。[5]現(xiàn)代的國家安全觀包括領(lǐng)土安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、環(huán)境安全、信息安全和能源安全。[6]因此，對航行自由制度也應(yīng)該開始從法律角度進(jìn)行重新審視，并且還需要著眼于總體國家安全觀以及綜合考量各種安全因素。其次，中國海軍的發(fā)展也令國家安全觀被賦予新的內(nèi)涵。以前的中國海軍由于缺乏遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力，近海防御為主的海洋安全觀催生過去所主張傳統(tǒng)的自由航行觀。但是隨著世界貿(mào)易一體化的進(jìn)程加快，以及國際政治多邊合作日益頻繁，這些都要求對之前處于保守態(tài)度傳統(tǒng)的自由航行觀進(jìn)行新的完善甚至改變。再者，中國海軍經(jīng)歷了由黃水海軍過渡到藍(lán)水海軍的變化，海上力量擴(kuò)展到遠(yuǎn)洋及深海地區(qū)，已經(jīng)形成了具備遠(yuǎn)征作戰(zhàn)能力的新海軍型態(tài)。中國傳統(tǒng)的自由航行觀已經(jīng)無法適應(yīng)中國自身發(fā)展的需要，中國對 “航行自由”的認(rèn)識已從傳統(tǒng)的公海自由的單一形式逐漸擴(kuò)展為適應(yīng)不同海域的多種通行制度體系。

(二)中國新的“航行自由”觀對海洋航行權(quán)的充分行使持肯定立場

之前國內(nèi)學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的大部分學(xué)者都對航行自由保持過于謹(jǐn)慎的態(tài)度與保守的立場。后來，中國主張的航行自由原則的內(nèi)容也發(fā)生了明顯的新變化，例如中國在國際場合多次主張遵守國際法和尊重沿海國合法權(quán)利是實行航行自由的前提。更重要的是，中國官方在國際場合對海洋航行權(quán)的充分行使進(jìn)行了肯定。中方提出的南海 “航行自由”突出其內(nèi)涵指向，不僅涵蓋國際法所規(guī)范并保護(hù)的各國船舶有權(quán)在南海無障礙通行基本含義，還包括相關(guān)的飛越自由、航道安全、海上反恐、海上安全等多層內(nèi)涵。中國政府的官方行為可以被解讀為：中國新的“自由航行”原則是對海洋航行權(quán)的充分行使持肯定立場。1992年中國頒布《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》，要求外國軍事船舶須經(jīng)中國政府批準(zhǔn)后才能進(jìn)入中國領(lǐng)海。一些國家打著所謂的航行自由的幌子在別國海域進(jìn)行軍事活動，對沿海國的主權(quán)造成了實質(zhì)性的安全威脅，從而催生了新的航行自由觀。此外，中國提出新的“航行自由”觀旨在補(bǔ)充說明《聯(lián)合國海洋法公約》中關(guān)于航行自由中涉及的軍事活動問題所產(chǎn)生的漏洞。同質(zhì)而言，沿海國對他國軍事船舶在其領(lǐng)水中的航行自由進(jìn)行一定的限制，是為了維護(hù)自身的主權(quán)性權(quán)利和自然資源以及海洋安全，但這并未違背國際法原則。雖然中國主張在南海的主權(quán)及相關(guān)權(quán)利權(quán)益也可能會受到其他國家對航行自由的質(zhì)疑。但是中國政府通過多次發(fā)表聲明，中國積極參與建設(shè)南海航行安全，致力于以友好協(xié)商談判的方式解決與鄰國的爭議，維護(hù)南海的航行自由，不因南海爭議而使航行自由受到實際影響。

(三)中國提出新“航行自由”觀的原因分析

1.從“歷史性權(quán)利”的角度看待新“航行自由”的合理性

美國利用《公約》規(guī)定的模糊性，提出“過度海洋主張”，錯誤解讀“航行自由”原則，將領(lǐng)海的“無害通過權(quán)”當(dāng)然適用于外國軍用船舶;且認(rèn)為公約并未明確禁止外國船舶在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動，根據(jù)“法無禁止即自由”的一般法律原則，美國當(dāng)然有權(quán)在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動。因此，美國忽視《中華人民共和國毗連區(qū)法》和中國在南海的歷史性權(quán)利，多次派軍艦駛?cè)胫袊虾Ｖ鳈?quán)島嶼附近水域并從事軍事測量等活動，侵犯了中國主權(quán)領(lǐng)土安全和歷史性權(quán)利。

中美兩國在中國南海上摩擦頻發(fā)，除了政治原因，還在于兩國對《聯(lián)合國海洋法公約》中的航行自由原則和中國在南海“斷續(xù)線”內(nèi)的“歷史性權(quán)利”的解讀是不一樣的。兩者在對中國在南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的“歷史性權(quán)利”理解依然還存在主要層面上的根本對立的分歧。在美國看來，中國所闡述的中國在南海的“斷續(xù)線”以及“歷史性權(quán)利”解釋可以讓中國站在符合國際法基礎(chǔ)之上合法合理地在南海建設(shè)島礁。而在美國看來中國在南海建設(shè)島礁是一種嚴(yán)重侵害美國在國際社會上一直主張的“航行自由原則”。美國認(rèn)為美國軍艦在中國南海奉行航行自由原則是在“國際水域”內(nèi)進(jìn)行航行活動，并且認(rèn)為美國軍航所航行的中國南海水域并非是中國行使國家主權(quán)的、具有管轄權(quán)的水域。因此中國干預(yù)美國軍航在中國南海航行是一種不符合國際法的行動。而中國則不認(rèn)同美國這種論證過程，對《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定中的“航行自由”原則與美國的解讀不同。在中國看來，“航行自由”原則是指在不損害國際法和沿海國主權(quán)的前提下進(jìn)行海洋航行和貿(mào)易。中國與南海的關(guān)系可以從“歷史性權(quán)利”的角度論證論證其邏輯正確性。國際法的“添附”規(guī)定給中國在南海建設(shè)島礁提供了十分充分的依據(jù)?！堵?lián)合國海洋法公約》中明確規(guī)定了主權(quán)國家對島礁的各項權(quán)利。主權(quán)國家可以在以島礁為中心而產(chǎn)生的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至包括毗連區(qū)以及大陸架方向內(nèi)行使權(quán)利。中美在此問題上再次出現(xiàn)分歧，其原因主要在于《聯(lián)合國海洋法公約》對“航行自由”原則的規(guī)定存在模糊性和漏洞。另一方面，“歷史性權(quán)利”在《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定缺失?！堵?lián)合國海洋法公約》自從1982年制定以來被稱為世界性質(zhì)范圍之內(nèi)的“海洋憲章”，在維護(hù)海洋秩序方面已經(jīng)成為世界各國在國際社會上主張本國的海洋合法權(quán)益的法律依據(jù)和來源。該公約在總體上體現(xiàn)了當(dāng)時的國際社會對海洋問題的共識，但它仍然模糊甚至缺失了部分條款?！堵?lián)合國海洋法公約》對航行自由權(quán)進(jìn)行了不同情況的規(guī)定，而這些情況都建立在不同海域不同的法律地位之上。這些詳細(xì)的區(qū)分規(guī)定盡管可以避免一些漏洞出現(xiàn)，但是仍然潛伏了諸多模糊地帶，最為明顯的就是無害通過權(quán)存在較大的漏洞。外國軍艦是否被認(rèn)為是無害通過權(quán)中所認(rèn)可的船舶，《聯(lián)合國海洋法公約》未作明文說明，這導(dǎo)致了不同的國家以自己立場和利益需求作出了任意解讀。例如美國認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》沒有明確規(guī)定軍事船舶和飛機(jī)在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行活動，而是允許其享受公海的“航行和飛越自由”；未禁止軍事船舶和飛機(jī)在公海航行中的測量和偵察活動。因此，沿海國對他國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事測量和偵察的阻止不符合國際法。這種觀點建立的基礎(chǔ)是航行自由原則的發(fā)展過程、航行自由原則在《聯(lián)合國海洋法公約》里的結(jié)構(gòu)位置以及各國對領(lǐng)?！盁o害通過權(quán)”的法律限制的對比。雖然在客觀上解釋公約的字面含義，但其忽略了沿海國家有權(quán)對自身國防軍事安全的進(jìn)行正當(dāng)合法的關(guān)切。而對于“歷史性權(quán)利”，《聯(lián)合國海洋法公約》未使用“歷史性權(quán)利”這一概念，只是在第10條、15條及298條提到“歷史性海灣”和“歷史性所有權(quán)”，并未規(guī)定或說明其定義、性質(zhì)、構(gòu)成要件等。因此，各國根據(jù)需求作出符合自身利益的不同解讀和適用，并不意味著各國可以隨意解釋乃至歪曲這些概念，美國提出的未禁止軍事船舶和飛機(jī)在公海航行中的測量和偵察活動缺乏國際法的法律支撐?！堵?lián)合國海洋法公約》是國際法的重要組成部分，假若《聯(lián)合國海洋法公約》本身的規(guī)定存在模糊以及爭議，那么解讀這些模糊不清的規(guī)定需要一定的法律依據(jù)作為支撐。一般國際法原則在法律上提供了最有力、最有效的解讀《聯(lián)合國海洋法公約》的法律依據(jù)。其次，解決模糊性規(guī)定和爭議的另外一種途徑就是，憑借《聯(lián)合國海洋法公約》本身對于自身規(guī)定存在的模糊地帶的解讀方式作出了相應(yīng)的解讀?！堵?lián)合國海洋法公約》在其序言中就明確規(guī)定，一般國際法的原則和規(guī)則可以作為《聯(lián)合國海洋法公約》中模糊不清的條文解讀依據(jù)。并且《聯(lián)合國海洋法公約》正文部分中第 293 條也規(guī)定可以適用不與公約相抵觸的國際法規(guī)則。另一方面，在國際法體系中也可以找到邏輯上的依據(jù)，例如《維也納條約法公約》本身就確立了現(xiàn)代國際法條約應(yīng)該如何解釋的諸多規(guī)則。從這一角度來看，各國解釋和適用《聯(lián)合國海洋法公約》對于“航行自由”原則以及“歷史性權(quán)利”等概念的厘清，完全可以從以上所論述的途徑中找到解釋方法和適用框架。因此，根據(jù)一般國際法原則和《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定以及和平利用海洋的宗旨，可以正確解讀“航行自由”原則，也可以解釋美國對“航行自由”原則的過度主張以及中國基于自身合法權(quán)益要求一定程度限制“航行自由”原則的合理性和必要性。

2.應(yīng)對南海局勢變化的必然要求

近年來，南海 “航行自由”問題逐漸成為中美在亞太地區(qū)進(jìn)行博弈的重要議題，美國以南海 “航行自由”為切入口介入南海問題，同時部分周邊國家以南?！昂叫凶杂伞睘榻杩谑鼓虾栴}“國際化”。美國艦機(jī)巡航、黃巖島、中建南等一系列重大事件，致使南海地區(qū)安全局勢迅速升溫。為控制美國利用南?！昂叫凶杂伞眴栴}引發(fā)的負(fù)面影響，穩(wěn)定南海局勢，中方提出了對南海 “航行自由”認(rèn)知態(tài)度。

(四)中國新的“航行自由”觀在實踐中的應(yīng)用

美國以“航行自由計劃”為借口，對沿海國實行航行自由行動，在此實踐過程中常與中國產(chǎn)生沖突。1986年，中國提出外國軍用船舶須經(jīng)事先允許才能在我國領(lǐng)海無害通過，隨后美國軍艦未經(jīng)中國事先允許就進(jìn)入中國領(lǐng)海，實踐其“航行自由行動”，以挑戰(zhàn)中國的主張。中國通過立法的形式，明確了自己的主張，例如中國將“外國軍用船舶須經(jīng)中國批準(zhǔn)才能進(jìn)入中國領(lǐng)?！边@一主張寫入法律。1992年2月中國頒布了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》就是中國在航行自由問題上的一種立法實踐反映。美國對中國以國內(nèi)立法方式將“外國軍用船舶須經(jīng)中國批準(zhǔn)才能進(jìn)入中國領(lǐng)海”寫入《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》提出了外交抗議。美國認(rèn)為該法案體現(xiàn)了中國的“過度海洋主張”，并通過多次“航行自由行動”進(jìn)行抗議。但中方的立法與《聯(lián)合國海洋法公約》的基本原則規(guī)定是完全一致的。由于中美兩國對“航行自由”原則的不同解讀導(dǎo)致雙方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍艦活動、軍事測量等方面產(chǎn)生了一系列的?？漳Σ?。[7]對于中國進(jìn)行的南海島礁建設(shè)，美國以“航行自由”原則為其在南海的軍艦航行和軍事活動提供所謂的合法依據(jù)，否定南海島礁的合法地位，否定中國在南海的歷史性權(quán)利。[8]美國在南海頻繁實踐“航行自由行動”違反“和平利用海洋”原則。因為“和平利用海洋”要求締約國在行使《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的基本權(quán)利時候不得以武力或違背國際法原則的任何方式威脅他國的領(lǐng)土主權(quán)和安全。[9]《聯(lián)合國海洋法公約》對締約國有法律約束力，而國際社會普遍認(rèn)同和長期適用《聯(lián)合國海洋法公約》，因此美國即使不是《聯(lián)合國海洋法公約》締約國也必須遵守《聯(lián)合國海洋法公約》作為有國際習(xí)慣法中的有關(guān)規(guī)定。特別是在“航行自由行動”問題的爭議方面，美國對“過度海洋主張”的定義顯然是按照公約的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。而在訂立《聯(lián)合國海洋法公約》時，各國因限于當(dāng)時的海洋軍事設(shè)備和技術(shù)，未能預(yù)料到海上軍事測量對沿海國主權(quán)和安全以及對“和平利用海洋”宗旨的重大影響，因此未能詳細(xì)規(guī)定，但是從后來的其他法律法規(guī)中也可窺一斑。例如《南極條約》中規(guī)定的“和平目的”排除了軍事性質(zhì)的措施，禁止軍事演習(xí)、武器實驗、建立軍事基地或要塞。[10]“和平利用海洋”是手段和目的兩者的和平，是對國家主權(quán)和領(lǐng)土的尊重。沿海國為維護(hù)自身的主權(quán)和領(lǐng)土安全，要求他國的軍用船舶在進(jìn)入其領(lǐng)海前事先取得沿海國的同意或批準(zhǔn)，這也符合國際法的要求。美國以自身對《海洋法公約》的解讀為依據(jù)，未經(jīng)事先允許和同意就進(jìn)入中國南海海域，不僅曲解了航行自由原則，并且破壞了中國的主權(quán)和領(lǐng)土安全以及侵犯了中國在南海的歷史性權(quán)利。在南海的斷續(xù)線內(nèi)，最早進(jìn)行考察記錄的就是中國。在元代時期，中國天文學(xué)家郭守敬在南海進(jìn)行了天文觀測；1883年，德國擅自在該水域進(jìn)行測量調(diào)查，受到中國的抗議后停止。近代以來，中國一直保持對南海海域的科學(xué)研究，對其享有優(yōu)先權(quán)。2016年12月15日，美國水下無人潛航器闖入中國南海海域，中國對此作出相應(yīng)的處理措施。這事件這也體現(xiàn)了中國為維護(hù)本國在南海地區(qū)的主權(quán)和歷史性權(quán)利，必須在一定程度上限制外國軍用船只在南海海域的航行。

四、結(jié) 論

在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，“航行自由”在中國南海問題上發(fā)揮著重要作用。多年來，中國南海地區(qū)形成了國際習(xí)慣航道，各國享有過境通行的權(quán)利，但不意味著可以進(jìn)行軍事活動，而應(yīng)以和平為目的且尊重沿海國的主權(quán)和安全?！斑^度海洋”主張是以戰(zhàn)略主張為目的的外交辭令，必須認(rèn)清實質(zhì)，以理辯之，堅決維護(hù)我國在南海的合法權(quán)益。中國或可以更加開放包容的方式對待“航行自由”問題。雖然難以否定或無視“航行自由”在國際上的歷史內(nèi)涵，但可以豐富其國際法上的基本內(nèi)涵，增添航道安全、飛越自由、海上遇險救援、海上反恐、打擊海上跨國犯罪等實際內(nèi)容，與南海沿岸各國共同提出維護(hù)南海 “航行自由”的倡議，促進(jìn)南海的海上航行自由與安全保障合作。