徐雪高 顧瑾 王嵩

2.江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格研究所，江蘇南京 210013;3.國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江蘇省分行，江蘇南京 210019） 摘要：農(nóng)村住房翻建是改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村的重要舉措。蘇南地區(qū)特別是無(wú)錫市錫山區(qū)通過(guò)采取村莊規(guī)劃引領(lǐng)、強(qiáng)化用地管理、注重村貌特色、撬動(dòng)資本投入、考核督察推進(jìn)等措施，使其農(nóng)村住房翻建工作走在了全市前列，但仍然存在部分農(nóng)民參與積極性不高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入渠道較單一、時(shí)間緊技術(shù)人才短缺等問(wèn)題，需要從充分尊重農(nóng)民意愿、提升社區(qū)硬軟條件、建立健全投入機(jī)制、探索創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度等途徑強(qiáng)化推進(jìn)農(nóng)房翻建工作。

關(guān)鍵詞：蘇南地區(qū);農(nóng)房建設(shè);人居環(huán)境;生態(tài)宜居;措施;問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2019）23-0012-04

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效，但是與全面建成小康社會(huì)的要求和農(nóng)民群眾的期盼還有較大差距，總體發(fā)展不平衡和局部臟亂差等問(wèn)題還比較突出，仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板。特別是作為農(nóng)民安身之本的住房，近年來(lái)隨著農(nóng)村人口大量流出，農(nóng)村住房空閑、凋敝、破損的現(xiàn)象十分突出。同時(shí)，由于農(nóng)村長(zhǎng)期缺乏村莊規(guī)劃，村內(nèi)房屋錯(cuò)落無(wú)致、朝向不一，亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響了村莊整體環(huán)境。因此，深入開(kāi)展農(nóng)村住房建設(shè)工作，對(duì)于加快整治農(nóng)村人居環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)村空間布局、提升村容村貌和農(nóng)民生活條件具有重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)農(nóng)村住房建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民解決了溫飽問(wèn)題，家庭收入大幅增長(zhǎng)，開(kāi)始大規(guī)模改善家庭住房條件，但基本處于較為無(wú)序的狀態(tài)，土地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。1985年，上海市首先提出“三集中”模式，即耕地向種田能手集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中，以農(nóng)民集中居住為主要抓手的農(nóng)村住房條件改善工作正式試點(diǎn)起步，特別是在2004年提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策后，集中居住模式得到廣泛推廣。

我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)民集中居住開(kāi)展深入研究。一些學(xué)者對(duì)農(nóng)民集中居住意愿進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集中居住意愿受農(nóng)民年齡、文化水平、職業(yè)、家庭結(jié)構(gòu)、家庭收入等多種因素影響，群體特征分化明顯，但政策支持力度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)集中居住意愿明顯較高[1-3]。一些學(xué)者對(duì)集中居住模式進(jìn)行研究。周永剛等將集中居住模式進(jìn)一步細(xì)分為庭院式集中居住和小區(qū)式集中居住，前一種模式沿襲農(nóng)村原來(lái)的以家庭為單位、以2層樓房為構(gòu)造主體的獨(dú)門(mén)獨(dú)院式居住安排，后一種模式根據(jù)集中連片安置的政策要求，房屋構(gòu)成以獨(dú)棟連排小高層（6層以下）為主，后一種模式是當(dāng)前地方政府重點(diǎn)推動(dòng)的模式[4]。一些學(xué)者對(duì)集中居住的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行研究。學(xué)者們一致認(rèn)為，集中居住主要來(lái)推拉2方面力量。一是工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推力。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，最稀缺的資源要素是建設(shè)用地。通過(guò)集中居住可以節(jié)省土地，進(jìn)而對(duì)節(jié)省土地進(jìn)行復(fù)墾，以增加耕地，再通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)提供同等面積的建設(shè)用地;二是新農(nóng)村建設(shè)的拉力。新農(nóng)村建設(shè)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品投入，而將農(nóng)戶(hù)集中居住不僅可以大幅降低單位公共物品的投入成本，而且還可以較大地改善村容村貌[5]。一些學(xué)者對(duì)集中居住的效果進(jìn)行評(píng)估。集中居住在居住條件、道路交通、勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、教育醫(yī)療和休閑娛樂(lè)等方面均對(duì)農(nóng)戶(hù)的日常生活產(chǎn)生了積極影響，但在居住空間和習(xí)慣、農(nóng)具及糧食存放、生活支出、社會(huì)交往及心理健康等方面給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)了一些困擾和麻煩[6]。此外，集中居住對(duì)同一地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)民福利變化影響也不一樣。馬賢磊等研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的江蘇盱眙地區(qū)農(nóng)民集中居住后的福利改善水平顯著高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的江蘇高淳地區(qū)[7]。蔣和勝等研究發(fā)現(xiàn)，集中居住后，四川省成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的第2圈層農(nóng)戶(hù)福利改善水平顯著高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的第1圈層，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的第3圈層農(nóng)戶(hù)福利水平則有所下降[8]。

從現(xiàn)有研究看，學(xué)者們對(duì)小區(qū)式集中居住研究較多，而對(duì)庭院式集中居住研究較少;對(duì)農(nóng)戶(hù)的集中居住意愿和集中居住效果研究較多，而對(duì)現(xiàn)實(shí)中集中居住具體做法研究較少。因此，基于蘇南地區(qū)目前的實(shí)踐，亟需開(kāi)展庭院式集中居住模式的研究分析。

2 無(wú)錫市錫山區(qū)實(shí)踐

2005年，為加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，無(wú)錫市暫時(shí)凍結(jié)了農(nóng)村住房建設(shè)的審批，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集約化發(fā)展起到了積極作用。但是，隨著時(shí)間的推移，鄉(xiāng)村面貌陳舊落后、村莊環(huán)境雜亂無(wú)序等問(wèn)題越來(lái)越突出。為優(yōu)化農(nóng)村空間布局、美化農(nóng)村環(huán)境，2017年無(wú)錫市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)管理的意見(jiàn)（試行）》，要求全面加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)工作。無(wú)錫市錫山區(qū)積極部署，按照“農(nóng)民申請(qǐng)、村初審、鎮(zhèn)復(fù)審、區(qū)批準(zhǔn)、鎮(zhèn)驗(yàn)收”的程序，大力推進(jìn)農(nóng)民住房建設(shè)工作。截至2018年年底，錫山區(qū)67個(gè)試點(diǎn)村有21個(gè)村莊開(kāi)工建設(shè)，農(nóng)房建設(shè)戶(hù)數(shù)達(dá)到336戶(hù)，農(nóng)房建設(shè)工作走在無(wú)錫市前列，主要有以下做法：

2.1 規(guī)劃引領(lǐng)，分類(lèi)建設(shè)實(shí)施

錫山區(qū)要求，在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃的前提下，各鎮(zhèn)按照規(guī)劃先行的原則，科學(xué)組織編制村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃應(yīng)以行政村為單元進(jìn)行編制，分村域和村莊（居民點(diǎn)）建設(shè)規(guī)劃2個(gè)層次，其中含有規(guī)劃發(fā)展村的行政村必須編制村莊規(guī)劃。同時(shí)，錫山區(qū)強(qiáng)化規(guī)劃控制，分類(lèi)實(shí)施農(nóng)村住房建設(shè)工作。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民，不得改（擴(kuò)）建和新建住房，可申請(qǐng)納入城鎮(zhèn)社區(qū)統(tǒng)一安置，不能統(tǒng)一安置的，經(jīng)批準(zhǔn)后方可按照“原址、原高度、原面積”翻建住房。在城鎮(zhèn)規(guī)劃用地范圍外規(guī)劃發(fā)展村莊內(nèi)的農(nóng)民，可以按照村莊規(guī)劃申請(qǐng)翻建、改（擴(kuò)）建和新建住房;而一般村莊內(nèi)的農(nóng)民，可申請(qǐng)納入城鎮(zhèn)社區(qū)集中安置，或在原有宅基地范圍內(nèi)按《江蘇省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》的規(guī)定翻建住房，符合分戶(hù)建房條件的農(nóng)民，可以申請(qǐng)?jiān)诒拘姓遢爡^(qū)的規(guī)定發(fā)展村莊內(nèi)新建住房。在具體建設(shè)模式上，錫山區(qū)充分尊重村民選擇。如厚橋街道謝埭蕩村選擇“統(tǒng)一代建”模式，即由村民預(yù)先將建設(shè)資金給村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)村委），由村委找一家施工單位統(tǒng)一建設(shè);安鎮(zhèn)街道談村選擇“自主建設(shè)”模式，即由村民自己尋找施工單位建設(shè)，街道和村委只負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)工程質(zhì)量。

2.2 明確標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化用地管理

錫山區(qū)明確界定新建宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，要求按一戶(hù)一宅、建新拆舊原則，戶(hù)用地面積控制在135 m2以?xún)?nèi)，且房屋占地面積不得超過(guò)宅基地面積的70%，每戶(hù)住宅層數(shù)不得超過(guò)3層?，F(xiàn)有宅基地面積超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)改（擴(kuò)）建和新建房屋時(shí)，宅基地面積須按上述標(biāo)準(zhǔn)核減。錫山區(qū)強(qiáng)化農(nóng)村住房建設(shè)的用地管理，要求從嚴(yán)控制占用耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田，節(jié)約集約用地。改（擴(kuò)）建和新建住宅盡量使用原有宅基地和村內(nèi)空閑建設(shè)用地，不占或少占農(nóng)用地。在具體操作上，建房戶(hù)事前須簽訂退出原宅基地承諾書(shū)，并將建房管理保證金交至村建房保證金專(zhuān)戶(hù)，事后按承諾書(shū)拆除原宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物，并退出原宅基地的，才能退回建房保證金。同時(shí)，錫山區(qū)強(qiáng)化農(nóng)村住房建設(shè)的用地保障，進(jìn)一步規(guī)范實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，掛鉤指標(biāo)首先重點(diǎn)保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆遷地塊農(nóng)村居民安置和農(nóng)村公共設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)用地，有節(jié)余的按規(guī)定有償調(diào)劑城鎮(zhèn)使用。在《無(wú)錫市錫山區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》中，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地進(jìn)行了列清單、留通道。針對(duì)農(nóng)房建設(shè)實(shí)際情況，自然資源和規(guī)劃部門(mén)在下階段編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，將統(tǒng)籌考慮農(nóng)房建設(shè)用地，在現(xiàn)有存量建設(shè)用地歸并整合的基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊規(guī)劃，為農(nóng)房建設(shè)發(fā)展預(yù)留一部分新增建設(shè)用地空間，對(duì)暫時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確定位的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等民生項(xiàng)目，按農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目納入規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，并預(yù)留規(guī)劃空間。

2.3 尊重民意，注重村貌特色

在自愿的基礎(chǔ)上，錫山區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)原則上以農(nóng)戶(hù)自建為主，并引導(dǎo)新建住房以及符合條件的村莊，以整村或整巷建設(shè)形式推進(jìn)整體改造。在建設(shè)中突出“政府引導(dǎo)+村民參與”模式，通過(guò)選舉成立村民理事會(huì)，制訂了農(nóng)戶(hù)建房資格認(rèn)定、房型選擇、工程建設(shè)、宣傳發(fā)動(dòng)等一系列制度辦法，做到建房工作充分尊重村民意愿，公平公開(kāi)、有章可依，得到了廣大村民的積極響應(yīng)。在村貌特色上，錫山區(qū)把農(nóng)房建設(shè)工作和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治深度對(duì)接，統(tǒng)籌安排，一體推進(jìn)。在符合鎮(zhèn)村布局前提下，結(jié)合各試點(diǎn)村莊自然稟賦、文化底蘊(yùn)、產(chǎn)業(yè)空間和基礎(chǔ)設(shè)置布局，請(qǐng)無(wú)錫城市設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司、蘇州科技大學(xué)設(shè)計(jì)院有限公司、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司等優(yōu)秀設(shè)計(jì)單位，注重品位、特色明顯，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地開(kāi)展試點(diǎn)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，最大限度凸顯江南水鄉(xiāng)韻味，彰顯吳文化地域鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌特色。在具體操作上，錫山區(qū)要求各鎮(zhèn)要組織有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，以自然村為單位設(shè)計(jì)多套農(nóng)房房型和施工圖供建房戶(hù)選擇，建房戶(hù)須遵照設(shè)計(jì)圖進(jìn)行住房建設(shè)，從而強(qiáng)化村落風(fēng)貌控制。

2.4 財(cái)政引導(dǎo)，撬動(dòng)資本投入

為加大農(nóng)村住房建設(shè)工作力度，提高鎮(zhèn)村以及農(nóng)民住房建設(shè)積極性，錫山區(qū)出臺(tái)了《農(nóng)村住房建設(shè)配套資金補(bǔ)助辦法（試行）》，對(duì)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助。在規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用方面，按設(shè)計(jì)合同進(jìn)行補(bǔ)助，其中自然村和行政村規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)補(bǔ)助上限分別為10萬(wàn)元/個(gè)和30萬(wàn)元/個(gè)。在基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用方面，對(duì)按批準(zhǔn)要求完成農(nóng)房建設(shè)任務(wù)的村莊采取先建后補(bǔ)、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)的方式進(jìn)行分級(jí)補(bǔ)助。對(duì)新建戶(hù)數(shù)達(dá)到自然村總戶(hù)數(shù)50%及以上的，最高補(bǔ)助100%，最低補(bǔ)助50%;在50%及以下的，根據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)再按翻建率折算后進(jìn)行補(bǔ)助;對(duì)村莊獲得的補(bǔ)助總額上限進(jìn)行控制，按不超過(guò)20萬(wàn)元/戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)確定（表1）。同時(shí)，錫山區(qū)積極撬動(dòng)金融資本、工商資本投入。針對(duì)有農(nóng)房建設(shè)意愿但家庭經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)戶(hù)，錫山區(qū)積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村住房貸款服務(wù)，無(wú)錫農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行無(wú)錫分行等多家金融機(jī)構(gòu)可為村民建房提供每戶(hù)最長(zhǎng)20年期限最高50萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)貸款。錫山區(qū)東港鎮(zhèn)山聯(lián)村積極引入工商資本，將農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給工商資本，工商資本按要求自建民宿自主經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民每年穩(wěn)定獲得2萬(wàn)元租金，20年租期結(jié)束后宅基地使用權(quán)和民宿所有權(quán)歸農(nóng)民。

2.5 組織保障，考核督察推進(jìn)

為全面加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)工作，錫山區(qū)成立了以區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為雙組長(zhǎng)，各相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志為成員的區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各板塊對(duì)照區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)，相繼組建成立了各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)房建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。在機(jī)制創(chuàng)新上，錫山區(qū)建立了工作例會(huì)制度，以半月報(bào)的形式就

全區(qū)農(nóng)房建設(shè)工作進(jìn)行通報(bào)。在職責(zé)分工上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是本轄區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)的監(jiān)督管理責(zé)任主體，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村住房建設(shè)的監(jiān)督管理職能，對(duì)轄區(qū)內(nèi)在建農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量、施工安全等進(jìn)行巡查，做到選址、放樣、砌基、結(jié)頂前和竣工驗(yàn)收“五到場(chǎng)”。在督察推進(jìn)上，錫山區(qū)出臺(tái)《關(guān)于2019年度開(kāi)發(fā)區(qū)商務(wù)區(qū)鎮(zhèn)（街道）工作業(yè)績(jī)考核的意見(jiàn)》，將農(nóng)村住房翻建列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道重點(diǎn)工作考核內(nèi)容，并設(shè)置4分分值（總分110分）。錫山區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)出臺(tái)《錫山區(qū)“最后一公里”執(zhí)行力監(jiān)督檢查工作意見(jiàn)》，將農(nóng)村住房翻建列為9個(gè)監(jiān)督檢查重點(diǎn)之一，并要求開(kāi)展基層板塊自查、職能部門(mén)檢查和綜合監(jiān)督檢查工作，對(duì)工作不力的單位和個(gè)人嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。

3 存在問(wèn)題

從住有所居到安居宜居，不僅是最切實(shí)的民生需求，也是人民群眾對(duì)美好生活的期待[9-10]。無(wú)錫市錫山區(qū)農(nóng)房建設(shè)工作取得了一定的成績(jī)，但在推進(jìn)過(guò)程中仍然存在一些突出問(wèn)題。

3.1 部分農(nóng)民參與積極性不高，整體推進(jìn)改造難

部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)房建設(shè)工作認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，將農(nóng)房建設(shè)與農(nóng)房拆遷政策等同類(lèi)比。據(jù)錫山區(qū)相關(guān)街道同志介紹，當(dāng)?shù)氐牟疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為拆一補(bǔ)一，即拆1 m2農(nóng)村老宅基地，在街道安置房小區(qū)補(bǔ)償1 m2新房，因此，該地區(qū)農(nóng)民期待政府以類(lèi)似拆遷方式來(lái)幫助其改善居住條件。部分農(nóng)民對(duì)宅基地面積縮減心里存在顧慮。由于以前農(nóng)房老宅基地面積基本均超過(guò)目前規(guī)定面積，農(nóng)房建設(shè)需要按政策要求無(wú)償調(diào)減宅基地面積，農(nóng)民不愿意。同時(shí)，作為蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多在城鎮(zhèn)就業(yè)居住，農(nóng)村實(shí)際居住的以老人為主，農(nóng)房建設(shè)的資金需要農(nóng)戶(hù)全部支出，導(dǎo)致農(nóng)民改造住房的意愿不強(qiáng)烈。此外，以往農(nóng)房建設(shè)以聯(lián)排兵營(yíng)式構(gòu)造為主，只要一戶(hù)思想不統(tǒng)一就很難實(shí)施整體改造?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶(hù)家庭情況千差萬(wàn)別，有的家庭想改造但沒(méi)有錢(qián)，有的家庭有錢(qián)但不愿意改造，有的要求拆遷安置等，較難進(jìn)行整村推進(jìn)。從現(xiàn)有的改造成功的試點(diǎn)村看，都具有不可復(fù)制因素。如厚橋街道謝埭蕩村是以前周邊漁民來(lái)定居形成的，其原房屋宅基地比較小;安鎮(zhèn)街道談村位于錫山區(qū)新商務(wù)中心，馬路對(duì)面的商品房售價(jià)已近2萬(wàn)元/m2;東港鎮(zhèn)山聯(lián)村是中國(guó)最美鄉(xiāng)村，旅游資源豐富，發(fā)展民宿有廣闊市場(chǎng)。

3.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入渠道較單一，政府財(cái)政壓力大

農(nóng)房建設(shè)中村莊的水、電、路、氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施，是政府財(cái)政投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。錫山區(qū)農(nóng)房建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套補(bǔ)貼資金標(biāo)準(zhǔn)為20萬(wàn)元/戶(hù)，2018年啟動(dòng)28個(gè)村，每個(gè)村以50戶(hù)計(jì)，當(dāng)年區(qū)級(jí)政府財(cái)政投入要2.8億元，約占當(dāng)年財(cái)政收入的3.1%。同時(shí)，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體的大量資金投入。以厚橋街道謝埭蕩村為例，該村農(nóng)房建設(shè)先期涉及謝蕩和漁墾2個(gè)自然村，異地新建住宅153戶(hù)，占地3.07 hm2。據(jù)村黨支部書(shū)記估算，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投入5 500多萬(wàn)元（平均每戶(hù)約36萬(wàn)元），扣除市、區(qū)2級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼3 519萬(wàn)元（市、區(qū)2級(jí)平均每戶(hù)分別補(bǔ)3萬(wàn)元和20萬(wàn)元），還缺口約2 000萬(wàn)元（平均每戶(hù)缺口為13萬(wàn)）。此外，該村在新建地塊上前期清障、移樹(shù)等已投入200多萬(wàn)元，新農(nóng)房建設(shè)地下打樁投入765萬(wàn)元（平均每戶(hù)5萬(wàn)元）。據(jù)安鎮(zhèn)談村黨支部書(shū)記估算，該村農(nóng)房建設(shè)后，村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入需7 000多萬(wàn)元（平均每戶(hù)35萬(wàn)元），除去市、區(qū)2級(jí)財(cái)政補(bǔ)助后，還缺口2 000多萬(wàn)元，目前由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府全出，他直言村里是掏不起。此外，村黨支部書(shū)記坦言，還有些零星支出也不少，如建筑垃圾清運(yùn)、暗河深井填埋、大樹(shù)移栽等，估計(jì)也要投入500多萬(wàn)元，另外原址翻建還要支出農(nóng)戶(hù)住房過(guò)渡補(bǔ)貼600多萬(wàn)元（每戶(hù)3萬(wàn)元），而村集體每年收入才300萬(wàn)～400萬(wàn)元?？梢?jiàn)，農(nóng)房建設(shè)工作對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體的財(cái)力提出了較高要求，部分經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊難以開(kāi)展。

3.3 時(shí)間緊、技術(shù)人才短缺，按時(shí)保質(zhì)完成難度較大

當(dāng)前村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所用時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，直接制約了項(xiàng)目的按時(shí)交付。在農(nóng)村住房翻建工作中村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金主要是財(cái)政資金，因此村內(nèi)道路、水管網(wǎng)、化糞池建設(shè)等工程要先到政府采購(gòu)平臺(tái)上進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，經(jīng)過(guò)審標(biāo)、立項(xiàng)、招標(biāo)、再到企業(yè)中標(biāo)和施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)至少需要3個(gè)月時(shí)間。而農(nóng)村住房建設(shè)主要是農(nóng)民出資，程序相對(duì)簡(jiǎn)單，建設(shè)的時(shí)間相對(duì)較短。農(nóng)村新房建好后，相關(guān)配套設(shè)施遲遲沒(méi)有跟進(jìn)，村集體無(wú)法向農(nóng)民交房，而農(nóng)民急于搬進(jìn)新房，也容易產(chǎn)生干群矛盾。此外，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才短缺也是突出問(wèn)題。據(jù)安鎮(zhèn)談村黨支部書(shū)記反映，該村選擇的是農(nóng)民自主找施工隊(duì)建設(shè)，鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)管理辦公室通過(guò)聘請(qǐng)1名有資質(zhì)的監(jiān)理人員進(jìn)行指導(dǎo)。由于施工要求是農(nóng)民和施工隊(duì)雙方協(xié)商的結(jié)果，即使出現(xiàn)不合規(guī)的施工現(xiàn)象，監(jiān)理人員只能提出建議，并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行處罰或要求停工，而且監(jiān)理人員一人負(fù)責(zé)多個(gè)村莊，平時(shí)也不駐村，難以監(jiān)管到位。而本村干部雖然常駐村莊，但對(duì)建筑施工方面的標(biāo)高、層高等技術(shù)要求不專(zhuān)業(yè)，無(wú)法對(duì)村民建設(shè)施工過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管。在農(nóng)房建房驗(yàn)收時(shí)，核查重點(diǎn)也集中在宅基地占地面積、建筑面積、層數(shù)、高度、立面色彩等粗的框框條條上，對(duì)建筑工程質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督。

4 對(duì)策建議

農(nóng)村住房翻建工作是推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措，下階段主要從以下幾個(gè)方面著手。

4.1 充分尊重農(nóng)民意愿，分類(lèi)有序推進(jìn)農(nóng)房建設(shè)工作

農(nóng)村住房翻建工作的實(shí)施者和受益者都是農(nóng)民。因此，必須廣泛征求民意，從農(nóng)房選址、建設(shè)規(guī)劃、戶(hù)型設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、房屋驗(yàn)收、社區(qū)配套、公共服務(wù)等方面充分了解農(nóng)民的意愿和利益訴求。農(nóng)村住房翻建工作的具體實(shí)施，要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居住條件和環(huán)境、村民個(gè)體素質(zhì)等因素，分類(lèi)有序、漸進(jìn)式推進(jìn)，可以在城鄉(xiāng)結(jié)合部以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)首先推進(jìn)，以起到良好的示范效應(yīng)。要暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，確保政策信息公開(kāi)透明，賦予農(nóng)民更多知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位，鼓勵(lì)和給予農(nóng)民更多的機(jī)會(huì)參與到農(nóng)房建設(shè)工作中。

4.2 提升社區(qū)硬軟條件，增強(qiáng)農(nóng)房建設(shè)的吸引力

良好的基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施和基本公共服務(wù)是吸引農(nóng)民參與農(nóng)房建設(shè)的重要因素。要加強(qiáng)農(nóng)房建設(shè)試點(diǎn)村落成后的配套體系建設(shè)，補(bǔ)齊社區(qū)服務(wù)保障不足的短板。（1）要加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施等的建設(shè)，強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)與審核，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部水、電、路、網(wǎng)、氣等基礎(chǔ)設(shè)施的管線(xiàn)布局與設(shè)計(jì)，切實(shí)保證住房質(zhì)量、優(yōu)化居住空間，為農(nóng)民創(chuàng)造舒適的生活空間。（2）要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度出發(fā)，通過(guò)加大財(cái)政支持力度、集成政策，促進(jìn)城市資金、人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)，重點(diǎn)提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)和農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，提高基本公共服務(wù)水平。（3）打造村民自治型社會(huì)化組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在道路養(yǎng)護(hù)、垃圾清掃、安全保衛(wèi)等方面的自給自足，推進(jìn)社區(qū)朝著文明、整潔、安全、有序的方向邁進(jìn)。

4.3 建立健全投入機(jī)制，多渠道籌集建設(shè)資金

創(chuàng)新投融資機(jī)制，逐步建立健全政府、銀行、工商資本等多渠道籌資、共同開(kāi)發(fā)建設(shè)的多元化投資機(jī)制。（1）要加大政府財(cái)政投入。積極向省、市爭(zhēng)取資金投入，大力整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，如江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭“特色小鎮(zhèn)建設(shè)”項(xiàng)目、江蘇省財(cái)政廳牽頭“田園綜合體建設(shè)”項(xiàng)目、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭“特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目、江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳牽頭“休閑觀(guān)光農(nóng)業(yè)示范村”項(xiàng)目等，統(tǒng)籌提升資金使用效率。（2）要撬動(dòng)涉農(nóng)銀行信貸投入。探索建立政府擔(dān)?；穑膭?lì)支持農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等涉農(nóng)銀行對(duì)參與農(nóng)村住房翻建工作的企業(yè)發(fā)放項(xiàng)目貸款等多種貸款，加大對(duì)農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)房建設(shè)的貸款額度，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)戶(hù)還款方式，減輕農(nóng)戶(hù)償還壓力。（3）要引導(dǎo)社會(huì)資本參與。進(jìn)一步規(guī)范利用地方政府的融資服務(wù)平臺(tái)，吸引社會(huì)資本的參與，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)投資誰(shuí)受益，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到農(nóng)房建設(shè)工作中。要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心，把農(nóng)房建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過(guò)特色產(chǎn)業(yè)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)旅游等發(fā)展，吸引社會(huì)資本到鄉(xiāng)村投資建廠(chǎng)、開(kāi)發(fā)民宿等，助推農(nóng)房建設(shè)工作推進(jìn)。

4.4 強(qiáng)化農(nóng)房建設(shè)土地保障，探索創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度

規(guī)范實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，掛鉤指標(biāo)重點(diǎn)保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆遷地塊農(nóng)村居民安置和農(nóng)村公共設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)用地，有節(jié)余的按規(guī)定有償調(diào)劑城鎮(zhèn)使用。調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，提升土地利用效率。積極探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源，對(duì)主動(dòng)退出宅基地的，可以給予實(shí)物或貨幣形式的補(bǔ)償。大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”工作，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)。錫山區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，許多農(nóng)民已長(zhǎng)期在城市定居，但在農(nóng)村還有宅基地，對(duì)于這部分群體的農(nóng)村住房建設(shè)，在有條件地區(qū)可以探索按照城市居民需求統(tǒng)一建造出租，如由農(nóng)民以宅基地入股，村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)對(duì)外出租，收益按股分紅。

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收稿日期：2019-07-31

基金項(xiàng)目：江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程一般資助項(xiàng)目（編號(hào)：19STB-093）;2019年江蘇省農(nóng)業(yè)軟科學(xué)項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：徐雪高（1981—），男，江蘇宜興人，博士，研究員，主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。E-mail：xuxuegaoxxg@163.com。