龐 渤, 王偉進

(1.中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院,北京 100872； 2.國務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

養(yǎng)老問題是當前和未來很長時期內(nèi)關(guān)系國計民生的大事。近年來，我國人口老齡化趨勢日益嚴重。2017年底，人社部某研究所預(yù)測顯示，到本世紀中葉，老齡化人口將達4.87億，占總?cè)丝?5%，當前是每2.75名在職職工供養(yǎng)1名退休職工，屆時將是1.5名在職職工供養(yǎng)1名退休職工。同時，我國的老齡化呈現(xiàn)出少子高齡化、老年空巢化、空巢失能化的特點。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年我國失能半失能老年人約為4063萬人，占老年人口的18.3%。因此，除了繼續(xù)推進養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系建設(shè)外，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系也成為應(yīng)對上述趨勢的必然選擇。

“老有所養(yǎng)，老有所依”是人民生活的基本訴求之一。黨的十九大報告中習(xí)近平總書記指出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。十八大以來，我國的社會保障體系建設(shè)成效顯著，已經(jīng)建立起包括以社會保險和社會救助為基礎(chǔ)的基本社會保障制度。未來社會保障制度內(nèi)容體系建設(shè)的重點應(yīng)該是在完善基本社會保障制度的基礎(chǔ)上，發(fā)展和完善社會福利制度與社會福利服務(wù)體系，進一步增強人民群眾的獲得感。中央明確提出建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系的目標。許多發(fā)達國家較早出現(xiàn)老齡化問題，在社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域積累了一些經(jīng)驗。本文擬借鑒埃斯平-安德森等人關(guān)于社會福利體制類型研究的思路，結(jié)合自己的思考，考察不同社會福利體制下典型國家的社區(qū)養(yǎng)老制度經(jīng)驗，并提出對中國社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)的啟示與建議。

一、 國外社區(qū)養(yǎng)老模式研究回顧

(一)關(guān)于國外社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗的研究

當前，國內(nèi)學(xué)者對于其他國家社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗的研究主要分為兩大類：第一類梳理和評價某個國家(或地區(qū))的社區(qū)養(yǎng)老的具體辦法，研究集中于美國、德國、英國、日本等國家；第二類聚焦于社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗中的某一措施或某一維度。前者如“自然形成的退休社區(qū)” “社區(qū)養(yǎng)老的多中心治理框架” “老年食堂”“喘息服務(wù)”等方面，后者如 “社區(qū)養(yǎng)老與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“非營利組織在社區(qū)養(yǎng)老中的角色定位”等方面。上述第一類研究往往止步于對一些法律文本、政策措施或?qū)嵺`案例的簡單介紹，未采用系統(tǒng)的視角考察一個國家或地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老各個要素間的有機聯(lián)系，也未探討具體政策措施所嵌入的政治體制、文化傳統(tǒng)和社會心理等更宏觀和更深層的制度環(huán)境，因而評價往往和“啟示”相混淆，標準往往比較淺顯和單維。第二類研究往往對某一具體措施的前因后果和各個要素進行了深度的案例研究，啟發(fā)意義更大。

從社區(qū)養(yǎng)老國際經(jīng)驗這一研究領(lǐng)域整體看，缺乏“深入”(對某一微觀經(jīng)驗進行詳細探討)后還能“淺出”(從宏觀視角深度整合微觀經(jīng)驗梳理的成果)的研究。一些試圖歸納西方國家社區(qū)養(yǎng)老制度經(jīng)驗的研究籠統(tǒng)地使用“西方國家”這一概念，得出有失偏頗的結(jié)論，如認為西方國家的社區(qū)照顧是建立在福利國家基礎(chǔ)上的普惠型制度，這種制度的理論前提之一就是國家對公民的生老病死方方面面大包大攬和提供幫助是一種默認的公民權(quán)利。事實上，“西方國家”從來不是鐵板一塊，不同國家和地區(qū)存在著多種從理念到實踐截然不同的社會保障模式，上例所述福利國家理念和制度模式并不廣泛存在于所謂“西方國家”，嚴格地講只存在于斯堪的納維亞模式的福利國家和二戰(zhàn)后至“撒切爾夫人改革”之前的英國。因此，本研究擬通過福利體制類型劃分這一工具對彌補此領(lǐng)域的欠缺進行初步嘗試。

(二)關(guān)于福利體制類型的研究

埃斯平-安德森在《福利資本主義的三個世界》中通過對各國的養(yǎng)老金模式、政治傳統(tǒng)和勞動力市場特點等維度的綜合考察分析，將資本主義世界的福利體制抽象出自由主義、保守主義(法團主義)和社會民主主義三種類型。該研究主要開啟了兩大研究領(lǐng)域：第一類，福利體制類型的理論探討方面，出現(xiàn)了關(guān)于究竟何為福利體制、有沒有福利體制、世界上究竟有多少種福利體制以及某個國家或地區(qū)究竟劃分為何種體制更恰當?shù)认喈敂?shù)量的討論和研究，并產(chǎn)生了“南歐模式”“東亞模式”“混合模式”等新的福利體制概念；第二類，借鑒福利體制研究的成果或思路，考察某國或多國社會福利領(lǐng)域的某一方面，如某國的某項福利政策與福利體制之間的關(guān)系、某兩國福利模式差異如何體現(xiàn)在某項具體福利政策上等。

目前，結(jié)合福利體制類型劃分宏觀視角與某一社會保障微觀領(lǐng)域的研究，主要聚焦于社會保險、社會救助和就業(yè)領(lǐng)域，還未見有以社區(qū)養(yǎng)老作為研究對象者。而社區(qū)養(yǎng)老作為一個要素復(fù)雜的系統(tǒng)性制度，與系統(tǒng)內(nèi)外的經(jīng)濟、政治、社會和文化背景深度相關(guān)，所以在討論國外制度經(jīng)驗時，必須既知其然又知其所以然，才有可能避免盲目引進而“水土不服”的后果。因此，本研究擬用福利體制類型劃分的宏觀視角工具來整合社區(qū)養(yǎng)老微觀制度經(jīng)驗，在歸納梳理各國的社區(qū)養(yǎng)老具體經(jīng)驗的同時，考察其所賴以產(chǎn)生和發(fā)展的“土壤”，初步探索其系統(tǒng)性邏輯和規(guī)律。

二、 不同福利體制下典型國家社區(qū)養(yǎng)老模式的特征

(一)自由主義福利體制下的社區(qū)養(yǎng)老——以美國為例

美國在社會福利領(lǐng)域?qū)儆诘湫偷摹白杂芍髁x”體制?！白杂芍髁x”強調(diào)個人獨立性和為自己負責(zé)的價值觀，市場和商業(yè)力量較強大，中央政府干預(yù)較少，地方自治色彩濃厚，公民社會力量發(fā)達。在社會福利領(lǐng)域，政府直接涉入的范圍較小、深度較淺，主要在立法和間接管理方面發(fā)揮作用，其福利來源和性質(zhì)多樣化，商業(yè)機構(gòu)和志愿部門發(fā)揮巨大作用，個人對福利的選擇權(quán)較大，但需要為自己擔負的責(zé)任也較多。美國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也有上述特點，表現(xiàn)為“自助”特征濃厚，養(yǎng)老服務(wù)活動及設(shè)施一般由商業(yè)機構(gòu)或非營利組織等直接經(jīng)營和管理, 政府主要負責(zé)制定標準和規(guī)則。

1.地方政府積極作為且與非營利組織密切配合

美國的州和更基層的政府對于很多事項有相當大的自主決策權(quán)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行政往往由州高齡化政策室和社區(qū)高齡化事務(wù)所等機構(gòu)全權(quán)負責(zé)。社區(qū)委員會是政府與民間組織的橋梁，通過簽訂政府購買服務(wù)契約來發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。雖然商業(yè)機構(gòu)和市場在美國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著很大作用，但美國很多民眾對福利領(lǐng)域的過度市場化仍持警惕和抵觸心理。美國有著深厚的公民自治基礎(chǔ)，民眾習(xí)慣于自發(fā)建立各種非營利組織或開展志愿活動，避免福利服務(wù)過度市場化。公益性非營利組織和私營機構(gòu)得以參與服務(wù)供給，加之社區(qū)志愿者積極參與，社區(qū)凝聚力得以增強，對專業(yè)人力資源的利用也更加有效。特別是社區(qū)基金會在美國發(fā)展充分，并受政府大力支持，以其親和力強、資金來源多樣、運營成本低、兼具公益性和專業(yè)性以及便于因地制宜利用民間閑散資源等特點在社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。

2.完善的法律體系

2000年制定的《美國老人法》是全新的家庭照料護理人員支援計劃，旨在幫助照料生病或殘疾老人的家庭成員、看護自家孫輩以及照看親屬18歲以下兒童的老人。《社區(qū)法》和《老人福利法》都有大量針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的明確規(guī)定。《社會保障法》以及《社會工作協(xié)會倫理綱要》還對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)工作倫理進行了要求，以有效維護老年人的尊嚴和權(quán)益。

3.多層次多樣化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式

由于多元主體參與，各主體能夠根據(jù)自身特點、開展活動的環(huán)境條件及服務(wù)對象的需求開展項目。美國的老年社區(qū)服務(wù)設(shè)施繁多，包括托老所、食品供應(yīng)所、收容所、暫住處、退休營地、退休新鎮(zhèn)、老年住房公寓群、服務(wù)性公寓、護士護理公寓和繼續(xù)照顧退休社區(qū)等，可滿足不同類型老年人個性化的需求。服務(wù)內(nèi)容覆蓋吃飯、交通、日托、對有行動障礙老人的特別服務(wù)、醫(yī)療保健、心理和法律服務(wù)等，形式多樣。一些社區(qū)為老人提供“撥電話搭車”服務(wù)，老人可提前打電話給老年中心調(diào)度辦公室，預(yù)約使用從小轎車到大巴等各種車型，很多老年中心提供從老人的家到中心的班車。在交通不方便的地方，志愿者還會提供私家車上門接送老年人就醫(yī)、購物等。美國聯(lián)邦營養(yǎng)工程開設(shè)老年食堂，每年為上百萬60歲以上的老人提供午餐，絕大多數(shù)老年食堂設(shè)在老年中心、學(xué)校、社區(qū)中心、教堂等中心地帶，每個食堂可接納20～60位老人用餐。用餐地點還會提供消費引導(dǎo)、保健咨詢等服務(wù)，還是老年人聚會和交友的平臺[10]。此外，由于個人奮斗和助人自助的文化傳統(tǒng)，很多美國老年人視被動接受幫助和服務(wù)為恥辱，于是社區(qū)開展的老年教育和培訓(xùn)在美國很有市場，很多老年人樂于接受教育培訓(xùn)以獲得再就業(yè)機會。

(二)法團主義福利體制下的社區(qū)養(yǎng)老——以德國為例

以德國、法國和瑞士等歐洲大陸國家的福利體制帶有不同程度的法團主義特點。其主要特征為：福利的群體或階層區(qū)隔較明顯，維護既有利益集團劃分格局的傾向性較強，政府對過度市場化保持警惕，福利的非商品化程度中等。地方政府和社會團體享有較大的福利自治權(quán)。強調(diào)權(quán)利和義務(wù)對應(yīng)的社會保險型福利在福利體系中居于核心地位，就業(yè)者與非就業(yè)者、不同行業(yè)之間的福利待遇差距明顯。偏好社會保險理念，且社區(qū)自治特點明顯。

1.具有社會保險理念的“時間儲蓄”計劃

德國早在19世紀80年代第二帝國時期就在宰相俾斯麥的領(lǐng)導(dǎo)和推動下建立了社會保險制度，是世界上最早由國家舉辦社會保險的國家，有著深厚的社會保險傳統(tǒng)。對強調(diào)權(quán)利與義務(wù)相匹配的社會保險理念的偏好在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也有反映，除了影響很大的“長期護理保險”外，其“時間儲蓄”計劃也很有特色。凡是年滿18周歲的公民，都可以到養(yǎng)老機構(gòu)提供各種無償護理服務(wù)，他們提供服務(wù)的時間會被儲蓄進個人護理賬戶中，自己年老需要護理服務(wù)時可以從賬戶中提取。從社會保險的視角來看，這類似于是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入了養(yǎng)老保險的模式，只不過投保內(nèi)容由資金變?yōu)榱藭r間。這有益于護理保險未來的可持續(xù)性，也緩解了當期養(yǎng)老服務(wù)人手缺乏的困境。

2. “多代空間”與“多代公寓”

德國的“多代空間”一詞來源于“多代屋”，其本意是指(同一家庭)不同代際的成員共同居住、開會或進行其他活動的房屋，而社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域的“多代空間”則打破了家庭的界限，成為開放的公共空間，不同家庭的多個年齡段的成員可在此進行多種形式的交流和互助[11]。“多代空間”可以與日間照料中心、托兒所、社區(qū)文化中心等設(shè)施整合為一個復(fù)合型的功能空間，不同年齡段的成員可各取所需、優(yōu)勢互補。多代空間立足于充分調(diào)動各個社區(qū)內(nèi)的供給，并與需求相匹配，避免人們舍近求遠“跨區(qū)”尋求幫助，從而節(jié)約時間和交通成本。比如，年輕志愿者可就近對社區(qū)中的老年人進行“陪護式居住”，有陪護需求的老年人得到了照顧，年輕人也避免了尋找志愿活動信息及去其他地方參加志愿活動的麻煩。多代空間設(shè)有咖啡廳、游戲室、書吧等設(shè)施，鼓勵不同代際人員的交流，老年人可以給年輕人傳授社會經(jīng)驗，年輕人可教老年人使用電腦、手機等新產(chǎn)品，給老年人講解社會上的新事物，不但便利老年人的生活，減緩老年人的心智退化，還可增進代際間的理解，最終有利于促進社區(qū)乃至參與者自身家庭的代際和諧。

“多代公寓”是“多代空間”的一種特殊形式?！岸啻ⅰ笔侵肝贻p人租住老年公寓，從而使老年公寓同時有年輕人和老年人居住。這種“多代公寓”可提高資源利用效率并實現(xiàn)多方共贏：一方面，德國大學(xué)生存在住宿難問題，很多學(xué)生很難找到租金和距離都合適的宿舍；另一方面，很多距離學(xué)校較近的、設(shè)施不錯且租金便宜的老年公寓卻大量閑置。于是，一些城市的民政部門和大學(xué)服務(wù)中心共同成立中介機構(gòu)，引介大學(xué)生租住老年公寓。除了在經(jīng)濟方面方便和改善大學(xué)生的生活質(zhì)量，還減少了老年公寓社會空間的單一性和封閉性，避免老年人和社會脫節(jié)。為促進“多代公寓”的建設(shè)，政府出臺了很多優(yōu)惠政策，提供大量直接的經(jīng)濟補貼，還鼓勵地產(chǎn)商及相關(guān)民間團體參與申請建設(shè)該類住宅[12]。

(三)斯堪的納維亞福利體制下的社區(qū)養(yǎng)老——以芬蘭為例

北歐國家普遍屬于“斯堪的納維亞型”福利國家，其社會福利的特點是：高水平和普遍性，國家力量全面深度介入收入再分配，重視勞方、資方和政府三方談判機制和充分就業(yè)，社會福利的高程度“非商品化”，與自由主義和法團主義強調(diào)就業(yè)和福利的機會平等相對，更加重視分配結(jié)果的平等。

1.強調(diào)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平等性

芬蘭的很多社會福利計劃都以減少民眾在福利與健康方面的差距為重要宗旨和目標，養(yǎng)老服務(wù)支持計劃很多都專門或主要對低收入群體。芬蘭政府還注意縮小不同地區(qū)間的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距，國家福利與健康監(jiān)管局與芬蘭六個省級行政機關(guān)建立緊密合作關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)展步調(diào)，防止過大差距。政府在提供養(yǎng)老服務(wù)補貼時會進行調(diào)查，目的是為了使不同老人最終享受的養(yǎng)老服務(wù)待遇類似。補貼采用比較精確的定線補差方式，收入和財產(chǎn)水平越低的老人獲得的補貼越多。

2.精準供給，提供“回歸”和“喘息”等過渡服務(wù)

高福利不只表現(xiàn)在“高”，還表現(xiàn)為“細”，前者即“加錢”或者“擴面”，后者是細化到不同服務(wù)對象的具體需求。主要提供兩大類過渡性服務(wù)：一是“回歸服務(wù)”。此類服務(wù)面向從長期照護機構(gòu)回歸社區(qū)和家庭的老人，幫助他們應(yīng)對生活環(huán)境和生活方式的轉(zhuǎn)變，重新適應(yīng)在社區(qū)和家庭的生活。二是“喘息服務(wù)”，面向需要長期照顧老人的家庭照顧者。家庭照顧者由于健康、工作或其他原因而短期無法照顧老人時，可以將后者送往過渡性服務(wù)機構(gòu)，既給家庭照顧者提供了“喘息”機會，又防止老年人在這此期間由于得不到照顧出現(xiàn)問題。

3.多管齊下保障社區(qū)養(yǎng)老人力資源

為保障社區(qū)養(yǎng)老人力資源供給的可持續(xù)性和質(zhì)量，芬蘭從“開源”和“節(jié)流”兩個方向采取了多項舉措：增加人力資源供給、延長現(xiàn)有人力資源的有效年限、減少對人力資源的需求等。

“開源”方面，增加人力資源供給的途徑主要有三：一是發(fā)展教育培訓(xùn)項目，特別是開發(fā)靈活多樣的短期培訓(xùn)，使未接受過專業(yè)教育的人員能較快勝任一些基本但需求較大的工作。二是鼓勵各年齡段和不同就業(yè)形式的人采取彈性工作方式，提供力所能及的部分服務(wù)。三是引進國外人力資源進行補充，并配套提供語言培訓(xùn)。

“節(jié)流”方面，延長現(xiàn)有人力資源使用年限和鼓勵非正式照護。其中，正式照護者是中堅力量，芬蘭政府正通過提高工資和福利待遇等系統(tǒng)措施鼓勵其延長在崗年限。當前，芬蘭正大力提倡非正式照顧，多管齊下為非正式照顧者提供支持，減少其后顧之憂。支持措施主要在照顧津貼、照顧時間和支持性服務(wù)三方面。非正式照護者的津貼會因照顧服務(wù)所需時間和強度有所差異。芬蘭對非正式照護者提供了較為豐厚的補貼，且根據(jù)時間長短、工作強度以及照護者是否全職等情況進行調(diào)整[13]。如果照護者需要連續(xù)提供一個月以上的持續(xù)性照護服務(wù)，則每月可獲得至少3天的喘息服務(wù)。照護者喘息期間，由當?shù)卣_保有替代者提供服務(wù)，替代照護者必須獲得原照護者的同意，簽訂合同以明確其職責(zé)與費用標準。非正式照護者還會得到輔助服務(wù)支持，除了上文提到的喘息服務(wù)，還主要包括提供輔助性設(shè)備、家政服務(wù)和家庭護理服務(wù)。

減少人力資源需求。減少對人力資源的需求主要從“提高勞動效率”和“減少服務(wù)需要”兩方面著手。提高勞動效率主要又從兩方面進行：一方面引入互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段實現(xiàn)部分服務(wù)的電子化、自動化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，減少人力勞動；另一方面加強人力資源科學(xué)管理，促使人力資源和工作的安排和配置更加科學(xué)，提升人力資源效率。減少服務(wù)需要主要是指普及傷病預(yù)防知識和技能，增強健康老齡化的意識，減少老年人長期護理的需要，提升老年人自我照護的能力和意愿。

(四)國外社區(qū)養(yǎng)老模式特征小結(jié)

綜上所述，國外不同福利體制類型下的社區(qū)養(yǎng)老都帶有鮮明的模式烙印，各模式間既有共性又有個性。可以從如下三個維度對不同的模式進行一個初步的探索性歸納：(1)政府、市場、非營利組織和家庭四方在社區(qū)養(yǎng)老制度中的角色、作用和參與程度；(2)非商品化程度；(3)去分層(身份)化程度。結(jié)論如下表所示：

表1 不同福利體制類型下的社區(qū)養(yǎng)老模式特征及代表國家

三、 國外社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式對我國的啟示

各國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式都不同程度地反映出其所屬福利體制的類型特點，而中國特色社會主義的社會制度決定了我國的社區(qū)養(yǎng)老制度乃至整個社會保障制度，一定是在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，其根本目的是提升人民群眾的民生水平，保障和改善老年人的生活質(zhì)量。要在符合我國國情的基礎(chǔ)上借鑒各國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的特點和規(guī)律。

(一)社區(qū)養(yǎng)老基本結(jié)構(gòu)和主要目標應(yīng)契合現(xiàn)實國情和歷史文化傳統(tǒng)

通過對不同福利體制類型下典型國家社區(qū)養(yǎng)老制度經(jīng)驗的分析，我們發(fā)現(xiàn)無論何種福利體制下的社區(qū)養(yǎng)老制度，都在宏觀上與其整體的福利體制特點相契合，在微觀上也不同程度地體現(xiàn)出其所屬的福利體制類型的特點，而福利體制類型歸根結(jié)底又與該國的宏觀經(jīng)濟政治社會體制相協(xié)調(diào)，其制度理念和價值結(jié)構(gòu)來自并服從于后者，而后者則反映出一國現(xiàn)實的政治經(jīng)濟制度的形態(tài)，且植根于該國的政治歷史文化傳統(tǒng)。所以我國發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)首先與我國的政治經(jīng)濟體制和歷史文化傳統(tǒng)相契合，不宜片面孤立地看待甚至崇尚自由主義、保守主義或斯堪的納維亞等福利體制下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的某些成績和做法，而應(yīng)該在對其所依賴的更深層和宏觀的政治文化土壤保持清醒的甄別的前提下學(xué)習(xí)和借鑒。

向美國等自由主義國家學(xué)習(xí)其“市場化”與“產(chǎn)業(yè)化”的呼聲和傾向在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域比較明顯，然而，這些未必適應(yīng)我國的政治文化傳統(tǒng)，很多理念和做法也不適合我國的國情。盲目地強調(diào)逐利行為和引進市場力量，導(dǎo)致了一些地方很多高端養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施大量閑置、而群眾的普通養(yǎng)老需求卻得不到滿足，這就是忽視現(xiàn)實國情、忽視我國社會福利的公平性與公益性特征以及部分基層政府責(zé)任缺位造成的后果。引進企業(yè)力量不意味著社區(qū)養(yǎng)老就變成了一項“圈錢”和逐利的事業(yè)，也不意味著養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施就要向“高端”需求看齊，更不意味著政府責(zé)任就可以后撤。市場只是多方主體的一方，高端和個性化的需求也只是多層次需求中的一個層次，政府引導(dǎo)和監(jiān)管下的多元主體參與還必然是我國現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)管理體制的結(jié)構(gòu)特征，滿足人民的基本養(yǎng)老需求也必然是我國現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老制度的主要服務(wù)目標。

(二)重視為家庭和親屬照顧者賦能，引導(dǎo)家庭融入社區(qū)

重視親屬和家庭照顧植根于我國的文化傳統(tǒng)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在當前中國認同度不高，很大程度是因為許多中國老年人的傳統(tǒng)觀念認為家庭成員才是最主要的照料資源。我國很多老人從傳統(tǒng)觀念出發(fā)更愿意接受親人的照顧而排斥入住養(yǎng)老機構(gòu)，傳統(tǒng)孝文化所形成的社會輿論也對當事人及其親屬的養(yǎng)老方式選擇產(chǎn)生重要的壓力規(guī)制作用。

社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老三者是既有區(qū)別又互相包容的關(guān)系，社區(qū)養(yǎng)老本質(zhì)上講是以社區(qū)作為資源調(diào)度和整合的中心，而家庭和機構(gòu)本身都是社區(qū)養(yǎng)老的重要資源，只不過在各國其具體的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)方式有所不同。傳統(tǒng)的西方國家的社區(qū)養(yǎng)老需要更多地整合機構(gòu)養(yǎng)老和商業(yè)性的資源，而我國的社區(qū)養(yǎng)老則必然更多地立足于家庭和親屬照顧資源，重點在于通過社區(qū)調(diào)動各種資源為家庭和親屬照顧賦能，進而逐步促進家庭之間和家庭與社區(qū)之間的資源共享和融合。

面對代際分居、中年人勞動參與率高和工作壓力增大、嬰幼兒青少年養(yǎng)育事務(wù)的復(fù)雜化以及老年人口少子高齡化和失能化的普遍性的現(xiàn)狀，可以借鑒芬蘭的“回歸服務(wù)”和“喘息服務(wù)”的做法，既讓老年人接受了專業(yè)的健康照護服務(wù)、又滿足了老年人住在家里的心理需求，還為親屬減壓賦能。還可綜合借鑒德國的 “多代空間”和美國“自然形成的退休社區(qū)”的做法，充分利用和盤活具有中國特色的“文化宮”“老年大學(xué)”“托教所”“集體企業(yè)廠房”等“閑置”或“過時”資源，打破家庭界限，避免老人舍近求遠“跨區(qū)”尋求幫助，從而節(jié)約時間和交通成本。盡可能選擇比較契合中國老年人習(xí)慣的“熟人社會”的生活模式，符合其就近養(yǎng)老和居家養(yǎng)老、抱團養(yǎng)老的情感需要，從而既能創(chuàng)造有效需求，又能更好地便利服務(wù)對象?？傊ㄟ^社區(qū)加強對家庭照顧者的賦能，同時加強社區(qū)間不同家庭的聯(lián)系，逐步吸引老年人及其家庭成員走出“小家”，走向社區(qū)，形成以社區(qū)為單位的互幫互助的良性空間。

(三)基層政府積極作為、多方主體廣泛參與，建構(gòu)多層次社區(qū)養(yǎng)老體制

我國老年人口總量位居世界第一、養(yǎng)老服務(wù)需求層次千差萬別、養(yǎng)老服務(wù)供給能力不盡相同，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系就必須體現(xiàn)出多層次的特點：既應(yīng)滿足大多數(shù)服務(wù)對象的普遍和基本的需求，又應(yīng)發(fā)展出應(yīng)對多樣性需求的服務(wù)內(nèi)容，既包括住宿、家政等基本生活需求，也包括醫(yī)療等專業(yè)需求，還包括罹患某些慢性病的老人等特殊群體的個性化需求。面向廣大群眾基本需求的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一定要體現(xiàn)公益性，增加可獲得性，而滿足多樣性需求的服務(wù)可以根據(jù)具體情況不同程度地利用市場和競爭機制，減少直至消除基本服務(wù)可及性差、擁擠、等待期長而高端服務(wù)設(shè)施大量閑置浪費社會資源的現(xiàn)象。

而要實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多層次，就必須能夠使醫(yī)療、文化等各類資源“下沉”至社區(qū)，實現(xiàn)有效整合，這需要基層政府的積極作為來推動和保障，也需要多方主體的積極參與和有機協(xié)作，這也是許多國家社區(qū)養(yǎng)老的一個共同經(jīng)驗。地方政府需要積極參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)中，主動擔當組織者和“中介”角色，在政策和資金上支持商業(yè)機構(gòu)、地產(chǎn)商、社區(qū)組織、民間社團、志愿協(xié)會、接受服務(wù)的老年人及其家庭、年輕大學(xué)生等直接或間接利益主體參與進來，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而實現(xiàn)各取所需、事半功倍的共贏局面?？傊覈牡胤秸畱?yīng)繼續(xù)積極主動轉(zhuǎn)變職能，既積極負責(zé)又開放包容，實現(xiàn)上述管理目標的一個重要方式是采用扁平化和合作伙伴式的管理結(jié)構(gòu)，更新治理理念，進行“服務(wù)型管理”。這既能充分發(fā)揮各個主體的參與熱情，又能避免繁瑣的行政手續(xù)拖延辦事效率和阻礙人才流動，多措并舉將優(yōu)質(zhì)資源吸引至基層和社區(qū)。

(四)完善法律法規(guī)，推進依法治理

縱觀各國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，都有一套系統(tǒng)而細致的法律制度對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理運行進行規(guī)范，并對政府、商業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)、地產(chǎn)商、醫(yī)療康復(fù)機構(gòu)、社會團體、志愿者、服務(wù)接受者等利益主體行為進行規(guī)制。我國近年來制定頒發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費管理促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)，但距離依法治理快速全面發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的需求還有相當大的缺口。國外的一些教訓(xùn)顯示，如果缺乏配套的法制建設(shè)，盲目的“市場化”“產(chǎn)業(yè)化”有可能導(dǎo)致以權(quán)錢至上、壟斷和劣幣驅(qū)逐良幣等為特征的惡性競爭，最終損害服務(wù)對象的利益、破壞政府的信用和社會的安定團結(jié)。當前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的資源供給與有效需求不足并存的問題，這某種程度上正是法制約束缺乏的不健全市場秩序的產(chǎn)物，應(yīng)該引以為戒。為了更好地實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老立法目標，我國政府相關(guān)部門在立法時，必須充分考慮服務(wù)對象的需求，依法治理的最終目標也應(yīng)是改善和提高老年群體的生活質(zhì)量。

(五)增強綜合治理理念，推進相關(guān)領(lǐng)域制度聯(lián)動

社區(qū)養(yǎng)老不是一項孤立的制度，它的發(fā)展既需要其他相關(guān)政策的配合，又會影響到其他相關(guān)政策的發(fā)展。所以應(yīng)增強綜合治理理念，廣泛全面把握社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況和規(guī)律，注意與相關(guān)制度的配合聯(lián)動。老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療需求這兩部分往往是交叉而不可分開的，許多患病的高齡老人，其生活照顧需求和衛(wèi)生護理需求的界限事實上很難區(qū)分。社區(qū)養(yǎng)老制度也必然需要與醫(yī)療保障制度和醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域政策緊密配合，建議盡快加強研究長期護理保險制度，討論其在我國建立的可行性和時機。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和設(shè)施的建設(shè)和國家的食品安全計劃、文化發(fā)展計劃、體育發(fā)展計劃都息息相關(guān)，還和當前充滿問題和爭議的房地產(chǎn)行業(yè)關(guān)聯(lián)緊密。前文列舉的德國的年輕人和空巢老人合作的多代公寓和時間儲蓄制度既可以增加養(yǎng)老服務(wù)的人力資源供給，又可以緩解年輕人的租房和生活費用壓力，還可以同時彌補雙方的社會情感需求，這對于我國當前大城市普遍存在的以買房和租房價格持續(xù)上漲或居高不下為代表的生活成本高昂、“空巢老人”與“空巢青年”數(shù)量大大增加、人們不但經(jīng)濟壓力增大且社會情感需求難以滿足等系列問題的應(yīng)對，極富參考和借鑒意義。在杭州已經(jīng)出現(xiàn)了以低租金吸引年輕人入住養(yǎng)老機構(gòu)從事兼職的老年照料陪伴的實踐，深受為高房價困擾的年輕人和社交需求難以滿足的老年人的共同歡迎，這其實和德國多代公寓的做法有相通之處，應(yīng)該加強對這些最新實踐的關(guān)注，以開放的心態(tài)看待和推動社區(qū)養(yǎng)老及其相關(guān)制度的聯(lián)動創(chuàng)新發(fā)展。