劉飛揚(yáng) ，付志宇

(1.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院 研究生院，北京100142；2.西南交通大學(xué) 財(cái)稅研究中心，四川 峨眉山 410042)

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，截止2017年年末，我國(guó)地方政府債務(wù)達(dá)16.47萬(wàn)億。地方政府舉借債務(wù)方式與方法日益多樣化，地方政府債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。地方政府著手整治地方融資平臺(tái)，規(guī)范舉債機(jī)制(“開(kāi)放前門、堵住后門”)，建立監(jiān)督管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

一些學(xué)者對(duì)此展開(kāi)了研究，賈康從地方債務(wù)的產(chǎn)生原因、內(nèi)涵、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面進(jìn)行研究[1]。劉尚希從政府間財(cái)政關(guān)系分析地方債務(wù)，認(rèn)為地方財(cái)力減少和支出的需求增加是地方地方政府舉債的原因[2]。有的學(xué)者就地方債務(wù)的內(nèi)涵以及規(guī)模進(jìn)行論述，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口等多個(gè)維度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行壓力測(cè)試。還有一些學(xué)者關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政壓力、土地制度等變量與地方政府債務(wù)的關(guān)系，用宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析研究[3-5]。

上述論文或者是規(guī)范性地研究地方債務(wù)原因、現(xiàn)狀、存在風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，或者是實(shí)證性地研究其他經(jīng)濟(jì)變量與地方政府債務(wù)的關(guān)系，提出政策建議。只有少數(shù)學(xué)者研究歷史上地方債務(wù)的發(fā)行情況，從歷史角度回顧我國(guó)地方債務(wù)的發(fā)展歷程。潘國(guó)旗、劉大偉分別對(duì)浙江、江蘇兩省地方公債的發(fā)行方法、舉債用途等進(jìn)行研究[6-7]。潘國(guó)旗、劉曉泉、馬海濤等人分別對(duì)晚清和北洋政府時(shí)期、南京臨時(shí)政府時(shí)期、民國(guó)時(shí)期、新中國(guó)建立初期的地方政府債務(wù)進(jìn)行研究，探索其興起與衰落的緣由[8-11])。毛捷，徐軍偉梳理了地方融資平臺(tái)的發(fā)展歷程、2009年后的制度變遷過(guò)程[12]。馬金華，劉銳對(duì)民國(guó)時(shí)期(1912-1943年)和分稅制改革開(kāi)放后20年(1994-2014年)地方政府債務(wù)的舉債主體、債務(wù)用途和償債模式等方面進(jìn)行比較研究[13]。

以上有關(guān)歷史文獻(xiàn)主要研究某個(gè)時(shí)期、某個(gè)省的地方政府債務(wù)，目前尚且沒(méi)有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)整個(gè)發(fā)展變遷歷史進(jìn)行梳理，而筆者的研究可以彌補(bǔ)這一缺失，從而豐富地方政府債務(wù)的研究對(duì)象。筆者對(duì)晚清到現(xiàn)代地方債務(wù)歷史變遷進(jìn)行梳理，希望能探索出一定的規(guī)律，對(duì)現(xiàn)代地方政府債務(wù)管理提供一些啟示，有助于社會(huì)各界從“大歷史”的角度去認(rèn)識(shí)、分析地方政府債務(wù)問(wèn)題。

一、中國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展的歷史變遷

自清末我國(guó)開(kāi)始發(fā)行地方債以來(lái)，已經(jīng)有100余年的歷史。地方債從興起、泛濫、規(guī)范，最后銷聲匿跡，不到50年；新中國(guó)建立后，地方債又兩次重新回到歷史舞臺(tái)，至今仍在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。因此，筆者將我國(guó)地方債的發(fā)展變遷分為兩個(gè)大的階段、七個(gè)小的階段。第一階段按照政府的更替順序劃分為四個(gè)小階段，分別是晚清、北洋政府時(shí)期、南京國(guó)民政府前期與后期；第二階段以新中國(guó)的成長(zhǎng)階段為依據(jù)劃分為三個(gè)小階段，分別是新中國(guó)建立初期、改革開(kāi)放30年及規(guī)范發(fā)展時(shí)期。兩個(gè)階段前后各50年，各階段的地方政府債務(wù)制度都隨著時(shí)間從建立到完善，只是前一個(gè)階段地方債走向了歷史的終點(diǎn)，而當(dāng)代中國(guó)的地方債制度仍然在完善之中。

(一)清末新政(1906-1910)始發(fā)地方政府債

太平天國(guó)以降，內(nèi)憂外患以及國(guó)內(nèi)建設(shè)所帶來(lái)的財(cái)政困境促使官員的思想觀念逐步改變，至清末新政1905年時(shí)，擔(dān)任直隸總督的袁世凱第一次發(fā)行地方債，籌集白銀480萬(wàn)兩，從而開(kāi)啟了中國(guó)地方政府舉債的先河。袁世凱式公債以鹽稅為擔(dān)保，這不符合世界公債以政府信用擔(dān)保的慣例。盡管公債飽受時(shí)人詬病(梁?jiǎn)⒊壬驮?jīng)撰文批評(píng)袁世凱式公債)，卻能解地方政府燃眉之急，因此各地方政府對(duì)地方債趨之若鶩，舉借地方債逐漸常態(tài)化。此次直隸省公債發(fā)行條件申明，持有債券5萬(wàn)兩以上的人，才準(zhǔn)予于每年12月初一到官錢總局調(diào)查擔(dān)?？铐?xiàng)，或者各位持有債券的人湊成5萬(wàn)兩推舉一個(gè)代表前往調(diào)查。這一嚴(yán)苛的監(jiān)督條件實(shí)質(zhì)上限制了債權(quán)人對(duì)于舉債人的監(jiān)督，使地方政府更不會(huì)謹(jǐn)慎使用發(fā)債籌集起來(lái)的資金。盡管本次地方債發(fā)行、管理中存在諸多瑕疵，但與開(kāi)征苛捐雜稅、攤派相比，卻是進(jìn)步了不少。地方政府第一次使用現(xiàn)代意義上的金融工具籌集財(cái)政收入，這為后世的主政者又新增了一種財(cái)政工具。

(二)北洋政府時(shí)期(1912-1927)濫發(fā)地方政府債

1912年，以袁世凱為代表的北洋軍閥開(kāi)始統(tǒng)治中國(guó)，袁世凱去世后，北洋集團(tuán)四分無(wú)裂，陷入派系斗爭(zhēng)，中央政府淪為爭(zhēng)權(quán)奪利的工具，真可謂“你方唱罷，我登場(chǎng)”。在這種情形下，各地方政府在中央與地方關(guān)系博弈中占據(jù)主動(dòng)，往往不受中央政府節(jié)制，紛紛以籌備實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)名義舉借地方債。面對(duì)這種情形，中央政府要么撥款救濟(jì)，要么同意地方政府舉債。雖然《暫準(zhǔn)自由借款規(guī)程》《實(shí)業(yè)借款條例》《取締民辦事業(yè)借款辦法》等規(guī)章制度先后出臺(tái)，但沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，各地方政府依舊搜刮、截留、濫借地方債。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，北洋時(shí)期的地方政府借款一共78筆，6 200萬(wàn)銀元[14]，地方各省時(shí)常截留鹽稅并以此為抵押物舉借地方債，尤以浙江省、四川省、江西省為甚。在北洋政府“外重內(nèi)輕”的政治局勢(shì)之下，中央政府無(wú)法通過(guò)制度限制各個(gè)地方政府，地方政府濫借地方債橫行，地方債的發(fā)行程序并沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，往往地方軍閥一紙命令即可發(fā)行[注]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館《民國(guó)外債檔案史料(第二卷)》，北京：檔案出版社，1990年版第75-77頁(yè)。。地方政府通過(guò)發(fā)行地方債務(wù)籌集資金，有一部分借款沒(méi)有能力償還，就陷入了借新債還舊債的惡性循環(huán)之中。這一時(shí)期的地方債是“惡債”：其一，這一時(shí)期各省所發(fā)行的地方債務(wù)主要用于非生產(chǎn)性的軍事開(kāi)支，用于實(shí)業(yè)的借債金額占比很少，未能發(fā)揮地方債促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的目的，淪為地方割據(jù)勢(shì)力的財(cái)政支柱；其二，舉債程序上并不符合國(guó)際上發(fā)行債務(wù)的規(guī)范，各省舉債債務(wù)并沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定發(fā)行債務(wù)，往往采取先簽訂合同，再要求中央承認(rèn)，有的省份發(fā)行債券甚至瞞著中央政府[注]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館《民國(guó)外債檔案史料(第一卷)》，北京：檔案出版社，1990年版第67-68頁(yè)。。

(三)南京國(guó)民政府前期(1928-1940)規(guī)范地方政府債

北洋政府遺留下諸多問(wèn)題延續(xù)到南京國(guó)民政府，如財(cái)政收入分散、國(guó)地收支界限不清等。1928年第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議順利召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)相關(guān)法案，確立省級(jí)財(cái)政收支范圍，縣財(cái)政不是一級(jí)實(shí)體，而是附屬于省財(cái)政。上述改革的成果明顯，也讓縣財(cái)政陷入困境，鑒于此，1934年第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議順利召開(kāi)，確立縣級(jí)財(cái)政收支范圍和權(quán)限，在一定程度上限制了省級(jí)財(cái)權(quán)，加強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)權(quán)。中國(guó)開(kāi)始建立較完整的分級(jí)預(yù)算制度，即省(院轄市)、縣(市)兩級(jí)地方預(yù)算制度，并頒布了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的財(cái)政法規(guī)。然而南京國(guó)民政府的所有財(cái)政改革，均是在加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上完善財(cái)政體制。地方財(cái)力與地方支出難以匹配的頑疾依舊存在，各省“千方百計(jì)”舉借地方債的行為也就不難理解，不過(guò)總體上地方債務(wù)只占到地方財(cái)政收入的小部分，基本上少于10%，1931年到1936年的數(shù)據(jù)分別是9.64%、7.29%、5.47%、4.10%、7.38%、9.64%。

由于國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，各省軍閥橫征暴斂，財(cái)政收入?yún)s無(wú)法覆蓋財(cái)政支出，舉債遂成為各省彌補(bǔ)赤字的主要選擇。各省之間的地方債規(guī)模差別比較大，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)債的規(guī)模。這一時(shí)期地方政府債務(wù)的形式多樣，主要存在以下三種：(1)省內(nèi)公債。新設(shè)立的地方銀行濫發(fā)紙幣，代理發(fā)行軍需債券，為各地軍政府籌集軍費(fèi)。例如，1934年湖北發(fā)行省建設(shè)公債1 000萬(wàn)元，短期庫(kù)券150萬(wàn)元等。(2)中央政府代發(fā)債券。如1935年為籌集“剿匪”軍需費(fèi)用，四川省發(fā)行7 000萬(wàn)元善后公債和整理3 000萬(wàn)元金融庫(kù)券。1936年中央政府發(fā)行整理廣東金融庫(kù)券，以期達(dá)到整理廣東金融的目的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央政府為補(bǔ)助地方所借公債規(guī)模達(dá)23 500萬(wàn)元之巨[14]。(3)抵押借款。地方政府預(yù)先以債票向銀行做抵押貸款，然后銀行再陸續(xù)按照市價(jià)銷售債券，待售出債券時(shí)再行結(jié)賬[15]。地方政府使用抵押借款方式發(fā)行公債加速了地方政府債務(wù)的膨脹。

為改變財(cái)政亂象，中央政府逐步建立相對(duì)完整的地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制，以此來(lái)規(guī)范地方政府的發(fā)行債務(wù)行為。陸續(xù)頒布并實(shí)施《財(cái)政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》《公債法原則》《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》等一系列法律法規(guī)[16]。1928年7月發(fā)布的《限制案》明確中央與地方各自發(fā)行公債的權(quán)利界限(各省只有財(cái)政廳擁有發(fā)債的權(quán)力)、發(fā)行方式、募集資金的用途(專注于建設(shè)有利的事業(yè)，不得用于非生產(chǎn)性用途)、監(jiān)督程序[注]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、中國(guó)第二歷史檔案館《國(guó)民政府財(cái)政金融稅收檔案史料》,北京：中國(guó)財(cái)政出版社，1997年版第156-157頁(yè)。。同年12月國(guó)民政府頒布《地方政府不得擅自舉借外債》，以此規(guī)范地方債的發(fā)行。1931年，國(guó)民政府頒布并實(shí)施《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》對(duì)地方政府債權(quán)進(jìn)行了限制，條款如下：省及特別市募集公債時(shí)，應(yīng)呈請(qǐng)國(guó)民政府行政院交財(cái)政部審核簽注意見(jiàn)，呈請(qǐng)行政院交立法院議決，再由行政院分別實(shí)行，建立行政、立法與監(jiān)察全方位制約和監(jiān)督地方債的機(jī)制。客觀地說(shuō)，上述法律法規(guī)取得了一定的成果，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到立法者的期望。

(四)南京國(guó)民政府后期(1941-1948)逐步終止地方政府債

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，沿海各省逐漸淪陷，國(guó)民政府喪失了大宗的關(guān)稅、統(tǒng)稅、鹽稅，而抗戰(zhàn)所需各項(xiàng)支出有增無(wú)減，財(cái)政困境凸顯。國(guó)民政府各個(gè)省為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在大力推行直接稅之時(shí)，同時(shí)也發(fā)行省公債，其總額達(dá)到4.17億元[17]。為了應(yīng)付戰(zhàn)時(shí)的需要，財(cái)政體制進(jìn)行了集權(quán)化變革。1941年召開(kāi)第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，將全國(guó)分為國(guó)家財(cái)政與自治財(cái)政，取消省級(jí)財(cái)政?？箲?zhàn)結(jié)束后的1946年，財(cái)政部通過(guò)《劃分各級(jí)財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施辦法》恢復(fù)中央、省(市)、縣三級(jí)財(cái)政體制。由于戰(zhàn)時(shí)特殊環(huán)境，這一時(shí)期地方債務(wù)更忽略執(zhí)行之前法律法規(guī)，導(dǎo)致債務(wù)關(guān)系混亂，如公債的發(fā)行并非全部經(jīng)過(guò)財(cái)政部的核準(zhǔn)。國(guó)債也受到中國(guó)地方債市場(chǎng)混亂的影響，在國(guó)際上信用非常差，其他國(guó)家不怎么愿意借債給國(guó)民政府。

1941年，國(guó)民政府第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議發(fā)出了終止地方債務(wù)的信號(hào)，會(huì)議就公債達(dá)成以下決議：設(shè)置省公債委員會(huì)，將地方公債整理、收歸財(cái)政部。規(guī)定各省從1942年1月起不得再發(fā)行地方公債，之前發(fā)行而沒(méi)有銷售的余存?zhèn)约坝糜诘盅旱膫?，全部交給國(guó)庫(kù)進(jìn)行管理，而公債的本息償還也有國(guó)庫(kù)撥發(fā)，1942年1月前所有到期的應(yīng)付債券的本息由各省負(fù)責(zé)償還，不得因?yàn)檫€未償還而遺留給國(guó)庫(kù)。該次公債整理不僅簡(jiǎn)化了各省公債清償手續(xù)，也使得財(cái)政部完全掌握了發(fā)行地方債的權(quán)力，實(shí)質(zhì)上地方政府喪失了發(fā)債的權(quán)利。國(guó)民政府從限制地方債，再到取締地方債，總共只有幾年時(shí)間，限制地方債未達(dá)到整頓金融秩序的目的，最后只能采取取締地方債的方法，即使地方債也有諸多好處，這樣的演變不得不令人深思。

(五)新中國(guó)建立初期(1949-1959)發(fā)行地方政府債

新中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的財(cái)政方面也是“上下一本賬”、全國(guó)一本帳預(yù)算，且規(guī)定預(yù)算不打赤字。但這只是一般情況，也存在少數(shù)例外情形。如新中國(guó)成立伊始，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重建，且物價(jià)飛漲，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)局面，中央政府陸續(xù)批準(zhǔn)東北、安徽省人民政府發(fā)行公債。1950年?yáng)|北人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債，該公債募集及還本付息均以實(shí)物為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)劃發(fā)行總額為3 045萬(wàn)分，實(shí)際完成3 629萬(wàn)分。安徽省人民委員會(huì)在1959—1961年每年都發(fā)行安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，加速地方工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。該公債的本金均分五年還清，每年償還一次；年息均為1厘，每年償還一次，共計(jì)劃發(fā)行12 030萬(wàn)元，實(shí)際完成7 660萬(wàn)元[18]。

在債券管理上，呈現(xiàn)出集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的思想，中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)行債券做了一些限制規(guī)定，如債券期限、利率水平、發(fā)行方式，同時(shí)也賦予了省級(jí)政府較大的管理自主權(quán)。上述債券發(fā)行、管理制度比較符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，按照地方財(cái)政實(shí)力與資金迫切需求發(fā)行債券，所籌集資金投入到投資少、見(jiàn)效快的工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，雖然形成了債務(wù)，同時(shí)形成了相應(yīng)的資產(chǎn)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)債。從總體上看，20世紀(jì)50年代后期，高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征發(fā)生翻天覆地的變化，稅收與國(guó)企利潤(rùn)上繳能集中大部分社會(huì)財(cái)力，發(fā)行公債融資的方式便逐漸淡出歷史舞臺(tái)。1968年還清所有的債務(wù)后，中國(guó)進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)10年“既無(wú)外債也無(wú)內(nèi)債”時(shí)期。

(六)改革開(kāi)放前30年(1978-2008)重啟發(fā)行地方政府債

1978年-1992年，這一時(shí)期處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，繼續(xù)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架進(jìn)行大規(guī)模的政策調(diào)整，局部突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。20世紀(jì)80年代起，中央提出“分級(jí)管理”，開(kāi)始實(shí)施部分行政性分權(quán)，地方擁有一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，“放權(quán)讓利、分灶吃飯”的體制逐漸形成，中央與地方兩個(gè)積極性得以充分發(fā)揮?；诮y(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在中央仍然執(zhí)行相對(duì)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策情況下，地方舉債受到較為嚴(yán)格的限制。1994年“分稅制”財(cái)政體制改革改變了天平兩邊中央與地方的財(cái)政能力，造成了“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的局面。地方政府財(cái)政支出缺口隨著時(shí)間逐步擴(kuò)大，不斷激勵(lì)著地方政府尋找新的融資手段，而地方政府可選的融資手段有限，唯有不規(guī)范地進(jìn)行負(fù)債，這與地方政府自主權(quán)擴(kuò)大與地方政府官員晉升機(jī)制等因素結(jié)合在一起，進(jìn)一步推動(dòng)地方債務(wù)迅速膨脹，地方債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸顯。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)，中央政府采取積極的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)時(shí)局，更加快了地方債務(wù)的膨脹。

1995年開(kāi)始實(shí)行的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)”。同年頒布的《擔(dān)保法》明確規(guī)定地方政府及其職能部門無(wú)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行擔(dān)保。然而，法律對(duì)地方政府的約束力比較小，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)層級(jí)的地方政府自行舉債或變相融資現(xiàn)象非常普遍。比如，在招商引資之時(shí)，投資方都要求地方政府給予擔(dān)保，政府官員晉升機(jī)制促使地方政府激烈競(jìng)爭(zhēng)，這往往導(dǎo)致地方財(cái)政部門在地方政府的壓力下違規(guī)擔(dān)保。再如在現(xiàn)有的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)踐中，中央政府要求地方政府提供一定比例的配套資金，地方政府為了獲取資金，卻采取了舉債、變相融資等方式，這違背中央政府的意圖。

(七)規(guī)范發(fā)債時(shí)期(2009—至今)規(guī)范地方政府債

為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨外貿(mào)需求急劇下降難題，中國(guó)政府及時(shí)出臺(tái)“四萬(wàn)億”積極財(cái)政政策，地方政府需配合執(zhí)行積極財(cái)政政策，紛紛運(yùn)作地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行貸款、融資。中央政府明知這可能影響中國(guó)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是為應(yīng)對(duì)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困境，不得已默許地方影子銀行野蠻生長(zhǎng)。2009年，希臘爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，逐步蔓延到其他歐洲國(guó)家，引發(fā)歐洲債務(wù)危機(jī)，整個(gè)歐元區(qū)國(guó)家面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

歐洲債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)給中國(guó)敲了警鐘，中國(guó)政府開(kāi)始更為重視地方債務(wù)。在控制融資平臺(tái)債務(wù)的同時(shí)，財(cái)政部門開(kāi)始探索恢復(fù)發(fā)行地方債務(wù)，主要分為三個(gè)階段：一是中央代發(fā)代還階段。2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)地方債，地方政府債券冠以發(fā)債地方政府名稱，利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定，事實(shí)上中央政府允許地方財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)赤字。二是地方自發(fā)自還階段。2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳在批準(zhǔn)額度內(nèi)開(kāi)展地方債自發(fā)代還試點(diǎn)，2013年試點(diǎn)擴(kuò)大到江蘇、山東。三是地方自發(fā)自還階段。2014年財(cái)政部在上海、北京等10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金機(jī)制，進(jìn)行發(fā)債金額限制。從2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理，到2014年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等一系列文件，再到2015年《新預(yù)算法》的頒布，最后到2016年《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的頒布，對(duì)地方債務(wù)的管理越來(lái)越系統(tǒng)、規(guī)范，初步建立分類管理機(jī)制、限額管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，分別對(duì)債務(wù)存量和債務(wù)增量進(jìn)行管理、調(diào)控。2017年和2018年，財(cái)政陸續(xù)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，對(duì)大量新增的PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、地方出資的各種基金等方式違規(guī)變相舉債，從嚴(yán)把控地方債務(wù)管理。

二、地方債務(wù)發(fā)展變遷的制度邏輯

地方政府債務(wù)制度是一種財(cái)政金融制度，可以說(shuō)是具體的治理方式，而這種治理方式背后的財(cái)政體制因素深刻地影響著具體的財(cái)政金融制度的發(fā)展變遷。過(guò)去的地方債務(wù)的發(fā)展變遷證實(shí)了這一制度邏輯：更為深層次的體制因素決定著地方政府債務(wù)的“興”與“衰”。

(一)中央與地方政府間關(guān)系變遷決定著地方政府債的興衰

清末直隸總督發(fā)行地方債有著特殊的歷史背景，即中央集權(quán)比較弱而地方勢(shì)力強(qiáng)大，義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期東南互保就是一個(gè)例證。北洋政府時(shí)期，地方軍閥割據(jù)一方，孱弱的中央政府無(wú)法控制地方濫發(fā)地方債的行為。南京國(guó)民政府時(shí)期陸續(xù)出臺(tái)一系列法律、法規(guī)對(duì)地方債進(jìn)行規(guī)范，后期財(cái)政部壟斷發(fā)行地方債的權(quán)力，終止地方債制度。這一時(shí)期，中國(guó)都面臨著不同程度的“內(nèi)重外輕”問(wèn)題，地方政府對(duì)于地方債的發(fā)行享有較大自主權(quán)。

新中國(guó)伊始，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期并沒(méi)有形成發(fā)行地方債的制度，10余年內(nèi)只有少數(shù)幾次地方債發(fā)行，只是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)。改革開(kāi)放后，地方政府逐步利用地方融資平臺(tái)發(fā)行債務(wù)融資，形成事實(shí)上的地方債，但中國(guó)的法律一直未授予地方政府發(fā)債的權(quán)力，直到2015年新《預(yù)算法》出臺(tái)，期間國(guó)務(wù)院2009年同意財(cái)政部代發(fā)地方債，允許地方政府列赤字時(shí)就允許地方債的存在。高度集中的經(jīng)濟(jì)體制之中地方債只有寥寥幾筆，甚至于在文革中被叫停；而改革開(kāi)放后，尤其是分稅體制以后，地方債開(kāi)始騰飛。

透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，這一歷史過(guò)程不僅僅是中國(guó)地方公債從萌芽到消亡、政府對(duì)地方政府債務(wù)管理不斷變化的一段歷史，其背后實(shí)質(zhì)是中央與地方在財(cái)權(quán)上的博弈與制衡，而中央政府與地方政府博弈的籌碼則是各自綜合實(shí)力的強(qiáng)弱。從地方債的發(fā)展變遷中，可以看到在中央與地方的這樣一種博弈中，地方政府債務(wù)隨著地方政府實(shí)力的加強(qiáng)、中央政府實(shí)力的削弱而萌芽、活躍、泛濫；隨著地方政府實(shí)力的削弱、中央政府實(shí)力的加強(qiáng)而限制、取締、消亡?？v觀中國(guó)地方債的發(fā)展史，其實(shí)就是財(cái)政的發(fā)展史，與財(cái)稅體制密不可分。

(二)未建立長(zhǎng)效管理機(jī)制導(dǎo)致地方政府債的間斷

自太平天國(guó)以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始被迫發(fā)行國(guó)債，到清末新政袁世凱開(kāi)始發(fā)行地方債券，再到如今中國(guó)地方政府大規(guī)模發(fā)行地方債券，中國(guó)國(guó)債發(fā)行已逾150年，而地方債券(含地方政府債券)發(fā)行大約只有百年。期間，除文革時(shí)代停止發(fā)行外，國(guó)債的發(fā)行一直沒(méi)有間斷過(guò)，而地方債的發(fā)行卻間斷過(guò)好幾次。

國(guó)民政府時(shí)期后期各省地方債不規(guī)范地發(fā)債，導(dǎo)致國(guó)民政府債信用在國(guó)際上非常差，其他國(guó)家甚至不愿借債給國(guó)民政府。地方債信用已經(jīng)影響到國(guó)債信用，為了恢復(fù)國(guó)債信用，也為貫徹全國(guó)財(cái)政會(huì)議改變財(cái)政體制的需要，國(guó)民政府決定終止地方債務(wù)的發(fā)行。新中國(guó)建立初期由于觀念不同，很少使用地方債這種財(cái)政金融工具，地方債只有兩例，未建立地方債市場(chǎng)，而文革時(shí)國(guó)債與地方債同時(shí)被廢除。1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步瓦解，市場(chǎng)體制逐步建立，隨著行政型分權(quán)的推進(jìn)，地方獲得越來(lái)越多經(jīng)濟(jì)管理實(shí)際管理權(quán)限，地方旺盛的支出需求催逼著地方政府借用地方融資平臺(tái)不規(guī)范地舉債，這種地方債不僅規(guī)模巨大，而且管理混亂、資金效率低下。中央政府認(rèn)識(shí)到地方債泛濫終將引發(fā)金融市場(chǎng)的低效與動(dòng)蕩，著手清理地方融資平臺(tái)，開(kāi)始建章立制規(guī)范發(fā)債。2009年中央政府通過(guò)法律形式允許地方發(fā)行債務(wù)，隨后制定一系列的法律制度，完善地方債的發(fā)行、監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度，探索建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。

相比于國(guó)債的成長(zhǎng)，地方債的發(fā)展顯得更為崎嶇。由于各方面的原因，中國(guó)地方政府缺乏連續(xù)發(fā)行地方債的歷史，地方債的發(fā)行總是以政府良好初衷開(kāi)始，以濫發(fā)結(jié)束，歷史上這種事例比比皆是。或許正是政府沒(méi)有建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，無(wú)法發(fā)揮其規(guī)范、約束作用，才導(dǎo)致地方政府債務(wù)的間斷發(fā)行。而2009年中央政府正式允許地方政府舉債時(shí)，就已經(jīng)著手建立地方政府債務(wù)長(zhǎng)效管理機(jī)制。

(三)配套制度安排影響地方債的“功”與“過(guò)”

無(wú)論清末新政袁世凱地方債券的發(fā)行，還是中華民國(guó)時(shí)期北洋政府與南京國(guó)民政府的地方政府大力發(fā)放地方債券，都與財(cái)政困境息息相關(guān)，政府都將債券的發(fā)行作為籌措軍費(fèi)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用的重要抓手。結(jié)合當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境，各個(gè)地方軍閥橫行，地方軍閥往往除了橫征暴斂，往往將發(fā)行地方債券作為維持正常軍隊(duì)運(yùn)行的財(cái)政支柱。新中國(guó)建立之初，地方政府所發(fā)行的折實(shí)公債和經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的用途都是應(yīng)用于實(shí)業(yè)，為當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集了資金，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無(wú)論改革開(kāi)放30年時(shí)期，還是2009年以后規(guī)范發(fā)債時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠缺資金都是地方政府發(fā)債的第一動(dòng)力。

地方債制度的出現(xiàn)與發(fā)展變遷有其深刻的歷史原因與內(nèi)在邏輯。作為一種金融工具，它是有效的，關(guān)鍵在于怎么使用。南京國(guó)民政府時(shí)期，各地濫發(fā)地方債最終拖累國(guó)債的信用，中央不得不整理置換地方債，上收發(fā)債權(quán)力。舊中國(guó)95%的地方債所籌集收入都用作軍費(fèi)開(kāi)支，沒(méi)有形成生產(chǎn)投資，地方債淪為“惡債”，損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反觀其他應(yīng)用于生產(chǎn)建設(shè)的地方債收入，均對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的正面作用。

歷史教訓(xùn)告誡我們：缺乏監(jiān)督，濫發(fā)地方債券無(wú)疑終將傷害經(jīng)濟(jì)體本身，不能將一切問(wèn)題的解決都寄托于地方債券的發(fā)行，寅吃卯糧、飲鴆止渴均是格外危險(xiǎn)。歷史經(jīng)驗(yàn)同樣表明，不應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)視為“洪水猛獸”，地方政府信用是一筆寶貴的資源，地方政府債務(wù)是一個(gè)有用的國(guó)家治理工具。政府債券是債券市場(chǎng)的基石，通過(guò)允許地方政府直接在市場(chǎng)上發(fā)行債務(wù)能極大地豐富我國(guó)債券市場(chǎng)的種類，同時(shí)有效地降低金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)當(dāng)前完善地方債務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)啟示

晚清、民國(guó)時(shí)期，從擁抱地方債務(wù)，到被迫拋棄地方債務(wù)，前后不到50年時(shí)間，期間存在許多值得借鑒的教訓(xùn)。新中國(guó)建立后，尤其是改革開(kāi)放后，既有地方融資平臺(tái)泛濫的教訓(xùn)，也有有益的舉債、監(jiān)督與管理的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于前人對(duì)監(jiān)督、管理制度的探索，筆者認(rèn)為應(yīng)充分學(xué)習(xí)、吸收，從而完善目前的地方債務(wù)管理體制。

(一)完善分稅制財(cái)政體制，完善地方政府債務(wù)管理體系

縱觀百余年的地方債務(wù)發(fā)展，時(shí)而高歌猛進(jìn)，時(shí)而停滯不前，時(shí)而勒令停止發(fā)行。原因均在于是否適合財(cái)政體制的要求，是否適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。地方債是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，然而地方債野蠻生長(zhǎng)又給社會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，所以有時(shí)不得不整頓甚至停止。對(duì)于如何解決地方債問(wèn)題，不同時(shí)代的人貢獻(xiàn)了自己的智慧。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：解決地方債務(wù)問(wèn)題，根本在于推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善分稅制財(cái)稅管理體制。根據(jù)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，完善中央與地方支出責(zé)任劃分，完善中央與地方收入劃分和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)加強(qiáng)與相關(guān)改革的協(xié)同配套。

目前，我國(guó)已建立較為完整的地方政府債務(wù)管理體系，包括分級(jí)分類管理地方政府債務(wù)、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)我國(guó)的財(cái)政體制，應(yīng)積極探索合理的地方政府債務(wù)管理模式。一般來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)管理要從總量與結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)把握，即地方政府債務(wù)總規(guī)模與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，同時(shí)地方政府債務(wù)的期限、類型、幣種、利率等各種構(gòu)成相對(duì)合理，最后強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、成本與效益管理、限制用途管理。這些地方政府債務(wù)管理的細(xì)節(jié)問(wèn)題均需要在中國(guó)財(cái)政體制的框架之下解決，所以推動(dòng)財(cái)政體制的改革才是解決地方債問(wèn)題的根本所在。

(二)完善地方債管理立法程序，建立長(zhǎng)效債務(wù)管理機(jī)制

社會(huì)對(duì)于地方債務(wù)管理的認(rèn)知有一個(gè)逐步加深的過(guò)程。中央政府明文規(guī)范地方債管理始于民國(guó)，北洋政府財(cái)政部先后制定《暫準(zhǔn)自由借款規(guī)程》《實(shí)業(yè)借款條例》等規(guī)章制度，嚴(yán)格限制地方濫借債務(wù)并集權(quán)于中央。南京國(guó)民政府陸續(xù)頒布并實(shí)施《財(cái)政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》等一系列法律、法規(guī)，明確規(guī)定中央與地方各自發(fā)行公債的權(quán)限、發(fā)行方式、募集資金的用途、還款程序，以此規(guī)范地方債管理。近現(xiàn)代中國(guó)地方公債發(fā)展中所蘊(yùn)藏的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)(包括用途不當(dāng)、償債基金不確定、繳納方式欠妥當(dāng)?shù)?，都表明加強(qiáng)中央政府對(duì)地方公債的監(jiān)管，維護(hù)良好的債信，才能發(fā)揮地方公債在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方建設(shè)中的巨大作用。

目前，國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家均有著完善的地方債務(wù)管理辦法，如美國(guó)《自由公債法》，日本《地方公債法》。各國(guó)根據(jù)自己的不同情況實(shí)行不同的管理模式，如美國(guó)、德國(guó)采取制度約束模式，英國(guó)、法國(guó)、日本采取行政控制模式。目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)一系列法律、法規(guī)加強(qiáng)地方債的管理與約束，包括但限于建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置辦法，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，各省建立應(yīng)急方案。誠(chéng)然如此，現(xiàn)代中國(guó)的地方債還是處于“少年”階段，很多地方還需完善，應(yīng)根據(jù)中國(guó)具體國(guó)情，選擇性借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善立法是我國(guó)地方債管理長(zhǎng)效機(jī)制建立的必走之路。

(三)地方債管理應(yīng)強(qiáng)化正面效應(yīng)，弱化負(fù)面效應(yīng)

無(wú)論北洋政府時(shí)期，抑或是南京國(guó)民政府時(shí)期，地方公債的發(fā)行絕大部分是為了募集軍費(fèi)，缺乏良好的發(fā)行制度和償債制度，缺乏對(duì)實(shí)業(yè)的支撐，實(shí)為惡債，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)異于飲鴆止渴。政府強(qiáng)行推行地方公債，導(dǎo)致地方公債泛濫，往往會(huì)危及國(guó)債的信用。相反，其中一部分地方債是實(shí)業(yè)債，所籌集的資金均用于實(shí)業(yè)，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如南京國(guó)民政府江蘇省的地方債、新中國(guó)時(shí)期安徽省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)債。關(guān)于地方債的管理，當(dāng)其能強(qiáng)化正面效應(yīng)時(shí)，可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；當(dāng)其無(wú)法降低負(fù)面效應(yīng)，則阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，地方債作為先進(jìn)的金融工具，是一把雙刃劍，有利也有弊，關(guān)鍵在于揚(yáng)長(zhǎng)避短。由于南京國(guó)民政府時(shí)期、新中國(guó)建立初期，人們對(duì)于其正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，往往單方面強(qiáng)調(diào)正面效應(yīng)或者負(fù)面效應(yīng)，要么濫發(fā)地方債，要么停發(fā)地方債。地方政府能夠充分地發(fā)揮其正面效應(yīng)、降低其負(fù)面效應(yīng)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都將得到極大的促進(jìn)。

當(dāng)前，對(duì)于地方債的管理不僅僅停留在規(guī)模、利率、用途，而且對(duì)其地方債的短期流動(dòng)性、集中償還比率提出了更高的要求。但地方債的效應(yīng)終歸分為正面與負(fù)面，這是不會(huì)隨著時(shí)間的變遷而發(fā)生改變的。成功的地方債管理急需發(fā)揮其長(zhǎng)處，避免其短處，這樣才能用好地方債這把雙刃劍，不至于傷害經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。

(四)深刻了解與認(rèn)識(shí)現(xiàn)存制度，推動(dòng)地方債務(wù)管理模式制度創(chuàng)新

縱觀百余年地方債發(fā)展史，無(wú)論北洋政府，還是南京國(guó)民政府，對(duì)于地方債務(wù)管理不可謂不用心，從陸續(xù)出臺(tái)的文件就可以看到：北洋政府制定《暫準(zhǔn)自由借款規(guī)程》《實(shí)業(yè)借款條例》等規(guī)章制度，嚴(yán)格限制地方濫借債務(wù)并集權(quán)于中央；南京國(guó)民政府陸續(xù)頒布并實(shí)施《財(cái)政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》等一系列法律、法規(guī)，明確規(guī)定中央與地方各自發(fā)行公債的權(quán)限、發(fā)行方式、募集資金的用途。從北洋政府，再到南京國(guó)民政府，地方債務(wù)管理模式一直在不斷完善、進(jìn)步。雖然地方債務(wù)失控、泛濫存在其他客觀原因，但是制度沒(méi)有得到良好的遵守，無(wú)疑影響了地方債務(wù)的管理，這不得不讓我們深刻反思。

當(dāng)制度無(wú)法達(dá)到相應(yīng)的管控目的，我們應(yīng)該思索是不是制度出現(xiàn)“問(wèn)題”，至少這個(gè)制度在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有發(fā)生作用，存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。答案是肯定存在的，而且原因比較復(fù)雜。主要原因如下：首先，制度設(shè)計(jì)者的局限性或者“有限理性”。制度是人所制定的，而人具有有限理性而非無(wú)限理性，這便增加了債務(wù)管理制度制定的難度。債務(wù)決策要體現(xiàn)民主、科學(xué)，需要大量的前期調(diào)研、分析，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)判；同時(shí)還需要有一定前瞻性，對(duì)未來(lái)的不確定性進(jìn)行預(yù)估、調(diào)控，如果不是這樣制定債務(wù)管理制度，必將陷入“短視”，難以保持長(zhǎng)期的可持續(xù)性。例如地方債務(wù)規(guī)模上限可以達(dá)到什么規(guī)模，隱性債務(wù)該如何把握，未來(lái)養(yǎng)老金缺口到底多大？都需要科學(xué)論證。其次債務(wù)管理相關(guān)制度文件間的矛盾。不同部門出臺(tái)文件的初衷不同，有的為穩(wěn)增長(zhǎng)而增大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有的控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。上述原因均是現(xiàn)存制度存在的問(wèn)題，盡管他們無(wú)法全部解釋制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，但是制度設(shè)計(jì)者務(wù)必要引起重視，廣泛進(jìn)行調(diào)研，做好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)做出精確的判斷并制定可行的有效對(duì)策。