王德福

社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)治理是國家治理的基礎，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分。新中國成立以來，在長期的歷史實踐中形成了具有中國特色的城市社區(qū)治理體制。社區(qū)治理現(xiàn)代化，就是繼續(xù)創(chuàng)新和完善社區(qū)治理體制，使其更加適應“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的歷史轉型，更加適應國家治理現(xiàn)代化的新要求，更加適應人民群眾對美好生活的向往。

中國特色的城市社區(qū)治理體制，尤其體現(xiàn)在兩個方面，一是社區(qū)規(guī)模和社會結構的特點。我國的城市社區(qū)容納了全世界最多的城市人口，截至2017年底，城鎮(zhèn)常住人口已達8.1 億，遠超過所有發(fā)達國家，而且我國仍處于快速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模還將繼續(xù)擴大。與之相關的是，城市社區(qū)數(shù)量也在不斷增加，以社區(qū)黨組織和居民委員會建制數(shù)來衡量，這一數(shù)字已超10 萬，比上年增加3.1%。這使得我國城市社區(qū)的治理規(guī)模和體量無比巨大。同時，我國城市的居住模式以高密度集合式居住為主，這也不同于發(fā)達國家主流的低密度獨立式居?、僦芙ǜ?論我國住宅集合化的弊端與破解路徑[J].中國名城，2012（7）：30-36。，這使得單體社區(qū)的人口規(guī)模都在數(shù)千乃至上萬人，居民陌生化程度高，日常生活引發(fā)的社區(qū)治理問題數(shù)量多，但社會自發(fā)合作能力極弱。二是社區(qū)治理體制的獨特性。首先是社區(qū)居民自治體系具有很強的國家政權建設色彩，不同于西方國家純粹內(nèi)生且自主性較高的社區(qū)自治。其次，也是最重要的特點，中國共產(chǎn)黨的組織體系延伸到社區(qū)中，政黨基層組織構成社區(qū)治理體系的核心力量。然而，國內(nèi)社區(qū)治理研究過度受制于西方治理理論的影響，有意無意忽視了上述特點。許多研究預設國家權力應該退出基層社會，并對“公民社會”抱有不切實際的期待，將社會能力弱歸咎于國家權力過于強勢，認為唯有國家退出，公民社會才能生長，社區(qū)自治才能實現(xiàn)，枉顧高密度集合式居住構成的陌生人社區(qū)實現(xiàn)自發(fā)合作的現(xiàn)實困境。不能準確認識社區(qū)治理特別是社區(qū)自治的問題癥結所在，自然難以提出有針對性的解決方案。這些研究受“國家-社會”關系、多中心治理理論和社會資本理論影響，“不變的訴求是權力結構的優(yōu)化、多元主體的協(xié)同、公民意識的提升”①王海榮，閆辰.黨建引領城市社區(qū)治理創(chuàng)新：問題與發(fā)展[J].中共福建省委黨校學報，2018（2）：46-55。，“忽視執(zhí)政黨作為最重要行動主體的現(xiàn)實，以致無法真正解釋現(xiàn)實的基層治理”②孫柏瑛，鄧順平.以執(zhí)政黨為核心的基層社會治理機制研究[J].教學與研究，2015（1）：16-25。。需要將社區(qū)特點和基層黨組織納入研究框架，在此基礎上探討社區(qū)治理現(xiàn)代化問題。

國家在推動社區(qū)治理現(xiàn)代化的同時，黨中央也對新時代的基層黨建做出新的重大部署。首先，明確了基層黨組織在基層治理中的領導地位。黨的十九大明確提出基層黨組織要“領導基層治理”，習近平總書記特別強調(diào)基層黨組織“要強化政治引領，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”③習近平在全國組織工作會議上強調(diào)切實貫徹落實新時代黨的組織路線全黨努力把黨建設得更加堅強有力[J].黨建研究，2018（8）：2。。最新頒布的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》對社區(qū)黨支部重點任務的要求也明確做出了相關規(guī)定“全面領導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作，圍繞鞏固黨在城市執(zhí)政基礎、增進群眾福祉開展工作，領導基層社會治理，組織整合轄區(qū)資源，服務社區(qū)群眾、維護和諧穩(wěn)定、建設美好家園?！逼浯危岢隽嘶鶎狱h組織建設的主要要求，重點是提升組織力，突出政治功能，構建黨組織統(tǒng)一領導、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。學界目前的相關研究，大多采用“吸納-嵌入”的分析框架，探討政黨與社會之間的關系及其對基層治理的影響。歸結起來，組織嵌入社會主要通過組織覆蓋與資源整合、動員公職黨員和老年黨員④陳家喜，黃衛(wèi)平.把組織嵌入社會：對深圳市南山區(qū)社區(qū)黨建的考察[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2007（6）：84-89。、創(chuàng)制公共規(guī)則⑤陳文.政黨嵌入與體制吸納——執(zhí)政黨引領群眾自治的雙向路徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2011（4）：44-48。、供給公共服務⑥孫柏瑛，鄧順平.以執(zhí)政黨為核心的基層社會治理機制研究[J].教學與研究，2015（1）：16-25。等方式實現(xiàn)，體制吸納則表現(xiàn)為代議性吸納、商議性吸納、機構性吸納、精英性吸納⑦陳文.政黨嵌入與體制吸納——執(zhí)政黨引領群眾自治的雙向路徑[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2011（4）：44-48。，以及吸納社會資源和利益訴求⑧陳朋.吸納與嵌入：回應農(nóng)民利益訴求的機制創(chuàng)新—一個發(fā)生在東部小鎮(zhèn)的案例啟示[J].中國特色社會主義研究，2010（6）：52-57。等形式。近來，一些學者開始關注黨組織“引領”作用的實現(xiàn)機制，有學者將“價值引領”同組織嵌入和體制吸納共同作為政黨整合基層治理的機制⑨孫柏瑛，鄧順平.以執(zhí)政黨為核心的基層社會治理機制研究[J].教學與研究，2015（1）：16-25。，另有學者則認為政黨對基層社會治理的影響已經(jīng)從“嵌入吸納制”向“服務引領制”轉型⑩劉偉.從“嵌入吸納制”到“服務引領制”：中國共產(chǎn)黨基層社會治理的體制轉型與路徑選擇[J].行政論壇，2017（5）：38-44。，或“嵌入式引領”向“兜底式服務”轉變?蔣源.吸納式服務：基層黨組織在社會治理轉型中的一個過渡機制[J].社會主義研究，2016（5）：107-115。，“一核多元”的治理格局向“一核多能”的服務創(chuàng)新發(fā)展?曹海軍.黨建引領下的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新[J].政治學研究，2018（1）：95-98。。

不過，既有研究或多或少過于強調(diào)“黨建”，而忽視了對社區(qū)治理的分析，即更關注如何實現(xiàn)黨的基層組織建設的目標，至于這些目標與社區(qū)治理是否契合，特別是是否能夠有助于社區(qū)治理問題的化解，進而促進社區(qū)治理的完善則欠缺分析。需要注意的是，“黨建”并不是目的本身，而是服務和服從于構建一個更加契合國家治理和社會需要，更能增進人民福祉的基層治理體系。否則，脫離社區(qū)治理現(xiàn)實和需要的黨建，就可能出現(xiàn)“表面的繁榮”，甚至適得其反，即黨的建設變成基層的形式主義任務和負擔，卻不能為社區(qū)治理帶來實實在在的助益。在這個意義上，基層黨建必須與社區(qū)治理實現(xiàn)“精準對接”，將黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯有機結合起來?陳亮.分類引領與功能優(yōu)化：新時期下黨建引領社區(qū)自治、共治的邏輯與路徑[J].天府新論，2018（1）：10-17。。精準對接和有機結合的前提，是準確識別當下社區(qū)治理的主要問題或主要挑戰(zhàn)，在此基礎上探討基層黨組織的組織優(yōu)勢如何發(fā)揮，以真正促進社區(qū)治理的不斷創(chuàng)新完善?；谶@個思路，本文將辨析社區(qū)治理同國家治理的功能分工，指出社區(qū)治理現(xiàn)代化的核心，嘗試提出基層黨組織引領社區(qū)治理的實現(xiàn)機制。

一、社區(qū)治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）國家“辦大事”與社區(qū)“辦小事”

社區(qū)治理是國家治理的基礎組成部分，但社區(qū)治理體系及其功能并非國家治理體系和功能的簡單延伸。按照潘維的劃分，國家治理體系可以分為兩個層次，一是宏觀政治生活層面的科層體系（行政組織），其功能是管理國家公共事務大事，二是微觀社會生活層面的扁平足之，即基層群眾自治體系（基層組織），其功能則是治理居民生活空間中發(fā)生的公共事務小事。執(zhí)政黨連接并統(tǒng)合兩層治理體系，科層體系和自治體系良性運轉，相輔相成，執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎就能夠充分實現(xiàn)其社會領導權①潘維.當前“國家治理”的核心任務[J].人民論壇，2014（13）：44-48。。我國國家治理體制的優(yōu)勢在于，國家既能夠超強的資源動員能力和政令執(zhí)行能力，集中力量辦好大事，也能通過基層黨組織密切聯(lián)系群眾，將群眾動員和組織起來，辦好身邊的小事。

科層體系能夠應對大事，卻不適合治理小事?？茖芋w系的組織特性決定了其擅長處理標準化、格式化和普遍性的事務，而且科層體系內(nèi)在的組織惰性使其對感應社會的靈敏度相對較弱。中國共產(chǎn)黨的政黨組織體系具有內(nèi)在的超越科層制的組織優(yōu)勢，“為人民服務”的執(zhí)政理念督促黨組織要對人民群眾的訴求保持足夠的敏感，“群眾路線”的工作方法更是構建跨越科層邊界直接與群眾對接的聯(lián)系機制和主動深入群眾的“逆向政治參與”機制②王紹光.毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線[J].學習月刊，2009（23）:16-17。。黨的基層組織便是實踐聯(lián)系機制和逆向參與機制的最主要力量，是習近平總書記所說的“黨的肌體的‘神經(jīng)末梢’”和“戰(zhàn)斗堡壘”。這也為社區(qū)治理體系辦好小事奠定了基礎。小事是群眾日常生活中發(fā)生的事件，具有日常性、瑣碎性、重復性和不規(guī)則性的特點，無法通過“規(guī)則之治”一攬子解決。在社區(qū)中，所謂小事就是樓上樓下漏水、噪音擾民、住改商、違章搭建、寵物飼養(yǎng)、高空拋物等等雞毛蒜皮的事情，這些事情確實不大，卻直接關切到人民群眾在社區(qū)中的生活質量。小事不小，一方面小事若不能得到及時有效的解決，就會積累成大事，另一方面，小事解決不好，直接影響人民群眾對黨和政府執(zhí)政能力的認可，動搖黨的執(zhí)政基礎。

社區(qū)辦好小事，將群眾動員和組織起來，實現(xiàn)公共事務的自主治理是基礎，科層體系響應和支持是保障。沒有群眾的有效合作，雞毛蒜皮的小事就都要由政府包攬，其可能耗費的巨量治理成本難以想象。更重要的是，科層體系直接去辦小事，效率必然低下，是辦不了、辦不好或辦起來不經(jīng)濟的。但是，完全依靠群眾合作，實現(xiàn)所謂純粹的居民自治，也不可能解決所有問題。城市社區(qū)的特點是自足性很弱，而與整個城市系統(tǒng)關聯(lián)性很強，這使得很多問題的發(fā)生既非完全由社區(qū)內(nèi)生因素導致，其解決方法也必須有外部力量的支持。比如居民生活中的水電氣路等公用設施是市政體系的組成部分，出了問題自然需要相關運營機構和職能部門介入，小區(qū)中的違章搭建、住改商等問題，涉及行政規(guī)劃權、審批權等，同樣離不開行政體系的介入。社區(qū)治理要解決的關鍵問題，就是一方面能夠將群眾組織起來實現(xiàn)自主治理，另一方面能夠及時獲得科層體系的響應與支持。基層黨組織擁有做群眾工作和超越科層組織的組織優(yōu)勢，黨建引領社區(qū)治理的主要內(nèi)容，就是將組織優(yōu)勢轉化為群眾合作和自主治理能力以及科層體系的響應效率，也就是社區(qū)治理體系的治理能力，這樣便能辦好小事，增進群眾福祉和鞏固黨的執(zhí)政基礎。

（二）小事辦不好：社區(qū)治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)是，其辦小事的能力同群眾對美好生活的期待相比還很不相稱?？焖俪擎?zhèn)化和社會變遷使社區(qū)治理規(guī)模不斷擴大，其面臨的問題日益增多，隨著居民收入水平提高和居住方式改變，人民群眾對社區(qū)居住質量和生活品質的要求越來越高，加上住房已然成為城市居民最主要的家庭財產(chǎn)，進一步提高了居民的權利意識。社區(qū)中的小事越來越多，社會矛盾糾紛，特別是物業(yè)管理糾紛也是水漲船高，甚至有愈演愈烈趨勢，近年來由此引發(fā)的群體事件甚至暴力對抗事件屢屢見諸報端。更加值得警惕的是，以業(yè)主自治和業(yè)主維權運動為代表的居民自主治理存在失控風險，一些小區(qū)的業(yè)主委員會利用業(yè)主無法監(jiān)督而國家監(jiān)察體系又未覆蓋業(yè)主自治組織的漏洞，侵占小區(qū)公共財產(chǎn)，嚴重損害業(yè)主合法權益，透支小區(qū)自我修復和自我存續(xù)的資源基礎，一些活躍分子煽動普通業(yè)主組織各種形式的集體行動向基層政府施加壓力以謀取私利，擾亂政府工作秩序和社會穩(wěn)定，甚至還出現(xiàn)了一些專門“指導”業(yè)主維權的所謂民間維權人士，有意誤導業(yè)主同物業(yè)公司和政府對抗以實現(xiàn)利益最大化，一些維權人士暗中同其他物業(yè)公司等結成利益同盟，通過煽動業(yè)主更換物業(yè)公司而謀利。小事辦不好，引發(fā)大問題。究其根源，是社區(qū)治理體系未能及時辦好小事，將矛盾糾紛化解在平時，致使矛盾累積和糾紛擴大化，也未能將社區(qū)治理秩序控馭在正常軌道上，使其被各種消極力量或破壞力量誘導誤入歧途。

小事辦不好，首先是社區(qū)自主治理能力存在問題，核心是群眾動員和合作問題。前文已述，社區(qū)社會結構的特點是高密度集合式居住組成的陌生人社會。陌生人社會缺乏內(nèi)生的社會資本，社會信任度比較低，這使得能夠促成集體行動的“選擇性激勵”難以內(nèi)生出來，而根據(jù)奧爾森的集體行動理論，通過選擇性激勵對少數(shù)成員給予獎勵或制裁，是集體行動得以可能的關鍵①曼瑟爾·奧爾森著美.集體行動的邏輯[M].上海:上海人民出版社，1995。。高密度意味著社會成員數(shù)量眾多，合作前提是利益一致性，且合作收益高于合作成本。社會成員數(shù)量太多，則利益分化比利益一致更加常見，實現(xiàn)所有或者多數(shù)成員的合作成本太高，更加需要少數(shù)人做出貢獻，個體化地分擔部分合作成本，并對另一部分少數(shù)的搭便車者和破壞者予以約束和制裁，然而社區(qū)內(nèi)生選擇性激勵機制的不足決定了這點很難實現(xiàn)。正是上述兩個特點，使得依靠社會自我動員和群眾自發(fā)合作，往往出現(xiàn)這樣的結果：少數(shù)積極分子挺身而出，卻很容易因激勵不足而難以持續(xù)，另外一些少數(shù)的消極分子或破壞分子卻因社會約束和制裁不足，持續(xù)搭便車甚至破壞合作，大多數(shù)普通居民則保持沉默和相對消極，對公共事務參與不足。積極有效的合作難以達成，社區(qū)自主治理能力自然不足。其次是行政體系響應效率低下，表現(xiàn)在對待社區(qū)自主治理事務上進退失據(jù)，要么過度介入而直接包辦代替，要么平常消極介入，只在自主治理失靈后應急介入，卻疲于應付。響應效率低下，充分暴露了科層組織直接應對小事時的組織缺陷。組織惰性使其對事情發(fā)生演變?nèi)狈ψ銐蛎舾?，“不訴不理”和“不出事邏輯”②賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學術研究，2010（6）:32-37。進一步加劇了這一問題?？陀^上，基層科層體系的資源緊缺和權力碎片化，也為其消極響應提供了合理借口。響應效率低下，使得本應在萌芽狀態(tài)被及時治理的事務不斷累積，比如城管執(zhí)法部門長期奉行“城管不進小區(qū)”的消極執(zhí)法態(tài)度，使得違章搭建不斷積累，工商部門對住改商行為的放縱則加劇了社區(qū)矛盾的復雜化，等等。

社區(qū)治理出現(xiàn)的問題，表明基層黨組織的組織力和領導力弱化。從實踐來看，基層黨建往往停留在“組織覆蓋”和“儀式化參與”上：“組織覆蓋”盡管實現(xiàn)了黨的組織體系對基層社會的充分滲透，但在提升組織體系的組織能力上相對滯后，“儀式化參與”表現(xiàn)為黨員的黨內(nèi)生活和組織活動變成了同社區(qū)具體治理事務脫節(jié)的形式任務，在職黨員到社區(qū)報到，也變成了跟社區(qū)黨員一起撿垃圾的周期性的志愿活動，但在參與社區(qū)實際治理工作、特別是疑難險重問題化解中卻難以發(fā)揮實質作用，一些黨員刻意隱匿身份，甚至不交物業(yè)費等等。組織力不足，導致群眾自我動員失序，消極力量甚至破壞力量替代積極健康的力量，主導了業(yè)主自治等群眾合作事務，甚至被外部力量誘入歧途。領導力不足，導致科層體系的組織缺陷得不到有效控制，同社區(qū)自主治理脫節(jié)，基層有限的治理資源和治理權力得不到有效整合和優(yōu)化配置，效率低下。因此，完善社區(qū)治理，實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，就是有效化解社區(qū)治理面臨的主要問題，而核心是通過提升基層黨組織的組織力和領導力。這正是中央要求基層組織建設要以提升組織力為重點，突出政治引領的重要意義所在。

二、催化合作：以組織力提升自治能力

（一）催化合作的內(nèi)涵及意義

在社區(qū)治理中，基層黨組織的組織力就是將群眾組織起來達成合作，辦好小事。組織群眾，是基層黨組織發(fā)揮作用的關鍵。組織群眾和動員群眾是一體的，一直以來都是中國共產(chǎn)黨的獨特優(yōu)勢，是群眾工作的重要組成部分。實踐中，基層黨組織的群眾動員效果卻并不理想。在單位體制延續(xù)下來的老舊社區(qū)中，表現(xiàn)為放棄動員，直接由政府和基層組織代替群眾包辦社區(qū)所有事務；在新型商品房社區(qū)中，表現(xiàn)為無法動員，基本處于放任狀態(tài)。出現(xiàn)這種情況，實質上是基層黨組織在群眾自治中沒有找到恰當?shù)亩ㄎ?，以至于進退失據(jù)。

本文將基層黨組織在群眾自治和自主治理中的作用定位為催化作用。催化合作是基層黨組織對群眾自治的有限和柔性介入。催化機制由關鍵少數(shù)的動員機制、公共規(guī)則生產(chǎn)機制和應急事務救濟機制組成，旨在提升和保障群眾自發(fā)的合作能力，實現(xiàn)對社區(qū)小型公共事務的有效治理。催化作用的有限性即適度介入，是相對于基層組織的過度干預和消極干預而言的。過度干預也就是前文所述的組織替代合作，在群眾自治的具體事務上包辦代替，沒有放手發(fā)動群眾，激發(fā)群眾的主體性和積極性。消極干預恰恰相反，是在群眾自治的常規(guī)事務治理中無所作為，只能疲于應付自治失靈的緊急事務，只能救火而不會防火。有限和適度的介入，是基層黨組織通過對群眾中關鍵少數(shù)的動員和激勵，通過對他們的高度組織化來帶動多數(shù)普通群眾實現(xiàn)合作，基層組織除積極參與公共規(guī)則生產(chǎn)和進行應急事務救濟外，不介入群眾自治的具體事務，而將其開放給自治組織。催化作用的柔性介入，是在社區(qū)治理資源有限的前提下，基層黨組織主要依靠人情面子和公共榮譽等柔性資源實現(xiàn)對關鍵少數(shù)的選擇性激勵①唐有財，王天夫.社區(qū)認同、骨干動員和組織賦權:社區(qū)參與式治理的實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2017（2）:73-78。，其參與公共規(guī)則生產(chǎn)的方式也主要依靠常態(tài)化宣傳、情理法交融的說服教育等柔性群眾工作方法來實現(xiàn)，而引入行政權力和執(zhí)法力量實施硬制裁只作為補充和輔助手段。

動員關鍵少數(shù)是動員手段和動員對象的變化共同決定的。無論是革命時期還是計劃經(jīng)濟時期，黨組織掌握的可以激勵群眾的動員資源都比較豐富，革命時期有翻身解放的實質利益和政治效益，計劃經(jīng)濟時期則有福利分配的實質利益和政治榮譽等資源，這些動員資源要么已經(jīng)失去，要么難以在當下的社會發(fā)揮效力，這使得動員規(guī)模必然受限。社會變遷使得群眾分化程度空前增加，大多數(shù)居民特別是在職的中青年人，生活重心集中于家庭和工作，客觀上無法深度參與社區(qū)公共事務，社會分化帶來的利益訴求多樣化進一步加劇了這種狀況。但是，社會中總是存在一些或出于外向熱情的個人性格，或出于自我實現(xiàn)的內(nèi)在需求，或出于對個人利益更加敏感等各種內(nèi)在動因而產(chǎn)生的潛在活躍群體，在動員資源有限的情況下，將潛在活躍群體準確識別出來并予以選擇性激勵，是比動員全部群眾和追求廣泛參與更為現(xiàn)實可行的選擇。

公共規(guī)則生產(chǎn)旨在塑造社區(qū)正義。一個治理有效的社區(qū)，必然是風清氣正、能夠產(chǎn)生正能量的社區(qū)。塑造社區(qū)正義，既可以將公共規(guī)則注入到群眾自治中，有助于矛盾糾紛化解和公共事務治理，也能為關鍵少數(shù)中的積極分子提供陌生社會稀缺的正向社會激勵，使其可持續(xù)地積極下去，同時約束和制裁消極分子或破壞分子的行為?；鶎狱h組織參與和主導公共規(guī)則生產(chǎn)，是發(fā)揮黨組織政治引領功能的必然要求，也是陌生人社會實現(xiàn)善治的必然要求②毛壽龍.人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論[J].江蘇行政學院學報，2016（4）:100-107。。

應急事務的救濟則是彌補群眾自治失靈不可或缺的重要機制。實踐是復雜的，再有效的群眾自治都不可能將所有問題化解在平時，況且提升基層黨組織組織力和群眾自主治理能力必然需要一個過程，在這個過程中，更加需要基層組織在社區(qū)治理出現(xiàn)緊急事件時，該出手時就出手，既為了確保群眾正常生活秩序不陷入混亂，也可以防止社區(qū)事務擴大化，蔓延到社區(qū)之外，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

（二）催化機制的主要內(nèi)容

關鍵少數(shù)的動員機制，包括識別機制和選擇性激勵機制兩個部分。識別機制就是將群眾中的關鍵少數(shù)同普通多數(shù)區(qū)別開來，將關鍵少數(shù)中的積極力量同消極力量、破壞力量區(qū)別開來。積極力量就是有熱情有公心又有能力的群眾，消極或破壞力量則是活躍卻缺乏公心，但卻有一定能力的群眾。關鍵少數(shù)不一定是社區(qū)精英，社區(qū)精英也不一定都是積極力量。除了在普通群眾中識別關鍵少數(shù)外，大量的在職和退休黨員，是可以動員的重要資源。準確識別關鍵少數(shù)是群眾動員的前提和基礎，準確識別的前提則是基層黨組織熟識社區(qū)群眾。熟識方式就是踐行群眾路線，把每一項社區(qū)工作都變成結識和熟悉群眾的機會，把每一次服務和解決問題都變成積累人情面子等社會性動員資源的機會。選擇性激勵機制就是在陌生人社會內(nèi)生激勵不足的情況下，通過動用人情面子等社會性資源和基于公共榮譽等資源，對積極力量予以正向激勵，由他們構成群眾自治的中堅力量，帶動群眾中的普通多數(shù)實現(xiàn)合作。選擇性激勵還包括對消極破壞力量的約束和制裁，以及積極力量在遭受非議、誤解時及時通過澄清事實、維護權威等方式予以保護。關鍵少數(shù)的動員機制，實際上就是黨的基層組織將積極力量從群眾中動員出來，然后穩(wěn)定地輸送到群眾合作事務中的過程。

公共規(guī)則生產(chǎn)機制包括常態(tài)化的規(guī)則宣傳和特殊事件的規(guī)則宣示兩部分內(nèi)容。所謂公共規(guī)則，既包括與群眾辦小事直接相關的《物權法》《物業(yè)管理條例》《居民委員會組織法》等成文法和《業(yè)主公約》《業(yè)主大會議事規(guī)則》等自治規(guī)則構成的硬規(guī)則，也包括有助于選擇性激勵實現(xiàn)的社會輿論等軟規(guī)則。常態(tài)化的規(guī)則宣傳，是指基層組織將公共規(guī)則特別是硬規(guī)則的普及作為日常重點工作，一是面向全體群眾的直接宣傳，二是將規(guī)則學習納入組織生活、社區(qū)會議等，通過對黨員、居民代表、關鍵少數(shù)的宣傳，再由他們向群眾宣傳。特殊事件的規(guī)則宣示，就是在有居民做出違反規(guī)則的行為，破壞社區(qū)治理秩序時，基層黨組織同群眾自治組織一起，對不當行為人和事件進行公開處理，以宣示規(guī)則效力，同時進行規(guī)則宣傳。同時，基層黨組織要善于利用社區(qū)公共空間和微信群、QQ 群等傳播手段，積極參與社區(qū)公共輿論生產(chǎn)和引導。

應急事務救濟機制主要包括日常合作危機的化解和自治失靈的救濟兩個內(nèi)容。合作危機事件主要發(fā)生在新型商品房社區(qū)中，主要是業(yè)主自治體系和物業(yè)管理體系的出現(xiàn)難以自我化解的矛盾糾紛，比如圍繞小區(qū)某項設施設備維修責任的劃分問題，物業(yè)方堅持屬于大修范圍，應該動用維修資金，業(yè)主方則堅持應由物業(yè)方從物業(yè)費和經(jīng)營收入中支取。這類糾紛往往因為直接涉及雙方切身利益，而難以實現(xiàn)妥協(xié)?；鶎咏M織的優(yōu)勢在于其在小區(qū)中不存在直接利益，身份相對比較超脫，客觀上具備糾紛仲裁的中立地位?；鶎咏M織要及時介入，搭建利益協(xié)商平臺，促成糾紛化解。只要日常合作危機能夠得到及時化解，雙方關系就能得到修復而不至于破裂，就不容易積累和擴大化到難以挽回的程度。相應的，自治失靈則是合作破裂到難以修復的程度，一是商品房社區(qū)中的業(yè)委會遭遇業(yè)主的普遍質疑，業(yè)主要求進行業(yè)委會重組，二是商品房社區(qū)中物業(yè)方和業(yè)主方的合作關系徹底破裂，物業(yè)方主動撤出，或者業(yè)主方要求更換物業(yè)，三是商品房社區(qū)和老舊社區(qū)中都可能出現(xiàn)的，社區(qū)問題過于復雜，僅靠社區(qū)自身力量難以治理。一般來說，出現(xiàn)上述三種緊急情況時，基層黨組織和居委會都已經(jīng)無法靠社區(qū)力量應對，其處置措施是盡早發(fā)現(xiàn)危機爆發(fā)苗頭，及時上報信息，尋求政府行政力量的介入，這就牽涉到后文要討論的科層體系響應效率問題了?；鶎狱h組織的作用是，發(fā)揮領導核心作用，確保大局穩(wěn)定，防止各方做出過激行動。同時充分激活其識別和動員起來的積極力量，準確全面收集相關信息，為行政力量介入提供決策參考，并為組織重組、秩序恢復做好準備。

三、優(yōu)化協(xié)作：以領導力提升治理能力

（一）主輔協(xié)作及其優(yōu)化

社區(qū)治理體系中，基層黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、關鍵少數(shù)居民等構成主要組織架構，其中基層黨組織發(fā)揮核心領導作用，除此之外，社區(qū)治理中還存在其他治理主體，并且需要其他治理主體的支持。筆者曾將社區(qū)治理體系的組織架構和運作邏輯概括為“主輔結構”與“主輔協(xié)作機制”，以便更為準確地揭示不同治理主體在實踐中的實然關系樣態(tài)①王德福.主輔協(xié)作:社區(qū)治理的基本結構與運作機制——基于若干社區(qū)案例的討論[J].湖湘論壇，2019（1）:125-134。。“主輔協(xié)作”不同于“多元共治”，后者預設多元主體的均質化和平等化的治理效能，既不符合治理實踐，也忽視了基層黨組織在社區(qū)治理中的獨特地位。“主輔協(xié)作”也不同于“一核多元”，后者把“社區(qū)”實體化為一個完整獨立的治理單元，將社區(qū)治理體系同城市治理體系割裂開來，忽視了超社區(qū)力量對于社區(qū)治理所具有的特殊意義。主輔協(xié)作是指基層黨組織和居民委員構成的社區(qū)基層組織作為核心主體同其他治理主體形成的主導-輔助協(xié)作關系，基層組織的核心作用是我國的政治制度決定的，多元主體的客觀存在并不意味著也不可能形成多中心治理主體多元化導致“社區(qū)碎片化”問題②李強，葛天任.社區(qū)的碎片化——Y 市社區(qū)建設與城市社會治理的實證研究[J].學術界，2013（12）:40-50。，基層組織的核心和主導地位正可以整合碎片形成治理合力。社區(qū)基層組織處于治理體系最末端，治理資源稀缺，且沒有行政權力，規(guī)則制定權也很小，社區(qū)要辦好群眾的小事，更需要集中有限資源并進行優(yōu)化配置。社區(qū)治理體系中的其他主體，則需要在基層組織的統(tǒng)籌，積極響應社區(qū)需要，予以資源、權力和規(guī)則供給的支持，協(xié)力辦好群眾的小事?；鶎狱h組織具備群眾工作和超越科層組織邊界的組織優(yōu)勢，在采集群眾訴求、發(fā)現(xiàn)社區(qū)需要并釋放求援信號上行動能力更強，是優(yōu)化主輔協(xié)作關系，提高治理體系響應能力的主要力量，這也是提升基層黨組織政治領導力的必然要求。

主輔協(xié)作關系包括橫向和縱向兩個維度。橫向關系是基層組織同社區(qū)范圍內(nèi)其他治理主體的關系，社區(qū)內(nèi)的其他治理主體主要是業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織、轄區(qū)單位等，它們是社區(qū)治理中的直接主體，當然其實際作用有大小，參與程度有高低。業(yè)委會、物業(yè)公司的作用前文已述，社會組織和轄區(qū)單位主要起補充作用，且效用有限。盡管這些年各地政府大力推動購買服務，引入專業(yè)社會組織進入社區(qū)服務群眾，但其供給的服務只能起錦上添花效果，很難嵌入到社區(qū)中疑難險重事務的治理中，且存在泛福利化、效率損失等各種問題。轄區(qū)單位的作用通過“區(qū)域化黨建”有所加強，但從實踐效果來看，它們最多提供資源支持，很難發(fā)揮更大作用。客觀上，單位工作性質同社區(qū)迥然相異，基本上是各自獨立運轉的兩個體系，單位不可能熟悉社區(qū)情況，自然很難實質性嵌入到社區(qū)治理中。不過，當二者在空間利用等事務上發(fā)生矛盾糾紛時，確實要更強調(diào)講政治講大局，避免狹隘的部門利益掣肘社區(qū)治理能力。橫向關系中還有一種，是社區(qū)同在職黨員所在單位（主要是機關事業(yè)單位）的關系。在職黨員組織關系和組織生活都在工作單位，這些年許多地方建立在職黨員“雙報到”制度，要求在職黨員向居住社區(qū)所在黨組織報到，并參與社區(qū)活動。在職黨員是社區(qū)治理中非常重要的資源，一直以來沒有很好地激活。雙報到制度意欲解決這個問題，但實踐效果并不理想，在職黨員向社區(qū)報到變成簡單的參與社區(qū)志愿活動，而在業(yè)主自治、社區(qū)矛盾糾紛化解等治理事務中，多數(shù)人仍然是隱身的，生怕被人知道自己有房產(chǎn)，有些人非但不能在群眾合作中發(fā)揮積極作用，反而是不交物業(yè)費、違反自治規(guī)約的消極力量或破壞力量。如何真正激活在職黨員，是橫向主輔協(xié)作關系中亟需解決的問題。縱向關系是指治理體系中的層級關系，尤其是社區(qū)基層組織與街道辦事處和政府職能部門的關系，也就是社區(qū)同基層行政組織的關系?；鶎有姓M織是同基層社會和群縱橫最接近的權力機構，一直以來，責權利層級不對稱在基層表現(xiàn)尤甚，隨著“治理重心下沉”成為國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署，這一狀況正在改善，基層行政組織的治理資源和治理權力正在不斷充實和強化。社區(qū)治理體系同基層行政組織構成了一個相對完整的“街居治理共同體”，二者的協(xié)作關系對社區(qū)治理效能影響極大，然而，行政組織能否克服組織惰性，及時響應社區(qū)需求，仍然需要進一步完善?；谏鲜龇治觯P者將基層黨組織在推動社區(qū)主輔協(xié)作關系完善中的作用，定位為“優(yōu)化協(xié)作”。優(yōu)化協(xié)作，就是將其他治理主體對社區(qū)治理的協(xié)助作用發(fā)揮到最優(yōu)程度，使其能夠彌補社區(qū)基層組織治理資源和權力不足的缺陷，通過高效率的響應協(xié)助社區(qū)基層組織及時化解社區(qū)中依靠群眾自治解決不了的問題。

（二）優(yōu)化機制的主要內(nèi)容

橫向協(xié)作關系優(yōu)化的主要內(nèi)容：與群眾自治有關的前文已有討論，不再贅述。同轄區(qū)單位的關系優(yōu)化，筆者認為空間不大，不宜寄予太高期待，轄區(qū)單位能夠在開放資源和資源支持上有所貢獻已經(jīng)足夠。關鍵是在激活在職黨員這支社區(qū)治理潛在積極力量上，社區(qū)黨組織與單位黨組織的關系亟需優(yōu)化①本文所說的在職黨員主要是指機關事業(yè)單位中的具有國家公職身份的黨員，特別是黨員領導干部。具有公職身份的黨員，理應承擔更多公共責任，黨員領導干部更是要在亮明身份和積極參與群眾自治上率先垂范。激活在職黨員，首先從激活這部分黨員，特別是黨員領導干部入手，更容易在社區(qū)和黨委黨組織間建立順暢的黨建協(xié)作機制。。要亟需深化“雙報到”“亮明身份”的制度，要探索在職的黨員實質性參與社區(qū)治理的方式，并建立與“雙報到”相匹配的“雙考評”制度，探索黨員管理和紀律約束機制在社區(qū)和單位的銜接機制。具體地，首先要將黨員亮明身份落到實處，提高社區(qū)居民對黨員群體的知曉率。其次，要加大在職黨員發(fā)揮關鍵少數(shù)作用的力度，考慮到在職黨員都有本職工作，參與社區(qū)事務必然有限，可以著重發(fā)揮其在業(yè)主自治中的顧問、咨詢和政治把控作用，引導業(yè)主自治沿著正確方向發(fā)展。可以著重發(fā)揮其在社區(qū)重大矛盾糾紛化解中協(xié)商談判和矛盾調(diào)處的作用。再次，加快建立社區(qū)黨組織和單位黨組織黨建工作銜接機制，重點圍繞完善在職黨員激勵與紀律約束的考評機制，考評內(nèi)容重點是在職黨員作為關鍵少數(shù)作用的發(fā)揮，以及在社區(qū)重大矛盾糾紛事件中的政治表現(xiàn)，減少參與志愿活動等容易流于形式的社區(qū)參與的要求。關鍵是要將社區(qū)黨組織對在職黨員的考評落到實處，提高其在黨員綜合考評中的權重。

縱向協(xié)作關系優(yōu)化的主要內(nèi)容：借鑒北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”黨建引領基層治理創(chuàng)新的經(jīng)驗，完善現(xiàn)有網(wǎng)格管理體系的作用，提高“社區(qū)吹哨、政府響應”的協(xié)作效率。具體地，一是要進一步暢通社區(qū)訴求傳遞渠道，網(wǎng)格管理體系既要發(fā)揮收集群眾訴求、發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題的作用，還要增加發(fā)現(xiàn)社區(qū)困難，幫助社區(qū)解決問題的功能，將網(wǎng)格管理體系建設成暢通社區(qū)公共問題和公共訴求表達的新渠道，使區(qū)街兩級政府機構及時掌握社區(qū)治理的重點難點問題，提高響應社區(qū)訴求的精準程度。二是要打通行政力量尤其是行政執(zhí)法力量直接介入社區(qū)治理的“最后一公里”，將社區(qū)和街面公共空間同時作為城市綜合執(zhí)法的重點區(qū)域。行政執(zhí)法力量進社區(qū)，重點是解決社會內(nèi)生制裁力量和社區(qū)基層組織約束能力雙弱的問題，通過行政執(zhí)法力量制裁和矯正社區(qū)中少數(shù)居民不當行為對社區(qū)秩序造成的破壞，給予社區(qū)公共規(guī)則以硬支撐，給規(guī)則武裝上牙齒，讓違規(guī)違法行為真正付出代價。三是要加快完善針對社區(qū)內(nèi)破壞公共秩序、損害公共利益的不當行為的法律規(guī)則和制裁機制，尤其是對業(yè)主不當行為的制裁和對業(yè)委會成員的監(jiān)督監(jiān)察機制。盡快將業(yè)主繳納物業(yè)費等納入社會征信體系，提高少數(shù)業(yè)主搭便車的機會成本。探索建立覆蓋業(yè)委會的財務審計和業(yè)委會成員離任審計制度，業(yè)委會及其成員，雖然不具有公職身份，其工作性質卻具有公共性，不應繼續(xù)游離于公共審計體系之外。探索建立小區(qū)工程項目招投標制度，切斷利益輸送鏈條。

四、結語

黨建引領社區(qū)治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國城市社區(qū)治理的重要現(xiàn)實，將決定社區(qū)治理現(xiàn)代化的方向和效果。黨建引領社區(qū)治理，不是簡單地用黨建邏輯取代治理邏輯，也不是抽象的形式主義口號，更不能高高在上，而只能是與解決具體問題相對接，引領作用才能落地生根，黨的建設就能與社區(qū)治理現(xiàn)代化相互促進，強化社區(qū)作為國家治理基本單元的功能，強化基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用。本文結合對社區(qū)治理面臨的主要現(xiàn)實挑戰(zhàn)的分析，將黨建引領機制操作化為組織力和領導力兩個方面，分別探討了其催化群眾合作和優(yōu)化組織協(xié)作的作用機制，希望能夠為相關研究和實務操作提供一些思考。我國正處于快速城鎮(zhèn)化過程中，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化任重道遠，如何更好地發(fā)揮黨建引領作用，既是理論問題，更是實踐問題，相信在這場治理現(xiàn)代化的歷史實踐中，終將生長出具有中國特色的城市社區(qū)治理理論。