張紹能，劉亞玲，王冬妮

社會主義協(xié)商民主制度是中國特色社會主義民主政治的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，它順應(yīng)了中國社會發(fā)展的客觀規(guī)律，繼承了中華民族優(yōu)秀的政治協(xié)商傳統(tǒng)，承續(xù)了黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。黨的十九大報(bào)告指出：協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)平等參與、自由對話，并在溝通、辯論和協(xié)商的基礎(chǔ)上修正偏好、達(dá)成共識。近年來，協(xié)商民主在我國民族自治地方發(fā)展和解決民族矛盾中起了非常重要的作用，對于完善民族區(qū)域自治制度、協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系，聚合不同民族群體的利益表達(dá)、形成各族人民的社會共識，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的政治權(quán)利，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、民族自治地方協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展情況

多元化與差異性是少數(shù)民族和民族地區(qū)的重要特征。人民內(nèi)部在根本利益和長遠(yuǎn)利益趨向一致、而在局部利益和眼前利益又相互差異，構(gòu)成了利益的差異化表達(dá)，利益的差異化表達(dá)需要恰當(dāng)?shù)拿裰餍问?。目前，少?shù)民族自治地方協(xié)商民主應(yīng)用逐漸廣泛，協(xié)商民主的內(nèi)容和形式不斷豐富，領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，制度日趨完善，協(xié)商民主運(yùn)行體系初步建立。

（一）協(xié)商民主的法律制度架構(gòu)初步形成

民族區(qū)域自治體現(xiàn)的是特定少數(shù)民族群體通過自治來參與民族事務(wù)和相關(guān)公共事務(wù)管理和公共決策，從而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的過程。我國雖已初步形成了以憲法為根本、以民族區(qū)域自治法為主干的民族法律法規(guī)體系，但同全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)相比，民族法治建設(shè)還存在許多與現(xiàn)實(shí)需求不適應(yīng)、不符合的問題。把少數(shù)民族的意志和愿望通過立法的形式加以規(guī)范化、法制化，是自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。民族區(qū)域自治法作為民族區(qū)域自治的基本法典，不但在很多條款中體現(xiàn)了協(xié)商民主精神，在很多具體內(nèi)容方面也契合了協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，初步形成了民族自治地方協(xié)商民主的制度框架。民族自治地方的自治民族與其他各民族一樣，都享有平等權(quán)利，各民族共同建設(shè)民族自治地方。同時(shí)，為了保證自治地方內(nèi)非自治民族的權(quán)利，非自治民族也必須要有適當(dāng)名額的代表，自治區(qū)域內(nèi)關(guān)于不同民族人大代表制度的設(shè)計(jì)，使協(xié)商民主的實(shí)施具有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的完善

社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的獨(dú)創(chuàng)，為我國民主政治建設(shè)中民族區(qū)域自治制度的發(fā)展提供了新的視角。民族自治地方協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)，對于宏觀上中央民族決策的溝通與對話，微觀上自治地方民族公共事務(wù)管理的討論與商談具有重要作用，對于我國民族關(guān)系的和諧、民族區(qū)域自治制度的完善具有重大意義。在我國民族區(qū)域自治發(fā)展進(jìn)程中，民族區(qū)域自治法作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，其中蘊(yùn)含了協(xié)商民主的原則和精神，并在某些條款中明確將“協(xié)商”作為民族自治地方處理特定事務(wù)的必要手段。比如，在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言中明確指出：“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行駛自治權(quán)。實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則”。這就體現(xiàn)了作為一種科學(xué)決策方式和民主治理模式，協(xié)商民主有助于厘清中央國家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。比如，在民族自治地方城市化進(jìn)程中，涉及區(qū)劃調(diào)整、撤州建市、重大公共決策和自治立法以及預(yù)防和化解民族群體性事件中，引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制，擴(kuò)大少數(shù)民族群眾有序政治參與，緩解了社會矛盾，促進(jìn)了多民族國家的政治整合與民族區(qū)域自治制度的貫徹和落實(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)我國民族區(qū)域自治制度的健康發(fā)展。

（三）增強(qiáng)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商民主的積極性和有效性

民族區(qū)域自治體現(xiàn)的是特定少數(shù)民族群體通過自治來參與民族事務(wù)與相關(guān)公共事務(wù)管理和公共決策，從而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的過程?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第51 條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時(shí)候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。”這就是說，民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的自治地方。只有通過協(xié)商民主的方式，把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好，把各族人民智慧和力量最大限度地凝聚起來，群策群力，廣泛參與，發(fā)展自治地方經(jīng)濟(jì)，改善人民群眾生活。少數(shù)民族自治地方協(xié)商民主，使少數(shù)民族群體的合理需求能夠通過制度化的路徑進(jìn)入決策過程，并通過充分的溝通與對話，形成合理的決策意見，從而在平衡不同民族群體利益需求的基礎(chǔ)上，保護(hù)各族人民當(dāng)家做主的權(quán)利，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商民主的積極性和有效性。比如，民族自治地方改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及各民族切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中，通過展開廣泛協(xié)商，廣泛征求各民族群眾、不同群體的意見建議，努力形成共識。協(xié)商民主的過程就是一個(gè)公民政治參與的過程，它鼓勵(lì)公民積極參與到行政機(jī)構(gòu)的立法和決策程序當(dāng)中，自由平等地提出意見和建議，共同協(xié)商，有效地提高政府立法與決策的科學(xué)性和民主性，提升政府權(quán)力行使的公開性與透明度。同時(shí)也增強(qiáng)了少數(shù)民族群眾參與協(xié)商民主的積極性和有效性。

（四）以協(xié)商民主預(yù)防和化解民族群體性事件

協(xié)商民主的過程即是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)過程，能夠最大程度地兼顧各方利益，拓寬少數(shù)民族群眾的利益表達(dá)渠道，協(xié)調(diào)民族關(guān)系，有效整合民族自治地方社會治理資源，緩解民族矛盾，促進(jìn)科學(xué)民主決策，以更好地貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系。近年來，傳統(tǒng)的民族問題與當(dāng)前的社會問題交織在一起，導(dǎo)致少數(shù)民族社會群體性事件頻發(fā)，而意見表達(dá)途徑與利益訴求渠道的缺失是導(dǎo)致民族群體性事件的一個(gè)深層次原因。協(xié)商民主在協(xié)調(diào)分歧、化解矛盾方面有著對抗式的政治手段所不具備的優(yōu)點(diǎn)。少數(shù)民族自治地方，在發(fā)現(xiàn)群體性事件的苗頭和傾向，或在群體性事件發(fā)生伊始及時(shí)將協(xié)商民主方式納入糾紛處理過程中，通過平等對話、真誠溝通，消除群眾的不滿、對抗和怨恨情緒，取得了意想不到的效果，將沖突化解在基層和萌芽狀態(tài)，防止了民族群體性事件的惡性發(fā)展。

二、協(xié)商民主在民族自治地方實(shí)踐中存在的主要問題

基于地理環(huán)境、文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)社會、民族心理、民族政治關(guān)系等多元化與差異性因素的影響，目前，民族自治地方協(xié)商民主執(zhí)行中仍然存在著忽略少數(shù)民族地區(qū)文化特殊性、協(xié)商內(nèi)容未能體現(xiàn)全體少數(shù)民族的意志、少數(shù)民族部分群眾協(xié)商意識薄弱、缺少良好的協(xié)商環(huán)境等問題。

（一）缺乏協(xié)商民主意識，導(dǎo)致實(shí)踐中選擇性、隨意性比較突出

1．一些地方部分黨政領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)協(xié)商民主意識仍很膚淺?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第51 條明確了“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題時(shí)，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見”的法律規(guī)定，這一規(guī)定在一定意義上體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本精神，構(gòu)成自治機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)不同民族之間利益，保護(hù)各民族利益訴求，建構(gòu)民族自治地方平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的原則。但是在州、縣（市），有的認(rèn)為協(xié)商民主是國家機(jī)關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，與州、縣（市）地方關(guān)聯(lián)度不大。有的認(rèn)為自己的任務(wù)重點(diǎn)是完成上級交辦的任務(wù)，開展協(xié)商活動是自找麻煩，怕協(xié)商影響決策時(shí)效和工作進(jìn)度。有的認(rèn)為協(xié)商民主僅是聽取意見、接受監(jiān)督、減少矛盾的一種手段，僅是“咨詢性意見”不可能真正成為黨委、政府實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。

2．一些地方協(xié)商民主制度缺位，或是制度落實(shí)不力。在治理實(shí)踐中，一些民族自治地方由于缺乏對協(xié)商民主機(jī)制必要性重要性的關(guān)注和深入研究，至今尚未形成比較完備的運(yùn)用該原則處理實(shí)際問題的機(jī)制。因此對協(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容，選擇性、隨意性比較突出。導(dǎo)致制度實(shí)踐中與此相關(guān)的具體制度建設(shè)的缺位。在州、縣（市）的協(xié)商民主決策實(shí)踐中，仍缺乏制度性的剛性要求，或者雖有規(guī)定，但還沒有做到對決策擁有實(shí)質(zhì)性的影響力。有的部門、有的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策前協(xié)商民主意識不強(qiáng)，執(zhí)行協(xié)商的“三在前”、“三在先”原則，把協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中的規(guī)定，隨意性比較大；工作中不同程度地存在著主動協(xié)商不充分、隨意性、臨時(shí)性、形式主義、以通報(bào)代替協(xié)商等問題。因此長期以來造成制度落實(shí)不力，以領(lǐng)導(dǎo)的喜惡確定協(xié)商形式，取舍協(xié)商內(nèi)容，選擇性、隨意性比較突出。

（二）缺乏協(xié)商民主的程序設(shè)計(jì)，沒有規(guī)范的協(xié)商程序作保障

1．協(xié)商民主程序、內(nèi)容、范圍缺乏政策支持和措施保障?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》雖然規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題時(shí)，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見的法律原則，但并沒有就應(yīng)當(dāng)由哪些主體參與協(xié)商、遵循什么樣的步驟和方式進(jìn)行協(xié)商、依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)做出最后的決議等問題提供具體的行為規(guī)則，從而使得實(shí)踐中這一原則在很大程度上被虛置了。在一些民族自治地方，多數(shù)基層組織還沒有就協(xié)商民主出臺規(guī)范性文件，缺乏政策支持和措施保障，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的工作流程，存在缺乏具體的權(quán)威性的操作規(guī)章，協(xié)商的內(nèi)容、范圍、程序彈性還比較大。即或已出臺的一些具體制度規(guī)定也還是比較寬泛，操作性不強(qiáng)。因此，缺乏協(xié)商民主的程序設(shè)計(jì)，沒有規(guī)范的協(xié)商程序作保障。

2．缺乏貼近實(shí)際的具體操作辦法。多年來，協(xié)商民主在民族自治地方已形成政治建設(shè)的重要制度，但其中對政協(xié)組織的規(guī)定與要求較多而且比較具體，但對黨委、政府、人大進(jìn)行協(xié)商民主的規(guī)定不夠明確且沒有形成剛性制度。對于黨委、政府、人大如何開展協(xié)商民主的規(guī)范過于原則，缺乏統(tǒng)一性和可操作性，對哪些該協(xié)商、該什么時(shí)候協(xié)商、在哪里協(xié)商、哪些人參加協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何處理運(yùn)用等問題沒有明確具體規(guī)定，協(xié)商民主工作不同程度存在較大的隨意性?？梢哉f，缺乏貼近實(shí)際的具體操作辦法，將會使協(xié)商民主制度流于形式，制度將成為“稻草人”。

（三）協(xié)商民主參與主體意識不強(qiáng)，公民的有序參與渠道和途徑不暢

1．協(xié)商民主參與主體意識不強(qiáng)，參政議政水平較低。在一些自治地方協(xié)商民主的主體缺乏協(xié)商民主意識，沒有參與意識、理性精神和公共意識，導(dǎo)致參與主體不廣泛、代表性不足，也致協(xié)商活動難以有效開展，協(xié)商結(jié)果難以得到廣泛認(rèn)同。同時(shí)，特別是參與協(xié)商的人士，信息不對稱，準(zhǔn)備時(shí)間倉促，調(diào)查研究不深，真知灼見少，很難提出有見地、有水平的意見建議，有的意見甚至脫離實(shí)際。

2．公民的有序參與渠道和途徑不暢，存在形式主義傾向。有的地方在協(xié)商前已基本形成決議，協(xié)商只是走走過場，甚至以通報(bào)情況代替協(xié)商。由于協(xié)商主體之間的能量和資源的差異及不平衡等，在協(xié)商中難于實(shí)現(xiàn)平等協(xié)作，“說真話”的氛圍尚未完全形成，協(xié)商民主的積極作用得不到充分發(fā)揮。在協(xié)商民主的實(shí)踐中，還存在對協(xié)商結(jié)果的有效應(yīng)用缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果很難體現(xiàn)，從而協(xié)商意見建議得不到全面貫徹落實(shí)，達(dá)不到預(yù)期的目的和效果。

（四）一些地方在實(shí)踐中忽視保障少數(shù)民族權(quán)益的機(jī)制建設(shè)

由于“多數(shù)決定”是政府決策的根本原則，而在絕大多數(shù)的民族自治地方居于主體地位的少數(shù)民族成員在自治機(jī)關(guān)中并未形成多數(shù)，因此，通過以“干部的民族化”為核心的“自治機(jī)關(guān)民族化”，并不能保證少數(shù)民族群體充分參與決策過程，并對決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，很難真正贏得少數(shù)民族的認(rèn)同。而且，這種將“自治機(jī)關(guān)的民族化”定位于單純的少數(shù)民族化的政策，也可能產(chǎn)生不利于民族認(rèn)同、團(tuán)結(jié)和互助局面之形成的消極影響，使得民族自治地方在實(shí)踐中，許多重大決策沒有充分進(jìn)行政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商，忽視了保障少數(shù)民族權(quán)益的決策機(jī)制的建設(shè)。此外，由于以“多數(shù)決定”為基本原則的代議民主決策機(jī)制本身存在著可能形成“多數(shù)人對少數(shù)人的意見否決”的弊端。因此，即或是在聚居少數(shù)民族居于多數(shù)的民族自治地方，雖然對居于主體地位的少數(shù)民族當(dāng)家做主之權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而言是有利的，但也存在著如何平衡和保護(hù)自治地方內(nèi)部居于少數(shù)的漢族和其他少數(shù)民族權(quán)利的問題。

（五）在決策體制中，缺乏對協(xié)商主體和協(xié)商意見反饋等方面的規(guī)范性要求

1．保障協(xié)商民主的剛性責(zé)任存在空白。在許多地方，協(xié)商民主缺乏對協(xié)商主體、協(xié)商范圍、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商意見反饋等明確的、具體的、剛性的規(guī)定，為隨意性和形式主義留了空間。這些年來，各級黨委、政府能夠把協(xié)商民主擺上重要的議事日程，圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等全局性問題主動給政協(xié)出題目、交任務(wù)，委托政協(xié)開展重大課題調(diào)研，邀請政協(xié)委員參加重大項(xiàng)目論證。同時(shí)，對政協(xié)專題協(xié)商、民主評議、重要提案調(diào)研督辦、界別活動、委員培訓(xùn)等重要工作，安排了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為政協(xié)開展協(xié)商民主活動提供了有力支持。但是，在協(xié)商民主決策體制中，還是缺乏對協(xié)商主體、協(xié)商意見反饋等方面的規(guī)范性剛性要求。一些縣（市）黨委制發(fā)的有關(guān)工作文件，只記述了指導(dǎo)性的內(nèi)容，缺乏落實(shí)推進(jìn)的責(zé)任保障，對該協(xié)商不協(xié)商、不按規(guī)則程序協(xié)商以及協(xié)商之后不落實(shí)的如何問責(zé)缺少剛性規(guī)定。

2．協(xié)商成果反饋跟蹤督辦落實(shí)不到位。有的地方存在協(xié)商結(jié)果“一報(bào)了之”的思想，認(rèn)為只要將協(xié)商結(jié)果報(bào)送給黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或者通報(bào)相關(guān)部門和相關(guān)人員，協(xié)商民主的工作任務(wù)就算完成，既不安排人跟蹤，也沒有人再過問。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)對報(bào)送的協(xié)商結(jié)果，看后既不表態(tài)也不批示，丟在一邊不作任何處理。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)對協(xié)商結(jié)果雖有動作，但僅是表態(tài)性的，既沒有明確由誰負(fù)責(zé)落實(shí)，也沒有責(zé)成黨政督查部門追蹤督辦，而是“一批了之”，致使經(jīng)過協(xié)商形成的意見和建議沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用。

三、加強(qiáng)民族自治地方協(xié)商民主建設(shè)的建議

針對目前少數(shù)民族自治地方協(xié)商民主建設(shè)存在的問題，特別是在集邊疆、山區(qū)、民族、宗教和貧困“五位一體”的少數(shù)民族自治地區(qū)，協(xié)商民主實(shí)踐中應(yīng)該做到注重民族地區(qū)特點(diǎn)因地而異、豐富協(xié)商內(nèi)容拓展協(xié)商廣度和深度、增強(qiáng)少數(shù)民族的協(xié)商意識，推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的法制化與規(guī)范化，努力創(chuàng)造廣泛協(xié)商新局面。

（一）加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，不斷提高協(xié)商民主的科學(xué)性和有效性

1．增強(qiáng)協(xié)商民主意識，提高協(xié)商民主能力，重視協(xié)商民主制度建設(shè)。習(xí)近平同志指出：“社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。因此，必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。”①新華網(wǎng)習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21。各級黨委、政府、人大、政協(xié)要重視協(xié)商民主制度建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)對協(xié)商民主必要性重要性的關(guān)注和深入研究，不斷增強(qiáng)協(xié)商民主意識，提高協(xié)商民主能力，重視協(xié)商民主制度建設(shè)，健全完善協(xié)商民主工作制度。協(xié)商就要真協(xié)商，要從制度上保障協(xié)商成果，因此，要健全完善協(xié)商民主工作制度，進(jìn)一步完善議事規(guī)則和工作規(guī)程，把協(xié)商民主作為決策過程的基本環(huán)節(jié)，明確哪些重大決策事項(xiàng)、哪些重要工作報(bào)告、哪些重要政策法規(guī)、哪些重要人事安排、哪些重要事項(xiàng)必須先經(jīng)過協(xié)商。同時(shí)，不斷健全和完善協(xié)商民主程序，包括協(xié)商議題的提出確定程序、安排協(xié)商活動的程序、意見建議處理及反饋程序，以及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等，形成具體、明確、可操作的協(xié)商民主工作制度。

2．探索建立健全多層次、可操作的協(xié)商對話機(jī)制。通過采用政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商的不同形式，努力形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政協(xié)協(xié)商、人大決定、政府執(zhí)行的工作格局，通過可操作的程序設(shè)計(jì)把協(xié)商過程中形成的意見建議反映到?jīng)Q策中。積極推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，讓不同階層、不同群體就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商、增進(jìn)共識，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策。

（二）創(chuàng)新完善自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主參與機(jī)制，保證協(xié)商的真實(shí)性和公正性

1．從地位上的平等，權(quán)利上的保障和形式上的創(chuàng)新入手，解決協(xié)商民主中遇到的“說了也白說”的問題。參與協(xié)商的代表是否具有代表性，能否真正代表本民族群體的意愿，準(zhǔn)確反映和維護(hù)本民族的利益，是衡量協(xié)商民主價(jià)值和結(jié)果的關(guān)鍵。因此，在目前就迫切需要對參與協(xié)商的代表從地位上的平等，權(quán)利上的保障和形式上的創(chuàng)新等方面作出制度規(guī)定，解決協(xié)商民主中遇到的“說了也白說”的問題。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)，而是要用來解決人民要解決的問題”。①新華網(wǎng).習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21。各級黨委和政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進(jìn)行廣泛協(xié)商，建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多種協(xié)商方式，為各方面參與協(xié)商創(chuàng)造條件。

2．要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)有利于協(xié)商主體講真話、說實(shí)話、甚至提不同意見的良好氛圍。根據(jù)民族自治地方各少數(shù)民族的不同特點(diǎn)，要培養(yǎng)公民的公共參與意識和政治參與能力，激發(fā)協(xié)商主體參政熱情，不斷提高協(xié)商民主質(zhì)量。同時(shí)要推進(jìn)民主黨派、人民團(tuán)體和各族各界代表人士講真話、說實(shí)話、甚至提不同意見的良好氛圍建設(shè)，做到凡關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和“三重一大”問題，要與民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、人民團(tuán)體和各族各界代表人士進(jìn)行民主協(xié)商，聽取意見和建議，使各方面、各階層的利益和愿望在決策和執(zhí)行過程中得到較好體現(xiàn)和保障。

3．要尊重群眾首創(chuàng)精神，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，并適時(shí)上升為制度規(guī)范。在協(xié)商民主過程中，主要是不同民族群體的代表或工作人員之間的溝通與對話，在互相交流與協(xié)商中，求同存異，異中求和，共同求解民族問題治理之道。國家機(jī)關(guān)人員充當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)是召集人和主持人的角色，而不是高高在上的主導(dǎo)者和指揮者，其主要職責(zé)和作用在于，保證協(xié)商過程井然有序地進(jìn)行，保證各民族群體的代表能夠充分表達(dá)本民族的意愿和意志，保證協(xié)商過程的民主性、客觀性、真實(shí)性和公正性。

（三）創(chuàng)新完善各民族協(xié)商主體參與機(jī)制，保證各民族代表能夠充分表達(dá)意愿和意志

1．提高各民族基層群眾的代表性，以擴(kuò)大協(xié)商主體的廣泛參與，包容社會意見表達(dá)。對于處于民族眾多的多民族自治地區(qū)，要真正做到民主決策，科學(xué)決策，保證協(xié)商民主的真實(shí)性，必須創(chuàng)新完善協(xié)商主體參與機(jī)制，擴(kuò)大各民族協(xié)商主體的代表性。由此，創(chuàng)新完善民族自治地方各民族協(xié)商主體參與機(jī)制，擴(kuò)大各民族協(xié)商主體的代表性尤其重要。

2．強(qiáng)化各民族參與協(xié)商的不同主體的權(quán)力和責(zé)任。對于生產(chǎn)方式相對落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度低，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后；科學(xué)文化水平比較落后，傳統(tǒng)文化差異、思想觀念轉(zhuǎn)變緩慢，民族傳統(tǒng)觀念根深蒂固，小生產(chǎn)的各種思想意識還比較濃厚的不發(fā)達(dá)地區(qū)，在協(xié)商民主決策機(jī)制之下，參加決策活動的主體不僅應(yīng)當(dāng)包括作為政府組成部門專門負(fù)責(zé)特定事務(wù)的負(fù)責(zé)人或工作人員，與決策有直接利益關(guān)系的特定民族的人大代表或工作人員，還應(yīng)當(dāng)包括其他民族群體的人大代表或工作人員。而且，在協(xié)商民主決策過程中，主要的應(yīng)當(dāng)是不同民族群體的代表或工作人員之間的商談、溝通與對話，而不是作為政府組成部門的人員與不同民族群體之間的商談、溝通與對話。由此，強(qiáng)化各民族協(xié)商主體參與機(jī)制對參與協(xié)商的不同主體的權(quán)力和責(zé)任非常必要，它可以使參與者嚴(yán)格按照程序規(guī)則的要求進(jìn)行協(xié)商對話，可以最大限度保證各民族群體的代表能夠充分表達(dá)本民族的意愿和意志

（四）創(chuàng)新完善協(xié)商治理機(jī)制，建立民間社會自治組織，擴(kuò)展各族群眾政治參與空間和利益表達(dá)渠道

1．建立民間社會自治組織，克服“代表”不具有完全的代表性的問題。在邊疆、山區(qū)、民族、宗教和貧困“五位一體”的少數(shù)民族自治地區(qū)，完善協(xié)商治理機(jī)制，關(guān)鍵在于建立民間社會自治組織，才能克服“代表”不具有完全的代表性的問題，才能充分表達(dá)各民族群體的利益訴求。為此，政府應(yīng)當(dāng)通過立法賦予民族自治地方各民族建立該類組織的權(quán)利，并積極引導(dǎo)和監(jiān)督其規(guī)范運(yùn)行。在現(xiàn)行立法體制下，各民族則應(yīng)依據(jù)法律賦予的權(quán)利建立地方性、民族性的社會自治組織，以本民族的群體利益為扳依，在法律許可的范圍內(nèi)積極開展各項(xiàng)活動，代表本民族參加自治機(jī)關(guān)組織的協(xié)商民主決策。特定民族的社會自治組織的建立、完善與發(fā)展，其活動場所與經(jīng)費(fèi)的籌措、程序規(guī)則與主要任務(wù)的確定等都應(yīng)由該民族的成員共同協(xié)商決定。政府應(yīng)當(dāng)保持中立、客觀與公正的立場，履行其引導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，保障自治組織擁有從事正當(dāng)活動的權(quán)利和空間。

2．充分發(fā)揮社會自治組織的功能與作用，擴(kuò)展公民政治參與空間和利益表達(dá)渠道。在治理實(shí)踐中，應(yīng)注重民族地區(qū)地廣人稀，交通不便，信息閉塞，自然條件差，主要聚居在山區(qū)、河谷地區(qū)等等情況，相關(guān)部門應(yīng)該在協(xié)商之前做好工作，為了有效地協(xié)調(diào)與平衡該村委會、社區(qū)范圍內(nèi)不同民族之間的利益沖突，推動村委會、社區(qū)層面民族關(guān)系的和諧發(fā)展，要通過特定民族的社區(qū)成員，為本民族的社會自治組織提供關(guān)于民族關(guān)系協(xié)調(diào)與利益實(shí)現(xiàn)狀況、存在的主要問題及本民族的根本利益需求等方面的經(jīng)驗(yàn)實(shí)證資料，使不同民族的社會自治組織在協(xié)商中充分了解、分析與整合本民族不同成員的利益訴求的基礎(chǔ)上，形成反映本民族群體利益訴求的合理意見，推動其在自治機(jī)關(guān)的主持下，與其他民族的社會自治組織進(jìn)行富有成效的民主協(xié)商，進(jìn)而為自治機(jī)關(guān)最終決策的形成積累豐富的公民意見，從而增強(qiáng)公共決策和立法的正當(dāng)性和有效性。

（五）落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性

1．堅(jiān)決落實(shí)堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中的要求。把推進(jìn)協(xié)商民主與健全科學(xué)決策機(jī)制緊密結(jié)合起來，重大決策、重要事項(xiàng)、重要問題要堅(jiān)持協(xié)商在決策之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大項(xiàng)目要堅(jiān)持定量額度協(xié)商制度，社會發(fā)展重大事項(xiàng)要堅(jiān)持聽證會，廣泛聽取各方人士、社會各階層代表的意見建議；重要人事安排，要堅(jiān)持協(xié)商在決定之前。要進(jìn)一步完善黨的代表會議、人大會議、政協(xié)會議的旁聽制度，積極做好民主懇談會、民主評議會以及人民群眾來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、人民調(diào)解等工作，進(jìn)一步拓展協(xié)商渠道。通過政治協(xié)商、聽證會、論證會、評估會、民主懇談會等形式，把協(xié)商民主融入決策的全過程，讓協(xié)商民主成為決策的基礎(chǔ)，使決策真正反映協(xié)商民主的結(jié)果，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性，做到民主決策，科學(xué)決策。

2．加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，建立問責(zé)機(jī)制。習(xí)近平同志指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際。”①新華網(wǎng).習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm ，2014-09-21。因此，各級黨委、政府、人大、政協(xié)要把協(xié)商民主建設(shè)擺上重要的議事日程，加強(qiáng)對協(xié)商民主工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，特別是各級黨委要切實(shí)做好協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)工作，對落實(shí)協(xié)商民主規(guī)章制度不力，該協(xié)商不協(xié)商、不按規(guī)則程序協(xié)商以及協(xié)商之后不落實(shí)的，對協(xié)商成果反饋跟蹤督辦落實(shí)不到位的要啟動問責(zé)機(jī)制。