劉 王 芳

(南京大學 歷史學院， 江蘇 南京 210023)

法治國家是當代中國現(xiàn)代化建設最重要的目標之一。十一屆三中全會正是從建設社會主義法治國家的高度出發(fā)*1978年的中央工作會議和十一屆三中全會是連續(xù)召開的，前者為后者準備了條件。研究十一屆三中全會，一般把1978年的中央工作會議看作十一屆三中全會的有機組成部分，本文也是這樣做的。，初步提出了幾個基本原則。這些原則不僅在當時發(fā)揮了撥亂反正、振聾發(fā)聵的重大社會影響，推動當代中國走向依法治國的道路，而且是當代中國社會主義法治建設的長遠指針。

重提并全面肯定“法律面前人人平等”的原則，使之成為建設現(xiàn)代法治國家的一個標志性口號，是十一屆三中全會對當代法治建設的重大貢獻。三中全會公報明確指出：“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯……要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！盵1]

自然人的人格平等是民主、法治、分權等概念的邏輯起點，是組織現(xiàn)代國家和社會的基礎性理念，“法律面前人人平等”不過是“人人生而平等”的法律化表達。這個原則在100多年前傳入中國，1912年3月首次被寫入《中華民國臨時約法》。此后直至1949年，幾乎中國的每一個黨派或政治勢力公布的憲法，都宣示了這一原則*如1914年《中華民國約法》、1923年《中華民國憲法》、1931年《中華民國訓政時期約法》、1947年《中華民國憲法》、1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等憲法文本。1934年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾和他們的家屬”，“在蘇維埃法律面前一律平等”。。新中國成立以后，這個原則在憲法中經(jīng)歷了一個否定之否定的過程，在當代社會真正生根是在十一屆三中全會以后。

“五四憲法”規(guī)定“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，但在1957年反右運動中，“法律面前人人平等”被認為是資產(chǎn)階級的反動口號，“抹殺了無產(chǎn)階級法律的階級性”，與“反革命”等講平等是“敵我不分”?！拔母铩敝兄贫ǖ摹捌呶鍛椃ā焙秃罄m(xù)的“七八憲法”干脆取消了關于“法律面前人人平等”的規(guī)定。

十一屆三中全會之后，國家立法貫徹了全會提出的“要保證人民在自己的法律面前人人平等”[1]的原則。1979年制定的人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都規(guī)定：對于公民在適用法律上一律平等，不允許有任何特權?！鞍硕椃ā敝匦乱?guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。其后的部門法，如民事訴訟法、行政訴訟法、民法通則、勞動法、國家賠償法、刑法等，都從各自的角度規(guī)定了“法律面前人人平等”原則。

貫徹“法律面前人人平等”原則，逐漸把權力納入規(guī)范化行使的軌道，促進了公民權利意識的覺醒，形成了推動中國走向法治的重要動力。

十一屆三中全會重新提出“法律面前人人平等”“不允許任何人有超于法律之上的特權”[1]的重大意義在于，把權力置于法律之下，承認所有社會成員都享有人格的平等、人的尊嚴的平等、法律賦予的權利的平等，摧毀了社會特權和人身依附關系的基礎?！胺擅媲叭巳似降取贝蚱屏顺林氐纳矸菁湘i，公民的權利意識緩慢地覺醒，中國社會逐漸進入到一個“維護權利”的時代。十一屆三中全會以后，大規(guī)模平反冤假錯案，恢復了過去被錯誤處理的300多萬人的政治待遇和公民權利，取消了對“地、富、反、壞、右”等人員的政治歧視，“成分論”“血統(tǒng)論”等極端落后、極端霸道的等級制被打破，一大批人在政治上得到解放。身份社會的解體必然促進公民社會的成長，公民社會的成長將召喚契約精神，用契約來解決公民之間、公民與國家之間的問題。20世紀90年代，隨著人權研究和人權保護的發(fā)展，中國開始了與世界的人權對話。公民意識、權利意識的蘇醒，為中國人走進現(xiàn)代契約型社會奠定了重要前提。

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”是十一屆三中全會為健全社會主義法制提出的一個指導性原則，它集中表達了社會對法治的呼喚。三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”[1]。

當代中國首次提出“有法可依，有法必依”的是董必武。在中共八大上，他在發(fā)言中認為黨中央號召的“依法辦事”有兩重含義：“必須有法可依”和“有法必依”[2]481-488。這是董必武對社會主義法治建設的一大貢獻，可惜很長時間里沒有引起足夠的重視。

一般來說，法治的實踐起點是立法[注]法治在成文法國家應當是從立法開始的。在判例法國家，我們也許可以將“先例”也理解為某種形式的法律，那么在先的判例也可以視為一種樹立規(guī)則的“立法”行為，不過三權分立理論認為這是法官造法，而不是立法。。因此“有法可依”提供了建設法治國家的第一個條件?；厮輾v史，我們發(fā)現(xiàn)法治社會和非法治社會的根本界限，并不在于“法”的數(shù)量的多寡，“有法必依”才是法治的第一要素。柏拉圖建構的“法治國”的基本含義是統(tǒng)治者和臣民都服從法律[注]參見柏拉圖《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版。，亞里士多德描述法治的第一重含義是“已成立的法律獲得普遍的服從”[3]199，我國古代法家主張“以法治國”，要求君王和臣民均應遵從法律[注]如《管子·任法》說：“君臣上下貴賤皆從法，此之為大治。”《史記·太史公自序》指出：“法家不別親疏，不殊貴賤，一斷于法?！钡^察中國歷史，這些觀念或主張僅停留在法理上，從未在國家治理中實現(xiàn)。。通常認為，只要有法必依，就實現(xiàn)了工具意義上或者說形式意義上的法治。但從實質法治的內涵來說，這是一種最低標準的法治，或者說是法治的底線，其實這也是文明社會的底線。

在董必武所提出的這八個字的基礎上，鄧小平在全會上的講話中加上了“執(zhí)法必嚴，違法必究”八個字，形成了十一屆三中全會的“十六字方針”,成為社會主義法制建設的指導方針。

全會旗幟鮮明地提出了：“從現(xiàn)在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來?！盵1]從1979年開始，國家開始了大規(guī)模的立法活動，到80年代末期，帶有現(xiàn)代氣息的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成[注]中共十三大報告(1987年10月)宣布：“以憲法為基礎的社會主義法律體系初步形成?！?。2010年，全國人大常委會委員長吳邦國宣布我國已建成“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次的法律規(guī)范構成的”社會主義法律體系[4]。這就為“有法必依”奠定了良好的基礎。彭真指出：“三中全會決定必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。這是總結了幾十年的經(jīng)驗教訓、特別是文化大革命的慘痛教訓得出來的結論，是有歷史意義的，有劃時代的意義的?！盵5]2862010年，吳邦國在宣布建成社會主義法律體系的同時，強調“法律的生命力在于實施。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫”[4]。2012年，十八大報告提出全面推進依法治國，舉措之一是要“保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重”，“必須下大氣力加以解決”。我們堅信，沿著十一屆三中全會開辟的道路繼續(xù)前進，必將不斷取得現(xiàn)代法治建設的新成就。

十一屆三中全會提出了“司法機關要保持應有的獨立性”[1]的重要主張。這是司法機關在黨的領導下行使職權的至關重要的前提。沒有這個前提，建設現(xiàn)代法治國家就是一句空話。

司法的首要功能是解決社會矛盾和沖突。在我國傳統(tǒng)社會里，司法的功能受到很大的限制。中國歷史上頻繁地改朝換代，其中一個重要原因在于王朝沒有一個合理的機制疏通、化解社會矛盾，導致各種矛盾日積月累，最后局面徹底不可收拾。

新中國不同于傳統(tǒng)社會，它相當重視司法功能的發(fā)揮。1949年接收國民政府的司法機關以后，清理和改造舊法人員、清除舊法觀點的活動就開始了。1952至1953年的“司法改革”運動進一步改造了舊司法體系，塑造了新中國的司法模式。但是，法治社會不可能馬上形成，正如最高法院院長江華在1980年指出的：“三十年來人民法院獨立進行審判沒有真正實行過”，“三十年來一直都是黨委審批案件，實際上往往是黨委某書記或主管政法的書記一個人說了算”[6]。1957年反右運動中，集中批判了“司法獨立”的觀點。此后司法機關長期被當作“馴服工具”，發(fā)展到“文革”的極端時期，甚至提出了“砸爛公檢法”的口號，公檢法機關的職能一度被取消，實行“群眾辦案、群眾定性、群眾判刑”[7]190-193，就像葉劍英指出的：四人幫“在所謂‘加強無產(chǎn)階級專政’的幌子下，對廣大干部和人民實行法西斯專政，想抄誰的家就抄誰的家，想抓誰就抓誰，只要他們說一聲某人是‘壞人’，這個人就被投入監(jiān)獄。廣大干部和群眾的人身安全毫無保障?！盵8]

立法的基本功能是產(chǎn)生規(guī)則，司法的基本功能是適用規(guī)則化解矛盾和沖突。在這個過程中，司法官的角色是居中判斷和裁決。自古以來，人們總是希望擔任裁判的中間人不受其他影響，只根據(jù)通用的規(guī)則作出獨立的裁判。能夠這樣做，人們就認為中間人是公正的。這就是最樸素的司法要有獨立性的原理。沒有獨立的司法，就不會有司法公正。馬克思和恩格斯曾批評資產(chǎn)階級國家司法不公的原因在于司法不獨立，批評資產(chǎn)階級政府控制司法使司法依附于政府[9]46-50。十一屆三中全會提出的司法工作的原則是，“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相”[1]。十一屆三中全會以后，黨中央下發(fā)了一系列文件，反復強調要保證“司法機關獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。全國人大制定的憲法、法院組織法、檢察院組織法以及三大訴訟法都對“司法機關獨立行使職權”作了相應規(guī)定[注]在十一屆三中全會召開后的十年里，有關“司法機關獨立行使職權”的中共中央文件有十一屆三中全會公報、1979年《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》、十二大通過的黨章、1986年《關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》、十三大報告等；國家法律有1979年法院組織法和檢察院組織法、1979年刑法和刑事訴訟法、1982年憲法、1982年民事訴訟法(試行)、1989年行政訴訟法等。?！八痉C關獨立行使職權”其實就是中國特色的“司法獨立”。我們不搞西方式的“司法獨立”，但是我們要搞社會主義法治，司法機關要在黨的領導下嚴格依法行使職權，只服從法律，堅定不移地實行社會主義法治。

1979年刑法和刑事訴訟法公布以后，為保證這兩個法律的實施，中共中央發(fā)出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，首次宣布取消“各級黨委審批案件的制度”；首次明確規(guī)定，黨對司法工作的領導，“主要是方針、政策的領導”，最重要的就是“切實保證法律的實施，充分發(fā)揮司法機關的作用”。這個文件意味著黨對司法工作的領導方式發(fā)生了轉變，黨委直接審批案件的工作方式在80年代末期基本結束。1986年，中共中央發(fā)布的《關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》指出：“黨對司法工作的領導，主要是保證司法機關嚴格按照憲法和法律，依法獨立行使職權”。1987年，黨的十三大報告提出的改革目標之一，就是黨的組織和司法機關的關系制度化、法律化[注]如中共十三大報告指出：“應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！?。解決了這個問題，不但落實了司法機關獨立行使職權的法治原則，也解決了我國法律制度上的一個重大問題。

初步提出了執(zhí)政黨的執(zhí)政地位與國家法律相互關系的科學原則，強調黨必須尊重憲法和法律，是十一屆三中全會對建設社會主義法治國家的突出貢獻。

黨和法律的關系是國際共產(chǎn)主義運動中長期沒有解決的問題。十一屆三中全會的偉大之處在于，它在黨的歷史上第一次提出了如何解決黨的領袖和法律的關系、黨和國家的關系，最終樹立了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這個建設社會主義法治國家的根本原則，極大地豐富了馬克思主義國家學說和政黨學說的內涵。

十一屆三中全會強調要使法制具有“極大的權威”，“有法必依”，“不允許任何人有超于法律之上的特權”[1]，實際上都是在強調全黨必須依法辦事。我們知道，法治和非法治最重要的區(qū)別，就是有沒有人擁有超越于法律之上的權力，是不是全體社會成員都平等地接受法律的統(tǒng)治。十一屆三中全會已經(jīng)從理論上解決了這個問題。同時，它還指出：“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”[1]。限制權力和保護權利的關系如同硬幣的兩面，落實了公民權利保護，就同時約束了權力。

在十一屆三中全會精神的指引下,1981年《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動”。1982年9月，新修訂的黨章明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。1982年12月，全國人大通過了現(xiàn)行憲法。憲法序言明確提出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！睉椃偩V明確規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！?987年10月，黨的十三大報告指出：

黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化[10]。

“法律面前人人平等”“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”“司法機關獨立行使職權”“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，這四條就是十一屆三中全會奠定的建設社會主義法治國家的基本原則，是會議對當代中國法治建設的重大歷史貢獻。

十一屆三中全會為什么能夠提出這幾個基本原則呢？當代中國的法治建設是從建立新中國的法制開始的，但是在“文革”結束以前的相當長時期內，由于受列寧、斯大林時期蘇聯(lián)法制觀念的影響，把法律單純看作意識形態(tài)，是政治和階級斗爭的工具[注]例如《關于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示(1949年2月22日)》，其中就指出：“法律是統(tǒng)治階級以武裝強制執(zhí)行的所謂國家意識形態(tài)，法律和國家一樣，只是保護一定統(tǒng)治階級利益的工具”。見中央檔案館編《中共中央文件選集第十八冊(一九四九年一月至九月)》，中共中央黨校出版社1992年版，第150頁。，從而阻礙了國家走向法治的道路。十一屆三中全會擺脫了蘇聯(lián)時期錯誤法律觀念的影響，還原了法律的社會規(guī)范本質，肯定了法律具有管理國家、維持秩序、保障社會主義民主、保障人民權利以及規(guī)范權力的完整價值和作用，形成了具有相當現(xiàn)代性意義的法制觀念，深刻地影響了國家的法制道路。同時，會議之所以能達到這樣的思想高度，還和黨的領導人的法治思想有關。鄧小平、陳云、葉劍英、彭真等黨和國家領導人在“文革”以后，反復思考的一個根本問題，就是怎樣避免國家再次發(fā)生“文革”的災難，共識性結論是必須依靠民主和法制。彭真說：

是不是還允許今后再發(fā)生‘文化大革命’那種情況？我看沒有哪個老百姓，沒有哪個忠于共產(chǎn)主義事業(yè)的同志，希望再發(fā)生‘文化大革命’，但是只有愿望不行啊！總要有個東西做保障，什么東西？就是要健全社會主義民主和法制，十億人統(tǒng)統(tǒng)都要按照憲法、法律辦事，就是一項重要保障，這是黨的十一屆三中全會下的決心[5]285-286。

十一屆三中全會是當代中國改革開放的起點以及現(xiàn)代化建設的真正起點，是新舊時代轉折的重大歷史標志。全會提出的這幾個法治原則，至今仍然具有重大的現(xiàn)實意義，對于我們繼續(xù)推進建設現(xiàn)代法治國家的偉大事業(yè)，具有極大的參考作用。