摘 要：文章使用了內(nèi)蒙古社會科學院“內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭現(xiàn)狀抽樣調(diào)查”問卷調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著全區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化和家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢，面臨家庭保障功能弱化、集體經(jīng)濟保障能力有限的情況。針對此類情況，課題組認為應在認清民族地區(qū)的特點，兼顧文化多樣性、土地多樣性和民族多樣性基礎上，制定基本公共服務“靶向”標準，提升公共財政投入效率；實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”，切實保障和改善民生。

關鍵詞：公共服務 基本公共服務 家庭結(jié)構(gòu)

一、引言

享有基本公共服務是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。黨的十九大提出要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系”，從強調(diào)體系建設到制度建設，國家已將公共服務均等化作為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要途徑。內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族地區(qū)，推進基本公共服務均等化即是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下守住民生底線的要求，還是落實“兩個共同”、實現(xiàn)全國區(qū)域均衡發(fā)展，打造北疆亮麗風景線的重要支撐。改革開放40年來，全區(qū)民生各方面均取得了重大進展，但按照中央民族工作會議關于實現(xiàn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展的要求，提高基本公共服務能力和均等化水平的壓力仍然較大。所以在與全國共同進入小康社會的進程中，充分了解農(nóng)村牧區(qū)居民的民生狀況、困難家庭的特征、不同類型嘎查（村）的公共服務水平，審視農(nóng)牧區(qū)基本公共服務面臨的問題和挑戰(zhàn)，是為進一步做好農(nóng)牧區(qū)基本公共服務供給、讓百姓有更多的“獲得感”的必要動作，是面對問題、解決問題的重要思路和有效路徑，對縮小區(qū)域間公共服務發(fā)展差距、讓各族群眾共享改革發(fā)展成果具有重要意義。

二、數(shù)據(jù)來源及基本說明

本文使用的《內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)嘎查村現(xiàn)狀抽樣調(diào)查》問卷，是一項綜合社會調(diào)查項目，此調(diào)查分社區(qū)調(diào)查問卷和家庭調(diào)查問卷，涉及自治區(qū)內(nèi)的10個盟市14個旗縣（區(qū)）70個蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的100個嘎查（村）。樣本覆蓋了呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟、興安盟等10個盟市（因烏海市和阿拉善盟的可耕種土地面積僅占全區(qū)現(xiàn)有耕地的0.04%和0.25%，不具有典型的農(nóng)牧業(yè)特征，所以本次抽樣未選擇該區(qū)域），問卷共發(fā)放1012份，回收1012份，其中有效問卷1000份，問卷有效率為98.8%。問卷涉及家庭成員共計3448名，其中，蒙古族人口占總樣本人口的53.4%，漢族人口占總樣本人口的44.7%，其他少數(shù)民族占1.9%。本問卷采用分層多段抽樣和簡單隨機抽樣相結(jié)合的方法，覆蓋到了典型牧業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)以及農(nóng)業(yè)區(qū)三種經(jīng)濟類型區(qū)域。本文使用調(diào)查問卷中關于人口構(gòu)成、土地和農(nóng)牧業(yè)收入的相關內(nèi)容，試圖通過對家庭規(guī)模、多代家庭的比例、家庭結(jié)構(gòu)的基本情況進行分析，判斷內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)家庭自我保障能力的基本情況。

三、農(nóng)村牧區(qū)家庭基本特征與自我保障能力分析

家庭保障是社會保障的重要補充。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，隨著進城務工流動人口增多，農(nóng)村牧區(qū)呈現(xiàn)出老齡化問題嚴峻、家庭保障能力弱化的趨勢，農(nóng)牧區(qū)的常住人口主要以老年人為主，在土地經(jīng)營收入、自我保障能力等方面均處于弱勢地位。

（一）農(nóng)村牧區(qū)老齡化問題嚴峻，在高齡化、空巢化趨勢下，“未富先老”成為農(nóng)村牧區(qū)常住人口的明顯特征

受訪家庭中女性的年齡峰值在45-50歲，男性的年齡峰值在50-60歲，意味著未來五年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上的老年人將增加近30%，未來十年，農(nóng)村牧區(qū)65歲以上老年人占常住人口的比重將超過50%。調(diào)查對象中，80歲及以上高齡老人占老年人總數(shù)的7.44%，且高齡老人中喪偶比例達到82.05%，按聯(lián)合國發(fā)布的高齡化社會的認定標準（ 65歲以上老年人口占總?cè)丝?%以上），農(nóng)村牧區(qū)已進入高齡化社會。而由于子女外出上大學、外出務工，或已獨立生活而形成的空巢家庭，占到全部樣本家庭的20.37%，明顯高于第六次人口普查數(shù)據(jù)。按照空巢家庭46-68歲的年齡峰值推算，未來五年，農(nóng)牧民60歲以上的空巢家庭將增加一番。從主要收入構(gòu)成看，經(jīng)營性收入是樣本家庭的主要收入來源，所以缺少青壯年勞動力的空巢家庭整體上呈現(xiàn)“未富先老”特征。

（二）農(nóng)村牧區(qū)勞動力短缺、人口斷層，在家庭結(jié)構(gòu)核心化、小型化的趨勢下，家庭保障功能逐步弱化

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村牧區(qū)嘎查（村）常住人口規(guī)?？s小，本次調(diào)查的樣本嘎查（村）常住人口規(guī)模的均值為711人，數(shù)量僅為戶籍人口的60%，有些嘎查村常住人口還不到戶籍人口數(shù)量的一半，整體上出現(xiàn)農(nóng)牧民人口凈流出現(xiàn)象。而且外出務工勞動力以整戶遷出為主，流動人口大部分攜帶子女，與配偶子女同在流入地居住，在城鎮(zhèn)已有住房的農(nóng)牧家庭占到受訪家庭總量的42%。所以農(nóng)村牧區(qū)的留守人口出現(xiàn)人口斷層現(xiàn)象，調(diào)查中有村干部說：“村里重要活動能召集的勞動力已經(jīng)找不到50歲以下的了”。不僅勞動力數(shù)量在減少，家庭結(jié)構(gòu)也在影響著家庭功能的發(fā)揮。數(shù)據(jù)顯示，有穩(wěn)定婚姻狀態(tài)的家庭，其勞動力結(jié)構(gòu)相對合理、收入情況良好，喪偶家庭和44%的離婚家庭接受過醫(yī)療救助、住房救助、特困補貼等不同程度的救助，屬于嘎查（村）重點扶貧對象。如表1所示，家庭規(guī)模核心化、小型化趨勢與老齡化趨勢相疊加，未來五到十年，可能會出現(xiàn)更多的喪偶家庭在農(nóng)業(yè)技術運用、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入等方面均處于弱勢地位的情況。

（三）農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化

按照基尼系數(shù)的計算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58（注：按累計收入劃分出分布均勻的五個檔次，高收入前20%的家庭總收入占到全部樣本家庭總收入總量的45%，排名最靠后的50%的受訪家庭總收入總和只占到全部樣本家庭總收入的22%，而排名最靠前的40%的樣本家庭總收入和占到全部樣本家庭總收入的70%。按照基尼系數(shù)的計算方法，本次調(diào)查的農(nóng)村牧區(qū)樣本家庭總收入的基尼系數(shù)為0.58）。這與調(diào)查當年造成內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)大面積絕收的旱災有直接聯(lián)系，一定程度反映出由于農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟脆弱，部分農(nóng)牧民還是要“靠天吃飯”，農(nóng)牧業(yè)距離現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)體系還有較大差距。另一方面驗證了家庭土地規(guī)模與家庭收入呈正相關，即土地經(jīng)營規(guī)模較大的區(qū)域其家庭收入相對較高，所以牧民的人均可支配收入明顯高于農(nóng)民和農(nóng)牧民。特別是近年來隨著國家財政對草場生態(tài)保護補助獎勵政策的推行，草場面積較大的牧戶僅補貼款項就高于一些農(nóng)戶家庭的全年經(jīng)營總收入。但作為嘎查（村）經(jīng)營主體的中小農(nóng)牧戶（70%以上的受訪家庭屬于中小農(nóng)牧戶），因傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的分散生產(chǎn)經(jīng)營，每畝土地產(chǎn)生的效益偏低，農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模的意愿并不強，有85.5%的受訪家庭選擇“仍堅持一家一戶經(jīng)營”，選擇“擴大經(jīng)營規(guī)?！被颉凹彝ソ?jīng)營與合作經(jīng)營相結(jié)合”或“參與企業(yè)經(jīng)營”的家庭只有15%。整體上看，農(nóng)村牧區(qū)家庭收入差距較大，土地對中小農(nóng)牧戶的保障功能弱化。

（四）集體經(jīng)濟對基層公共服務的保障能力有限

由于我國尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，嘎查（村）是政府履行社會管理和公共服務職能的重要平臺和基本單元，也是農(nóng)牧民獲取基本公共服務的重要場所，但大多數(shù)受訪嘎查（村）集體經(jīng)濟收入只能維持正常的集體運轉(zhuǎn)，對農(nóng)牧民公共服務的供給能力十分有限。調(diào)查中有村干部反映，有些村屬于“負債村”，“十個全覆蓋”重大工程的后續(xù)款項還無法彌補，對“垃圾轉(zhuǎn)運費”等公共服務開支根本無法保證。本次被調(diào)查的100個樣本嘎查（村）中，僅有36個嘎查（村）有集體經(jīng)濟，集體收入的主要來源是集體草牧場、飼料地、農(nóng)業(yè)用地的出租或入股收入，所以雖然按經(jīng)濟和生態(tài)特點劃分，農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)存在地理區(qū)位上的連續(xù)性，但由于可利用土地面積不同，集體經(jīng)濟上存在差異，擁有土地資源優(yōu)勢的牧區(qū)平均集體收入高于其他區(qū)域，但相對于其他區(qū)域，牧區(qū)則面臨牧民居住分散而公共服務半徑過大等問題，集體經(jīng)濟同樣無能為力?？傮w上，集體經(jīng)濟對基層公共服務的保障能力十分有限。

四、加強農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務的有效供給

國家扶貧的重點和難點在農(nóng)村，推進基本公共服務均等化的關鍵也在農(nóng)村。內(nèi)蒙古除農(nóng)村外還有牧區(qū)，所以公共服務的供給不僅要兼顧土地多樣性、民族多樣性，還要將全區(qū)作為民族地區(qū)納入到國家宏觀戰(zhàn)略中，利用轉(zhuǎn)移支付、對口支援、本地資源共同完善基本公共服務體系建設，保障和改善民生。

（一）將內(nèi)蒙古基本公共服務設施建設納入國家整體戰(zhàn)略

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北疆，聯(lián)通俄蒙，區(qū)位獨特，所以應借助“一帶一路”發(fā)展的重要契機，“發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢”，將內(nèi)蒙古基本公共服務設施建設納入國家整體戰(zhàn)略，做好對外開放大格局的同時借勢謀劃全區(qū)基礎設施布局。中蒙邊境線的7個盟市16個旗市的總面積達到全區(qū)總面積的48.7%，覆蓋到大部分牧業(yè)區(qū)域，如果能突出重點區(qū)域和重點口岸的帶動作用，形成“六路四通八達”的基本公共服務設施網(wǎng)架，利用跨境聯(lián)通帶動區(qū)域聯(lián)通，對內(nèi)蒙古基本公共服務設施建設意義非凡。

（二）盡快建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制

基層擔負著公共服務建設、維護和推進的重要任務，但財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使基層基本公共服務體系顯得尤為薄弱，從而均等化的目標很難真正落到實處。從本次調(diào)研的情況來看，由于近年來基本公共設施和公益性項目投入力度較大，自治區(qū)各級政府都普遍存在財政負債問題。從自治區(qū)財政廳了解到，截至2016年末，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣政府負有償還責任的債務分別為291.38億元、2079.01億元、3306.97億元，分別占5.13%、36.62%和58.25%（內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳政務平臺2017年第一批內(nèi)蒙古自治區(qū)政府一般債券信息披露文件）。旗縣政府成為債務壓力最大的一級政府。所以按照國家最新出臺的《關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，盡快完善全區(qū)財政事權(quán)和支出責任劃分改革，建立起合理的財政支持體系和財政投入長效保障機制，才是解決基本公共服務供給后續(xù)問題的關鍵所在。

（三）制定基本公共服務“靶向”標準，提升公共財政投入效率

除《國家基本公共服務體系規(guī)劃》對各項基本公共服務的范圍和標準的界定外，自治區(qū)需要根據(jù)農(nóng)牧民常住人口呈現(xiàn)出的特點制定出更為具體且有實操性的均等化標準體系，尤其是針對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等農(nóng)牧民生活核心領域的問題，建立農(nóng)牧民基本數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，盡可能全面地掌握弱勢群體情況和“最迫切、最需要、最直接”的公共服務問題。將“靶向”的均等化標準作為財政轉(zhuǎn)移支付測算的重要依據(jù)，替代大規(guī)模高標準且覆蓋面廣的普惠性公共服務項目，以便能使政府財力更多地向農(nóng)村牧區(qū)落后地區(qū)和困難群體傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、不同收入群體之間的公共服務差距，大力推進基本公共服務的均等化。

（四）實施差別化支持政策，分層次、分階段地“盡力而為 量力而行”

我國基本公共服務體系已逐步健全，多元化的供給模式不斷創(chuàng)新。但由于城鄉(xiāng)間和區(qū)域間資源分布嚴重不均衡，往往出現(xiàn)一邊是基層衛(wèi)生院（室）的全覆蓋，一邊是農(nóng)村牧區(qū)看病難的問題依然存在。以養(yǎng)老為例，雖然自治區(qū)已形成城市、農(nóng)村、牧區(qū)、社會化四種養(yǎng)老服務模式，每千名老人擁有床位數(shù)居全國第一，但實際調(diào)研的100個嘎查（村）均無社會化養(yǎng)老機構(gòu)?；鶎酉M能力限制了農(nóng)村牧區(qū)公共服務供給市場的主體結(jié)構(gòu)，面對基層農(nóng)牧民實際需求與基本公共服務供給之間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，僅僅依靠政府購買公共服務是不夠的，需要發(fā)揮社會保障和社會救助對弱勢群體的幫扶作用，保障其基本生活，可以分階段、分地區(qū)地逐步解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決農(nóng)村牧區(qū)公共服務薄弱的問題。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學院公共管理研究所，執(zhí)筆人：張敏 蘇文 霍燕 王哈圖 任麗慧 包娜娜）

責任編輯：代建明