●孫 超

（作者單位：山東財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

一、引言

在現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方政府債務(wù)膨脹及其對土地財政收入的高度依賴催生了價格屢創(chuàng)新高的房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)市場的過熱發(fā)展也越來越對實體經(jīng)濟部門和居民消費能力造成一定程度的損害，進而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2015年1月1日起實施的新《預(yù)算法》正式允許省級政府發(fā)行地方政府債券用作公益性資本支出，同時強調(diào)國務(wù)院對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。同年，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政管理的意見》也提出防范政府債務(wù)風(fēng)險、改革中央和地方政府間的財政關(guān)系以及建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。以上財政體制改革政策的實施效果顯著，短期內(nèi)地方政府發(fā)行城投公司債券和向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行舉債的行為迅速減少。但地方政府對土地財政收入的高度依賴性并沒有減弱，到2016年為止全國僅有9個省份的財政自給率在0.5以上①。在此情形下，從制度建設(shè)的角度出發(fā)，可借助地方稅體系建設(shè)和地方融資機制建設(shè)來優(yōu)化地方政府財政收入結(jié)構(gòu)，進而平穩(wěn)轉(zhuǎn)換當(dāng)前土地財政局面 （賈康等，2012）。

2015年之后，省級地方政府雖然可發(fā)行地方政府債券進行融資，但在過去幾十年快速城鎮(zhèn)化過程中積累的規(guī)模巨大的投融資平臺存量債務(wù)迫切需要分門別類納入財政預(yù)算管理和監(jiān)督。另外，城市建設(shè)用地的有限性決定了土地財政不可持續(xù)，而積極財政政策伴隨著寬松的貨幣政策引起房價不斷上漲，房價上漲雖然短期可緩解政府債務(wù)風(fēng)險，但不能解決長期的政府債務(wù)問題，反而會造成經(jīng)濟的更大波動 （郝毅等，2017）。多年積極財政政策下的地方政府大多存在財政赤字，積極財政政策雖仍有作為的空間，但地方政府債務(wù)需要引起高度關(guān)注（王志剛，2012）。因此，探究土地財政、地方政府債務(wù)與宏觀經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之間的作用關(guān)系，尋找能替代土地財政的新的“土地生財”機制和實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的問題和研究越來越受到學(xué)術(shù)界和政策當(dāng)局的重視。

二、經(jīng)濟背景與理論假說

基于財政分權(quán)下地方政府公共選擇行為的分析，地方政府對土地財政收入的高度依賴和大量的投融資平臺債務(wù)來源于地方財政壓力的多重累積效應(yīng)，具體包括：分稅制改革后形成的財政收入劃分體制的制度約束、新常態(tài)以來經(jīng)濟下行的稅基制約以及供給側(cè)改革的政策要求。此外，現(xiàn)有的地方官員考核機制和地方政府橫向競爭也促進了土地財政和地方政府大規(guī)模債務(wù)的產(chǎn)生。

（一）財政壓力的累積效應(yīng)與土地財政

伴隨著新常態(tài)以來經(jīng)濟增速放緩，地方政府財政收入增速也逐年下滑：從2011年的28.6%下降到2017年的4.8%，達到近20年來的最低水平；同時，2012年以來地方政府財政支出比重基本維持在85%左右，遠遠高于同時期53%的財政收入水平?？梢姡胤秸媾R多重財政壓力。在分稅制財政體制的制度約束下，地方政府開始積極拓展其他財政收入來源：在預(yù)算內(nèi)收入方面，地方政府由財政包干制下依賴增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭罘康禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、征收房地產(chǎn)營業(yè)稅；在預(yù)算外收入方面，地方政府憑借土地壟斷權(quán)在土地二級市場上以高價出讓從中獲取高額土地出讓收入。故有“土地財政”一說。土地財政收入主要包括土地出讓收入、相關(guān)稅收收入以及土地抵押融資收益（白艷娟，2015）。因此，分稅制改革后地方政府面臨的財政壓力是催生土地財政的重要誘因。

圖1 2008-2017年我國地方政府財政收入增速變化情況

2017年，土地財政收入占地方政府財政收入的比重為60%左右。雖然房地產(chǎn)業(yè)的過熱發(fā)展為地方政府開辟了新的財政收入來源，從而減弱了地方財政壓力的累積效應(yīng)，但高額的土地出讓收益帶來的是過高的城市住房價格。研究表明，房價越高則地方政府的效用越大，地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵（周彬等，2010）。因此，目前房地產(chǎn)市場中的過高房價與地方政府的行為存在緊密聯(lián)系。地方政府的財政壓力不僅直接提升城市住房價格，而且通過土地財政固化了“房價棘輪效應(yīng)”（唐云鋒等，2017），這進一步論證了財政壓力、土地財政以及房地產(chǎn)市場的邏輯關(guān)系。城市住房價格持續(xù)高位運行導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的供需結(jié)構(gòu)性矛盾：一方面，具有剛性購房需求的買方無力負擔(dān)高昂房價；另一方面，具有短期投機性購房需求的買房行為愈演愈烈。這給房地產(chǎn)市場的政策調(diào)控進一步增加了難度。

此外，房價上漲會加劇城鎮(zhèn)居民之間的收入分化，房產(chǎn)溢價的利益固化使得貧富差距更加惡化（原鵬飛等，2014）。因此，經(jīng)濟系統(tǒng)不僅面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的偏差，更要面對收入分配差距擴大等社會因素帶來的嚴(yán)峻考驗。鑒于此，2018年7月31日中共中央政治局召開會議強調(diào)：“整治市場秩序，堅決遏制房價上漲?！睅缀跬瑫r，深圳出臺了包括“住宅限售三年、抑制離婚買房及暫停企事業(yè)法人單位購房”在內(nèi)的房地產(chǎn)調(diào)控政策。然而歷史經(jīng)驗表明，每次房地產(chǎn)調(diào)控后都會帶來新一輪房價上漲的高潮。如2013年的房地產(chǎn)調(diào)控政策“國五條”細則落地一個月后，全國21個城市經(jīng)營性用地出讓成交樓面均價為2982元/平方米，環(huán)比上漲31%，同比上漲高達84%；70個大中城市中環(huán)比上漲的城市有67個，其中一線城市漲幅尤其明顯，北京新房房價連漲11個月。因此，解決高房價問題的著眼點應(yīng)在打擊短期投機者的同時，尋找深層次原因和制度體制因素，主要應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行央地財政收入劃分體制、地方政府財政收入結(jié)構(gòu)以及地方政府舉債融資機制進行調(diào)整和優(yōu)化，減少地方政府對土地財政收入的高度依賴。

（二）財政壓力的累積效應(yīng)與債務(wù)增長

財政壓力的多重累積效應(yīng)在導(dǎo)致“土地財政”的同時也使得地方政府債務(wù)快速增長。到2017年末，根據(jù)狹義政府債務(wù)口徑②計算的全國政府債務(wù)余額為29.95萬億元：中央財政國債余額為13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，政府負債率為36.2%。雖然相比2016年政府負債率的39.7%有所下降，且遠低于國際社會通用的60%的警戒線③，但在未獲得合法舉債權(quán)之前，地方政府大多依賴地方投融資平臺發(fā)行“城投債”和向地方商業(yè)銀行借債融資。因此，從廣義口徑上統(tǒng)計的地方政府債務(wù)還應(yīng)包括大量未納入財政預(yù)算進行監(jiān)督和管理的投融資平臺債務(wù)和部分所屬地方企事業(yè)單位債務(wù)。按廣義政府債務(wù)口徑計算的地方政府債務(wù)余額會遠超目前統(tǒng)計的16.47萬億元。

2009年以來，在財政壓力加大和金融危機的作用下，地方投融資平臺短期內(nèi)積累了大量信貸數(shù)額，由于投融資平臺貸款的第二還款源主要是地方政府的土地出讓收入，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的逐步升級，地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險不斷變大并存在向地方政府轉(zhuǎn)移的可能。另外，地方政府存量債務(wù)越來越依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來化解，這為地方債務(wù)風(fēng)險向中央轉(zhuǎn)移和升級創(chuàng)造了條件。分稅制財政收入劃分體制下，地方政府利用投融資平臺與商業(yè)銀行互為助推器導(dǎo)致了政府債務(wù)負擔(dān)加重和部分商業(yè)銀行資金困難的局面，加之地方政府尚未形成多元化的融資渠道和可依賴的主體稅種，極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險（見表1）。

表1 2008-2017年我國“城投債”發(fā)行狀況

近10年來地方投融資平臺債務(wù)規(guī)模巨大、增長迅速。受2008年國際金融危機影響，2009年“城投債”增長率達到359.61%，為近10年增幅最高水平。地方政府除各種轉(zhuǎn)貸性債務(wù)資金外，其他債務(wù)大量分散于眾多職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，大多數(shù)屬于由政府提供擔(dān)保的或有債務(wù)（馬海濤等，2004），大量地方隱性負債和或有債務(wù)的存在具有極大不確定性，對我國財政安全造成了極大的隱患。地方政府除面臨多重財政壓力外，“唯GDP”的地方官員考核機制也使得地方政府為了經(jīng)濟增長大力舉債融資以獲得晉升機會（劉驊等，2014）。雖然從短期看，地方政府依賴以土地財政收入為主的收入部分緩解了財政收支緊張的局面。但從長期看，隨著經(jīng)濟運行新常態(tài)化和中央對房地產(chǎn)市場調(diào)控力度的加大升級，地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)擴張將會成為影響地方政府財政安全運行和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大隱患（伏潤民等，2008）。

三、理論分析

在探究了土地財政和地方政府債務(wù)增長的邏輯原因——地方政府財政壓力的多重累積效應(yīng)的基礎(chǔ)上，本文借鑒公共選擇假說對地方政府土地財政和大力舉債的行為動機進行理論分析，并簡要梳理土地財政和地方政府債務(wù)增長的關(guān)系以及二者對宏觀經(jīng)濟的影響機理，并對我國政府債務(wù)可持續(xù)性進行評估。

（一）分稅制下的地方政府行為

公共選擇是指人們通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程和機制，是對資源配置的非市場決策。公共選擇作為一個政治過程，要經(jīng)過立憲、立法或議會、行政和司法三個階段（陳共，2012）。公共選擇理論的基本假定是經(jīng)濟學(xué)中的“經(jīng)濟人”假定④，即政府是理性的效用最大化者。地方政府作為政治市場上的利益主體，也存在追求自身利益最大化的目標(biāo)——在政府主導(dǎo)下以投資驅(qū)動經(jīng)濟增長。

當(dāng)然，地方政府若按照布萊克的“中間投票者定理”⑤進行資源配置似乎可以達到本區(qū)域內(nèi)的最優(yōu)狀態(tài)。但在我國財政分權(quán)和政治集權(quán)的特殊政治生態(tài)環(huán)境中，一是公共選擇假說的“理性人”假定使得地方官員受內(nèi)在激勵因素的驅(qū)使和外部制度環(huán)境的影響（馬萬里，2014），二是集體偏好的表達方式更有待于公共決策機制的優(yōu)化。具體來說，前者使得地方政府依賴土地財政收入大力進行經(jīng)濟建設(shè)支出⑥，即土地財政的真實原因是投資沖動（范子英，2015），并且土地財政增長存在橫向競爭的策略互動（李郇等，2013），由此積累了大量的投融資平臺債務(wù)；后者使得地方政府忽略基本公共服務(wù)支出⑦，降低了地方政府的公信力，但戶籍制度約束使得“用腳投票”⑧在我國的現(xiàn)實可行性較低?？梢姡胤秸斦杖虢Y(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)均存在不合理的現(xiàn)象，分稅制下地方政府存在自身利益最大化的“經(jīng)濟人”行為，即財政分權(quán)體制并未使資源配置達到“帕累托狀態(tài)”。此外，官員產(chǎn)生的公共選擇機制和人口自由流動的Tiebout機制的雙重缺失使得地方官員在行為選擇上缺少有效的監(jiān)督制約，加之分權(quán)體制下的財政支出“溢出效應(yīng)”（朱軍，2010），也是地方政府忽略基本公共服務(wù)支出的重要誘因。

（二）土地財政與地方政府債務(wù)增長的關(guān)系

2017年，17個省級政府以土地出讓金為政府償債來源的債務(wù)余額比重超過30%，占整體比重的74%，其中土地出讓金償債比重超過50%的省級政府有6個，占比26%⑨?？梢?，地方政府債務(wù)的償債資金主要來自土地出讓收入、房地產(chǎn)開發(fā)收入和相關(guān)稅收收入（何楊等，2012）。地方政府償債能力高度依賴土地出讓收入的融資機制不在財政預(yù)算監(jiān)督和管理的范圍之內(nèi)，加之地方投融資平臺公司通過向銀行借債融資可繞開現(xiàn)有的地方融資條件限制和上級政府部門的監(jiān)管（蒲丹琳等，2014），這種以商業(yè)銀行為主導(dǎo)、間接融資為主要融資渠道的“中國式”金融體系是造成投融資平臺債務(wù)風(fēng)險快速累積的主要因素（Liu Y等，2013）。一方面，以土地財政收入為償債來源增強了地方政府的償債能力；另一方面，因地方政府行為是官員動機的表現(xiàn)（周黎安，2007），地方政府官員會在現(xiàn)行升遷機制下為獲得晉升機會大力舉債拉動本地區(qū)的經(jīng)濟增長。二者共同促進了地方政府債務(wù)增長。

此外，土地財政收入與預(yù)算內(nèi)市政投資中的借債資金存在互補性（何楊等，2015）。因此，土地財政不僅具有促進地方政府債務(wù)增長的作用，也在一定程度上減少了地方政府預(yù)算內(nèi)市政投資中的借債資金，進而起到抑制地方政府債務(wù)增長的作用。地方政府債務(wù)急劇增長的經(jīng)濟事實表明前者對后者是正的凈效應(yīng)。地方政府債務(wù)的持續(xù)增長對地方財政可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了一定的消極影響，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)較大，地方政府債務(wù)風(fēng)險雖然短期可控但長期不可持續(xù)（張同功，2015）。因此，采用Buiter（1985）和Blanchard（1990）對債務(wù)指標(biāo)法的說明，即通過把特定債務(wù)的可持續(xù)性指標(biāo)上限作為評估基準(zhǔn)，從而得出符合規(guī)定要求的一國國債規(guī)模。

除個別省份如青海（65%）、重慶（70%）、天津（76%）、貴州（78%）外，其他省份債務(wù)負擔(dān)率基本控制在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的合理債務(wù)規(guī)模之內(nèi)。這說明我國省級地方政府財政現(xiàn)狀符合《馬斯特里赫特條約》對財政可持續(xù)性的要求。經(jīng)過其他學(xué)者測算，我國政府負債率的理論上限為130.50%，歷年實際負債率上限處在84.81%-93.04%之間，這說明我國政府債務(wù)可持續(xù)的空間較大（王學(xué)凱，2016）。但是，《馬斯特里赫特條約》關(guān)于政府債務(wù)率和負債率的條款是否適合評判我國政府債務(wù)的實際狀況引起國內(nèi)部分學(xué)者的質(zhì)疑（羅云毅等，2002）。

表2 2016年各省政府債務(wù)負擔(dān)情況

計算標(biāo)準(zhǔn)：債務(wù)負擔(dān)=（城投平臺有息負債余額+地方債存量）/GDP。

（三）土地財政和地方政府債務(wù)增長對宏觀經(jīng)濟的影響機理

將土地財政、地方政府債務(wù)及經(jīng)濟增長置于統(tǒng)一分析框架下，梳理土地財政和地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長影響的邏輯關(guān)系，并列舉經(jīng)濟事實進行理論論證和分析，如圖2所示。

圖2 土地財政和地方政府債務(wù)對宏觀經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的影響關(guān)系邏輯框圖

在分稅制財政收入劃分體制、新常態(tài)經(jīng)濟增速放緩以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型⑩導(dǎo)致的多重財政壓力作用下，地方政府一方面通過對土地平整開發(fā)后憑借土地壟斷權(quán)在土地二級市場上以“招、拍、掛”的形式獲得高額土地出讓收入，即“唯GDP”的政績考核機制和地方政府競爭催生了土地財政（蔣震等，2011）；另一方面，在“唯GDP”的地方官員考核機制下，地方政府通過地方投融資平臺發(fā)行了大量城投公司債券，且以政府信用為擔(dān)保向商業(yè)銀行進行借債融資以拉動經(jīng)濟增長。前者在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、短期投機性購房需求以及快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生大量剛性購房需求的作用下催生了城市住房價格持續(xù)高位運行的房地產(chǎn)市場過熱局面；后者在我國多年積極財政政策?作用下對私人投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，并催生了一大批可征收大量增值稅的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)（席鵬輝等，2017）。房地產(chǎn)市場和產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)的高收益吸引了大量的財政資金和社會資金，從而引發(fā)了經(jīng)濟系統(tǒng)流動性不足、經(jīng)濟增速乏力的新常態(tài)。研究表明，在新常態(tài)經(jīng)濟下行壓力加大的條件下，積極財政政策可有效應(yīng)對經(jīng)濟衰退（卜林等，2016）。但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵階段，積極財政政策的實施必然使得化解過剩產(chǎn)能和去產(chǎn)品庫存的成果不復(fù)存在，繼續(xù)加劇經(jīng)濟系統(tǒng)資源配置低效和浪費的現(xiàn)狀，更不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展；寬松的貨幣政策則可能導(dǎo)致社會資金繼續(xù)“脫實入虛”，繼續(xù)推動高房價、加劇經(jīng)濟系統(tǒng)面臨的通脹壓力和中小企業(yè)的融資困難，這同樣不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。上述兩方面使得我國宏觀經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展呈現(xiàn)出極大的不確定性。政策當(dāng)局面臨著兩難選擇：如何兼顧短期經(jīng)濟增長和長期經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2018年7月31日中共中央政治局召開的會議給出了明確的政策信號：“實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補短板力度和管住貨幣供給總閘門”“堅定去杠桿，把防范化解金融風(fēng)險和服務(wù)實體經(jīng)濟更好結(jié)合起來”“整治市場秩序，堅決遏制房價上漲”等，本文將在政策建議部分進一步闡述。

表3 2018年最大可持續(xù)性政府債務(wù)發(fā)行量的估計

通貨膨脹調(diào)整后的可持續(xù)政府債務(wù)凈發(fā)行量為實際政府債務(wù)加上通貨膨脹率乘以地方政府債務(wù)存量。

新增可持續(xù)債務(wù)新發(fā)行量等于通貨膨脹調(diào)整后的可持續(xù)政府債務(wù)凈發(fā)行量加上地方政府債務(wù)存量除以國債平均年限。

國債平均年限為2010-2017年的平均值。

（四）政府債務(wù)可持續(xù)性評估

政府債務(wù)增長迅速且規(guī)模巨大，同時地方政府償債高度依賴土地出讓收入，在流動性趨緊和強力樓市調(diào)控政策下，一旦房地產(chǎn)市場價格出現(xiàn)劇烈波動導(dǎo)致政府無力償債會不可避免地引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟運行出現(xiàn)較大波動。有必要對政府可持續(xù)性進行簡要評估。根據(jù)尹恒（2007）的觀點，從政府跨期預(yù)算約束的角度出發(fā)考慮政府債務(wù)（或赤字）能否維持的問題，則可持續(xù)的政府債務(wù)須同時滿足跨時期預(yù)算約束和政府債務(wù)增長率不超過經(jīng)濟增長率，即：

其中，t表示時期，r表示利率，D表示財政赤字，B表示政府債務(wù)。

其中，a表示政府債務(wù)增長率，g表示經(jīng)濟增長率。由此得出可持續(xù)性債務(wù)的上限是：政府債務(wù)增長率等于經(jīng)濟增長率時的政府債務(wù)是可持續(xù)的政府債務(wù)。此時的政府債務(wù)（預(yù)算赤字）為：

其中，Dt為第t年包含了利息支出的財政赤字，g為GDP增長率，b為國債負擔(dān)率，Yt-1為第t-1年的GDP，這也是每年最大的可持續(xù)實際政府債務(wù)凈發(fā)行量。通過設(shè)定不同的國債負擔(dān)比和國債到期年限，對2018年我國政府最大可持續(xù)債務(wù)發(fā)行量進行估算（見表3）。

2017年全國發(fā)行國債數(shù)額為5.59萬億元，占GDP的比重為6.76%，低于同期發(fā)達國家和發(fā)展中國家的平均水平；全年發(fā)行地方政府債券1.59萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的2017年新增地方政府債務(wù)限額1.63萬億元以內(nèi)，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。此外，在不同的國債-GDP比值的條件下對2018年政府債務(wù)可持續(xù)性評估的結(jié)果表明：我國政府債務(wù)風(fēng)險尚處在可控范圍之內(nèi)，經(jīng)濟系統(tǒng)有能力負擔(dān)積極財政政策的實施。

四、結(jié)論與建議

本文通過對土地財政、地方政府債務(wù)相關(guān)文獻的簡單梳理，并借鑒公共選擇理論對地方政府進行土地財政和舉債的行為動機作了理論分析。同時，初步探討了土地財政和地方政府債務(wù)對宏觀經(jīng)濟發(fā)展的影響機制，得出結(jié)論如下：土地財政和地方政府債務(wù)催生了過熱的房地產(chǎn)市場，并導(dǎo)致經(jīng)濟系統(tǒng)流動性不足和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難；積極財政政策和寬松貨幣政策加劇了產(chǎn)能過剩和通貨膨脹，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也起到“固化效應(yīng)”；經(jīng)濟體流動性不足使得宏觀經(jīng)濟增長乏力，產(chǎn)能過剩和通貨膨脹則使得積極財政政策和貨幣政策不可持續(xù)。本文據(jù)此提出以下政策建議：

第一，建立科學(xué)、規(guī)范的地方舉債融資體制。一是中央應(yīng)在允許省級地方政府發(fā)行政府債券后繼續(xù)完善對省級地方政府的發(fā)債限額制度，擴大省級政府的發(fā)債自主權(quán)，二是逐步將地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的投融資平臺債務(wù)和部分所屬地方政府的事業(yè)單位債務(wù)統(tǒng)一納入財政預(yù)算進行規(guī)范化管理和監(jiān)督，三是對以土地出讓收入為償債來源的地方政府債務(wù)數(shù)額規(guī)定最高限額，四是出臺相關(guān)法律法規(guī)限制地方政府憑借行政權(quán)力強制地方商業(yè)銀行為其提供貸款融資的行為。此外，地方政府應(yīng)削減不必要財政支出并提高財政資金使用效率。在我國財政支出變化驅(qū)動財政收入變化的財政現(xiàn)實下（高培勇，2001），地方政府應(yīng)建立財政預(yù)算平衡機制（徐占東等，2016），建立財政支出效益評價體系和人員責(zé)任機制，杜絕財政資金浪費和使用效益低下的現(xiàn)象。

第二，構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主的地方稅體系。房地產(chǎn)稅不僅可作為土地財政收入的替代收入，減少地方政府對土地財政收入的高度依賴，還可起到抑制房地產(chǎn)市場投機需求的作用。2018年，全國統(tǒng)一不動產(chǎn)信息管理基礎(chǔ)平臺已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，我國不動產(chǎn)登記體系進入到全面運行階段，這為開征房地產(chǎn)稅提供了技術(shù)支撐；2011年以來，我國相繼在上海、重慶啟動房產(chǎn)稅改革試點，這為開征房地產(chǎn)稅積累了寶貴經(jīng)驗。在中央“堅決遏制房價上漲”的政策要求下，全面開征房地產(chǎn)稅勢在必行。房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種征收應(yīng)做到：以增加地方政府稅收收入和調(diào)控房地產(chǎn)市場投機行為為政策目標(biāo)；科學(xué)評估房地產(chǎn)稅可繳稅稅額和稅基的可持續(xù)性；在評估家庭負稅能力的基礎(chǔ)上對具有剛性需求的購房者等群體免征房地產(chǎn)稅；根據(jù)不同城市商品房的不同類型、不同用途等因素建立跨時期的、動態(tài)的、綜合性累進的房地產(chǎn)稅率體系。逐步優(yōu)化地方政府財政收入結(jié)構(gòu)。

第三，對財政政策和貨幣政策的作用對象進行產(chǎn)業(yè)區(qū)分。新常態(tài)下經(jīng)濟下行態(tài)勢逐漸明朗，積極財政政策和寬松貨幣政策在所難免。雖然過剩產(chǎn)能未完全化解，房地產(chǎn)市場短期投機行為愈演愈烈，但積極財政政策仍有作為的空間：一是加大基礎(chǔ)設(shè)施補短板的力度，為經(jīng)濟增長提供便利有效的環(huán)境，二是降低實體企業(yè)稅負水平和提高居民個稅的免征額，釋放被房地產(chǎn)市場和產(chǎn)能過剩行業(yè)長期抑制的實體經(jīng)濟的融資需求和居民的消費需求，三是加大對科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的財政補貼和稅收優(yōu)惠力度，為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和長期的高質(zhì)量增長打下堅實基礎(chǔ)，四是合理引導(dǎo)財政資金和社會資金“脫虛入實”流向?qū)嶓w經(jīng)濟而不是房地產(chǎn)市場，緩解經(jīng)濟系統(tǒng)面臨的通脹壓力，穩(wěn)定市場預(yù)期和經(jīng)濟增長。

第四，形成以高端制造業(yè)等高新技術(shù)行業(yè)為支撐的新的國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。堅持供給側(cè)改革、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，宏觀經(jīng)濟增長才能具有內(nèi)生動力、更具有可持續(xù)性?，F(xiàn)階段，一是加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度和政策壓力，實現(xiàn)房價的理性回落和平穩(wěn)波動，構(gòu)建房地產(chǎn)市場可持續(xù)健康發(fā)展的長效機制；二是應(yīng)對制造業(yè)等實體經(jīng)濟部門進行稅收政策扶持，鼓勵制造業(yè)進行并購重組、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展以及與服務(wù)業(yè)跨界融合發(fā)展（郭健，2018）；三是提高高端制造業(yè)比重，通過實施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠和扶持措施，實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的內(nèi)部優(yōu)化和高新技術(shù)的“外溢效應(yīng)”，最大限度地把科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，推動宏觀經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年全國僅有北京（79.34%）、上海（92.59%）、江蘇（81.36%）、廣東（77.27%）、浙江（76.02%）、天津（73.62%）、山東（66.97%）、福建（62.10%）、重慶（55.67%）9個省份的財政自給率在50%以上。

②我國政府債務(wù)可分為政府負有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。第一種因需由財政資金償還從而屬于“政府債務(wù)”，其他兩種不在“政府債務(wù)”范疇內(nèi)。因此，本文在衡量政府債務(wù)規(guī)模時以政府負有償還責(zé)任的債務(wù)量為統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。另外，從審計統(tǒng)計口徑上來說地方政府債務(wù)可有顯性和隱性之分：顯性債務(wù)是指2014年底經(jīng)國家審計署審定納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)及2015年后新發(fā)行地方政府債券而增加的債務(wù)；隱性債務(wù)指未納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)，包括少量事業(yè)單位債務(wù)和大量融資平臺公司債務(wù)。

③歐盟在1992年的《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定：一國債務(wù)的可持續(xù)標(biāo)s準(zhǔn)即合理的債務(wù)規(guī)模（總體債務(wù)率=一國政府所擁有的當(dāng)期債務(wù)量/當(dāng)期GDP）為60%。

④公共選擇理論是“政治的經(jīng)濟學(xué)”，它在方法論上有理性經(jīng)濟人假設(shè)、方法論上的個人主義以及交易的政治過程三個基本特征。

⑤中間投票者定理認(rèn)為中間投票人的需求決定投票結(jié)果。

⑥全社會固定資產(chǎn)投資中，2000年地方項目規(guī)模為19946.2億元，占當(dāng)年GDP的比重為19.89%；2016年地方項目規(guī)模為569772.9億元，占當(dāng)年GDP的比重為76.57%。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。

⑦基本公共服務(wù)支出主要包括教育支出、科學(xué)

技術(shù)支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出以及生態(tài)環(huán)保支出等。2016年基本公共服務(wù)支出占

GDP的比重為12.73%。

⑧用腳投票指的是在人口流動不受限制、存在大量轄區(qū)政府、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負組合不盡相同，各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負的組合情況，自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。也就是說，居民可以“用腳”遷入或遷出的方式來給當(dāng)?shù)卣镀薄?/p>

⑨數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，并參考國土資源部官網(wǎng)公告，最終通過各省財政廳官網(wǎng)的債務(wù)披露文件經(jīng)匯總、計算得到。

⑩經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要包括兩方面：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和有效需求管理。其中，供給側(cè)改革的內(nèi)容包括：去金融杠桿、化解過剩產(chǎn)能、去房地產(chǎn)庫存以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補短板。

?伴隨著我國多年的積極財政政策，寬松貨幣政策在所難免，截至2017年底，我國廣義貨幣（M2）余額為167.68萬億，同比增長8.2%；狹義貨幣（M1）余額為54.38萬億，同比增長11.8%，二者均高于同期實際GDP增長率，經(jīng)濟系統(tǒng)面臨的通脹壓力較大。