王婷婷 陳文焱

一、預(yù)算績效管理概述

預(yù)算績效管理是基于企業(yè)績效管理產(chǎn)生的一種新型預(yù)算管理模式，是公共資源分配與成本收益的有效結(jié)合，以支出結(jié)果為導(dǎo)向、以績效評定為核心，提倡以更少的財政支出成本提供更好的社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。2005年，財政部開始選擇部分支出項目進(jìn)行試點；2011年，全過程預(yù)算績效管理的理念被首次提出；2012-2015年，預(yù)算評價共性指標(biāo)建立、預(yù)算績效管理工作考核、財政管理績效綜合評價等具體工作逐步開展；2017年，黨的十九大報告明確指出“全面實施績效管理”；2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺將我國的預(yù)算績效管理推向了全面縱深開展階段。

二、預(yù)算績效管理與央行國庫工作

（一）中國人民銀行經(jīng)理國庫體制。新《預(yù)算法》規(guī)定人民銀行依法經(jīng)理國庫，是預(yù)算收支的核算主體和預(yù)算安排的具體執(zhí)行者，《國家金庫條例實施細(xì)則》規(guī)定國庫工作是國家預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分，是辦理國家預(yù)算收支的重要基礎(chǔ)工作。人民銀行經(jīng)理國庫體制下，“經(jīng)理”的關(guān)鍵在于職責(zé)分離和權(quán)力制衡：財政是預(yù)算收支指令的決策者、發(fā)布者，央行是預(yù)算收支指令的執(zhí)行者并在執(zhí)行預(yù)算收支指令過程中履行適時適度監(jiān)督。

（二）預(yù)算績效管理與央行國庫工作的聯(lián)系。一方面根本目的一致。都是為了更好的支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和服務(wù)國計民生。前者通過提升財政資源配置效率和使用效益，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障；后者通過及時準(zhǔn)確辦理預(yù)算收支，加強(qiáng)對預(yù)算資金的管理和有效控制，滿足國家管理社會公共事務(wù)、提高人民生活水平的資金需要。另一方面協(xié)調(diào)配合實現(xiàn)共贏。預(yù)算績效管理的執(zhí)行主體是財政，國庫的執(zhí)行主體是央行，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變，對財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的及時性和有效性提出了更高的要求，國庫作為財政與人民銀行工作的重要橋梁和紐帶，職能作用的充分發(fā)揮能促進(jìn)貨幣政策和財政政策更好協(xié)調(diào)配合。

三、全面實施預(yù)算績效管理對央行國庫工作的影響

（一）宏觀層面的影響。人民銀行依法經(jīng)理國庫，是預(yù)算收支的核算主體和預(yù)算安排的具體執(zhí)行者。人民銀行國庫在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等宏觀工作層面受到的最大挑戰(zhàn)是如何配合政府部門將績效理念和方法深度融入到預(yù)算執(zhí)行全過程，如何發(fā)揮監(jiān)督職能確保各級預(yù)算績效管理走穩(wěn)走實，全方位地提高預(yù)算收入質(zhì)量和支出效益。

（二）微觀層面的影響

1.對國庫會計核算的質(zhì)量和效率提出更高要求。一方面，此項改革必將加快推進(jìn)國庫集中收付制度改革進(jìn)程，越來越多分散在預(yù)算外賬戶、預(yù)算單位賬戶、財政專戶的資金會納入國庫集中管理，國庫會計核算的資金范圍和規(guī)模會大幅增加；另一方面，全面實施預(yù)算績效管理，需要高效、快捷的資金收付方式，對國庫部門資金收支繳撥效率和質(zhì)量都提出了更高的要求。同時，核算業(yè)務(wù)規(guī)模的拓展擴(kuò)大、收支方式的變革更新也會隨之帶來風(fēng)險防控、制度完善、系統(tǒng)運行、應(yīng)急管理等多方面的挑戰(zhàn)。

2.對國庫監(jiān)管的全面性和實效性提出更高要求。全面實施預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)績效管理監(jiān)督問責(zé)。早在1985年，《國家金庫條例》就明確了國庫對預(yù)算收支實行監(jiān)督的主要權(quán)限，30 多年經(jīng)理國庫的實踐也充分證明了國庫監(jiān)督的獨特價值。但現(xiàn)階段，由于國庫單一賬戶制度、國庫集中收付制度尚不完善，導(dǎo)致國庫事中監(jiān)督職能趨于弱化。因此，國庫部門要在全面實施預(yù)算績效管理中有為有位，與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和財政部門內(nèi)部監(jiān)督共同構(gòu)成完整有效的監(jiān)督體系，必須隨著國家財稅體制的改革發(fā)展進(jìn)程與時俱進(jìn)，進(jìn)一步完善國庫監(jiān)督內(nèi)容、豐富國庫監(jiān)督手段，努力構(gòu)建起覆蓋全面、方法先進(jìn)、于法有據(jù)、有效管用的國庫監(jiān)督制衡機(jī)制。

3.對國庫統(tǒng)計分析信息反映的及時性和有效性提出更高要求?！兑庖姟诽貏e指出要加強(qiáng)一般公共預(yù)算的績效管理，在收入方面要重點關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效果，在支出方面要重點關(guān)注預(yù)算資金配置效率、使用效益。就此，國庫統(tǒng)計分析工作要在履行現(xiàn)有工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，額外重視地方預(yù)算收入結(jié)構(gòu)、減稅降費政策落實、財政支出效率及結(jié)構(gòu)等方面的分析調(diào)研，為同級政府建立和完善預(yù)算績效管理體系提供準(zhǔn)確、有效的信息參考，為同級財政建立健全共性績效指標(biāo)提供科學(xué)、動態(tài)的數(shù)據(jù)支持，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息參考職能。

4.對國庫現(xiàn)金管理的高效益和低成本提出更高的要求?！兑庖姟分赋鲆訌?qiáng)國庫現(xiàn)金管理，降低資金運行成本。地方國庫現(xiàn)金管理是各級政府提高財政資金使用效益、降低資金運行成本的重要手段。但目前的地方國庫現(xiàn)金管理工作或多或少存在操作頻率與資金收益較低、存款利率與債務(wù)成本倒掛等現(xiàn)象，提效益、降成本的目的未完全實現(xiàn)。全面開展預(yù)算績效管理，對國庫現(xiàn)金管理工作提出了更高要求，在下一步工作中如何協(xié)同財政部門合理制定操作計劃、規(guī)范實施操作步驟、有效降低資金運行成本并提高資金使用效益，將是各級人行國庫現(xiàn)金管理工作面臨的主要挑戰(zhàn)。

5.對國庫信息系統(tǒng)的性能和可持續(xù)性提出更高的要求。人民銀行以“3T”為核心的國庫信息系統(tǒng)現(xiàn)已成為重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施和連接財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行、納稅主體的信息中樞，為全面有效履行經(jīng)理國庫職責(zé)發(fā)揮了重要支持作用。但近年來，一方面財稅海關(guān)等部門“金財”、“金稅”、“金關(guān)”等信息系統(tǒng)發(fā)展迅猛，國庫系統(tǒng)比較優(yōu)勢正在減弱，需要在性能和可擴(kuò)展性上積極跟進(jìn)，實現(xiàn)與其他系統(tǒng)的融合發(fā)展；另一方面國庫信息系統(tǒng)需要積極適應(yīng)全面實施預(yù)算績效管理等財稅體制改革要求，能為相關(guān)部門更加及時準(zhǔn)確地提供信息，能更有效的對財政資金運行實行動態(tài)監(jiān)督等等，從而更好地發(fā)揮經(jīng)理國庫的職能作用。

四、全面實施預(yù)算績效管理背景下央行國庫工作的發(fā)展建議

（一）加快國庫集中收付制度改革，發(fā)揮央行對預(yù)算績效管理的控制監(jiān)督作用。積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗做法，結(jié)合我國國情，加快推進(jìn)和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)是國庫集中收付制度。一方面改進(jìn)國庫對財政專項資金的核算管理方式，加強(qiáng)對財政專戶的監(jiān)督管理，推動全面清理財政專戶，逐步實現(xiàn)所有政府收支行為和資金運行情況通過國庫單一賬戶反映，確保資金的安全性和完整性；另一方面優(yōu)化非稅收入繳庫流程，實現(xiàn)非稅收入直達(dá)入庫，建立更加安全、高效，更有利于強(qiáng)化預(yù)算管理的國庫集中支付制度，促使國庫緊密配合國家財政管理制度改革，對財政收支進(jìn)行有效的外部監(jiān)督和事中監(jiān)督。

（二）建設(shè)先進(jìn)的國庫信息系統(tǒng)，發(fā)揮央行對預(yù)算績效管理的技術(shù)支撐作用。一是采用先進(jìn)、成熟的信息化技術(shù)促進(jìn)國庫業(yè)務(wù)整合和流程再造，實現(xiàn)國庫信息系統(tǒng)與金財、金稅、金關(guān)工程的對接，促進(jìn)國庫信息資源在多部門間共享，實現(xiàn)《意見》中所說的打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”目標(biāo)；二是系統(tǒng)建設(shè)要符合國家財稅體制改革大方向，支持“預(yù)算收支一本賬”、國庫電子化監(jiān)督、國庫大數(shù)據(jù)體系建設(shè)等多種業(yè)務(wù)功能，為開展預(yù)算績效評價和監(jiān)督提供必要支持；三是系統(tǒng)功能上要通盤考慮會計核算、事中監(jiān)督、現(xiàn)金管理、統(tǒng)計分析等工作，實現(xiàn)業(yè)務(wù)處理與綜合管理的有機(jī)統(tǒng)一，最大限度實現(xiàn)整體系統(tǒng)的安全平穩(wěn)運行。

（三）推進(jìn)預(yù)算績效管理分權(quán)制，發(fā)揮人民銀行對預(yù)算績效管理的監(jiān)督評價作用。根據(jù)《意見》，政府是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，財政部門是約束主體。實際工作中，財政是政府的職能部門，在行駛約束權(quán)力時容易受到上下級隸屬關(guān)系、同級利益關(guān)系的影響，形成“軟監(jiān)督”、“輕評價”的局面。實施預(yù)算編制、執(zhí)行、評價監(jiān)督分權(quán)管理是推進(jìn)預(yù)算績效管理有效進(jìn)行的重要保障。各級人民銀行與地方政府不存在行政隸屬關(guān)系、對預(yù)算執(zhí)行具有法定的監(jiān)督職責(zé)、在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)封閉運行信息系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民銀行的監(jiān)督評價職能，從而更好地保障績效監(jiān)督評價工作的中立性、科學(xué)性和安全性。

（四）改進(jìn)國庫會計業(yè)務(wù)處理流程，發(fā)揮人行國庫會計對預(yù)算執(zhí)行的反映與監(jiān)督作用。人民銀行按照收付實現(xiàn)制核算各級預(yù)算的收入和支出，財政部門的預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制、財務(wù)會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，二者國庫會計制度存在差異、會計處理流程存在差異，由此產(chǎn)生的信息差異不利于雙方協(xié)調(diào)開展預(yù)算績效管理工作。因此，人行國庫要從會計業(yè)務(wù)處理流程入手，一是統(tǒng)一記賬標(biāo)準(zhǔn)，減少財庫對賬數(shù)據(jù)分歧、加強(qiáng)財庫會計信息匹配，更好發(fā)揮人行國庫會計的反映作用；二是跟進(jìn)指標(biāo)進(jìn)度，準(zhǔn)確掌握預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算績效完成情況，對超預(yù)算、低績效的支出予以嚴(yán)格把控，充分發(fā)揮對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督作用。

（五）研究構(gòu)建國庫指數(shù)，發(fā)揮人民銀行國庫對預(yù)算外部績效評價的決策參謀作用。目前各級政府及財政部門制定的預(yù)算外部績效評價指標(biāo)普遍存在重項目、輕整體的現(xiàn)象，有關(guān)政府整體預(yù)算的外部績效評價指標(biāo)多以GDP、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為參照，這類指標(biāo)存在公布時間較晚、統(tǒng)計頻率較低等問題，降低了預(yù)算外部績效評價的及時性和準(zhǔn)確性。國庫指數(shù)依托于人民銀行國庫信息系統(tǒng)大數(shù)據(jù)，是一項由多項預(yù)算收支指標(biāo)加權(quán)合成的綜合監(jiān)測指數(shù)，廣東、江蘇、浙江等地實證研究發(fā)現(xiàn)國庫指數(shù)與工業(yè)增加值、城鄉(xiāng)居民收入等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耦合程度較高。因地制宜構(gòu)建適當(dāng)?shù)膰鴰熘笖?shù)，能夠全面、及時、高效地反映經(jīng)濟(jì)運行情況，為預(yù)算外部績效評價提供有益參考。