李 敏

引言：舉借政府債務(wù)是為了彌補(bǔ)財政收支差額，適度有序舉借政府債務(wù)不僅是籌集財政資金的重要手段，而且是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。但如果出現(xiàn)盲目超額舉借政府債務(wù)問題，則會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，對國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全帶來嚴(yán)重影響，因此既要充分認(rèn)識政府債務(wù)在彌補(bǔ)建設(shè)資金不足、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極作用，又要清醒認(rèn)識政府過度舉債的極端危害性，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險。

一、政府債務(wù)風(fēng)險防控的重用性

政府債務(wù)風(fēng)險防控事關(guān)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全，政府債務(wù)風(fēng)險一旦失控，會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，對一個國家的安全、穩(wěn)定和發(fā)展帶來災(zāi)難性的后果。一是影響政治穩(wěn)定。債務(wù)危機(jī)是由于政府對債務(wù)管控不力造成的。一旦發(fā)生危機(jī)，民眾會對政府的治理能力失去信心，將危機(jī)引發(fā)的各類問題歸咎于政府，影響政治穩(wěn)定。二是損害國家信用。政府舉債是國家信用行為，債務(wù)危機(jī)將直接導(dǎo)致國家信用和政府公信力嚴(yán)重受損，一旦國際社會和國內(nèi)民眾對政府喪失信任，再重新恢復(fù)是非常困難的。三是造成經(jīng)濟(jì)滑坡。發(fā)生危機(jī)后，投資者信心受到沉重打擊，金融市場動蕩加劇，投資和貿(mào)易會持續(xù)減少，企業(yè)大量倒閉，市場普遍蕭條，失業(yè)率上升，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長長期陷入停滯或衰退。四是引發(fā)社會動蕩。解決債務(wù)問題必須實施緊縮的財政政策，這樣勢必會觸及很多階層的利益，導(dǎo)致出現(xiàn)社會動蕩甚至騷亂。

二、政府債務(wù)風(fēng)險防控現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)管理問題是當(dāng)前我國面臨的新的經(jīng)濟(jì)難題，隨著我國政府性債務(wù)管理改革不斷向縱深推進(jìn)，形成了全面加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理制度體系。例如硬化預(yù)算約束、嚴(yán)格限額管理、規(guī)范債券發(fā)行、置換存量債務(wù)、開展風(fēng)險評估和預(yù)警、建立債務(wù)監(jiān)測及應(yīng)急處置機(jī)制、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律等一些列動作，奠定了政府債務(wù)風(fēng)險防控的基礎(chǔ)。但地方債并非簡單的舉債融資管理，盡管一直在不斷地改進(jìn)和完善，但其規(guī)范發(fā)展與風(fēng)險管控依然任重道遠(yuǎn)。

三、政府債務(wù)風(fēng)險成因分析

（一）公共需求增長與財力增長不相協(xié)調(diào)。1994年我國實行分稅制改革，中央政府通過稅收的分配方式來加強(qiáng)其管理地位和財政調(diào)控能力，一方面使中央財政集中收入大幅增加，地方財政收入大幅減少，另一方面地方政府所擔(dān)負(fù)的事權(quán)增加，中央將區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、地方設(shè)施的完善、地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建等事權(quán)轉(zhuǎn)交給地方政府，地方政府在收入日益減少的同時支出大幅度上升。再一方面中央對地方下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金時，往往要求其承擔(dān)一定比例的配套資金，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域令地方財政不堪重負(fù)。以上分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付制度的實施，導(dǎo)致地方政府事權(quán)和財權(quán)不對等，公共需求增長與財力增長不相協(xié)調(diào)，從而舉借政府債務(wù)。

（二）政績考核導(dǎo)向與債務(wù)風(fēng)險防范不相協(xié)調(diào)。政績考核是地方政府行動的指向標(biāo)，破解地方政府債務(wù)風(fēng)險，需要建立有利于政府債務(wù)風(fēng)險防范的考核體系，過去很長一段時間，對地方政府的考核都是圍繞著GDP 和增長率，造成地方政府熱衷于搞投資、建項目，并對政府投資項目缺乏科學(xué)論證，對于明顯超出其財政承受能力的重大項目審批不嚴(yán)、謀劃不周。然而地方政府風(fēng)險防范的原則是“量入為出、量力而行”，這種政績考核導(dǎo)向與債務(wù)風(fēng)險防范間的不相協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方政府盲目舉借政府債務(wù)。

（三）政府債務(wù)舉借與償還機(jī)制錯位。由于地方政府發(fā)展與財力的矛盾、政績考核與債務(wù)風(fēng)險防范的矛盾、金融機(jī)構(gòu)行為失范放松對地方政府的信貸風(fēng)險管控等原因，促使地方政府舉借了大量政府債務(wù)，與此同時由于地方政府債務(wù)資金投向大部分是沒有收益的公益性項目，債務(wù)償還基本依靠土地收益，但在舉債金額與土地收益之間又缺乏精算平衡，往往寅吃卯糧。這種只考慮借錢、不考慮還錢，舉債與償還機(jī)制的錯位，造成還款任務(wù)逐漸艱巨，債務(wù)風(fēng)險不斷累積。若遇土地出讓不能達(dá)到預(yù)期收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會直接導(dǎo)致地方政府信用危機(jī)。

（四）政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)失調(diào)。地方政府債務(wù)管理政策延伸范圍廣、牽涉部門多、綜合性高，管理難度大。目前地方政府債務(wù)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)在財政部門，管理政府債務(wù)的壓力也主要停留在財政部門，但項目建設(shè)是產(chǎn)生政府債務(wù)的根源，財政部門并不能左右建設(shè)項目的開工與否，目前項目審批、建設(shè)環(huán)節(jié)并沒有植入債務(wù)風(fēng)險防控理念和措施，這種管理責(zé)任與權(quán)限之間的不對等，使得財政部門往往淪落成政府債務(wù)的統(tǒng)計部門。治理政府債務(wù)絕非一個部門的一崗職責(zé)，需要從債務(wù)產(chǎn)生的根源到最終償還形成一個閉環(huán)式治理，覆蓋到債務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將妨礙地方政府債務(wù)管理。

四、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防控建議

（一）深化體制機(jī)制改革。分稅制改革以來，這種通過中央收入集權(quán)、支出分權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理模式來增強(qiáng)其管理地位的財政運行體制使我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就顯著，但現(xiàn)有財政體制所帶來的地方財權(quán)與事權(quán)之間的矛盾也日益顯現(xiàn)，地方政府自身體制存在的一些弊端，催生了地方政府債務(wù)，加大了防控風(fēng)險難度，因此，科學(xué)界定中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，建立起權(quán)責(zé)清晰，財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的現(xiàn)代財政制度是解決當(dāng)前地方政府債務(wù)問題的重要手段。

（二）加強(qiáng)政府投資項目精算平衡。政府債務(wù)產(chǎn)生的根本原因在于沒有做到量力而行，是否量力而行應(yīng)考慮兩件事情，一是這件事情政府是否有能力去做，也就是財政是否具備承受能力；二是這件事情政府是否應(yīng)該去做值得去做，也就是事情本身是否物有所值；在有沒有能力去做方面，應(yīng)加強(qiáng)政府投資項目在可行性研究階段財政承受能力論證，聯(lián)合相關(guān)部門如財政部門、發(fā)改部門、項目主管部門、土地儲備部門、稅務(wù)部門等對財政收入情況、項目投資計劃、投資成本及收益狀況、土地收儲及出讓計劃、稅收增減變化、宏觀調(diào)控等因素進(jìn)行綜合研判，家底有多少、事情做多少應(yīng)該心中有桿秤，杜絕東一榔頭西一棒槌、走一步算一步的運行狀況，對于具備財政承受能力的項目，應(yīng)該列入預(yù)算落實其償債資金來源，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，從嚴(yán)把關(guān)不具備財政承受能力的項目上馬建設(shè)。在應(yīng)不應(yīng)該值不值得做方面，應(yīng)該根據(jù)投資計劃區(qū)分輕重緩急，事前進(jìn)行物有所值論證和績效考核評價，事中加強(qiáng)對舉債項目監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加財政支出負(fù)擔(dān)，事后做到花錢必問效，無效必問責(zé)。通過以上兩個方面論證做到科學(xué)發(fā)展與風(fēng)險防控的精算平衡。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險防控協(xié)同管理力度。地方政府債務(wù)風(fēng)險防控必須通過望、聞、問、切把準(zhǔn)病因，找準(zhǔn)病灶、對癥下藥，要梳理各方病因，醫(yī)治借、用、還等各環(huán)節(jié)存在的病灶做到藥到病除，治病除根。屬于體制機(jī)制方面的詬病應(yīng)該健全長效機(jī)制，通過體制機(jī)制改革、完善政績考核、融資平臺轉(zhuǎn)型等宏觀環(huán)境方面的轉(zhuǎn)變來遏制滋生政府債務(wù)的土壤；屬于監(jiān)督問責(zé)不到位的，要加大審計力度、健全問責(zé)機(jī)制，從舉債后果的嚴(yán)重性上遏制舉借政府債務(wù)的沖動；屬于管理過程中多部門共同管理職責(zé)不清，責(zé)任不明的應(yīng)進(jìn)一步明確部門職責(zé)，深化監(jiān)管協(xié)作，避免發(fā)生治標(biāo)部門持續(xù)用藥、治本部門我行我素的現(xiàn)象。從整個風(fēng)險防控的上、中、下各環(huán)節(jié)，分工協(xié)作共同努力，才能夠標(biāo)本兼治。