劉華軍 雷名雨

內(nèi)容提要?打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，是破解新時(shí)代主要矛盾的重要抓手，是倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換的重要途徑。霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的必然選擇和根本路徑，而區(qū)域范圍的優(yōu)化是開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題。本文從集體行動(dòng)困境與霧霾污染空間溢出效應(yīng)兩方面探討了霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍優(yōu)化的重要性，提出區(qū)域范圍優(yōu)化必須堅(jiān)持科學(xué)性與經(jīng)濟(jì)性、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)調(diào)整性的統(tǒng)一。通過建立八大聯(lián)動(dòng)治霾區(qū)，架構(gòu)多層次權(quán)威機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)，形成城市之上有機(jī)構(gòu)、區(qū)域之上有機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架。

關(guān)鍵詞?藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)?霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控?區(qū)域范圍優(yōu)化?八大聯(lián)動(dòng)區(qū)

〔中圖分類號(hào)〕F062.2?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕0447-662X（2019）02-0121-08

一、引言

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大上強(qiáng)調(diào)，要著力解決突出環(huán)境問題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。2017年12月18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，要使主要污染物排放總量大幅減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，重點(diǎn)是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。2018年5月18日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性要求，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天氣，還老百姓藍(lán)天白云、繁星閃爍?！碑?dāng)前，霧霾污染已經(jīng)成為中國最為突出的大氣環(huán)境污染問題，特別是近年來，中國霧霾天氣頻發(fā)，以PM2.5為代表的霧霾污染覆蓋范圍不斷擴(kuò)張，區(qū)域性特征日益突出，在多個(gè)地區(qū)呈連片發(fā)展態(tài)勢。以2013年、2016年和2018年為例，在2013年12月和2016年12月爆發(fā)的嚴(yán)重霧霾天氣，影響范圍分別達(dá)到140萬和188萬平方公里，2018年1月，京津冀及周邊地區(qū)遭受了長達(dá)22日的區(qū)域性大氣重污染過程，有60余個(gè)城市采取了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施。①“要加大大氣污染治理力度，應(yīng)對霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5”。2014年2月習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)就推進(jìn)北京發(fā)展和管理工作提出此要求。詳見《習(xí)近平：治霧霾首要任務(wù)是控制PM2.5》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0227/c70731-24475173.html.然而，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問題。不謀全局者，不足謀一域，深入實(shí)施霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，積極構(gòu)建多元社會(huì)主體參與的協(xié)同治理體系，成為徹底打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的根本路徑與必然選擇。

已有大量實(shí)踐證明，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，符合大氣污染傳輸擴(kuò)散、區(qū)域間相互影響的規(guī)律，抓住了問題要害，十分有效。孫秀艷：《攜手合作 保衛(wèi)藍(lán)天》，《人民日報(bào)》2018年5月25日，第1版。但面對霧霾污染日益突出的區(qū)域性特征，李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)對大氣污染的源解析和霧霾形成機(jī)理研究，提高應(yīng)對的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。擴(kuò)大重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍，強(qiáng)化預(yù)警和應(yīng)急措施。”區(qū)域范圍邊界的科學(xué)設(shè)定是有效開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題。那么，中國究竟需要在多大范圍內(nèi)開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控？如何科學(xué)準(zhǔn)確地篩選和確定參與聯(lián)防聯(lián)控的省份、城市或地區(qū)？又如何在霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域范圍？身處“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)“天藍(lán)、地綠、水清”美麗中國必須完成的重要使命，也是不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重要抓手，對上述問題的回答，能夠加快推動(dòng)霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效運(yùn)行，從而為徹底打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供重要保障與有力支撐。

二、中國霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策、實(shí)踐與成效

黨的十八大以來，秉持為人民謀幸福的初心和使命，中國深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“兩山論”重要思想，堅(jiān)定重拳出擊、鐵腕治霾的決心，積極推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，不斷探索霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和政策。在政策制定層面，頒布實(shí)施新修訂的《大氣污染防治法》，發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱《大氣十條》）、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等計(jì)劃規(guī)劃，為開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控提供了政策依據(jù)和制度保障。在地區(qū)實(shí)踐層面，京津冀、長三角和珠三角等重點(diǎn)地區(qū)均建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，2017年2月17日，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，確定了“2+26”個(gè)京津冀大氣污染傳輸通道城市，建立了橫跨四省兩市的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。此外，各個(gè)省份也對霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行了積極探索。例如，2015年11月，山東省濟(jì)南、淄博、泰安、萊蕪等七個(gè)城市簽訂了《省會(huì)城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議書》，正式啟動(dòng)了山東省會(huì)城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作， 2017年2月，濟(jì)寧與菏澤作為新增城市也加入了山東省會(huì)城市群聯(lián)防聯(lián)控。2015年，寧夏回族自治區(qū)與內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳簽訂了《寧蒙環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》，2016年5月，寧夏又與陜西省、甘肅省環(huán)保廳分別簽署《寧陜加強(qiáng)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)合作協(xié)議》《寧甘加強(qiáng)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)合作協(xié)議》，通過強(qiáng)化省、市兩級(jí)合作，組成了跨越寧蒙陜甘四省的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2016年3月，新疆啟動(dòng)了烏魯木齊與周邊城市聯(lián)防聯(lián)控大氣污染治理工作，劃定了烏魯木齊-昌吉-石河子城市群，正式建立區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，重點(diǎn)解決突出的大氣環(huán)境問題。2017年9月，在山西省政府發(fā)布的《山西省2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中，首次建立太原、晉中、呂梁三市交界區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控試點(diǎn)，2018年3月，山西省又將運(yùn)城、臨汾、晉中、呂梁納入?yún)^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍。2017年11月，黑龍江省哈爾濱、大慶、綏化三城簽署了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議，提出開展大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作。

五年來，中國不斷加大在整治“散亂污”企業(yè)、實(shí)施燃煤火電機(jī)組超低排放改造、淘汰黃標(biāo)車和老舊車、燃煤小鍋爐淘汰改造和重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)等方面的整改力度，積極推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐，治霾的決心之大、力度之大、成效之大前所未見。通過在多個(gè)層面的切實(shí)努力，中國霧霾污染治理已經(jīng)取得了階段性成效。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源：《2016中國環(huán)境狀況公報(bào)》《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》。2016年全國338個(gè)地級(jí)及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)同比上升2.1%，PM2.5濃度同比下降6%。然而，對比2016年，2017年1-12月份全國空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)有所反復(fù)，平均優(yōu)良天數(shù)比例同比下降0.8個(gè)百分點(diǎn)，其中，京津冀區(qū)域的平均優(yōu)良天數(shù)比例同比下降0.8%，長三角區(qū)域同比下降1.3%，珠三角同比下降5個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，空氣質(zhì)量持續(xù)向好的大趨勢已初步確立，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)也取得了階段性勝利，但區(qū)域性霧霾污染形勢依然嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量的改善幅度和霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效程度都出現(xiàn)一定程度的回落。

霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)程之所以發(fā)生滯緩，主要源于治霾過程中的“骨頭效應(yīng)”。所謂骨頭效應(yīng)，是指在處理事務(wù)或解決問題的過程中，總是傾向于先完成見效快、難度低的事情，而將困難的事置于最后考慮。在霧霾污染治理方面，容易解決的問題已經(jīng)基本完成，剩余的治理任務(wù)大都是難啃的硬骨頭，中國的治霾征程仍然任重而道遠(yuǎn)。正如習(xí)近平總書記指出的，“總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期?！辟Y料來源于2018年5月18日習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上發(fā)表的重要講話。知者行之始，行者知之成。只有深入總結(jié)霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并找到關(guān)鍵癥結(jié)所在，才能進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，加快形成“地區(qū)聯(lián)動(dòng)、全民共治”的區(qū)域治霾合力。

三、霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的首要問題

區(qū)域邊界的設(shè)定是開展霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控需要回答的首要問題，這主要是緣于兩方面原因：一方面，區(qū)域邊界的科學(xué)設(shè)定決定了治霾集團(tuán)的規(guī)模大小;另一方面，區(qū)域邊界的合理架構(gòu)能夠篩選出治霾集團(tuán)的參與地區(qū)。如果霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍邊界設(shè)定得不夠科學(xué)合理，不僅會(huì)在很大程度上增加聯(lián)動(dòng)治霾行動(dòng)陷入“集體行動(dòng)困境”的可能性，更無法有效契合霧霾污染的空間溢出范圍，導(dǎo)致“多地區(qū)聯(lián)動(dòng)”的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以真正有效運(yùn)行。

1.合理的治霾集團(tuán)規(guī)模是避免“集體行動(dòng)困境”產(chǎn)生的重要途徑

霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控打破了不同地區(qū)“各自為戰(zhàn)”的合作壁壘，形成了多個(gè)省市組成的治霾集團(tuán)，但這絕不意味著地方政府都會(huì)為了解決區(qū)域內(nèi)的霧霾污染問題而采取積極行動(dòng)。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他一些特殊手段以使個(gè)人按著他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。⑥[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，1995年，第2、64頁。換言之，在個(gè)體理性的驅(qū)使下，參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地方政府存在“不作為、慢作為”“出工不出力”以及“濫竽充數(shù)”等搭便車傾向。根據(jù)第四批中央環(huán)保督察組反饋情況，地方政府在環(huán)境管理過程中普遍存在不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象和形式主義思想。一旦搭便車行為普遍存在，地方政府的個(gè)體理性勢必會(huì)引發(fā)集體非理性，導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控陷入集體行動(dòng)困境，而治霾集團(tuán)的規(guī)模是搭便車行為得以產(chǎn)生的重要根源。

首先，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多個(gè)地區(qū)的大規(guī)模集合。一方面，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多個(gè)地區(qū)之間的緊密聯(lián)動(dòng)、高度協(xié)同。劉華軍、劉傳明：《京津冀地區(qū)城市間大氣污染的非線性傳導(dǎo)及其聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)》，《中國人口科學(xué)》2016年第2期。在霧霾污染的區(qū)域范圍內(nèi)，沒有一個(gè)城市能夠以“絕霾體”的形式存在，霧霾污染治理絕不是某個(gè)地區(qū)的單邊行動(dòng)，而是多個(gè)地區(qū)以“命運(yùn)共同體”形式進(jìn)行的集體行動(dòng)。另一方面，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是多元主體之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)與功能耦合。莊貴陽、周偉鐸、薄凡：《京津冀霧霾協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與機(jī)制創(chuàng)新》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。治霾不是某一類社會(huì)成員的單獨(dú)責(zé)任，社會(huì)中每個(gè)成員都必須要參與到治霾的集體行動(dòng)中。

其次，集團(tuán)的實(shí)質(zhì)之一就是它提供了不可分的、普遍的利益，這種集團(tuán)利益具有非排他的公共物品屬性。Elinor Ostrom， Thomas Dietz and Nives Dolsak， The Drama of the Commons， DC：National Academy Press， 2002， pp.282～283.在霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控中，空氣質(zhì)量提升的公共物品屬性主要體現(xiàn)在外部性和非排他性兩個(gè)方面。一方面，地區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量具有外部性特征。部分地區(qū)積極治霾帶來的空氣質(zhì)量改善除了能夠直接影響治霾行為的發(fā)生地，也可以產(chǎn)生連帶的外部正效應(yīng)，提升周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量狀況。另一方面，地區(qū)的空氣質(zhì)量具有無償性和非排他性的特征。參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地區(qū)都是“同呼吸、共命運(yùn)”的治霾共同體，通過治霾帶來的空氣質(zhì)量改善并不是“肥水不流外人田”的私人產(chǎn)權(quán)，而是具有無償性和非排他性的公共產(chǎn)權(quán)。換言之，空氣質(zhì)量的公共物品屬性意味著得到改善的空氣狀況不僅能夠使周邊地區(qū)受益，并且不能自發(fā)地排斥未承擔(dān)成本者的消費(fèi)。

根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，“會(huì)議的決定對參加者來說是公共物品，而且當(dāng)集團(tuán)擴(kuò)大時(shí)每個(gè)參加者為獲得或改進(jìn)這些公共物品所做的貢獻(xiàn)也會(huì)越來越小”。⑥那么，隨著地區(qū)“抱團(tuán)治霾”規(guī)模的擴(kuò)大和參與主體數(shù)量的增加，治霾集團(tuán)中的信息不對稱現(xiàn)象勢必愈加嚴(yán)重，高昂的信息獲取成本模糊了“努力”和“懶惰”的界限，濫竽充數(shù)等不公平現(xiàn)象越來越難以甄別，部分地方政府即使不付出任何成本，也能夠不受懲罰地?zé)o償享受改善后的空氣質(zhì)量，而其他積極治霾的參與成員在無形中成為搭便車行為的客體。更為嚴(yán)峻的是，一旦積極參與霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的成員發(fā)現(xiàn)這一不公平現(xiàn)實(shí)后，為避免個(gè)體利益受到更嚴(yán)重的損失，他們也會(huì)放棄供給治霾行為，轉(zhuǎn)而成為集團(tuán)中的“搭便車者”。當(dāng)搭便車行為的客體普遍轉(zhuǎn)為主體時(shí)，治霾過程將以空氣質(zhì)量停滯不前甚至更加惡化的“集體行動(dòng)困境”為結(jié)局。因此，不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，能夠避免治霾集團(tuán)的規(guī)模出現(xiàn)不必要的擴(kuò)大與冗余，從而最大限度地規(guī)避“集體行動(dòng)困境”的產(chǎn)生。

2.合理的區(qū)域范圍邊界是契合霧霾污染空間溢出范圍的根本要求

與局地污染物不同，霧霾污染具有更強(qiáng)的空間交互影響、空間關(guān)聯(lián)性和更復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)特征，劉華軍、孫亞男、陳明華：《霧霾污染的城市間動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)及其成因研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第3期。更易在較大的空間范圍內(nèi)快速擴(kuò)散，并且由于不同地區(qū)在污染程度、治理力度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面均存在差異，治理效果也處于不均衡狀態(tài)，因此霧霾污染表現(xiàn)出更為明顯的跨界污染特征和空間溢出效應(yīng)。根據(jù)《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.10》，從霧霾構(gòu)成來源看，上海市來自外地輸送的污染源約占20%，北京市來自外地輸送的污染源則超過30%。這意味著無論是本地的實(shí)時(shí)污染數(shù)據(jù)還是長期的污染強(qiáng)度，霧霾污染的空間溢出效應(yīng)已經(jīng)成為加劇本地霧霾污染的重要因素。

霧霾污染的空間溢出效應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)溢出和自然溢出兩個(gè)層面，經(jīng)濟(jì)溢出表現(xiàn)為生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)集聚形成的高污染排放俱樂部，而自然溢出表現(xiàn)為霧霾污染由濃度高值地區(qū)向低值地區(qū)的自由擴(kuò)散和在溫度、風(fēng)力等氣象因素作用下的污染遷移。因此，在霧霾污染經(jīng)濟(jì)因素和自然因素雙重溢出效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，積極參與治霾的地區(qū)即使付出了治理成本、損失了經(jīng)濟(jì)利益，治霾效果也難以達(dá)到預(yù)期效果。地區(qū)不僅需要支付由部分經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)化而成的“機(jī)會(huì)成本”，甚至還要承擔(dān)在政績考核中處于經(jīng)濟(jì)、環(huán)境雙重劣勢的風(fēng)險(xiǎn)。一旦地方政府意識(shí)到自己付出的努力是出力不討好時(shí)，慢作為甚至不作為就成為地方政府的最優(yōu)治霾策略。因此，不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，能夠推動(dòng)治霾集團(tuán)規(guī)模盡可能契合霧霾污染的擴(kuò)散范圍，從而最大限度地減小霧霾污染空間溢出效應(yīng)的“負(fù)外部效應(yīng)”，充分發(fā)揮霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的有效性。

四、霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的優(yōu)化思路

霧霾影響范圍內(nèi)的任何一個(gè)地區(qū)都不是獨(dú)立的孤島，區(qū)域性霧霾污染問題的解決依賴于區(qū)域內(nèi)地方政府是否能夠以命運(yùn)共同體的形式，在治霾征程中風(fēng)雨同舟，攜手并進(jìn)，從而達(dá)到“1+1>2”的協(xié)同治霾效果，而不斷優(yōu)化霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍，滿足治霾集團(tuán)的規(guī)模要求和契合霧霾污染的擴(kuò)散范圍，是加快推動(dòng)霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有效開展的第一要?jiǎng)?wù)。霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控之所以效果受限，其重要原因之一就是沒有回答好區(qū)域邊界設(shè)定問題。為了解決區(qū)域范圍優(yōu)化問題，必須要堅(jiān)持兩個(gè)統(tǒng)一：科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一，穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)可調(diào)整性的統(tǒng)一。

1.區(qū)域范圍的優(yōu)化必須堅(jiān)持科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一

科學(xué)性要求區(qū)域邊界設(shè)定必須要考慮霧霾污染的空間溢出效應(yīng)與空間關(guān)聯(lián)特征，經(jīng)濟(jì)性要求區(qū)域邊界設(shè)定必須最大限度地降低區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控成本，避免集團(tuán)規(guī)模過大而帶來不必要的組織成本和協(xié)調(diào)成本，而如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性兩者之間的帕累托最優(yōu)是解決區(qū)域邊界設(shè)定問題必須回答的關(guān)鍵問題之一。

一方面，區(qū)域范圍優(yōu)化的科學(xué)性意味著區(qū)域邊界的設(shè)定需要尊重霧霾污染的空間規(guī)律。在霧霾污染的空間分布格局視閾下，中國霧霾污染的重災(zāi)區(qū)主要集中在西北地區(qū)和胡煥庸線以東，尤以人口密度較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的北部沿海地區(qū)、東北地區(qū)和黃河中游地區(qū)最為嚴(yán)重，霧霾污染總體呈現(xiàn)出東高西低、北高南低的分布格局。劉華軍、杜廣杰：《中國城市大氣污染的空間格局與分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)》，《經(jīng)濟(jì)地理》2016年第10期。在霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)特征視閾下，霧霾污染在地區(qū)內(nèi)部和地區(qū)之間普遍存在動(dòng)態(tài)空間關(guān)聯(lián)，這種空間關(guān)聯(lián)已經(jīng)超越了地理距離的限制，呈現(xiàn)出多線程的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分布態(tài)勢，區(qū)域內(nèi)“唇亡齒寒，一損俱損”的特征日益突出。霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)特征意味著聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須覆蓋處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的全部城市，否則地區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)治霾效果將大打折扣。在霧霾污染的空間來源解析視閾下，平均而言，每一城市所接收到的外部霧霾污染約有50%來源于700km以內(nèi)的周邊城市，70%來源于1000km以內(nèi)的周邊城市，不到10%來源于1500km以外的城市。④劉華軍、杜廣杰：《中國大范圍霧霾污染的空間來源貢獻(xiàn)度解析》，經(jīng)濟(jì)增長與綠色發(fā)展科研團(tuán)隊(duì)工作論文，2017年?？梢哉f，即使是在相隔較遠(yuǎn)的地區(qū)之間，霧霾污染的長距離傳輸與空間溢出效應(yīng)也不可忽視。劉華軍、杜廣杰：《中國霧霾污染的空間關(guān)聯(lián)研究》，《統(tǒng)計(jì)研究》2018年第4期。以北京為例，北京霧霾污染的主要外部來源除京津冀地區(qū)內(nèi)部的城市外，還包括內(nèi)蒙古、遼寧、山東等省份的部分城市，如呼和浩特、錦州、淄博等城市均對北京的霧霾污染存在顯著影響。④據(jù)此分析，無論是京津冀地區(qū)、京津冀大氣污染傳輸通道城市（簡稱“2+26”城市）、長三角地區(qū)還是珠

三角地區(qū)，從科學(xué)性角度看，當(dāng)前區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍邊界仍然難以充分滿足霧霾污染的空間溢出效應(yīng)與關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為了深入推進(jìn)霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，加快形成有效的區(qū)域治霾合力，區(qū)域范圍仍需進(jìn)一步優(yōu)化與擴(kuò)大。

另一方面，區(qū)域范圍優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)性意味著區(qū)域邊界的設(shè)定必須最大限度地降低霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的組織成本和協(xié)調(diào)成本，提高地區(qū)聯(lián)動(dòng)治霾的組織管理效率與信息獲取效率。為了保證霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的科學(xué)性與合理性，在霧霾污染較為嚴(yán)重的西北地區(qū)和胡煥庸線以東地區(qū)，本文選取了26個(gè)省會(huì)城市或主要城市，選取的26個(gè)省會(huì)城市或主要城市為：北京、天津、唐山、秦皇島、濟(jì)南、石家莊、太原、鄭州、哈爾濱、長春、沈陽、上海、南京、合肥、杭州、武漢、長沙、南昌、成都、重慶、廣州、深圳、南寧、烏魯木齊、西寧、蘭州?？疾炝?6個(gè)城市代表性污染物PM2.5濃度數(shù)據(jù)來源于http：//www.tianqihoubao.com/，數(shù)據(jù)跨度為2014年1月-2017年12月。之間的相關(guān)系數(shù)及其顯著性，并將其與城市之間地理距離的相關(guān)關(guān)系繪制。根據(jù)測算結(jié)果，限于篇幅，霧霾污染相關(guān)系數(shù)及顯著性結(jié)果未在文中給出，如有需要，請向作者索取。霧霾污染相關(guān)系數(shù)均通過了顯著性檢驗(yàn)，這意味著26個(gè)城市的霧霾污染間普遍具有相關(guān)關(guān)系。隨著地理距離的不斷增加，城市之間的霧霾污染相關(guān)系數(shù)逐漸降低，并且當(dāng)?shù)乩砭嚯x達(dá)到1500km時(shí)，相關(guān)系數(shù)幾乎全部低于0.5，這在一定程度上說明了在1500km的區(qū)域范圍內(nèi)，地區(qū)之間的霧霾污染呈現(xiàn)出較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)程度。值得注意的是，盡管某一地區(qū)的霧霾污染與1500km范圍內(nèi)的其他城市都具有較為緊密的相關(guān)關(guān)系，并且作者前期研究發(fā)現(xiàn)，某一地區(qū)的外來霧霾污染有90%來自于1500km以內(nèi)的周邊城市，劉華軍、杜廣杰：《中國大范圍霧霾污染的空間來源貢獻(xiàn)度解析》，經(jīng)濟(jì)增長與綠色發(fā)展科研團(tuán)隊(duì)工作論文，2017年。但這絕不意味著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控就要擴(kuò)大到以1500km為半徑的治理規(guī)模。

根據(jù)霧霾污染相關(guān)系數(shù)及顯著性測算結(jié)果，在26個(gè)城市中，相關(guān)系數(shù)大于0.5的城市大致可以劃分為東北、京津冀、華北、中三角、長三角、珠三角、成渝和大西北等八個(gè)區(qū)域，因此，在充分兼顧科學(xué)性與經(jīng)濟(jì)性的前提下，以現(xiàn)行的聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域邊界為基礎(chǔ)，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域范圍的可行思路是：根據(jù)區(qū)域性霧霾污染的溢出強(qiáng)度、交互程度和關(guān)聯(lián)密度，建立八大聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域，架構(gòu)多層次權(quán)威機(jī)構(gòu)，從大圈分割小圈，以小圈組成大圈，最終實(shí)現(xiàn)“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。具體而言，一是建立京津冀聯(lián)動(dòng)區(qū)。調(diào)整京津冀及周邊重點(diǎn)地區(qū)，建立以北京為中心，包含天津、河北北部、遼寧西部和內(nèi)蒙古南部的霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。二是建立華北平原聯(lián)動(dòng)區(qū)。聯(lián)合山東、山西東部、河北南部和河南北部等四個(gè)省份的部分城市，在華北平原地區(qū)建立聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域。三是建立東北聯(lián)動(dòng)區(qū)。劃定黑龍江、吉林、遼寧東部、內(nèi)蒙古東部作為東北地區(qū)霧霾污染的協(xié)同防控區(qū)。四是建立長三角聯(lián)動(dòng)區(qū)。深入推進(jìn)上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。五是建立中三角聯(lián)動(dòng)區(qū)。在長江中游地區(qū)，建立由湖北、湖南、江西三省組成的聯(lián)動(dòng)治霾重點(diǎn)區(qū)域。六是建立成渝聯(lián)動(dòng)區(qū)。以成都和重慶為中心，加快推進(jìn)成渝城市群的霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。七是建立珠三角聯(lián)動(dòng)區(qū)。持續(xù)發(fā)揮珠三角聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域的良好協(xié)同效應(yīng)和示范效應(yīng)，并納入廣西東部和北部，組成橫跨廣東、廣西兩省的協(xié)同治霾區(qū)。八是建立大西北聯(lián)動(dòng)區(qū)。隨著西部大開發(fā)政策的深入實(shí)施，新疆、青海、甘肅等西部大省成為人口遷移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要目標(biāo)，西北地區(qū)的霧霾污染不斷加劇，必須建立以新疆為中心，包含青海西部、甘肅西部、西藏北部的大西北治霾聯(lián)動(dòng)區(qū)。從長遠(yuǎn)看，為了實(shí)現(xiàn)八大聯(lián)動(dòng)區(qū)的相互承接，中國還必須串聯(lián)起由南至北、自西向東的區(qū)域范圍邊界，推動(dòng)形成“東西一橫，南北一豎”的縱橫交錯(cuò)格局，加快構(gòu)建“四通八達(dá)，動(dòng)態(tài)交互”的區(qū)域聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

上述霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)的形成，既需要區(qū)域范圍能夠全面覆蓋霧霾污染的多線程復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也依賴聯(lián)動(dòng)區(qū)之間的緊密聯(lián)動(dòng)與高度協(xié)同。為此，可以構(gòu)建區(qū)域內(nèi)城市之間、不同區(qū)域之間和不同機(jī)構(gòu)之間的多層級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)，通過設(shè)置自上而下的多層級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)，建立垂直監(jiān)管機(jī)制，將環(huán)境執(zhí)法權(quán)和監(jiān)管權(quán)從各級(jí)地方政府中剝離。同時(shí)不斷完善空氣質(zhì)量考核問責(zé)、量化問責(zé)等制度，明確各級(jí)地方政府的治霾責(zé)任。通過進(jìn)一步厘清各級(jí)地方政府的環(huán)保責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)霧霾污染治理的“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)與治霾責(zé)任的“權(quán)責(zé)分離”，有效避免職能部門權(quán)責(zé)交叉、破除地方保護(hù)主義和促進(jìn)信息透明。最終形成城市之上有機(jī)構(gòu)、區(qū)域之上有機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架，最大限度地降低組織成本與協(xié)調(diào)成本，增強(qiáng)八區(qū)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同性，推動(dòng)聯(lián)動(dòng)區(qū)的無縫對接。不僅如此，在“一帶一路”倡議背景下，中國可以通過貫穿南北的區(qū)域邊界對接一帶一路北線，借助聯(lián)通東西的區(qū)域邊界對接一帶一路中線，從而架構(gòu)起跨越國界的“大國治霾接力線”，從而以中國的治霾經(jīng)驗(yàn)為全世界貢獻(xiàn)中國方案，推動(dòng)中國成為全球霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的重要參與者和貢獻(xiàn)者。

2.區(qū)域范圍的優(yōu)化必須堅(jiān)持穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)可調(diào)整性的統(tǒng)一

區(qū)域邊界的穩(wěn)定性要求區(qū)域范圍在一定時(shí)期內(nèi)要基本保持穩(wěn)定，區(qū)域邊界的動(dòng)態(tài)可調(diào)整性要求區(qū)域范圍需要具備一定的靈活機(jī)動(dòng)性。霧霾污染的空間規(guī)律不是瞬息萬變，也并非一成不變。霧霾污染問題的解決不可能一蹴而就，也絕非遙遙無期。為了使聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍能夠更好地滿足霧霾污染空間規(guī)律和機(jī)動(dòng)地適應(yīng)聯(lián)動(dòng)區(qū)內(nèi)霧霾污染現(xiàn)狀，區(qū)域邊界設(shè)定必須做到動(dòng)靜結(jié)合，在相對穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)變化間達(dá)到穩(wěn)態(tài)。

一方面，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須保持相對穩(wěn)定。所謂朝令夕改，不知所從。如果區(qū)域邊界“拍腦袋”式的變動(dòng)過于頻繁，或許會(huì)帶來三方面的治霾隱患和負(fù)面效應(yīng)：一是會(huì)導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍與霧霾污染的空間規(guī)律發(fā)生偏離;二是會(huì)引發(fā)無意義的組織成本和協(xié)調(diào)成本;三是參與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的地方政府容易對霧霾污染治理的目標(biāo)、成員和可行性產(chǎn)生疑惑，治霾的決心和恒心極易遭受打擊。在不合理的治霾規(guī)模、不經(jīng)濟(jì)的治霾成本和不堅(jiān)定的治霾信心等消極因素的制約下，地區(qū)之間勢必難以形成“擰成一股繩，勁往一處使”的良好局面，也難以實(shí)現(xiàn)“眾志成城，萬眾一心”的協(xié)同效應(yīng)。因此，為了有效解決區(qū)域性霧霾污染問題，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須要確保相對穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步追求“靜中有動(dòng)，動(dòng)靜結(jié)合”的靈活機(jī)動(dòng)性。

另一方面，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍必須具有動(dòng)態(tài)可調(diào)整性。明者因時(shí)而變，智者隨事而制，區(qū)域邊界的動(dòng)態(tài)可調(diào)整性主要體現(xiàn)在兩個(gè)階段，其一是霧霾污染治理過程中，其二是霧霾污染治理完成時(shí)。首先，在霧霾污染治理階段，霧霾污染的空間分布格局、空間關(guān)聯(lián)特征和空間來源解析均處于變化之中，這要求聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域邊界必須要及時(shí)適應(yīng)這種變化，某些城市需要被納入到區(qū)域范圍內(nèi)，某些城市則成為聯(lián)防聯(lián)控的冗余成員。在前一種情況，如果區(qū)域邊界不根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)及時(shí)做出調(diào)整，那么霧霾污染的空間溢出效應(yīng)勢必導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以達(dá)到預(yù)期效果。在后一種情況，如果聯(lián)動(dòng)治霾的區(qū)域范圍不能及時(shí)減少冗余的參與城市，那么不僅這些城市會(huì)付出多余的治霾成本，整個(gè)區(qū)域也需要承擔(dān)額外的組織成本與協(xié)調(diào)成本。其次，在霧霾污染治理目標(biāo)完成階段，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍也需要具有靈活機(jī)動(dòng)性。當(dāng)前，中國正處于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記在黨的十九大上為中國未來30余年的生態(tài)文明建設(shè)制訂了規(guī)劃、做好了部署、繪制了藍(lán)圖。當(dāng)中國生態(tài)文明建設(shè)順利實(shí)現(xiàn)2020年“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”、2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”和本世紀(jì)中葉“生態(tài)文明全面提升”三個(gè)階段性目標(biāo)時(shí)，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的覆蓋范圍勢必應(yīng)適當(dāng)縮小，部分參與城市可以退出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，如果區(qū)域范圍仍然固化在初始設(shè)定上，只會(huì)增加不必要的組織成本和協(xié)調(diào)成本。

五、總結(jié)與未來展望

“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸?！?。中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第233頁。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，是滿足人民美好期盼、建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，也是倒逼中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的重要途徑。當(dāng)前，針對小范圍霧霾污染問題的解決，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控已經(jīng)取得了一定成效，中國空氣質(zhì)量持續(xù)向好的趨勢已初步確立，美麗中國的藍(lán)圖正化為現(xiàn)實(shí)，但治霾是一個(gè)長期而又艱巨的任務(wù)，大范圍霧霾污染多點(diǎn)爆發(fā)和區(qū)域間的相互關(guān)聯(lián)特征意味著小區(qū)域或孤立區(qū)域的霧霾污染治理仍然缺乏一定的科學(xué)性，難以系統(tǒng)地、全面地、有效地解決大范圍、跨界的霧霾污染問題，這一定程度上也成為霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控效果出現(xiàn)上升阻力的重要原因，換言之，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍需要進(jìn)一步優(yōu)化。根據(jù)本文的研究結(jié)論，聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍的優(yōu)化需要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。首先，在區(qū)域?qū)用?，從大圈分割小圈，?gòu)建八大治霾聯(lián)動(dòng)區(qū)，形成“東北-京津冀-華北-中三角-珠三角”的南北貫通和“大西北-成渝-中三角-長三角”的東西聯(lián)通。其次，在國家層面，以小圈組成大圈，構(gòu)建起貫穿南北、融匯東西的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)，形成城市之上有機(jī)構(gòu)、區(qū)域之上有機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)之上有中央的大區(qū)域霧霾治理垂直管理框架。此外，盡管本文從區(qū)域?qū)用婧蛧覍用鏋橹袊F霾污染聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域范圍優(yōu)化提出了建議與方案，但需要指出的是，霧霾污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控不是一家之言，也絕不僅限于一國之言。霧霾污染的長距離傳輸意味著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的范圍極有可能超越國界，通過匯聚多個(gè)國家的治霾合力，構(gòu)建區(qū)域霧霾污染的“跨國聯(lián)動(dòng)”，這或許將成為本文針對霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域范圍優(yōu)化這一問題的重要研究與拓展方向。

在新時(shí)代吹響的嘹亮號(hào)角中，中國號(hào)巨輪破浪前行。接下來的五年，依舊是砥礪奮進(jìn)的五年，是不忘初心的五年，是牢記使命的五年。功崇惟志，業(yè)廣惟勤，歷史只會(huì)眷顧堅(jiān)定者、奮進(jìn)者、搏擊者，而不會(huì)等待猶豫者、懈怠者、畏難者。站在新的歷史起點(diǎn)上，只要把治霾責(zé)任扛在肩上，把群眾期盼放在心里，以釘釘子的精神，用強(qiáng)有力的舉措，深入貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，做到心往一處想、智往一處謀、勁往一處使，今天的中國將比以往任何時(shí)期都更有信心、更有能力奪取藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的勝利，建設(shè)好天藍(lán)地綠水清的美麗中國。

作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東