胡雄

摘要：隨著國家“雙一流”高校建設(shè)的提出，財政專項經(jīng)費已成為高校加強“雙一流”建設(shè)、提升內(nèi)涵發(fā)展的重要資金來源。因此高校如何規(guī)范使用財政專項經(jīng)費，增強專項資金產(chǎn)出績效對高校“雙一流”建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校;“雙一流”建設(shè);財政專項經(jīng)費;使用效率

2015年8月18日，《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》的通過，預(yù)示著我國高等教育進(jìn)入了建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的“雙一流”建設(shè)的新階段財政將進(jìn)一步加強對高?！皩ｍ椯Y金給與引導(dǎo)和支持”（1）。因此，如何進(jìn)一步爭取財政撥款規(guī)模，提高財政專項經(jīng)費的數(shù)量和金額成為推動高校“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵性因素。故加強財政專項經(jīng)費管理，提高資金使用效率，對加強高校內(nèi)涵建設(shè)、提升高校教學(xué)科研能力、爭創(chuàng)“雙一流”建設(shè)具有重要意義。

一、高校財政專項經(jīng)費管理的現(xiàn)狀和問題

（一）專項經(jīng)費管理分散，職責(zé)界定模糊

“雙一流”建設(shè)包含“建設(shè)一流師資隊伍”、“培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才”、“提升科學(xué)研究水平”等多項內(nèi)涵建設(shè)，關(guān)系到高校的各個職能部門，因此，會申報多項財政專項經(jīng)費。在專項經(jīng)費申報時，各職能部門根據(jù)自身需求各自申報項目，缺乏集中規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。待專項經(jīng)費下達(dá)后，各部門認(rèn)為其職責(zé)已完成，從而不研究專項經(jīng)費使用規(guī)定和忽視項目的績效評價。由于財務(wù)處是項目經(jīng)費支付的最后環(huán)節(jié)，故各部門將項目預(yù)算執(zhí)行情況和專項經(jīng)費使用效率等責(zé)任推諉至財務(wù)處。統(tǒng)籌管理的缺失，職責(zé)界定的模糊導(dǎo)致專項經(jīng)費管理失控，重復(fù)購置資產(chǎn)、資產(chǎn)閑置浪費、專項經(jīng)費挪用、竄用、套用現(xiàn)象時有發(fā)生，從而浪費了財政資金，降低了專項經(jīng)費的使用效率。

（二）預(yù)算編制合理性欠缺，可執(zhí)行性不夠

由于財政專項經(jīng)費管理缺乏統(tǒng)籌管理，經(jīng)費申報權(quán)限在各職能部門，導(dǎo)致出現(xiàn)重項目申報、輕預(yù)算編制情況。雖然項目負(fù)責(zé)人在專項建設(shè)方面具有權(quán)威性，但財政專項的預(yù)算編制具有一定的專業(yè)性，需要熟悉財經(jīng)法規(guī)、專項經(jīng)費使用細(xì)則、資產(chǎn)等相關(guān)知識，而項目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編制時又與財務(wù)、資產(chǎn)相關(guān)人員又缺乏溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制合理性欠缺，脫離項目經(jīng)費使用實際，可執(zhí)行性不夠。

（三）專項經(jīng)費管理制度不健全，實施細(xì)則不完善

很多專項經(jīng)費，特別是高校比較個性的專項經(jīng)費缺乏相應(yīng)的專項經(jīng)費管文件，雖然財政在專項經(jīng)費下達(dá)時有相關(guān)撥款文件，但文件往往強調(diào)專項經(jīng)費的下達(dá)意義和實施目的，對專項經(jīng)費使用范圍等相關(guān)具體內(nèi)容未做詳細(xì)要求。很多高校也未對專項經(jīng)費制定相應(yīng)的管理文件。即便有些專項經(jīng)費有相關(guān)管理制度，但制度往往在對經(jīng)費支出方面比較籠統(tǒng)，缺乏經(jīng)費開支范圍相關(guān)要求等實施細(xì)則。這就導(dǎo)致專項經(jīng)費在使用時無法制度化、規(guī)范化的開支，經(jīng)辦人員往往根據(jù)自身理解進(jìn)行各項開支，具有很大隨意性，財務(wù)人員在審核報銷時也沒標(biāo)準(zhǔn)可以量化，從而不利于專項經(jīng)費的管理。

（四）專項經(jīng)費使用不規(guī)范，存在突擊使用、挪用、竄用現(xiàn)象

專項經(jīng)費國庫指標(biāo)下達(dá)時間滯后，會導(dǎo)致經(jīng)費突擊使用、挪用情況。由于專項經(jīng)費申報會經(jīng)過項目立項、審批、資金撥付一系列過程，這就導(dǎo)致大多數(shù)專項經(jīng)費國庫指標(biāo)下達(dá)的時間滯后，一般在下半年甚至年末才能下達(dá)，這就導(dǎo)致專項經(jīng)費前期發(fā)生的開支只能由學(xué)校其他資金墊付，而國庫集中支付制度又不允許將款項撥付至學(xué)校其他銀行賬戶，這就會導(dǎo)致資金支付存在挪用、竄用等情況。同時，根據(jù)財政資金管理辦法，一般財政專項經(jīng)費使用周期為一到兩年，如果周期時間到期后，專項經(jīng)費會被財政收回，而國庫指標(biāo)下達(dá)時間的滯后就會導(dǎo)致財政專項使用時間緊張。為避免財政資金被收回，學(xué)校會加大財政專項資金用款計劃，存在年底突擊花錢現(xiàn)象，甚至?xí)ｍ椊?jīng)費支付其他非專項經(jīng)費的開支，出現(xiàn)挪用、竄用情況。

預(yù)算編制的不合理會導(dǎo)致資金使用時存在超預(yù)算開支等情況。由于高校對財政專項經(jīng)費管理存在重申報、輕管理情況，當(dāng)財政專項到賬后，各申報部門對專項經(jīng)費使用范圍認(rèn)識不夠，對專項資金管理制度學(xué)習(xí)不夠，會出現(xiàn)超支出范圍、超預(yù)算文本開支的情況。更有甚者，將財政專項經(jīng)費挪用至人員經(jīng)費開支，嚴(yán)重違反了財政專項經(jīng)費?？顚Ｓ?、不能挪作他用的原則。

（五）使用過程監(jiān)督不全，績效考核力度不夠

高校在財政專項經(jīng)費使用過程中，對專項經(jīng)費的使用管理情況監(jiān)督不全，僅是財務(wù)在報銷時對使用范圍和開支內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)，審計、紀(jì)委等職能部門未主動作為進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時財政專項經(jīng)費主管部門也幾乎未對經(jīng)費的使用情況和使用進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督管理。在績效考核方面，高校內(nèi)部幾乎都以財政專項的多少作為考評重點，而缺少對資金使用效率的考評。同時，由于高校專項經(jīng)費類別多，導(dǎo)致沒有能針對所有項目的評價指標(biāo)，而對每個項目出臺績效考評制度又不現(xiàn)實，這就導(dǎo)致專項經(jīng)費績效評價缺少具體的量化性指標(biāo)，可行度不高，績效評價力度不夠。

（六）專項經(jīng)費檔案管理分散，資料查閱不便

專項經(jīng)費檔案未進(jìn)行分類整理，管理分散。專項經(jīng)費檔案應(yīng)包含：專項經(jīng)費的項目申報文本、項目預(yù)算文本等申報材料、上級撥款批復(fù)文件、專項經(jīng)費管理辦法、項目經(jīng)費使用憑證、項目結(jié)項報告和項目績效分析等。而這些資料分別有項目申報部門、財務(wù)部門、績效評價部門分別保管，管理分散，查閱不便。

二、高校加強財政專項經(jīng)費管理的建議

（一）建立專項經(jīng)費管理部門，完善管理機制

由于專項經(jīng)費涉及到項目申報、項目評審、項目實施和項目績效評價幾個環(huán)節(jié)，分散的管理弊端明顯。因此，建議成立專項經(jīng)費管理部門，管理部門成員構(gòu)成應(yīng)在校領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下涵蓋教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)等相關(guān)人員。同時應(yīng)健全“集中領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的管理機制，在明確各職能部門的職權(quán)的基礎(chǔ)上健全專項經(jīng)費內(nèi)部控制體系，形成既相互監(jiān)督、又協(xié)調(diào)溝通的狀態(tài)。這樣就能保證管理部門在行使專項經(jīng)費管理權(quán)、資金使用權(quán)的同時又能起到被監(jiān)督的作用。從而促進(jìn)專項經(jīng)費用活使好，發(fā)揮“好鋼用在刀刃上”的關(guān)鍵性作用，提高專項經(jīng)費的使用效率。

（二）科學(xué)編制專項經(jīng)費預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

專項經(jīng)費應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算編制的支出范圍和支出結(jié)構(gòu)使用，無特殊情況，不得調(diào)整。這就要求在預(yù)算編制時要研究透上級部門下達(dá)的專項經(jīng)費的管理規(guī)定，并結(jié)合項目文本目標(biāo)、任務(wù)和措施，對預(yù)計支出情況進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，詳細(xì)論證和評估，科學(xué)的編制專項預(yù)算，從而優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保專項經(jīng)費的使用效益。

（三）健全專項經(jīng)費管理制度，完善專項經(jīng)費實施細(xì)則

在財政部門批復(fù)專項經(jīng)費后，高校應(yīng)對沒有相關(guān)專項經(jīng)費管理制度的經(jīng)費制度相應(yīng)的管理辦法及實施細(xì)則，以為專項經(jīng)費支出提供依據(jù)。財政有規(guī)定的，高校也可根據(jù)自身實際，在不突破政策的基礎(chǔ)上，制定符合高校自身建設(shè)的實施細(xì)則，并報上級部門備案。在專項經(jīng)費管理制度制定時，應(yīng)廣泛的征求各方面意見，把采購部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等具有經(jīng)費支出重大關(guān)聯(lián)的職能部門聚集在一起集中討論，以保證制度的合法性、合規(guī)性、可執(zhí)行性。財務(wù)部門應(yīng)著重對專項經(jīng)費管理制度中的經(jīng)費開支范圍和審批權(quán)限等方面進(jìn)行建議。在項目實施時，應(yīng)完全按照制度執(zhí)行，項目負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人應(yīng)該在專項經(jīng)費管理制度規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)費開支。財務(wù)人員在經(jīng)費支出審核時也有據(jù)可依，對于不符合管理制度和超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)開支不予報銷。同時，專項經(jīng)費制度的建立健全，也為專項經(jīng)費的績效評價提供了依據(jù)。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范經(jīng)費支出

在專項經(jīng)費使用時，各部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算文本開支各項經(jīng)費。經(jīng)費使用部門、財務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行專項經(jīng)費管理辦法，規(guī)范經(jīng)費支出范圍，優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預(yù)算資金。同時，應(yīng)及時關(guān)注專項經(jīng)費使用進(jìn)度，嚴(yán)格按照項目完成進(jìn)度使用經(jīng)費，盡量避免專項經(jīng)費年底大量結(jié)余，影響預(yù)算執(zhí)行效果。

（五）健全績效評價體系

項目的多樣性導(dǎo)致上級部門出臺績效評價指標(biāo)并不是面面俱到。因此，高校應(yīng)在參考上級部門制定的績效評價指標(biāo)的情況下，結(jié)合本校項目相關(guān)情況，建立符合自身實際的績效評價指標(biāo)。要對項目完成情況、項目資金使用情況、項目完成效益等指標(biāo)進(jìn)行綜合考量，從而提高績效評價的針對性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

三、結(jié)語

隨著“雙一流”建設(shè)的不斷推進(jìn)，財政專項在高校資金來源中所占比例越來越大，為高校建設(shè)發(fā)展提供了更大的資金保障，因此，高校必須與時俱進(jìn)，建立健全新形勢下財政專項經(jīng)費的管理體系，形成項目立項申報、項目評審、項目實施和項目績效評價的動態(tài)監(jiān)管機制，各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵守專項經(jīng)費管理規(guī)定，從而提高專項經(jīng)費使用效益，推動高校“雙一流”建設(shè)。

注釋：

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》國發(fā)[2015]64號

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