翟 輝 趙 璇 李 朦

我國城市化進程已經(jīng)進入加速發(fā)展階段，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人口基數(shù)的大幅增長對日益緊張的城市建設用地造成了壓力，對山地城市來講，建設用地的供需矛盾尤為突出。隨著“城鎮(zhèn)上山”的演化，山地城市建設的需求與建設標準也在逐漸提高。針對山地城市獨特的自然條件、敏感的生態(tài)環(huán)境和復雜的社會背景，以及在快速發(fā)展的城市化進程下面臨的諸如城市生態(tài)安全、環(huán)境保護、生態(tài)保育等更為復雜的發(fā)展問題，常規(guī)通行的規(guī)劃管理是否還適應普遍城市，這需要深入思考與研究。

1 控制性詳細規(guī)劃在平原城市與山地城市之間的管理差異

國外最先開始通過設立山地研究機構和頒布山區(qū)法律，以推動山地研究，國內(nèi)學術界有關山地的研究起步較晚，其研究主要集中在地學（包括地質(zhì)學、地球化學、礦物學、自然地理學、水文學、氣象學和大氣科學）和生物學（植物/動物科學和生態(tài)學）兩大領域，其研究主題包括山地生物多樣性、山地災害、山地與全球變化、山區(qū)發(fā)展等問題，對山地城市空間研究相對較少[1]。雖然我國對山地城市的研究有了大量成果，但對融合了山地工程建設技術反饋視角和對山地條件下的土地利用的導控方法在控規(guī)階段的現(xiàn)狀尚未做系統(tǒng)性研究。

1.1 控規(guī)編制的關鍵詞價值排序差異

地形地質(zhì)條件較好的平原城市，基于控規(guī)控制引導的開發(fā)建設對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的地塊指標賦予相對寬松，在價值排序上以城市空間環(huán)境品質(zhì)、中等強度開發(fā)、土地價值導向作為控規(guī)編制所關注要素的第一梯隊。

對山地城市而言，用地平坦，開發(fā)難度較小的地塊較為稀缺，大量開發(fā)建設用地被“上山”，同時，脆弱的生態(tài)環(huán)境和復雜的地理環(huán)境成為山地城市控規(guī)編制的重點和難點，也是山地城市控規(guī)編制關注要素的第一梯隊。

總體而言，平原城市控規(guī)編制以“城市環(huán)境”、“土地價值”、“直接高效”這三個關鍵詞作為價值排序的前三位；山地城市控規(guī)編制以“生態(tài)安全”、“集約緊湊”、“建造控制技術”這三個關鍵詞作為價值排序的前三位。

1.2 控規(guī)成果的可實施程度差異

平原城市控規(guī)通常在編制后反復修改指標，規(guī)劃界通常認為反復的控規(guī)修編歸咎于諸如政府行為、市場經(jīng)濟等外部因素，造成法定文件嚴肅性與科學性缺失的現(xiàn)象。從規(guī)劃的技術層面來看，平原城市的控規(guī)編制相對簡單，平坦的城市建設用地為道路交通體系和用地布局簡化了很多實踐問題。

反觀山地城市控規(guī)的編制，大量建設用地布局在坡地和山地，城市道路選線給規(guī)劃師的方案設計帶來諸多難題，因此，山地城市控規(guī)編制不得不與建筑工程、道路橋梁工程等專業(yè)人員進行深度交流合作，以保證控規(guī)文件編制的科學性與嚴肅性。

1.3 控規(guī)導控的技術手段管理差異

常規(guī)的控規(guī)編制的關注點往往局限于平面的二維形態(tài)，把大量的關注要素放在平面上，從用地范圍的劃定到開發(fā)強度的限定，缺少對地形、豎向?qū)用娴年P聯(lián)性和工程建設實施可行性層面的研究，最終可能導致指標賦予不科學，豎向用地邊界定位不準確等問題。

大量的山地城市建設用地布置在坡地上，對于這類建設用地的建筑布局形態(tài)和指標賦值而言，應當綜合道路交通體系布局、用地條件、地質(zhì)安全性等，以此推敲和謀劃建筑布局的可行性與開發(fā)強度的可能性，從平面、豎向、城市空間形態(tài)三個維度對城市設計和控制+指標進行多層次論證與限定。

1.4 控規(guī)實施的關注要點差異

平地城市在編制控規(guī)時，基本遵循安全高效、尊重自然、科學實施、集約用地的原則。與平原城市整體性規(guī)劃的模式不同，因地制宜是山地城市形態(tài)形成與生長的內(nèi)在邏輯[2]，綜合考慮山地城市地理地貌的復雜性和山地自然景觀的獨特性，對山地特色進行合理把控，保證山地城市景觀的優(yōu)美。由于山地城市用地的局限性較大，一般來說山地的地形分隔使得山地城市的建設用地較為分散，交通展線較長，在規(guī)劃時需有可持續(xù)發(fā)展的概念，對城市用地供給平衡進行控制?？紤]到山地城市的生態(tài)敏感性和地質(zhì)災害的潛在性，必須強化對山地地形的分析，兼顧建設時序和管控工程建設，對道路路網(wǎng)進行確定，并在考慮山地具體情況的基礎上確定各項控制指標。

2 山地城市控制性詳細規(guī)劃建設與管理的現(xiàn)狀與問題

2.1 山地城市控制性詳細規(guī)劃的建設現(xiàn)狀

我國作為一個山地面積超過60%的國家，相較于平原，山地城鎮(zhèn)普遍存在生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災害多發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展滯后、空間發(fā)展局促等問題[3]。受到復雜自然條件因素的影響，城市規(guī)劃區(qū)通常都被山脈、河流分割為各組團，使得我國目前的山地城市控制性詳細規(guī)劃管理過程中都有以下特點：

2.1.1 山地道路選線復雜

復雜的山地道路選線對建設造價具有較大影響，施工難度較大且成本較高，一方面山地道路的工程實施與土石方工程關系較密切，需要投入較多的資金；另一方面，道路規(guī)劃的合理性和規(guī)劃建設的時序性對后期的土地出讓成本產(chǎn)生了關鍵影響。

2.1.2 專業(yè)協(xié)作要求較高

山地城市工程實施需要各專業(yè)的協(xié)作，如勘探、結(jié)構、橋梁、排水、造價等對應專業(yè)，對從業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)要求較高，因而導致技術之間的協(xié)作較復雜，工期較長。

2.1.3 規(guī)劃設計工作量大

山地城市地塊開發(fā)容量控制較復雜，需要在城市設計模型下對指標控制有較精準的把控，同時要兼顧施工單位對地質(zhì)勘探的結(jié)果反復協(xié)調(diào)修正，工作量較大。

2.1.4 建設周期較長

山地城市的建設周期相對較長，道路規(guī)劃、土地開發(fā)之間的建設時序控制較困難，缺乏同步建設的經(jīng)濟概念，易導致資金的濫用和資源的浪費。

2.2 山地城市控制性詳細規(guī)劃的管理問題

目前大多數(shù)山地城市控制性詳細規(guī)劃的編制對山地城市的設計經(jīng)驗不足，導致實際工程實施時技術含量較低，實施困難較大，對國有資源造成了一定的浪費，且沒有考慮山地景觀的特殊性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性，難以體現(xiàn)山地城市“因地制宜”的原則[4]，種種對山地城市針對性不強的現(xiàn)象使得山地城市控規(guī)在管控的過程中出現(xiàn)諸如以下幾類問題：

2.2.1 在缺乏實證研究的情況下套用常規(guī)手段

受“發(fā)展至上”的功利觀念、簡單模仿平原地區(qū)城市規(guī)劃手法以及現(xiàn)代工程技術影響，在山地城市快速發(fā)展建設過程中，大拆大建、大填大挖之風盛行[5]。常規(guī)套用的控制指標對山地城市開發(fā)建設控制性不強，缺乏科學依據(jù)，無法合理化地指導城市建設，導致城市開發(fā)混亂。

2.2.2 生態(tài)敏感性易被忽視

當前較多山地城市控規(guī)對生態(tài)環(huán)境的重視度較低，在規(guī)劃建設前未對地理環(huán)境做適應性評價，開發(fā)建設對自然環(huán)境造成了破壞，違背了可持續(xù)發(fā)展原則。

2.2.3 缺乏山地特色

在地形地貌的外部因素與建筑建造的內(nèi)部因素雙重影響下，山地城市空間形態(tài)呈現(xiàn)出多維化特征[6]，常用的規(guī)劃手法對山地景觀的塑造力較弱，難以體現(xiàn)山地城市的景觀特色，無法滿足城市對自然環(huán)境優(yōu)美的需求。

2.2.4 地理適應性不強

地理環(huán)境的特殊性導致了山地城市的自然災害較頻繁，而常規(guī)編制方法難以應對，盲目開發(fā)建設增加了經(jīng)濟成本的同時也提高了地塊的危險性。

3 山地城市控制性詳細規(guī)劃的三個并行管理層面

以云南省鹽津縣水田新區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制過程為例，對山地城市控規(guī)編制中指標控制、豎向設計和生態(tài)景觀塑造可行性三個層面進行研究，提出規(guī)劃管理的若干策略。

3.1 山地城市控制指標體系管理

在常規(guī)圖則控制指標體系（用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、停車泊位）的基礎之上，增加貼線率、用地兼容比、地下空間容積率、特殊地塊的單獨控制標準，強調(diào)控規(guī)指標賦予的科學性與嚴整性。

3.1.1 建筑密度

在山地控規(guī)的分圖則當中，建設用地建筑密度的賦值對城市設計模型有較大的依賴。對于地形地勢相對復雜的城市建設用地，應當根據(jù)城市設計階段模擬出的建筑體塊，在城市設計總平面圖上作出相應的建筑密度統(tǒng)計。

在市政道路縱坡和標高確定的條件下，對控規(guī)編制前一階段的城市設計進行模型優(yōu)化：

當市政道路標高與臨路的建設用地相平時，在城市設計模型優(yōu)化階段，可不對場地進行平整，直接遵照地形地勢合理排布建筑。當市政道路標高高于臨路的建設用地時，在城市設計模型優(yōu)化階段，應當綜合考量道路預施工的邊坡支護填土范圍對建設用地造成的影響，一般而言，對該類建設用地采用填方的方法滿足城市道路對建設用地的交通供應，但由于填土用地不利于后期開發(fā)的施工開展，在城市設計模型優(yōu)化階段，應當適當減小對該地塊的開發(fā)強度，以避免建設安全性對城市開發(fā)帶來的影響。當市政道路標高低于臨路的建設用地時，城市設計模型優(yōu)化階段應當綜合考量道路預施工的邊坡支護開挖范圍對建設用地造成的影響。如果臨路的高位建設用地的相對高位土方量與市政道路預施工開挖的土方量相對平衡，則可考慮采用挖方的方式適當整平場地，并重新調(diào)整建筑布局和建筑組合形式；如果臨路的高位建設用地的相對高位土方量大大高于市政道路預施工開挖的土方量，則應對建設用地的場地做適當?shù)姆峙_處理，或?qū)ㄔO用地的可建設范圍適當調(diào)整。

3.1.2 綠地率

由城市設計反饋控規(guī)階段發(fā)現(xiàn)，部分靠近壩區(qū)山體的建設用地平面形態(tài)狹長，如果按照常規(guī)各類建設用地的綠地率要求，難以滿足開發(fā)容量和城市街道塑造；濱水空間的綠地也不應完全作為開敞空間，人流量密集場所應當配套相應的商業(yè)服務設施。因此建設用地的綠地率可對城市綠化條例等相關規(guī)范有一定突破，以適應山地綠地率管理的特殊性，但需在圖則中加以說明。

3.1.3 商業(yè)用地

沿街的一類商業(yè)用地（圖1）呈帶狀，長邊一側(cè)臨道路，另一側(cè)臨山體并涉及山體的部分開挖，對于山地城市而言，挖方形成的商業(yè)用地價值相較于平原城市而言更加珍貴，屬于土地資源相對稀缺的城市建設用地類型，應規(guī)定商業(yè)用地的綠地率遵循城市設計對城市土地未來開發(fā)的空間意象，盡可能從城市街道空間的營造和商業(yè)集聚的角度去產(chǎn)生更多的商業(yè)空間，針對綠地率不足的情況，可采用屋頂和屋面種植的方式，并按照一定的百分比折減入綠地率。

3.1.4 公園綠地

水田新區(qū)的公園綠地分為兩大類：一類為濱水城市公園綠地，另一類為山體公園綠地（圖2）。

對于濱水城市公園綠地而言，該類用地人流聚集度較高，可允許配置適當數(shù)量的商業(yè)服務設施，諸如便利店、茶室等。對分布在該類綠地當中的商業(yè)建筑，應通過城市設計建模手段來研究出最為合適的容積率與建筑限高指標，來對公園綠地（G1）兼容商業(yè)服務業(yè)設施用地（B1）的比例進行兼容比管理。

對于山體公園綠地而言，該類用地最大的特征就是占地面積大，適宜性較差，生態(tài)環(huán)境脆弱。而對于水田新區(qū)，山體自然環(huán)境的氣候有利于藥材、農(nóng)作物的生長，其主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)作物種植與藥材種植培育。在該類山體公園綠地用地兼容管控中，允許考慮配置少量的商業(yè)服務業(yè)設施用以配套后期開發(fā)的觀光旅游使用，但應對建設時序性作說明。

3.1.5 貼線率

對于山地城市而言，復雜的地形地貌決定了山地城市未來的空間形態(tài)必然是“大疏大密”型：“大疏”即城市中起伏延綿的自然山體、收放有致的自然水體營造出的自然山水環(huán)境；“大密”則是基于緊湊城市及相關理念下，將山水田園同現(xiàn)代城市生活空間結(jié)合在一起，其核心要素在于創(chuàng)造出復合集約、功能多元的場所，該類場所具有全天候高人流量的特點，對城市街道類型的線型公共開放空間有較高的要求。

基于此，通過城市設計對城市主干道及城市發(fā)展主軸兩側(cè)的城市形象進行管控，用合理數(shù)值和模型引導來限定城市界面的發(fā)展（圖3）。

3.1.6 建筑限高

控規(guī)對建筑高度的把控可以分為如下4個等級：低層建筑、多層建筑、高層建筑、超高層建筑；對建筑高度相匹配的建筑類型可以分為居住建筑和公共建筑。

（一）低層建筑

建筑高度控制8米，主要控制分布在公園綠地中的商業(yè)建筑，在城市設計中，對該類建筑層數(shù)確定在1-2層，層高不大于4米。

建筑高度控制12米，主要控制分布在市政公用設設實際容積率可根據(jù)實際人口規(guī)模與市場需求進一步確定。

（三）高層建筑

未考慮到相應的建筑設計規(guī)范對住宅建筑的限制，如室內(nèi)外高差、屋頂形式等對建筑高度的影響，過去對低于十九層的居住建筑限高取值為48米。對于水田新區(qū)的高層建筑而言，居住用地的居住建筑采用55米控高上限，非居住用地的建筑采用50米控高上限，核心區(qū)高密度商業(yè)服務業(yè)設施用地的商業(yè)辦公建筑和高強度開發(fā)居住用地的居住建筑按照高層建筑設計，采用100米控高上限。

對高層建筑采用矩陣分析法（圖4），在控規(guī)限高研究中確定該類建筑高度控制為50米，可為住宅建筑設計留出一定余地。同樣，在對二類高層公共建筑的高度控制上，控規(guī)規(guī)定控高為48米，這在一定程度上對建筑面積有了一定的限制。如，對公共建筑的層高統(tǒng)一定為3.6米，則最高可建13層；對公共建筑的層高統(tǒng)一定為4.8米，最高可建10層......根據(jù)這一系列限高取值作出矩陣分析可得出如下結(jié)論：當采用48米作為限高控制時，建筑面積只能在一種情況下達到最大值：即對建筑單層高度控制均為3.6米；而采用50米作為限高控制時，建筑面積能達到最大值的層高調(diào)配可以出現(xiàn)三種供選擇的情況，且在同種情況下，采用50米限高時出現(xiàn)6種多增加一層建筑面積的取值方式（圖表中橙色方框為多建一層建筑的層數(shù)上限），除此之外，在上表所施用地中的市政建筑，在城市設計中，對該類建筑層數(shù)確定在3-4層，層高為3米。

（二）多層建筑

建筑高度控制24米，主要控制居住用地的住宅建筑、商業(yè)服務業(yè)設施用地的開發(fā)強度上限，建筑的建有的公共建筑層高設計可能性當中，采用50米限高時，有三種情況的建筑總高度與限高相同，而采用48米限高時，與限高貼合差值最小的仍有0.4米。

（四）地下容積率

以鹽津縣為例，建議在未來的土地開發(fā)管控中強化地下空間開發(fā)范圍和占城市規(guī)劃區(qū)的面積比例，從生態(tài)城市、海綿城市的角度化解城市建設用地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境破壞之間的矛盾。

對于山地城市而言，城市土地開發(fā)帶來的城市用地擴張與土地集約利用之間的矛盾化解宜采用對地下容積率的控制來平衡（圖5）。當未來的城市建設用地難以滿足城市各項需要時，城市開發(fā)策略會從“攤大餅”模式轉(zhuǎn)向集約利用模式；而一味的集約利用易造成均一高強度開發(fā)，帶來生態(tài)環(huán)境的嚴重隱患，諸如城市內(nèi)澇、干旱等。對地下容積率的指標研究可從總體角度把控，避免城市蓄水蓄洪的“海綿”特性喪失。

3.2 山地城市控規(guī)與豎向?qū)用娴牡缆方煌ㄟx線

3.2.1 山地城市道路豎向體系

交通對于地形變化的適應性較強，在遇到溝谷、山體時，可以通過橋梁、隧道等方式有效避開不良地形[7]，但在山地城市中，不可避免要遇到開山填溝的區(qū)域，道路建設需要分期實施避免填挖不均勻沉降所帶來的影響。

山地城市二維平面導控的精準性離不開對山地城市道路豎向?qū)用娴难芯浚▓D6），山地城市道路選線涉及諸多因素，諸如：展線長度、局部路幅寬度、投資造價、平面線形與道路邊坡、土地后期開發(fā)使用方式等。

3.2.2 從豎向體系到用地規(guī)劃

本路段的A路線為控規(guī)方案階段的道路選線，所選線路在落地階段本身面臨的問題在于預選線北路段的南側(cè)填方量較大，選線的大走向均無法避免高填方；本段道路為迂回型山路展線，單迂回線形難以滿足用地的交通需要，宜采用與用地布局結(jié)合的方式進行處理。

由于山地道路選線高程變化較大，其極限縱坡路段也相對較長，通過縱斷面分析，在斷面上重新優(yōu)化中間路段的道路選線，以降低本路段道路高程最大值，同時加長路段展線，適當降低超規(guī)的極限道路縱坡，以此保證道路選線的可實施性（圖7）。

從用地規(guī)劃角度來看，圖8左為初期方案，經(jīng)論證，長展線道路無法按照城市道路交通規(guī)范的要求實施，因此取消該道路，將原道路圍合的地塊中西側(cè)商業(yè)地塊延伸與居住用地相交匯，為未來的商業(yè)開發(fā)和城市道路系統(tǒng)的靈活完善留有余地。

3.2.2 場地及道路豎向設計

考慮到水田新區(qū)山地地形的特點及排水要求，道路走向盡量沿等高線設計，坡向盡量保持現(xiàn)狀地勢。為減少工程投資，土石方指標控制在15%以下，根據(jù)控制點標高進行道路縱斷面設計。部分豎向需進行調(diào)整時，應在了解規(guī)劃意圖基礎上適當調(diào)整，避免出現(xiàn)局部與整體不協(xié)調(diào)的情況。場地內(nèi)部結(jié)合用地性質(zhì)進行使用，場地坡度小于5%時，場地采用平坡式；場地坡度5%-8%時，場地采用混合式；場地坡度大于8%時，規(guī)劃宜采用臺階式；坡度大于15%時，宜進行臺地處理。同時應根據(jù)用地性質(zhì)的不同，采取不同的處理方式。本次道路豎向規(guī)劃主要控制鹽津縣水田新區(qū)范圍，總體原則：通過道路豎向分析，充分考慮地形高差，進一步深化場地豎向，結(jié)合水田新區(qū)現(xiàn)狀地形地貌，減少挖填方，并根據(jù)水田河防洪標高等控制道路豎向規(guī)劃。

3.3 山地城市控規(guī)山地景觀塑造和生態(tài)管理

3.3.1 對現(xiàn)狀自然山體的有機保留

道路選線應依山就勢，減少對自然丘陵地貌的破壞，最大限度地融合道路與自然環(huán)境，合理規(guī)定現(xiàn)狀自然山體保留的數(shù)量（圖9），形成城市山地景觀系統(tǒng)，突出山地特色。

3.3.2 對保留耕地的有機開發(fā)

在山水田園城市理念指導下疊加分析現(xiàn)狀耕地、規(guī)劃公園綠地和水域，保留部分村莊建設用地斑塊，并劃分兩類保留發(fā)展耕地（圖10）：

一類保留發(fā)展耕地斑塊為與規(guī)劃綠地和農(nóng)林用地疊加的區(qū)域；

二類保留發(fā)展耕地斑塊為與規(guī)劃居住用地疊加的區(qū)域，鼓勵形成田園城市的家園景觀。

3.3.3 對城市開放空間和視廊的管控引導

規(guī)劃通過控制水田河沿線的建筑高度和濱河綠帶，打通水田河從城市中心區(qū)至規(guī)劃區(qū)北端段視線通廊，自然河流和泄洪渠通過保留沿岸綠帶形成視線通廊。同時在圖則中增加對通視廊道的城市設計引導（圖11），依托對山地城市控規(guī)平面圖則與立體模型的雙重引導，加強規(guī)劃管理的行動效力和對山地城市空間形態(tài)的正向引導[8]。

3.3.4 對敏感生態(tài)的危害預案研究

針對鹽津縣地質(zhì)危害頻發(fā)的特點，綜合地災評估報告，對完整規(guī)劃區(qū)進行危害預案研究（圖12），規(guī)定設計單位在分圖則及城市設計中對地災高危區(qū)做出一定控制（圖13），尤其是地災高危II區(qū)范圍內(nèi)的建設用地，應當統(tǒng)籌處理邊坡和場地平整，并作出進一步規(guī)劃控制。

4 結(jié) 語

面對城鎮(zhèn)上山和用地緊張的熱點問題，面向?qū)嵤┑纳降爻鞘锌刂菩栽敿氁?guī)劃的管理與控制愈發(fā)得到重視。依托于山地城市控制性詳細規(guī)劃的實際案例，以指標控制、豎向設計、生態(tài)景觀控制的可實施性作為研判山地城市發(fā)展熱點問題的切入點，采用歸納總結(jié)的方式梳理出山地城市控制性詳細規(guī)劃的編制重點體系，基于山地城市控制性詳細規(guī)劃這一研究對象，厘清“控制方法”、“設計手段”、“法規(guī)調(diào)整”三者之間的關系，以形成山地城市規(guī)劃管理的良性循環(huán)過程。