袁馨媛

(安徽公安職業(yè)學院，安徽 合肥 230031)

長期以來，公安機關(guān)作為社會治安管理的專門機關(guān)，一直承擔著維護社會治安秩序穩(wěn)定的首要責任。然而，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會問題的增多、社會矛盾的加劇、社會治安環(huán)境的復雜化給公安機關(guān)治安管理帶了新的挑戰(zhàn)，僅依靠公安機關(guān)的力量無法全面有效應對復雜多變的治安新形勢，亟需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的一元化主體管理模式。社會組織的逐漸發(fā)展壯大為社會治安管理開辟了一條新的出路，讓社會組織廣泛地參與到社會治安管理中來是大勢所趨。黨的十九大報告指出，“要加強社會治理體系和制度建設，推動社會治理重心轉(zhuǎn)移，逐漸向基層下放，并充分發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動”，這體現(xiàn)了黨對社會組織參與社會治理的支持和認可。社會組織將成為公安機關(guān)的有力助手，在社會治安管理中發(fā)揮積極而至關(guān)重要的作用。

一、社會組織參與社會治安管理的理論基礎

所謂社會組織，是在政府部門和市場部門之外的，不以營利為目的、從事社會公益事業(yè)的一切志愿團體、組織或民間協(xié)會[1]，其參與社會治安管理有一定的學理依據(jù)。

(一)多中心理論

多中心的概念可以理解為帶有自我組織的多種決策中心的共存，一部分的力量可以幫助克服另一部分的弱點，共同創(chuàng)造出一種能更好解決問題的多樣化環(huán)境[2]。公安機關(guān)不是萬能的，和市場一樣會存在失靈的狀況，面對社區(qū)小型犯罪、反復性犯罪等問題，公安機關(guān)往往無法進行預防及有效解決。此時，需要多元治理主體協(xié)助公安機關(guān)共同處理社會治安問題。社會組織作為多中心主體中數(shù)量最多、分布最廣的基層力量，能夠很好地彌補政府失靈，以社會私力主體身份滲入性參與社會治安管理，從源頭預防、監(jiān)督和協(xié)助解決治安問題。

(二)合作理論

一些國內(nèi)學者認為，政府與社會組織在社會治理方面各有優(yōu)勢，應互相合作與補充[3]。一方面，社會組織雖然可以有效協(xié)助參與社會治安管理，但其工作的開展僅靠社會成員或企業(yè)的捐贈是完全不夠的，很大一部分的資金來源于政府的財政撥款。另一方面，政府雖然在治安管理、打擊犯罪方面仍有不足，但其資金來源十分穩(wěn)定，有強有力的稅收支持。鑒于此，社會組織可以通過與公安機關(guān)展開合作，更好地發(fā)揮其在社會治安管理中的作用。

(三)供給理論

社會組織或第三部門所從事的一系列服務活動，雖然不以營利為目的，但社會組織的成員，仍然可以獲取多種利益，這就是所謂的“供給理論”[4]。這種觀點認為，雖然社會組織的成員、特別是領導者從事的是非營利活動，但他們不僅能獲取豐厚的工資收入、享有福利待遇，還能得到社會地位、良好社會聲譽這些無形的好處。所以從這個角度出發(fā)，社會組織參與社會治安管理能實現(xiàn)個人利益、組織利益與社會利益的共贏局面。

二、社會組織參與社會治安管理的作用探析

(一)社會組織的矛盾緩解作用

由于我國正處于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、關(guān)系重組的特殊時期，社會差距逐漸拉大，社會分層化日益明顯，使得各種社會矛盾凸顯。而政府不可能做到事必躬親，從小到大依次處理所有事務，這就需要社會組織發(fā)揮其中介作用。社會組織扎根于一線基層，分布在社會各個領域、各個角落，能在第一時間密切關(guān)注并察覺可能產(chǎn)生的社會矛盾，并實時發(fā)出信號，將信息及時反饋并采取一定的緊急措施，從而遏制矛盾沖突的產(chǎn)生或?qū)⒚茉斐傻膫陀绊懡档阶畹汀＜词姑艽_實產(chǎn)生了，社會組織也能立即廣泛聽取群眾意見，協(xié)調(diào)當事雙方的利益沖突，避免局部矛盾激化升級釀成全局性矛盾。此外，社會組織能通過不斷積累解決問題的經(jīng)驗，建立與人民群眾的長效溝通機制，防止與化解矛盾，維護社會治安的穩(wěn)定。

(二)社會組織的秩序維系作用

對于任何一個社會，秩序都是必要存在的，社會的發(fā)展實際上是有秩序的發(fā)展。薩繆爾·亨廷頓認為，社會首要問題是重建一個合法的公共秩序，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由[5]。在當前社會轉(zhuǎn)型的特殊期，社會秩序相應發(fā)生劇烈變化，出現(xiàn)了嚴重的失序現(xiàn)象和非規(guī)范關(guān)系的產(chǎn)生[6]。面對社會治安秩序管理內(nèi)容愈發(fā)龐雜、范圍持續(xù)擴大、新問題層出不窮的情況，公安機關(guān)很難做到面面俱到，需要依托逐漸發(fā)展起來的各類社會組織的力量。在公共安全維護方面，面對突發(fā)公共安全事件，社會組織處于社會第一線，不僅能迅速應對并采取應急處置措施，同時能將實時動態(tài)匯報給政府以及告知群眾，使政府能及時掌握實情并做好指揮部署工作，公眾也能提高警惕和自我安全防范意識。在特種行業(yè)管理方面，例如旅館業(yè)，可以通過成立行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮社會組織的自律自治作用，來規(guī)范各成員單位的經(jīng)營管理。在打擊妨害治安秩序行為方面，社會組織雖然不具備行政強制力和執(zhí)法權(quán)，但其宣傳力和影響力是不容忽視的，可以采取柔性的方式，向公眾揭發(fā)社會丑惡現(xiàn)象及違法犯罪行為，宣傳反面典型案例，傳遞正能量。

(三)社會組織的就業(yè)促進作用

穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境是社會治安穩(wěn)定的基礎和前提，社會組織在促進就業(yè)上發(fā)揮了重要的作用。隨著社會轉(zhuǎn)型，新型社會組織根據(jù)社會需求的變化而涌現(xiàn)，現(xiàn)存的社會組織會擴大自己的規(guī)模來更好地提供社會服務。因此，在數(shù)量和規(guī)模上不斷發(fā)展壯大的社會組織需要更多的勞動力參與到其中，充足的工作崗位緩解了社會就業(yè)壓力、提高就業(yè)水平。社會組織的民間性使它能夠深入到基層了解各方面人才的就業(yè)需求，從而進行較好的崗位匹配，使人適其崗，有針對性地吸納人才。同時，社會組織具有專業(yè)性劃分，涵蓋教育、醫(yī)療、文化等多方面，為專業(yè)人才提供對口崗位。此外，社會組織的公益性、開放性和高度的包容性為犯罪改造人員提供就業(yè)平臺來發(fā)揮自己的社會價值，有效避免其再次誤入犯罪歧途，大大降低了反復性犯罪幾率。

(四)社會組織的權(quán)力監(jiān)督作用

政府作為社會治安管理中的公權(quán)力主體，在一元化監(jiān)管模式下，容易滋生腐敗，必須對其加以限制。社會組織能夠?qū)⒐駲?quán)利進行集中表達，產(chǎn)生廣泛的社會影響，因此能夠通過其群眾基礎以及影響力監(jiān)督公權(quán)力的行使，參與政府決策、參與重大決策聽證會、論證會，能夠保證決策的公正性，以及加強對公眾利益的保護。另外，社會組織在參與社會治安管理過程中，能夠直接接觸基層，了解治安工作中的切實問題，通過信息的接收、整理與反饋過程，能夠更好地以問題為導向，監(jiān)督政府社會治安管理工作。

社會組織除了對政府公權(quán)力的行使進行監(jiān)督，保障公權(quán)力在社會治安管理中高效運行外，還能夠直接對公民及其他組織的遵紀守法情況進行監(jiān)督。對于基層常見的輕微犯罪和反復性犯罪等，可以進行直接有效監(jiān)督。社會組織之間也可以形成間接監(jiān)督，通過組織間相互活動、成員信息交流等渠道，在社會組織之間形成間接性監(jiān)督制約關(guān)系，確保其正確履行職責，積極維護社會治安，限制不當行為。

三、社會組織參與社會治安管理的完善路徑

(一)完善法律法規(guī)和制度建設

社會組織參與社會治安管理必須有法可依，在法律法規(guī)的約束之下進行，否則可能導致社會組織行為合法性、合規(guī)性存在漏洞。我國目前關(guān)于社會組織的規(guī)定散見于《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》等多部法律、行政法規(guī)、規(guī)章之中[7]。這些規(guī)定多而散亂，由條條框框堆砌而成，缺乏法律應有的系統(tǒng)性與科學性。因此首先要對相關(guān)法律、法規(guī)進行系統(tǒng)性梳理，形成一致性的制度環(huán)境；其次應當對已有法律法規(guī)的不足進行補充和完善，對社會組織的性質(zhì)進行明確界定，對其組織管理進行法律規(guī)制，明確權(quán)利義務范圍等；最后應當順應社會變化需求，為不斷涌現(xiàn)的新型社會組織提供制度基礎、建立法律依據(jù)，通過制定或完善法律、法規(guī)，為社區(qū)義警隊、業(yè)主委員會等新型社會組織參與治安管理提供相關(guān)依據(jù)與渠道。

在完善相應法律法規(guī)后，應當在法律體系的基礎上，建立配套的制度體系，將社會組織納入現(xiàn)代化社會治安管理體系之中。從立法層面和制度層面，確認社會組織參與社會治安管理的合法性地位，激發(fā)社會組織的主體意識，在原有的核準登記制、組織自治的基礎上，補闕配套的治理機制。

(二)加大對社會組織的扶持力度

我國社會組織的發(fā)展仍處于起步階段，其參與社會治安管理經(jīng)驗不足、業(yè)務能力較弱、參與面不廣，需要得到政府的支持和幫助。公安機關(guān)應積極鼓勵支持各類社會組織的成立與發(fā)展，并加以方向引導，保障社會組織在健康陽光的環(huán)境中運行。第一，公安機關(guān)應注重加強對公民的思想教育，增強公民的社會主體意識與責任感，使其認識到個體作為社會的一份子在社會治安管理中的重要性，并主動參與社區(qū)治安巡邏、糾紛調(diào)解工作、安全防范宣傳教育活動、舉報違法犯罪行為等志愿工作，逐漸自發(fā)形成社會治安維護組織。第二，政府要對社會組織予以足夠的經(jīng)費支持和治安服務補貼，激發(fā)組織成員的工作積極性，保障社會組織日常運轉(zhuǎn)順利。第三，為了使社會組織能更好適應融入治安管理工作，提高服務能力和業(yè)務水平，公安機關(guān)應定期組織專業(yè)知識和技能培訓，并不定期安排民警深入社會組織之中提供業(yè)務指導和經(jīng)驗傳授，全方位、多渠道提升社會組織的治安管理能力。第四，公安機關(guān)應充分信任社會組織，雙方建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，并適當下放權(quán)力，轉(zhuǎn)移部分非核心治安管理職能，交由社會組織來承擔。

(三)建立健全監(jiān)督管理機制

社會組織以公民個體為單位，擁有集合公民權(quán)利訴求、參與社會治安管理、監(jiān)督政府公權(quán)力之能力，必須加強監(jiān)督，規(guī)范社會組織的運行與管理，抑制社會組織的消極作用，避免出現(xiàn)用權(quán)失當、監(jiān)督失能、管理不當?shù)葐栴}。一方面，改進監(jiān)管方式，在外部建立聯(lián)動管理機制，形成監(jiān)督合力，督促社會組織自覺遵守法律法規(guī)，正確履行職能，落實治安管理責任。在依法監(jiān)管的基礎上，引入社會監(jiān)督，尤其要重視新聞媒體的輿論監(jiān)督作用[8]。公安機關(guān)還可通過參加社會組織工作例會的方式，了解公安機關(guān)授權(quán)或委托的治安管理工作是否辦實辦好。另一方面，在社會組織內(nèi)部要加強自治自律，實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督和自我約束。一是制定內(nèi)容明晰的組織章程，社會組織應遵循章程規(guī)定進行管理與活動；二是建立內(nèi)部權(quán)力分工與制約機制，將管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，管理者與監(jiān)督者嚴格分工，建立內(nèi)部橫向組織管理模式，以內(nèi)部力量對組織活動進行約束。