陳愛東，蔡?hào)|方

一、 引言

當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，不變的是“三農(nóng)”問題長期內(nèi)仍然是制約我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展的瓶頸和短板。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略角度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重[1]。2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議所印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)的總原則[2]。

西藏共有七個(gè)地區(qū)(市)，73個(gè)縣(區(qū))，下轄683個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和5931個(gè)村。由于自然環(huán)境等強(qiáng)力限制和各項(xiàng)投入——產(chǎn)出比低、效益低下的特點(diǎn)，西藏鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，長期以來一直是我國貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高的地區(qū)。21個(gè)邊境縣的人均生產(chǎn)總值不足西藏全區(qū)平均值的 70%，628個(gè)邊境村中至今有 337個(gè)屬于深度貧困，其中 67個(gè)行政村不通電、25個(gè)不通公路[3]。長期以來西藏自治區(qū)貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)惠農(nóng)政策，如“對口援建”、“興邊富民”行動(dòng)等，鄉(xiāng)村建設(shè)取得了巨大成就，但與全國平均水平及黨和人民發(fā)展要求相比，仍存在發(fā)展滯后等問題，前者創(chuàng)造了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的條件，后者提出了穩(wěn)步加快貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。同時(shí)，由于西藏地理位置及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的特殊性，習(xí)近平總書記對今后西藏鄉(xiāng)村振興提出了“神圣國土守護(hù)者”和“幸福家園建設(shè)者”的更高要求。財(cái)政作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重要支柱，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中完善和發(fā)揮財(cái)政優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)國家和社會(huì)長治久安等職能成為今后戰(zhàn)略實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)和保障。本文就如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策促進(jìn)西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“神圣國土守護(hù)者”和“幸福家園建設(shè)者”目標(biāo)展開探討。

二、財(cái)政支持西藏鄉(xiāng)村振興的機(jī)理分析

(一)財(cái)政促進(jìn)生態(tài)保護(hù)

生態(tài)環(huán)境始終是黨和政府在“三農(nóng)”工作中的關(guān)注焦點(diǎn)，要始終將綠色、可持續(xù)發(fā)展作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的大方向。2017年10月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告中再次將農(nóng)村生態(tài)問題作為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的目標(biāo)之一，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟆τ谖鞑厣鷳B(tài)的特殊地位，2009年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2008-2030年)》，將西藏生態(tài)保護(hù)作為長期戰(zhàn)略。

由于西藏地理位置和生態(tài)地位的特殊性，使得西藏生態(tài)對全國乃至東半球的生態(tài)環(huán)境都具有巨大的外部性，而這種生態(tài)外部性很難通過市場化手段予以補(bǔ)償。新時(shí)期對西藏生態(tài)的高要求需要財(cái)政對生態(tài)保護(hù)的持續(xù)投入，一方面短期仍需要對已有保護(hù)區(qū)加大維護(hù)投入，完善和落實(shí)生態(tài)保護(hù)工程規(guī)劃；另一方面，需要依靠區(qū)域間財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政、稅收或轉(zhuǎn)移支付手段減少生態(tài)外部性，切實(shí)做到“綠水青山就是金山銀山”，滿足新時(shí)期對生態(tài)保護(hù)的高要求。除此之外，生態(tài)保護(hù)是規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程，不論是自然改善還是農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)化從需求端對生態(tài)的保護(hù)還是從生態(tài)保護(hù)機(jī)制等供給端的保護(hù)方式，都需要財(cái)政對資源的持續(xù)投入和財(cái)政政策的保障、引導(dǎo)。

(二)財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)

西藏的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有明顯的“啞鈴型”特征——第一產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比重明顯高于第二產(chǎn)業(yè)，并且第三產(chǎn)業(yè)在GDP中占比超過50%[3]。但是這種啞鈴型特征有別于發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)依托于西藏獨(dú)具特色的旅游資源和文化資源，而第二產(chǎn)業(yè)的跛足很大程度上受制于西藏生態(tài)脆弱的制約，與此同時(shí)，西藏自然資源豐富，以醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品為主的農(nóng)業(yè)資源具有廣闊的市場需求，尤其是在老齡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高后，對藏醫(yī)藥產(chǎn)品的保健、養(yǎng)生功能需求缺口越來越大，西藏的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)也集中于青稞、蔬菜、牦牛、藏羊、藏豬、奶業(yè)、藥材、林下資源等農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)。廣闊的市場需求為民間資本的參與和開發(fā)提供了條件，但是西藏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)總體還處于產(chǎn)業(yè)鏈前端，三產(chǎn)之間融合及產(chǎn)業(yè)升級(jí)還具有廣闊提升空間。以農(nóng)產(chǎn)品為例，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈包括了生產(chǎn)、深加工、物流、貿(mào)易等多個(gè)環(huán)節(jié)，對基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品推廣和銷售渠道等基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)水平等方面都具有較高要求，而西藏在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中還面臨資金投入、生態(tài)保護(hù)、人才短缺等方面的瓶頸，因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中西藏三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展及升級(jí)一方面需要市場經(jīng)濟(jì)主體的參與，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，另一方面也需要政府的引導(dǎo)和政策支持。

(三)財(cái)政推動(dòng)鄉(xiāng)村治理

民族地區(qū)自治不僅包括其經(jīng)濟(jì)、制度方面的管理，還包括以文化為代表的精神文明等方面的公共管理內(nèi)容。作為西藏治理的基本組成單元，鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量，更直接關(guān)系到邊疆治理的穩(wěn)定和“神圣國土”及“幸福家園”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)代要求在社會(huì)治理格局上要充分整合社會(huì)各種資源,調(diào)動(dòng)社會(huì)多主體參與的積極性,共同參與對人民群眾的服務(wù)和對國家社會(huì)公共事務(wù)的管理，努力實(shí)現(xiàn)新時(shí)代下的共建共治,共建共享社會(huì)主義和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，從而建立共建、共治、共享的社會(huì)治理格局[4]。對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的民族區(qū)域自治制度而言，要堅(jiān)持法治與德治的結(jié)合，法律制度與文化為代表的軟制度約束相結(jié)合，既堅(jiān)守法治規(guī)范，同時(shí)也弘揚(yáng)和保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)民族文化，既要完善激勵(lì)相容制度，同時(shí)也關(guān)注社會(huì)治理中的思想、文化層面，二者缺一不可。顯然，社會(huì)治理、鄉(xiāng)村自治中的德治、法治層面都屬于公共制度層面，是廣義公共品的的范疇，因此公共財(cái)政在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行中，在鄉(xiāng)村治理、文化為代表的鄉(xiāng)風(fēng)文明中要發(fā)揮其應(yīng)有支持。

財(cái)政作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中也要進(jìn)行財(cái)政治理體系的改革，助力“德治”與“法制”的結(jié)合。財(cái)政制度保障基層黨組織及其社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的完善，一方面要堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開透明，堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，將財(cái)政資金落實(shí)到改善民生為主的振興戰(zhàn)略中去，另一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中，土地、草場制度是人與自然矛盾的焦點(diǎn)，同時(shí)也是人與人之間、社區(qū)治理的重點(diǎn)。農(nóng)牧區(qū)草場和土地資源以及戶籍制度是阻礙當(dāng)前人口流動(dòng)的重要原因。西藏現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化率仍然低于國家平均水平，土地以及草場制度改革的滯后使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距加大、人才等資源要素流動(dòng)受阻。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要發(fā)揮財(cái)政對資源的配置作用，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)和合理配置。在土地、草場和人口制度優(yōu)化層面，則要加大財(cái)政對土地、草場的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，完善農(nóng)牧民異地搬遷安置工作。

(四)財(cái)政助力改善民生

鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于鄉(xiāng)村群眾的生活改善、幸福感提升。市場的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和深化可以帶來經(jīng)濟(jì)的增長和鄉(xiāng)村居民收入的增長、生活水平的提升，但是在資源分布不均衡、產(chǎn)業(yè)過于集中的情況下，市場經(jīng)濟(jì)會(huì)造成資源分配和經(jīng)濟(jì)集聚的不均衡發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致貧富差距過大問題，這也是過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的主要矛盾之一。因此，鄉(xiāng)村居民收入水平提高、幸福感的提升一方面需要靠市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，另一方面也需要財(cái)政、稅收政策對資源的分配和調(diào)節(jié)，使邊遠(yuǎn)農(nóng)牧民也能享受到改革和發(fā)展的紅利，縮小貧富差距和區(qū)域不均衡。市場自發(fā)調(diào)節(jié)和財(cái)政稅收調(diào)節(jié)二者缺一不可。

西藏地區(qū)幅員遼闊，受生態(tài)等方面的制約，西藏工業(yè)體系發(fā)展較為緩慢，為了支持現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)體系的發(fā)展，西藏先后成立了達(dá)孜工業(yè)園、堆龍德慶工業(yè)園、拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、曲水工業(yè)園、洛隆工業(yè)園等重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，而這些工業(yè)園區(qū)大都距離拉薩或經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市區(qū)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，工業(yè)、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收入效應(yīng)也限制于有限范圍之內(nèi)，對于邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)牧民而言，其經(jīng)濟(jì)、生活水平提升遠(yuǎn)低于優(yōu)勢地理位置地區(qū)，由此造成西藏自治區(qū)內(nèi)部貧富差距過大。此外，距離拉薩或市縣、工業(yè)區(qū)較近的區(qū)域往往也是交通、信息等公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)，這些地區(qū)人民生活水平、交通物資豐富性以及幸福感指數(shù)也都顯著高于邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)村民。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)村民收入、生活幸福等相關(guān)方面的民生問題，一方面要通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)入手，從市場角度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的收入效應(yīng)改善民生，另一方面要從改革、財(cái)政稅收等制度層面改善民生問題，均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，調(diào)節(jié)收入、資源分配狀況。

浮動(dòng)壓頭是球頭在球窩里轉(zhuǎn)動(dòng)，起到在一定角度旋轉(zhuǎn)的作用，我公司在這個(gè)技術(shù)上申請了發(fā)明專利，并且一直在使用。旋轉(zhuǎn)角度不需要太大，設(shè)計(jì)的調(diào)整范圍是夾角30°內(nèi)，只需要稍微有點(diǎn)轉(zhuǎn)動(dòng)就能調(diào)整到位。

三、西藏鄉(xiāng)村振興的財(cái)政支持著力點(diǎn)

(一)加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施本身就是一種經(jīng)濟(jì)資源，其不僅有利于資源的集聚，帶來收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，并且便利的基礎(chǔ)設(shè)施也是民生幸福指數(shù)的重要內(nèi)容，交通物流、水利、能源信息、市政等交通設(shè)施能夠直接為消費(fèi)者帶來生產(chǎn)、生活的便利，改善居住和生活條件，直接提升其民生質(zhì)量和幸福感。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品，具有明顯的非競爭性和非排他性，對于基礎(chǔ)設(shè)施的提供方而言很難從其提供中取得直接的收益。農(nóng)牧區(qū)大都屬于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的邊遠(yuǎn)區(qū)域，公共品的提供往往屬于經(jīng)濟(jì)無效情形，因此更需要財(cái)政對這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資和建設(shè)，從衣、食、住、行等方面改善鄉(xiāng)村居民的民生問題，提高群眾的生產(chǎn)、生活水平。

首先要發(fā)揮交通、物流在鄉(xiāng)村振興中的“先行官”作用，在“村村通”目標(biāo)基礎(chǔ)上增加農(nóng)村、牧場道路“戶戶通”工程，完成與脫貧攻堅(jiān)和小康社會(huì)相適應(yīng)的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。只有在公路暢通的基礎(chǔ)上才能順利、有效地推進(jìn)“萬村千鄉(xiāng)”、“新網(wǎng)工程”等民生保障措施。

其次，飲用水工程建設(shè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施也是直接關(guān)系到民生問題的令一個(gè)瓶頸?，F(xiàn)有飲用水工程普遍存在規(guī)模小、凈水工藝簡陋、供水保證率低等問題，為農(nóng)牧區(qū)群眾生活品質(zhì)和健康水平都造成不便。信息基礎(chǔ)設(shè)施是“三農(nóng)”信息服務(wù)體系建設(shè)的核心，也是農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活現(xiàn)代化的重要前提。西藏現(xiàn)階段已實(shí)施了“寬帶西藏”建設(shè)，今后要加快提速降費(fèi)、數(shù)字鄉(xiāng)村等投資建設(shè)，完善和補(bǔ)充信息基礎(chǔ)設(shè)施的短板。

最后，應(yīng)加大農(nóng)牧區(qū)新能源建設(shè)?，F(xiàn)階段農(nóng)牧區(qū)能源結(jié)構(gòu)供給較大程度上依賴于傳統(tǒng)的自然方式，西藏作為太陽能、風(fēng)能最為豐富的地區(qū)之一，今后在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，依托自然優(yōu)勢和科技條件對農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)代能源體系的完善和發(fā)展還具有廣闊拓展空間，具體來講要開發(fā)利用清潔可再生能源，并提高電能在農(nóng)牧區(qū)能源消費(fèi)中的比重。能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅關(guān)系到農(nóng)牧民生活改善，從生態(tài)角度看也有利于環(huán)境保護(hù)、自然生態(tài)的恢復(fù)以及能源的高效利用。

(二)增加公共服務(wù)供給

現(xiàn)階段西藏醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等公共服務(wù)支出占據(jù)民生支出的絕大部分比重。對于西藏農(nóng)牧區(qū)而言，公共服務(wù)供給更是民生工作的短板。西藏鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等服務(wù)落后既有環(huán)境、人口分布等自然因素，西藏也有財(cái)政制度方面的原因。城市化發(fā)展過程中基本公共服務(wù)資源向城市的集中一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)民生問題突出。我國自實(shí)行分稅制改革后，將中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行分割，地方政府承擔(dān)了當(dāng)?shù)孛裆С龅氖聶?quán)職責(zé)，而各級(jí)政府的公共服務(wù)支出很大程度上取決于當(dāng)?shù)囟愂諡榇淼呢?cái)政收入水平。在西藏工業(yè)體系不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)情形下，地方稅收不足直接導(dǎo)致民生支出的不足。因此，鄉(xiāng)村振興民生保障中的公共服務(wù)供給，更需要財(cái)政政策、稅收政策等方面的支持。

鄉(xiāng)村振興中的民生保障，需要在突出的重點(diǎn)問題上進(jìn)行資源投入和傾斜，具體來講，首先，要保障農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育的普及化和標(biāo)準(zhǔn)化，完善鄉(xiāng)村學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、提高義務(wù)教育普及水平、加強(qiáng)職業(yè)教育推廣力度、提升高等教育入學(xué)率等?，F(xiàn)階段西藏已通過城市對口幫扶鄉(xiāng)村教育等措施提升了各階段農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育入學(xué)率和教學(xué)水平，相形之下，特殊教育、職業(yè)教育等教育形式仍需加大財(cái)政的投入、支持和引導(dǎo)。此外，由于農(nóng)牧區(qū)分散的特征，西藏義務(wù)教育大都為寄宿制，這一方面為教育資源的普及化和標(biāo)準(zhǔn)化提供了便利和條件，另一方面，集中式教學(xué)對校區(qū)的規(guī)劃提出了更高要求，需要根據(jù)長遠(yuǎn)期農(nóng)牧區(qū)人口及適齡學(xué)生分布設(shè)立校址，這就對教育財(cái)政政策及支出在教育均衡資源和集中這兩者之間進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃和權(quán)衡，為財(cái)政規(guī)劃提出了更高要求。在鄉(xiāng)村教育的供給端，則需要對鄉(xiāng)村教師的教學(xué)水平和待遇等方面進(jìn)行投入和提高，繼續(xù)采取組團(tuán)式人才援藏等形式的人才支援措施，從供給端提升公共教育質(zhì)量。

此外，以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等為主的保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度是現(xiàn)代民生保障體系的重要組成部分，能夠在社會(huì)成員特殊時(shí)期起到參與對象生產(chǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)防范、基本保障和及時(shí)救助的重要作用。由于農(nóng)牧民理財(cái)意識(shí)薄弱，再加上沒有責(zé)任單位為其投保和繳納保障保險(xiǎn)金，這使得社會(huì)保障在農(nóng)牧區(qū)的普及率較低。作為農(nóng)牧民生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)保障的重要組成部分，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中不僅要推廣養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)和社會(huì)救助在農(nóng)牧區(qū)的覆蓋水平，同時(shí)也要完善保險(xiǎn)和救助體系，建立覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。

(三)精準(zhǔn)扶貧與持續(xù)增收

西藏農(nóng)牧區(qū)作為區(qū)域性整體貧困的集中區(qū)，長期以來黨和政府采取駐村工作隊(duì)、“雙聯(lián)戶”等多種方式“精準(zhǔn)扶貧”，不僅從總體加大對貧困的治理和幫扶，更從提升扶貧效率角度加大對貧困農(nóng)牧區(qū)群眾的脫貧支持。扶貧與增收作為農(nóng)牧區(qū)群眾收入分配體系的兩個(gè)方面，前者為農(nóng)牧區(qū)群眾收入和生活水平托底，后者為群眾小康致富創(chuàng)造條件。對于扶貧工作而言，財(cái)政政策以及財(cái)政分配對農(nóng)牧民收入保障起更直接的作用，不僅從資金方面，還要從項(xiàng)目、脫貧政策上精準(zhǔn)到戶。精準(zhǔn)扶貧也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，貧困戶由于其人力資本積累較低、生產(chǎn)生活資料匱乏等等原因，短期扶貧工作很容易產(chǎn)生返貧現(xiàn)象，因此精準(zhǔn)扶貧的第一步是建立科學(xué)有效的貧困認(rèn)定機(jī)制，科學(xué)、精準(zhǔn)的識(shí)別農(nóng)牧民貧困原因和現(xiàn)狀，對于突發(fā)事件或生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的貧困，可以采取資金投放、信貸優(yōu)惠支持等短期扶貧方式，而對于殘疾、人力資本不足等長期貧困，甚至有可能成為代際貧困的農(nóng)牧民，則需要建立長期、有效、精準(zhǔn)的幫扶體制，從就業(yè)機(jī)會(huì)、繼續(xù)教育、子女教育直通車、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至是異地扶貧搬遷方式改善貧困狀況。

在農(nóng)牧民增收方面，不僅要從增量上使農(nóng)牧民收入增長，還要從長期制度建設(shè)中保障收入存量的穩(wěn)定。農(nóng)牧民普遍面臨收入渠道單一、就業(yè)機(jī)會(huì)較少的困境，針對這種困境，一方面要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入和完善，另一方面，信息結(jié)構(gòu)性不對稱也是導(dǎo)致青壯年勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性失業(yè)的重要原因。對于信息不對稱問題，為農(nóng)牧民提供及時(shí)、有效的就業(yè)信息也是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。當(dāng)前西藏第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展為就業(yè)人口提供了豐富的就業(yè)崗位，然而私營經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其信息節(jié)點(diǎn)越分散，由此產(chǎn)生的信息溝通成本越高，從而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性信息錯(cuò)配——有就業(yè)需求的同時(shí)也存在著失業(yè)人群。因此公共部門的信息溝通服務(wù)會(huì)降低結(jié)構(gòu)性失業(yè)，一定程度上實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”和收入渠道增加的目的。長期來看，圍繞農(nóng)牧民就業(yè)人口的服務(wù)體系搭建和公共政策實(shí)施是保證勞動(dòng)者收入提升的根本途徑。平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場、就業(yè)保障體系，以及切實(shí)有效的再培訓(xùn)機(jī)制都需要財(cái)政政策的長期發(fā)力。

四、財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的具體路徑

西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要以農(nóng)牧區(qū)群眾的生產(chǎn)生活改善為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以人為本的理念。對于“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富?！钡母鱾€(gè)目標(biāo)而言，財(cái)政政策的實(shí)施、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大都涉及到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的改善。財(cái)政作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在市場發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)作用的前提下，可以從多種手段、多種工具，從優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)國家和社會(huì)長治久安等方面實(shí)現(xiàn)“神圣國土守護(hù)者”和“幸福家園建設(shè)者”目標(biāo)。具體政策建議如下：

(一)加大農(nóng)牧區(qū)財(cái)政投資

由以上分析可以得出，西藏鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)及瓶頸在于多種公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的欠缺，西藏農(nóng)牧區(qū)擁有許多優(yōu)質(zhì)自然資源，具有廣闊的市場需求和發(fā)展?jié)摿Ατ谵r(nóng)牧產(chǎn)品的需求瓶頸需要政府加強(qiáng)公路、物流、信息基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資支持，而對于農(nóng)牧產(chǎn)品的供給瓶頸，則需要從短期產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及長期科技投入和人才培養(yǎng)方面加大投資和培養(yǎng)力度，提高西藏農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)供給能力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源供需平衡，真正使“綠水青山”變成農(nóng)牧民群眾的“金山銀山”。

(二)加強(qiáng)優(yōu)惠政策扶持

西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，一方面需要加大資金投資力度，另一方面則需要針對其特殊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，設(shè)立專項(xiàng)基金、產(chǎn)業(yè)資本優(yōu)惠政策及財(cái)政補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付等方式引導(dǎo)社會(huì)資本及其他資源對鄉(xiāng)村振興的投資建設(shè)。對于我國區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，政策的引導(dǎo)和分化對于資源再分配具有重要意義。西藏廣大農(nóng)牧區(qū)不僅是西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)，并且在西藏內(nèi)部也屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，因此在產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科技、人才等各個(gè)領(lǐng)域都需要政策的傾斜和引導(dǎo)。

(三)強(qiáng)化技術(shù)支撐和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終要依靠先進(jìn)科技和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為社會(huì)化分工合作的產(chǎn)業(yè)鏈模式，科學(xué)技術(shù)對傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇，現(xiàn)階段西藏設(shè)立的工業(yè)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為產(chǎn)業(yè)技術(shù)和創(chuàng)新融合提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。文化服務(wù)方面，西藏具有獨(dú)特的歷史文化積淀，為文娛創(chuàng)新提供了豐富的創(chuàng)作原料。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是個(gè)系統(tǒng)工程，需要人才、教育、配套基礎(chǔ)設(shè)施等全方位的長期投資，因此創(chuàng)新和技術(shù)為依據(jù)的基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)決定著產(chǎn)業(yè)未來長期發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村振興、農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸，未來財(cái)政需要長期對這些公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行投資。

(四)完善農(nóng)村保障體系

社會(huì)保障水平直接關(guān)系到農(nóng)牧區(qū)群眾的生活質(zhì)量和社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此今后財(cái)政需加大對西藏農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障的投入，宜從農(nóng)牧業(yè)服務(wù)保障體系和社保體系兩方面入手，提高西藏農(nóng)牧區(qū)群眾生產(chǎn)生活公共服務(wù)水平，保障其基本生產(chǎn)生活，發(fā)揮財(cái)政在市場信息、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢，切實(shí)保障農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)順利、生活水平的穩(wěn)步提升。

(五)統(tǒng)籌財(cái)政金融等政策工具

西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅涉及到農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、社會(huì)治理及農(nóng)牧民生活水平的提高等方面，而且由于其特殊的人文地理狀況決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要在戰(zhàn)略層面綜合考慮生態(tài)、文化等多方面因素的制約短板，還要從財(cái)政制度、法制建設(shè)、金融支持、農(nóng)牧區(qū)宣傳監(jiān)管等多方面協(xié)調(diào)努力，以農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，使農(nóng)牧區(qū)真正實(shí)現(xiàn)生活富裕、鄉(xiāng)村宜居，社會(huì)文明，公共服務(wù)健全，讓群眾切實(shí)享受到發(fā)展的紅利。