林志聰，梁錦芳

(廣州大學(xué) 松田學(xué)院，廣州 511370)

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化不斷深入推進(jìn)，城市成長速度呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，伴隨而來的是一系列的“城市病”，其中城市交通問題成為眾多“城市病”最突出的癥狀。我國中小城市普遍陷入“未富先堵”或“交通的發(fā)展跟不上城市的發(fā)展”的窘境。

中小城市是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，而城市交通又是中小城市賴以生存和持續(xù)運(yùn)行的命脈，因此，深入分析中小城市交通管理問題的表征及成因，進(jìn)而探討中小城市交通治理之道，成為當(dāng)前研究中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大課題。筆者試圖通過對(duì)L市交通管理進(jìn)行研究，歸納總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，提煉可復(fù)制推廣的管理策略，為進(jìn)一步完善中小城市交通管理提供參考建議。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》對(duì)城市規(guī)模的劃分，將城區(qū)常住人口在100萬人以下的城市劃分為中小城市。本文研究對(duì)象是L市，截止到2016年底，其城區(qū)常住人口約為55萬人[1]，屬于中小城市規(guī)模范疇。L市是廣東省西部的地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為迅速，同時(shí)也是交通問題較為突顯的中小城市，因此，選取L市作為本文的研究樣本具有一定代表性。

關(guān)于交通管理的研究文獻(xiàn)較為豐富，但絕大多數(shù)的文獻(xiàn)都聚焦于大城市。目前學(xué)界對(duì)中小城市交通管理問題的研究主要集中于以下三個(gè)視角：一是從專業(yè)技術(shù)改進(jìn)的角度來研究中小城市交通管理問題[2-3]；二是從公共管理視角[4-5]；三是以某一中小城市作為分析對(duì)象，通過對(duì)具體中小城市的剖析，總結(jié)中小城市交通管理的普遍規(guī)律[6-7]。

學(xué)界的研究成果為深入研究中小城市交通管理問題奠定了一定的基礎(chǔ)，但存在一些不足，例如缺乏以綜合性、系統(tǒng)性的視角來探討中小城市交通管理問題，也鮮有學(xué)者引入治理理念從多元主體治理的角度來探討中小城市交通管理問題。本文試圖通過引入治理理念，構(gòu)建中小城市交通的多元主體治理框架，以期進(jìn)一步探究中小城市交通管理的路徑。

二、中小城市交通管理現(xiàn)狀

(一)L市交通管理現(xiàn)狀

L市自1988年撤縣成為廣東省的地級(jí)市以來，經(jīng)歷了三十年的高速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了較大的成就。隨著城市居民生活水平的提高，居民出行方式發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，機(jī)動(dòng)車成為居民出行的主要交通工具。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2016年底城區(qū)常住人口約為55萬人，汽車保有量達(dá)到31萬輛[1]，這就意味著約平均每2人就擁有一輛汽車。汽車保有量巨大給當(dāng)前并不完善的城市交通網(wǎng)絡(luò)帶來不小的壓力。為了進(jìn)一步完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，改善城市交通秩序，L市政府出臺(tái)了《L市綜合交通運(yùn)輸發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《L市市區(qū)道路交通安全綜合治理總體方案》等一系列政策。在“十二五”期間，交通建設(shè)與治理得到了明顯的改善。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施固定投資金額約100億元，比“十一五”期間投資增長了67.5%，投資增長率創(chuàng)歷史新高；此外，L市的公路通車?yán)锍逃忻黠@的增長，到2016年底已達(dá)到1 533公里[1]。L市區(qū)大體上形成了主骨架分明、支路較發(fā)達(dá)、干支相連的公路網(wǎng)絡(luò)。在公共交通建設(shè)方面，出臺(tái)了《L市關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的實(shí)施辦法》《L市基本公共交通服務(wù)均等化實(shí)施方案》等政策，為優(yōu)先發(fā)展公共交通奠定了制度基礎(chǔ)。

(二)中小城市交通管理問題的主要表征

改革開放以來，在內(nèi)外因素的刺激下，中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，城區(qū)汽車保有量高速增長。但由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，加之交通管理理念偏差及管理方法欠科學(xué)，導(dǎo)致中小城市交通問題日漸突顯。主要表征可以歸納為以下三個(gè)方面：

1.公共交通種類單一、覆蓋面較窄

相比大城市居民出行來說，中小城市居民出行方式具有范圍小、距離短等特點(diǎn)，這就決定了中小城市居民出行普遍依賴自行車、電動(dòng)車、摩托車等個(gè)體交通，而對(duì)公共交通的需求較弱。這對(duì)于以需求驅(qū)動(dòng)的公共產(chǎn)品供給而言，居民對(duì)公共交通需求較弱會(huì)導(dǎo)致政府長期缺乏對(duì)公共交通發(fā)展的關(guān)注。隨著中小城市城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市空間加快擴(kuò)張，居民出行半徑逐步大幅增加，步行、騎車等慢出行方式難以完全滿足居民日常的出行需求，而中小城市單薄的公共交通系統(tǒng)未能及時(shí)承擔(dān)起居民出行的重任，導(dǎo)致了居民日益增長的多元化出行需求與政府公共交通服務(wù)供給不足之間存在的矛盾愈發(fā)突出。

L市與其他中小城市出現(xiàn)了較為相似的問題。盡管L市近年來對(duì)公共交通的投入有較大增長，但由于公共交通建設(shè)起步晚、底子薄，使得公共交通相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，公共交通種類單一，不能滿足市民多元化的出行需求。目前市區(qū)公共交通系統(tǒng)以公共汽車為主，出租汽車為輔，尚未建設(shè)城市軌道交通。由于出租汽車數(shù)量少、收費(fèi)高、運(yùn)營不規(guī)范等原因，已逐漸被邊緣化。而公共汽車提供的出行服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足市民快速增長的多樣化出行需求。另一方面，公共交通系統(tǒng)覆蓋面較小。目前，L市市區(qū)公共汽車數(shù)量和運(yùn)行線路較少，居民等待時(shí)間較長。根據(jù)L市交通運(yùn)輸局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年L市擁有公交車輛255臺(tái)、公交運(yùn)營線路14條、公交線路長度361公里，公汽站場(chǎng)1個(gè)，公交站點(diǎn)共399個(gè)，中心城區(qū)萬人公交車輛擁有量為5.0標(biāo)臺(tái)，這一數(shù)據(jù)離“每萬人擁有公共汽車標(biāo)臺(tái)數(shù)指標(biāo)和基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)值、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)值12標(biāo)臺(tái)”[8]的標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距。此外，公共汽車數(shù)量和運(yùn)行線路不足直接造成公共交通通達(dá)率及區(qū)域覆蓋率偏低。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，L市公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例僅為15%，公共交通站點(diǎn)500米覆蓋率是75%[9]，與2011年交通運(yùn)輸部下發(fā)的 《關(guān)于開展國家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項(xiàng)的通知》中要求的“城市公共交通出行分擔(dān)率達(dá)到40%以上”“公交站500米覆蓋率達(dá)到90%以上”的指標(biāo)存在一定的差距。

2.交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

由于中小城市政府缺乏對(duì)城市整體交通發(fā)展的系統(tǒng)戰(zhàn)略，導(dǎo)致城市的交通基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。L市近年來雖然在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得較大成就，但是由于長期在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的“積弱”，導(dǎo)致交通基礎(chǔ)設(shè)施還需進(jìn)一步改善，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，城市公路網(wǎng)需進(jìn)一步大力編織。市區(qū)范圍內(nèi)的高速公路運(yùn)輸通道僅有東西和南北向各一條，連通外界的高速公路數(shù)量明顯較少，“外通內(nèi)連”的高速公路骨架尚未建成。其次，普通干線公路等級(jí)低。L市交通 “十三五”規(guī)劃中指出，“L市二級(jí)以上的公路比重僅占10.1%，在21個(gè)地市中排到了第18位”。可見，L市公路中占有過大比重的公路是低等級(jí)公路，并且存在不合理的技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)。最后，道路交通輔助設(shè)施不完善。L市部分路口信號(hào)燈是早期建設(shè)的，沒有得到及時(shí)改進(jìn)，因信號(hào)燈故障問題造成交通混亂時(shí)有發(fā)生。

中小城市快速成長伴隨著城市用地的緊張，城市要想進(jìn)一步發(fā)展勢(shì)必需要尋求更多的發(fā)展用地。因此，向周邊郊區(qū)擴(kuò)張成為城市發(fā)展的“常規(guī)模式”，但城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市的擴(kuò)張，最終導(dǎo)致新區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，無法滿足居民生活生產(chǎn)對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，大大制約了新區(qū)的發(fā)展。

3.交通規(guī)劃欠科學(xué)

交通規(guī)劃是完善交通綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的重要保障。目前，中小城市交通管理普遍存在交通規(guī)劃不科學(xué)的問題。

第一，規(guī)劃缺乏全局性。中小城市新開發(fā)的區(qū)域不斷擴(kuò)大，但是新區(qū)的規(guī)劃與老區(qū)的規(guī)劃存在脫節(jié)的情況，導(dǎo)致新舊區(qū)交通銜接性差。

第二，規(guī)劃缺乏前瞻性。中小城市的快速發(fā)展使得機(jī)動(dòng)車的數(shù)量大增，城市的交通規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性，以回應(yīng)未來的發(fā)展需要，否則將會(huì)導(dǎo)致城市交通出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題。例如，L市對(duì)停車場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃就缺乏前瞻性，較早建設(shè)的人民廣場(chǎng)、大型商場(chǎng)等場(chǎng)所幾乎都沒有建設(shè)停車場(chǎng)，導(dǎo)致市區(qū)內(nèi)停車較為困難，車主常常在路邊違章停車。隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的猛增，加之外來車輛的增多，停車難的問題會(huì)越來越突顯。另外，某些路段如建設(shè)路，在通行范圍劃出停車位，使原本不寬闊的道路變得更為狹窄，致使通行力大大降低。

第三，規(guī)劃缺乏合理性。中小城市因公共交通路線往往存在規(guī)劃不合理的現(xiàn)象，使得本來公交線路就少的中小城市的公交運(yùn)載能力顯得更弱，市民的出行體驗(yàn)持續(xù)下降。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，在公共交通路線規(guī)劃設(shè)計(jì)上，57%的市民認(rèn)為不合理[10]?？梢?，L市交通規(guī)劃的合理性和科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。

三、中小城市交通管理存在問題的原因

(一)發(fā)展理念存在偏差

近年來，宜居城市和綠色城市發(fā)展理念不斷影響著城市的發(fā)展進(jìn)程，不少城市開始反思在城市空間中構(gòu)建一種優(yōu)雅從容的“慢生活”，慢行交通系統(tǒng)正是實(shí)現(xiàn)慢生活的重要載體。城市慢行系統(tǒng)提倡自行車、步行等出行方式，從而達(dá)到緩解快慢交通沖突、慢行主體行路難和減少汽車尾氣污染等問題的目的。中小城市面積小，居民主要活動(dòng)區(qū)集中在市區(qū)，出行半徑小，發(fā)展慢行交通系統(tǒng)無疑是緩解城市交通壓力的最佳選擇。但很多中小城市管理者錯(cuò)誤地認(rèn)為發(fā)達(dá)的城市交通體系應(yīng)該集中力量發(fā)展機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng)，越來越多的中小城市集中財(cái)力物力拓展機(jī)動(dòng)車道，甚至不少中小城市建起了縱橫交錯(cuò)的高架橋，但是卻忽視了城市慢行系統(tǒng)的功能和作用。從眾多中外城市交通建設(shè)成功案例來看，打造多樣化、立體化、快慢結(jié)合的城市交通體系才是解決城市交通問題的正確發(fā)展理念。

由于中小城市發(fā)展理念存在一定的偏差，影響了政府在城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略與決策，以及相關(guān)發(fā)展措施的落實(shí)，最終會(huì)導(dǎo)致城市交通系統(tǒng)發(fā)展失衡。

(二)對(duì)居民交通行為規(guī)范意識(shí)的引導(dǎo)不足

城市交通的“主角”是城市居民，居民交通行為規(guī)范意識(shí)水平的高低直接影響著城市交通的秩序及效率。居民交通行為規(guī)范意識(shí)的形成及提升實(shí)質(zhì)上是社會(huì)化的過程，“這種社會(huì)化就是個(gè)體要學(xué)習(xí)他將參與其中的各種具體社會(huì)的知識(shí)、規(guī)范、價(jià)值觀念和技能”[11]。從社會(huì)化機(jī)制的教化理論來分析，人的社會(huì)性不是內(nèi)生的，需要外部輸入。而交通行為規(guī)范意識(shí)作為一種理念性公共產(chǎn)品，市場(chǎng)難以有效提供，這就需要政府承擔(dān)起供給職責(zé)，有針對(duì)性地對(duì)民眾進(jìn)行交通行為規(guī)范意識(shí)的宣傳教育。但實(shí)際上，中小城市政府對(duì)居民交通行為規(guī)范意識(shí)的宣傳教育往往不到位，主要表現(xiàn)在：宣傳教育形式單一、內(nèi)容枯燥、覆蓋面不廣、針對(duì)性不強(qiáng)等，導(dǎo)致宣傳教育效果不佳。此外，中小城市之間的異質(zhì)性較強(qiáng)，這就決定了對(duì)居民的交通行為規(guī)范意識(shí)的宣傳教育需要基于本地實(shí)際情況，不能照搬其他中小城市及大城市的做法。

(三)傳統(tǒng)一元主體的管理模式

隨著中小城市的快速發(fā)展，交通管理的任務(wù)越來越重，靠過去政府部門大包大攬的管理模式難以有效地回應(yīng)交通領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問題。一元主體管理模式傾向于運(yùn)用行政強(qiáng)制的手段對(duì)資源進(jìn)行分配，以及對(duì)違規(guī)者進(jìn)行懲處，這種強(qiáng)制管理方式一方面過于強(qiáng)勢(shì)，容易激發(fā)社會(huì)矛盾；另一方面，它忽視了各個(gè)利益主體的利益訴求，在管理過程中難以整合各方力量，形成合力。因此，轉(zhuǎn)變政府管理理念和方式勢(shì)在必行。從由政府一元的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑸鐣?huì)、市場(chǎng)和民眾等多元主體參與的治理模式，是解決紛繁復(fù)雜的交通管理問題的關(guān)鍵所在。

(四)公共交通的投入不足

城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施是典型的公共產(chǎn)品，此類產(chǎn)品供給可以通過合理的制度安排交由私人提供，但是由于城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施普遍具有較強(qiáng)的非排他性和非競爭性，使得其具有投資成本高、收益周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，私人難以有效供給。因此，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施往往依賴于財(cái)政的持續(xù)投入。對(duì)于財(cái)政相對(duì)緊張的中小城市來說，財(cái)政的足量投入存在現(xiàn)實(shí)的困難。如L市發(fā)布的《L市基本公共交通服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)方案(2013-2015)》指出，“市區(qū)計(jì)劃增加路線，購置新能源公共汽車169輛”，但最后卻因未能落實(shí)購置車輛資金，導(dǎo)致2015年底都未能落實(shí)，延緩了城市公共交通的發(fā)展速度。

除此之外，L市公交輔助設(shè)施、公交首末站、樞紐站、停車保養(yǎng)場(chǎng)建設(shè)，以及公益服務(wù)性虧損和補(bǔ)償機(jī)制等均未得到貫徹落實(shí)，從側(cè)面可以說明政府對(duì)公共交通的投入是不足的。雖然近年來L市政府也增加了對(duì)公共交通的投入，但2015年至2016年，L市對(duì)公交企業(yè)的補(bǔ)貼資金僅有300萬元[9]，相較于粵東西北其他地市來說，還存在很大的差距。

四、完善中小城市交通管理的路徑選擇

(一)樹立正確的城市交通發(fā)展理念

綠色、慢行、智能交通理念已被越來越多的人所接受，成為轉(zhuǎn)變交通發(fā)展模式的主流價(jià)值力量。綠色交通強(qiáng)調(diào)要打造低污染、環(huán)境友好型的交通系統(tǒng)，從而解決交通運(yùn)輸對(duì)環(huán)境的污染問題，主要體現(xiàn)在倡導(dǎo)使用低碳環(huán)保的交通運(yùn)輸模式和工具。慢行交通則因其具有低碳、節(jié)能、環(huán)保的優(yōu)點(diǎn)，較好地回應(yīng)了環(huán)境保護(hù)以及安全高效的需求。智能交通主要是在交通運(yùn)輸系統(tǒng)中利用信息、電子通信、衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術(shù)，以控制一定范圍的交通流量，從而有效發(fā)揮城市道路的運(yùn)輸作用，提升交通管理效率。中小城市規(guī)模小，出行距離短，綠色、慢行、智能的交通理念既迎合了社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，又符合中小城市交通發(fā)展的特點(diǎn)，因此，中小城市政府應(yīng)根據(jù)自身城市特點(diǎn)，樹立起綠色、慢行、智能化等交通發(fā)展理念，以期促進(jìn)城市交通朝著可持續(xù)、健康的方向發(fā)展。

(二)加大對(duì)居民交通行為規(guī)范意識(shí)宣傳教育的力度

目前中小城市政府部門對(duì)居民交通行為規(guī)范的宣傳教育力度較弱，因此，相關(guān)部門要進(jìn)一步加大交通行為規(guī)范的宣傳教育力度。加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生群體宣傳教育力度，把交通行為規(guī)范納入學(xué)歷教學(xué)體系中，促使他們從小形成遵守交通行為規(guī)范的觀念。充分利用民間自治組織的作用，開展交通意識(shí)宣傳活動(dòng)日，引導(dǎo)群眾參與其中。此外，還要進(jìn)一步豐富宣傳教育的形式，例如借助新媒體工具，采取喜聞樂見、生動(dòng)活潑的傳播形式，使交通行為規(guī)范理念更加深入人心。

(三)提高城市交通規(guī)劃的科學(xué)性和合理性

城市交通規(guī)劃是將各類交通和城市的發(fā)展用地布局結(jié)合起來，進(jìn)行系統(tǒng)性綜合研究的規(guī)劃。隨著中小城市的發(fā)展速度越來越快，許多中小城市政府制定的交通規(guī)劃缺乏前瞻性和科學(xué)性，如規(guī)劃的車道狹窄、功能不清，忽視靜態(tài)交通問題等。歸根結(jié)底是中小城市政府對(duì)城市交通規(guī)劃重視程度不夠，也缺乏從頂層將整個(gè)城市交通作為一個(gè)有機(jī)整體來規(guī)劃，更多的是遵循“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的管理模式，始終處于四處“救火”的狀態(tài)。因此，中小城市政府部門要重視交通規(guī)劃的制定，合理采納專家學(xué)者對(duì)城市交通規(guī)劃的指導(dǎo)意見，并保持與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展思想，將城市交通發(fā)展納入科學(xué)的規(guī)劃藍(lán)圖之中。

(四)加大對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入

中小城市政府要想有效解決交通領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題，就要把發(fā)展作為解決問題的根本，即大力建設(shè)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，有針對(duì)性地對(duì)中小城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)增加財(cái)政的投入，如拓展公路寬度，優(yōu)化紅綠燈等交通輔助設(shè)施，加快建設(shè)停車場(chǎng)所，增加公共交通工具數(shù)量等，通過精準(zhǔn)的財(cái)政投入，補(bǔ)齊中小城市交通基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，從而能較大程度地提升城市交通整體水平。

(五)構(gòu)建多元主體治理格局

中小城市政府應(yīng)整合政府部門、市場(chǎng)和社會(huì)等主體的力量，明確各主體在城市交通管理中的角色及地位，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理，以期提升城市交通的治理能力。在政府層面上，政府應(yīng)扮演好“掌舵者”的角色，把一部分權(quán)力讓渡給其他主體，這樣不僅可以充分發(fā)揮其他治理主體的優(yōu)勢(shì)，減輕政府交通治理的壓力，而且可以通過“賦能”的方式進(jìn)一步培育社會(huì)治理主體，以完善交通治理體系。在市場(chǎng)層面上，可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)城市交通的建設(shè)，例如，政府可以采取公私合營的模式，把部分交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或服務(wù)任務(wù)交由市場(chǎng)來承擔(dān)，以充分借助市場(chǎng)資本來緩解財(cái)政不足的困境。同時(shí)，政府應(yīng)充分運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)監(jiān)管的職能，促進(jìn)市場(chǎng)主體提供更多創(chuàng)新的交通服務(wù)，如共享自行車、共享汽車等服務(wù)，以解決“最后一公里”的出行難題。在社會(huì)層面上，要積極發(fā)揮社會(huì)組織的作用，尤其是要發(fā)揮社會(huì)組織引導(dǎo)和教育的功能，如開展交通安全知識(shí)競賽、交通行為小組討論、交通行為引導(dǎo)游戲等。與此同時(shí)，要進(jìn)一步拓展居民交通治理參與渠道，完善信息溝通及反饋機(jī)制，增強(qiáng)政府的回應(yīng)力，從而激發(fā)更多的人眾參與到交通治理當(dāng)中來。