賴(lài)奕曲

(廈門(mén)大學(xué)，福建 廈門(mén) 361005)

2013年，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議。此后，一帶一路倡議在中國(guó)的大力推動(dòng)下，沿線多個(gè)國(guó)家和地區(qū)相繼響應(yīng)，簽署了多個(gè)合作備忘錄。2015年，中國(guó)政府制定并發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《愿景與行動(dòng)》)。一帶一路沿線國(guó)家和地區(qū)橫跨歐亞非三大陸，海陸兩條絲路環(huán)繞我國(guó)疆域，山水相連、休戚與共是一帶一路經(jīng)貿(mào)合作與人員往來(lái)的基礎(chǔ)與動(dòng)力。時(shí)至今日，中亞、西亞等地仍戰(zhàn)火不斷，加之恐怖主義、環(huán)境惡化的作用，一帶一路比其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作面臨更多挑戰(zhàn)。隨著一帶一路沿線國(guó)家和地區(qū)的人員往來(lái)與經(jīng)濟(jì)合作的升級(jí)，貿(mào)易安全與便利化問(wèn)題的嚴(yán)峻性不減反升，領(lǐng)事保護(hù)的需求和缺口都亟待解決。

一、一帶一路領(lǐng)事保護(hù)現(xiàn)況

一帶一路聯(lián)系的國(guó)家和地區(qū)遍及亞非歐大陸及拉丁美洲和大洋洲，該倡議的包容性使得一帶一路注定是一個(gè)開(kāi)放性的組織體。隨著越來(lái)越多發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的加入，一帶一路被注入了生命力，同時(shí)影響貿(mào)易便利的不穩(wěn)定因素也愈發(fā)突出，如自然災(zāi)害和一系列暴力沖突。

(一)領(lǐng)事保護(hù)內(nèi)涵

1963年《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第5條“領(lǐng)事職務(wù)”賦予領(lǐng)事有不違國(guó)際法，經(jīng)接受?chē)?guó)同意即可的廣泛職務(wù)范圍?！妒澜缤饨淮筠o典》認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)涵包括狹義和廣義。“狹義的領(lǐng)事保護(hù)是指當(dāng)派遣國(guó)國(guó)民的合法權(quán)益在接受?chē)?guó)受到國(guó)際不法行為的侵害時(shí)，領(lǐng)館或領(lǐng)事官員同領(lǐng)區(qū)當(dāng)局交涉，以制止此種不法行為，回復(fù)受害人應(yīng)享有的權(quán)利和利益；廣義則是指一國(guó)的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)或領(lǐng)事官員，根據(jù)派遣國(guó)的國(guó)家利益和對(duì)外政策，于國(guó)際法許可的限度內(nèi)，在接受?chē)?guó)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民的權(quán)力和利益的行為。”[1]領(lǐng)事保護(hù)托生于外交保護(hù)，傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)謹(jǐn)守主權(quán)原則，保護(hù)對(duì)象限于派遣國(guó)國(guó)民，即限于狹義程度。隨著人口流動(dòng)與經(jīng)貿(mào)往來(lái)的密切，各國(guó)通過(guò)國(guó)際條約或國(guó)際合作將保護(hù)對(duì)象擴(kuò)至第三國(guó)國(guó)民，例如在第三國(guó)沒(méi)有接受?chē)?guó)派駐領(lǐng)事的情況下，派遣國(guó)領(lǐng)事為第三國(guó)國(guó)民提供幫助。由于《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第8條規(guī)定：“經(jīng)適當(dāng)通知接受?chē)?guó)后派遣國(guó)之一領(lǐng)館得代表第三國(guó)在接受?chē)?guó)內(nèi)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)，但以接受?chē)?guó)不表反對(duì)為限”。在第三國(guó)授權(quán)后對(duì)其國(guó)民的領(lǐng)事保護(hù)行為可視為一種代理行為，第三國(guó)的事先授權(quán)和針對(duì)個(gè)案的意思表示使得廣義的領(lǐng)事保護(hù)不至受到主權(quán)原則的過(guò)分抵觸。

自2014年中國(guó)外交部領(lǐng)事保護(hù)熱線開(kāi)通以來(lái)，已接通了數(shù)十萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)求助電話，平均每天有數(shù)百起的領(lǐng)事保護(hù)需求。[2]2017年,協(xié)助滯留巴厘島的中國(guó)公民回國(guó)、救援馬來(lái)西亞沙巴沉船的中國(guó)船員等領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件約7萬(wàn)起。[3]隨著一帶一路合作的深化，領(lǐng)事保護(hù)的情況變得復(fù)雜：在緊急情況下，對(duì)其他國(guó)家的國(guó)民是否能提供領(lǐng)事保護(hù)及其正當(dāng)性的來(lái)源為何；未與第三國(guó)政府溝通即對(duì)其國(guó)民施以人道主義援助是否違反國(guó)際法；對(duì)于第三國(guó)公民而言，在其國(guó)籍國(guó)未派駐外交機(jī)構(gòu)的國(guó)家發(fā)生緊急情況時(shí)，是否能獲取領(lǐng)事保護(hù)和其后的費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題。[4]實(shí)踐中我國(guó)面對(duì)此類(lèi)情況秉持人道主義精神對(duì)一些第三國(guó)公民也提供領(lǐng)事保護(hù)。2011年2月，北非國(guó)家利比亞局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，該國(guó)爆發(fā)的騷亂和流血事件不斷升級(jí)。2月22日至3月5日，中國(guó)政府將在利的35860名中國(guó)公民全部撤出，并安全送回國(guó)內(nèi)。同時(shí)，還幫助了來(lái)自12個(gè)國(guó)家2100名外籍人員撤出利比亞。[5]2013-2016年，南蘇丹發(fā)生了多次武裝沖突事件，中國(guó)政府在撤離當(dāng)?shù)刂匈Y石油公司員工時(shí)還幫助了一些外籍員工撤離。相較于官方文件《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》有關(guān)規(guī)定，在實(shí)踐選擇上我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)行動(dòng)已從狹義的領(lǐng)事保護(hù)擴(kuò)展到廣義，但其合法性、正當(dāng)性來(lái)源和后續(xù)費(fèi)用的承擔(dān)仍無(wú)具體制度建構(gòu)。

(二)領(lǐng)事保護(hù)需求

《2018年全球和平指數(shù)報(bào)告》將全世界分為九大區(qū)域，和平狀況最危急的分別是中東及北非、南亞、俄羅斯和撒哈拉以南的非洲地區(qū)；而較為和平的區(qū)域其和平指數(shù)相較于去年也有大幅度地下降?？梢?jiàn)，一帶一路沿線國(guó)家及地區(qū)和我國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資主要流向地的和平狀況都不容樂(lè)觀。除了國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)及各類(lèi)暴力事件，一帶一路沿線還深受非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的影響，如恐怖主義、跨國(guó)犯罪、水資源安全、環(huán)境安全和能源安全。[6]隨著對(duì)外承包工程大量承接，越來(lái)越多的中國(guó)工人來(lái)到沿線國(guó)家或地區(qū)工作甚至定居，境外公民的領(lǐng)事保護(hù)需求持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)《中國(guó)對(duì)外承包工程發(fā)展報(bào)告2016-2017》，交通、電力、建筑領(lǐng)域是我國(guó)企業(yè)對(duì)外承接的主要項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。[7]這些大型項(xiàng)目的承接必然依靠龐大的工作團(tuán)隊(duì)或是在當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)工業(yè)園區(qū)，小部分富有經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)工人加上從當(dāng)?shù)鼗蚴堑谌龂?guó)吸納勞動(dòng)力是節(jié)約人力成本的常規(guī)做法，也符合人員本土化的投資需求。于是在建設(shè)國(guó)家發(fā)生暴力沖突時(shí)，我國(guó)提供領(lǐng)事保護(hù)不僅要考慮中國(guó)公民，還要考慮第三國(guó)勞工，在2011年的利比亞撤僑和2016年的南蘇丹撤僑中我國(guó)協(xié)助撤離的外籍人員中有一部分是中資公司的雇傭人員。

近年來(lái)，在全球變暖的大背景下，極端天氣和自然災(zāi)害對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響顯著上升。地處全球最大的大陸和面向太平洋和印度洋的東亞、南亞、東南亞受年度季風(fēng)運(yùn)動(dòng)的影響，每年都會(huì)遭遇臺(tái)風(fēng)和洪澇災(zāi)害。除了氣象災(zāi)害，一帶一路諸多國(guó)家和地區(qū)處在環(huán)太平洋洋地震帶和歐亞地震帶上，地震、火山爆發(fā)也時(shí)有發(fā)生。2015年4月尼泊爾地震、2017年11月印尼巴厘島火山爆發(fā)，中國(guó)政府包機(jī)撤回中國(guó)公民。面對(duì)極端天氣和自然災(zāi)害，因其事發(fā)突然和規(guī)模不定，所需領(lǐng)事保護(hù)程度難以確定，甚至在基于人道主義要求下保護(hù)對(duì)象也難以限定。在緊急情況下，面對(duì)在受災(zāi)國(guó)無(wú)使領(lǐng)館派駐國(guó)家的公民，我國(guó)可否為其提供領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題需要有相關(guān)的制度解釋和厘清。

(三)各國(guó)領(lǐng)事資源

當(dāng)公民在境外遭遇極端事件時(shí)，除了向當(dāng)?shù)卣笾?，其?guó)籍國(guó)駐事發(fā)國(guó)的使領(lǐng)館及辦事處視事態(tài)的嚴(yán)重性將提供領(lǐng)事保護(hù)。受各國(guó)國(guó)力、外交關(guān)系和日常需求等綜合因素影響，各國(guó)的駐外外交機(jī)構(gòu)數(shù)量懸殊有別。歐洲委員會(huì)《在為第三國(guó)的歐盟公民提供外交和領(lǐng)事保護(hù)的綠皮書(shū)》引言指出，只有中國(guó)、俄羅斯和美國(guó)在所有歐盟成員國(guó)中設(shè)有外交機(jī)構(gòu)。[8]但在一國(guó)設(shè)有外交機(jī)構(gòu)并不能保證能提供即時(shí)且有效的領(lǐng)事保護(hù)。代表機(jī)構(gòu)和辦事處若工作人員有限，僅滿足日常的簽證、認(rèn)證需求已分身乏術(shù)，難以在遇到緊急情況下提供有效的領(lǐng)事保護(hù)。一帶一路沿線國(guó)家人口、地緣、國(guó)力差距懸殊，對(duì)于小國(guó)來(lái)說(shuō)，以聯(lián)合辦事處和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的形式來(lái)提供領(lǐng)事保護(hù)更具可行性和經(jīng)濟(jì)性。

二、歐盟共同領(lǐng)事保護(hù)發(fā)展歷程

依前述可見(jiàn)，在領(lǐng)事保護(hù)上一帶一路面臨的矛盾是各國(guó)參差不齊的領(lǐng)事保護(hù)資源與日益龐大、復(fù)雜的領(lǐng)事保護(hù)需求之間的缺口問(wèn)題。沿線國(guó)家眾多，大多數(shù)小國(guó)家無(wú)法達(dá)到派駐機(jī)構(gòu)的數(shù)量化和密集化；而在緊急情況下，領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象常常包括不同國(guó)籍的公民，在事發(fā)地?zé)o國(guó)籍國(guó)的派駐機(jī)構(gòu)或無(wú)法提供有效領(lǐng)事保護(hù)的情況時(shí)有發(fā)生。此時(shí)急需構(gòu)建一種集約化、高效化的多元領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制來(lái)解決領(lǐng)事保護(hù)的需求缺口，歐盟提出的共同領(lǐng)事保護(hù)制度極具借鑒意義。

(一)《馬斯特理赫特條約》

歐盟共同領(lǐng)事保護(hù)制度最早現(xiàn)身于1993年的《馬斯特理赫特條約》第8條C款：“每一個(gè)聯(lián)盟公民在他是國(guó)民的成員國(guó)沒(méi)有駐在代表的第三國(guó)領(lǐng)土上，應(yīng)受到任何成員國(guó)外交或領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的保護(hù)，就像保護(hù)該國(guó)的國(guó)民一樣?！盵9]此后，1997年的《阿姆斯特丹條約》、2000年的《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》和2009年的《里斯本條約》均有相同或近似的規(guī)定。即使是廣義的領(lǐng)事保護(hù)也要求保護(hù)對(duì)象擁有尋求幫助的第三國(guó)國(guó)籍，而共同領(lǐng)事保護(hù)制度突破了國(guó)籍的限制，只要保護(hù)對(duì)象具有“歐盟公民”的身份即可?！皻W盟公民”身份并不是一種新型的國(guó)籍類(lèi)型。雖然歐盟作為一個(gè)一體化程度極高的區(qū)域國(guó)際組織，但其不具備構(gòu)成國(guó)家最重要的要素—主權(quán)。[10]突破了主權(quán)原則的桎梏是共同領(lǐng)事保護(hù)制度與傳統(tǒng)理論最大的區(qū)別，派遣國(guó)的權(quán)力來(lái)源是歐盟的相關(guān)立法文件，近似于一種法令授權(quán)行為而非代理行為。

(二)領(lǐng)事保護(hù)綠皮書(shū)

2006年11月28日，歐洲委員會(huì)通過(guò)了《在為第三國(guó)的歐盟公民提供外交和領(lǐng)事保護(hù)的綠皮書(shū)》。綠皮書(shū)建構(gòu)了該制度的具體規(guī)則：(1)在歐盟成員國(guó)護(hù)照上增添共同領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)容；(2)保護(hù)對(duì)象擴(kuò)大至歐盟公民的非歐盟公民家庭成員；(3)簡(jiǎn)化提供金融幫助的事前程序；(4)盡可能地建立一個(gè)歐洲補(bǔ)償系統(tǒng)；(5)成員國(guó)在其與派遣國(guó)的領(lǐng)事條約中增添允許為第三國(guó)提供領(lǐng)事保護(hù)的條款；等。[8]雖然綠皮書(shū)的建議未完全付諸實(shí)現(xiàn)，但其解釋和規(guī)定了共同領(lǐng)事保護(hù)制度實(shí)施中的具體問(wèn)題和未來(lái)的方向。

(三)2015/637/EU決議

2015年，歐洲理事會(huì)出臺(tái)了2015/637/EU決議。該決議不僅細(xì)化了具體規(guī)則，還新增了“領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家(the lead state)”概念。根據(jù)歐盟理事會(huì)2008年起草的《領(lǐng)事領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家概念實(shí)施指南》，“某一成員國(guó)將基于自愿而擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家這一角色，其他成員國(guó)應(yīng)當(dāng)參與并協(xié)助；在重大的領(lǐng)事危機(jī)事件中，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家將會(huì)向所有的歐盟公民提供領(lǐng)事協(xié)助并且及時(shí)通知成員國(guó)有關(guān)危機(jī)的發(fā)展情況”。[10]在2008年乍得危機(jī)中，法國(guó)作為領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家及時(shí)疏散了1200余名歐盟公民，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家在危機(jī)事件中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用突顯，于是在2015年的決議中賦予其法律地位。決議的第15條“在危機(jī)情況下的促進(jìn)程序”將被請(qǐng)求國(guó)和國(guó)籍國(guó)之間的關(guān)系推向一個(gè)新階段：在危機(jī)情況下，被請(qǐng)求國(guó)可以在未獲得國(guó)籍國(guó)承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的承諾前即向第三國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事保護(hù)，此時(shí)被請(qǐng)求國(guó)向國(guó)籍國(guó)請(qǐng)求返還費(fèi)用和國(guó)籍國(guó)向其國(guó)民追索費(fèi)用的權(quán)利均不受影響。[11]2015/637/EU決議之于共同領(lǐng)事保護(hù)的意義不僅是細(xì)化規(guī)則，更是在小心地權(quán)衡領(lǐng)事保護(hù)和主權(quán)原則的緊張關(guān)系。在處理接受?chē)?guó)(事發(fā)地國(guó))、派遣國(guó)(被請(qǐng)求國(guó))、第三國(guó)(國(guó)籍國(guó))三方的關(guān)系上，表明對(duì)接受?chē)?guó)主權(quán)的尊重，不單方面改變派遣國(guó)與接受?chē)?guó)之間的領(lǐng)事關(guān)系；而在基于后兩國(guó)同為歐盟成員國(guó)的身份認(rèn)同下，許可在緊急情況下派遣國(guó)預(yù)先行使第三國(guó)主權(quán)(向第三國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事保護(hù))，第三國(guó)事后許可的意義相較于增加其正當(dāng)性更多體現(xiàn)在承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用方面。

三、一帶一路共同領(lǐng)事保護(hù)的困境

共同領(lǐng)事保護(hù)若想移植到一帶一路倡議中，首先面臨的困境是共同領(lǐng)事保護(hù)自身的缺陷。

(一)主權(quán)原則

傳統(tǒng)上認(rèn)為，“領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)的主體具有單一性特點(diǎn)，即只有公民的國(guó)籍國(guó)才能對(duì)該公民實(shí)施保護(hù)。因?yàn)閲?guó)際法上國(guó)籍是體現(xiàn)國(guó)家與個(gè)人法律關(guān)系的一個(gè)主要紐帶，對(duì)于領(lǐng)事保護(hù)而言甚至是唯一的紐帶”。[12]而歐盟的共同領(lǐng)事制度的保護(hù)對(duì)象是“歐盟公民”，這一身份概念是否構(gòu)成一個(gè)國(guó)籍，事關(guān)其是否突破了主權(quán)原則和歐盟在國(guó)際法上的地位定性。

國(guó)際組織對(duì)國(guó)家主權(quán)有“軟侵蝕”的趨勢(shì)，“歐洲聯(lián)盟是主權(quán)權(quán)利持久地轉(zhuǎn)讓給國(guó)際組織的最突出典型”。但是各成員國(guó)轉(zhuǎn)讓的是主權(quán)權(quán)利而非主權(quán)，因?yàn)橹鳈?quán)是恒定地與領(lǐng)土、獨(dú)立和最高權(quán)聯(lián)系在一起的。[13]成員國(guó)不會(huì)因?yàn)榧尤霘W盟而喪失領(lǐng)土，或是失去國(guó)際法上的主體地位。另一方面，各成員國(guó)讓渡的主權(quán)權(quán)利，一經(jīng)歐盟獲得即發(fā)生性質(zhì)轉(zhuǎn)化：由國(guó)家的主權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際組織的組織職權(quán)。具體表現(xiàn)在，國(guó)際組織是通過(guò)將這些權(quán)利寫(xiě)入其宗旨或章程來(lái)獲得的。歐盟非國(guó)家，其組織權(quán)利也遠(yuǎn)非主權(quán)，“歐盟公民”的身份自然也達(dá)不到國(guó)籍的程度。共同領(lǐng)事保護(hù)確實(shí)突破了傳統(tǒng)領(lǐng)事保護(hù)對(duì)國(guó)籍條件的要求，但是“歐盟公民”遠(yuǎn)非國(guó)籍概念，而是一個(gè)包容多國(guó)籍的民族概念。譬如“中華人民共和國(guó)公民”是一個(gè)國(guó)籍概念；而“華人”，即“中華民族”則是一個(gè)民族概念，指的是帶有華裔血統(tǒng)的各國(guó)籍公民?！皻W盟公民”可包容擁有不同國(guó)籍的各成員國(guó)公民，各成員國(guó)因其暗含的國(guó)籍因素通過(guò)讓渡部分主權(quán)權(quán)利以構(gòu)建歐盟的共同領(lǐng)事保護(hù)制度，在此層面上該制度也擁有了國(guó)籍和主權(quán)依據(jù)。

移植于一帶一路倡議中，共同領(lǐng)事保護(hù)在克服自身缺陷外，還要考慮與新外部環(huán)境的相容性與配適性，具體在于一帶一路與歐盟之間的差異。

(二)合作理念差異

觀2015年發(fā)布的《愿景與行動(dòng)》，其建設(shè)的原則是“共商、共建、共享”，建設(shè)的目的在于“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場(chǎng)的深度融合”。[14]可見(jiàn)，一帶一路倡議的核心和側(cè)重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)上的互利共贏，政治和民間的交流也是為了服務(wù)經(jīng)濟(jì)合作。在政治上，一帶一路倡議恪守和平共處五項(xiàng)基本原則，不同于歐盟的統(tǒng)一和復(fù)興，該倡議致力于不同國(guó)家和文明的對(duì)話與交流。而對(duì)于各國(guó)人民，一帶一路強(qiáng)調(diào)“民心相通”，在合作的基礎(chǔ)上開(kāi)展人才交流與文化交流，即該倡議構(gòu)建了一個(gè)自由的平臺(tái)以供合作交往，而非混合各民族人民的大熔爐。如此寬松自由和以經(jīng)濟(jì)為主的合作交流模式是該倡議的歷史、地緣與求同存異的時(shí)代背景使然。

反觀歐洲國(guó)家，數(shù)百年的皇室和民間的融合歷史、一衣帶水的地緣優(yōu)勢(shì)和復(fù)興崛起的時(shí)代需求，種種因素使得歐洲聯(lián)盟在萌生初期便在經(jīng)濟(jì)合作以外產(chǎn)生了統(tǒng)一融合的政治需求。歐洲的人權(quán)觀以絕對(duì)的自然權(quán)利作為其思想淵源，普世主義的人權(quán)觀加強(qiáng)了歐盟領(lǐng)事保護(hù)制度的合理性和必要性。[15]1993年《馬斯特理赫特條約》第8條和2000年《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》第46條對(duì)“歐盟公民”享有共同領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利的表述使用的是“shall be entitled to”；而在2009年《里斯本條約》的修改后，該條款的表述已變成“the right to”?？梢?jiàn)，隨著歐盟政治合作水平的逐漸加深，共同領(lǐng)事保護(hù)在歐盟法律地位上發(fā)生了變化：由正當(dāng)期待真正上升成為權(quán)利。二者截然不同，前者允許成員國(guó)在為其他成員國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)時(shí)有自由裁量權(quán)；而后者則大大限縮了自由裁量權(quán)，若該成員國(guó)在其他成員國(guó)公民無(wú)代表的情況下不提供幫助，“歐盟公民”有訴諸法律或行政機(jī)關(guān)的權(quán)利。[10]

(三)組織機(jī)構(gòu)薄弱

歐洲聯(lián)盟內(nèi)部有完整的組織機(jī)構(gòu)體系，包括理事會(huì)、委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和歐洲中央銀行等。當(dāng)服務(wù)于某一具體的歐盟公民權(quán)利保護(hù)時(shí)，有著可以類(lèi)推于國(guó)內(nèi)法體系的立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等，使得該權(quán)利保護(hù)在制度層面是可完善、可執(zhí)行和可救濟(jì)的。一帶一路倡議與之不同，其依托的是中國(guó)原本領(lǐng)頭構(gòu)建或是加入的既有組織。一帶一路的《愿景與行動(dòng)》強(qiáng)調(diào)多邊合作機(jī)制的作用，列舉了上海合作組織(SCO)、中國(guó)——東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織(APEC)、亞歐會(huì)議(ASEM)、亞洲合作對(duì)話(ACD)、亞信會(huì)議(CICA)、中阿合作論壇、中國(guó)——海合會(huì)戰(zhàn)略對(duì)話、大湄公河次區(qū)域(GMS)經(jīng)濟(jì)合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(CAREC)。[14]一帶一路倡議沒(méi)有力圖構(gòu)建一個(gè)全新的一帶一路組織體系而是依托既有的國(guó)際組織體系，在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)合作和資金融通上似乎運(yùn)行無(wú)礙，但如果各方想將合作的領(lǐng)域推及到政治、司法和個(gè)人權(quán)利等方面就應(yīng)接不暇了。首先在覆蓋國(guó)家上，現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)都是個(gè)別國(guó)家和區(qū)域性的合作，缺乏一個(gè)覆蓋一帶一路所有國(guó)家和地區(qū)且具有未來(lái)包容性的統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)。其次，除了上海合作組織和中國(guó)——東盟“10+1”外，其他組織多以會(huì)議為主要合作形式。而東南亞國(guó)家聯(lián)盟雖設(shè)有較為完備的組織機(jī)構(gòu)體系，但中國(guó)并非成員國(guó)而是對(duì)話伙伴之一。于此，上海合作組織擁有一系列組織機(jī)構(gòu)體系，中國(guó)作為成員國(guó)擁有一定的話語(yǔ)權(quán)地位，或是共同領(lǐng)事保護(hù)制度得以移植和發(fā)展的潛在依托。

四、一帶一路共同領(lǐng)事保護(hù)發(fā)展方向

在一帶一路沿線國(guó)家及地區(qū)有著日益上升的領(lǐng)事保護(hù)需求和大部分主體缺乏滿足此需求能力的背景下，共同領(lǐng)事保護(hù)的保護(hù)對(duì)象包容性、緊急情況下的事先保護(hù)、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家等制度能發(fā)揮極大的作用。一帶一路的土壤能否培植出共同領(lǐng)事保護(hù)制度面臨的幾大問(wèn)題是：該制度本身的矛盾、一帶一路在“權(quán)利合作”上的薄弱和組織機(jī)構(gòu)的零散，而主要問(wèn)題是后兩者。

(一)加強(qiáng)權(quán)利合作

“權(quán)利合作”是區(qū)別于經(jīng)濟(jì)合作、政治合作等領(lǐng)域合作，轉(zhuǎn)而關(guān)注各成員國(guó)公民于該國(guó)家聯(lián)盟或國(guó)際組織中所享有的私權(quán)利的一種合作形式。歐盟各成員國(guó)公民作為“歐盟公民”所享有的一系列私人權(quán)利即是典例?！皻W盟公民”可依據(jù)歐盟法律，將侵犯其權(quán)利的主體訴至歐洲法院，享有的是有救濟(jì)渠道和手段的權(quán)利而非正當(dāng)期待，足見(jiàn)歐盟在“權(quán)利合作”上的廣度和深度。反觀一帶一路倡議的《愿景與行動(dòng)》，在政治和公民權(quán)利的合作上僅限于“政策溝通”“民心相通”，沒(méi)有形成統(tǒng)一聯(lián)盟的政治意向，更不用提開(kāi)展聯(lián)盟公民的權(quán)利合作了。然而，共同領(lǐng)事保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)是關(guān)注第三國(guó)公民得到有效領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利，其派遣國(guó)代第三國(guó)行使領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)力基礎(chǔ)和正當(dāng)性來(lái)源是成員國(guó)的身份認(rèn)同和對(duì)“歐盟公民”權(quán)利的承認(rèn)。一帶一路倡議在缺乏成員國(guó)歸屬認(rèn)同的情況下，共同領(lǐng)事保護(hù)的正當(dāng)性可來(lái)源于人類(lèi)命運(yùn)共同體的輔助和證明。人類(lèi)命運(yùn)共同體的概念可追溯至2012年，十八大提出“要倡導(dǎo)人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)，在追求本國(guó)利益時(shí)兼顧他國(guó)合理關(guān)切”。人類(lèi)命運(yùn)共同體概念在誕生時(shí)就非歸屬于某個(gè)聯(lián)盟，在性質(zhì)上適應(yīng)一帶一路倡議包容的發(fā)展趨勢(shì)。在求同存異、和平發(fā)展的時(shí)代背景下，人類(lèi)命運(yùn)共同體概念不帶霸權(quán)色彩、不依托某個(gè)聯(lián)盟，能得到各個(gè)國(guó)家和人民的認(rèn)同；因?yàn)榇烁拍畈恢褂诤暧^上對(duì)國(guó)家關(guān)系的平衡，也關(guān)注微觀的世界人民權(quán)利的保護(hù)。并且此概念在國(guó)際秩序上保持中立的態(tài)度，非輔佐既有的國(guó)際秩序和服務(wù)于霸權(quán)國(guó)家，也非致力于構(gòu)建一個(gè)新的國(guó)際秩序和培植新的霸權(quán)力量，即既有強(qiáng)權(quán)和新興勢(shì)力對(duì)此概念的接受度和認(rèn)同度都較高。

(二)試點(diǎn)上合組織

在一帶一路倡議所依托的多邊合作機(jī)制中，僅上海合作組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)上合組織)、東南亞國(guó)家聯(lián)盟有較為系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)和合作章程，中國(guó)以成員國(guó)的身份加入前者且有較大的話語(yǔ)權(quán)，而后者的成員國(guó)限于東盟十國(guó)，中國(guó)的參與程度有限。2001年，哈薩克斯坦共和國(guó)、中華人民共和國(guó)、吉爾吉斯共和國(guó)、俄羅斯聯(lián)邦、塔吉克斯坦共和國(guó)和烏茲別克斯坦共和國(guó)六國(guó)元首在上海簽訂《上海合作組織成立宣言》?！缎浴分斜砻魃虾：献鹘M織的宗旨包括鼓勵(lì)各成員國(guó)在政治、經(jīng)貿(mào)、科技、文化、教育、能源、交通、環(huán)保及其他領(lǐng)域的有效合作；共同致力于維護(hù)和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定。2018年6月發(fā)布了《上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)青島宣言》，提到了2000年至此政治合作的諸多成果和今后的合作方向，例如在不使用武力和反對(duì)恐怖主義上的表態(tài)和行動(dòng)，禁毒行動(dòng)，信息網(wǎng)絡(luò)安全合作，發(fā)表關(guān)于阿富汗、敘利亞、伊朗核問(wèn)題和朝韓問(wèn)題等方面的共同立場(chǎng)。上海合作組織在政治上開(kāi)展的一系列合作，聯(lián)盟的統(tǒng)一性和成員國(guó)的身份認(rèn)同性給權(quán)利合作奠定了基礎(chǔ)。雖然《青島宣言》未嚴(yán)明未來(lái)是否將合作的領(lǐng)域推及權(quán)利合作，但其在前言部分提到了“世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性因素不斷增加……國(guó)際社會(huì)迫切需要制定共同立場(chǎng)，有效應(yīng)對(duì)上述全球挑戰(zhàn)”，并且“確定構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念”。世界風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)增加，上合組織及各成員國(guó)已意識(shí)到應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)需要依靠上合組織在各領(lǐng)域的深入合作，在關(guān)切人類(lèi)命運(yùn)和個(gè)人權(quán)利保護(hù)上開(kāi)展權(quán)利合作是必然選擇。

上合組織在成立初期便通過(guò)了其組織憲章。根據(jù)2002年《上海合作組織憲章》第4條規(guī)定，上合組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置有“國(guó)家元首會(huì)議、政府首腦(總理)會(huì)議、外交部長(zhǎng)會(huì)議；各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)、地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)和秘書(shū)處”。各議事機(jī)構(gòu)能通過(guò)憲章所規(guī)定的程序制定出有關(guān)權(quán)利合作的立法性文件，使得各成員國(guó)公民從上合組織享有的保護(hù)和服務(wù)有從正當(dāng)期待上升為權(quán)利的可能。除議事機(jī)構(gòu)外，常設(shè)機(jī)構(gòu)有國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)、地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)和秘書(shū)處，負(fù)責(zé)日常的協(xié)調(diào)和管理，使得上合組織具有應(yīng)對(duì)權(quán)利合作的日常需求和處理緊急情況下的共同領(lǐng)事服務(wù)的潛力。此外，在上合組織現(xiàn)今的八個(gè)成員國(guó)加觀察國(guó)、對(duì)話伙伴國(guó)和客人模式，中國(guó)作為最初的五個(gè)成員國(guó)之一，在上合組織的各行動(dòng)和表態(tài)中均有積極參與及與各成員國(guó)有深入的合作，上合組織的秘書(shū)處也設(shè)在北京。在2018年《青島宣言》中，“人類(lèi)命運(yùn)共同體”“一帶一路”“中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)”等我國(guó)提出和倡導(dǎo)的重要理念和行動(dòng)多有出現(xiàn)，足見(jiàn)中國(guó)在上合組織的話語(yǔ)權(quán)地位，為我國(guó)倡導(dǎo)開(kāi)展包括共同領(lǐng)事保護(hù)在內(nèi)的權(quán)利合作提供了基礎(chǔ)。

在一帶一路沿線的所有國(guó)家和地區(qū)構(gòu)建了共同領(lǐng)事保護(hù)會(huì)遇到的“權(quán)利合作”上的薄弱和組織機(jī)構(gòu)的零散問(wèn)題，在上合組織中都能得到一定程度地避免和解決。并且此制度發(fā)展的方向切合上合組織的成員國(guó)特點(diǎn)，能發(fā)揮更大的實(shí)用性。例如，歐洲理事會(huì)2015/637/EU決議新增的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家制度，在重大的領(lǐng)事危機(jī)事件中領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家將會(huì)向所有的歐盟公民提供領(lǐng)事協(xié)助并且及時(shí)通知成員國(guó)有關(guān)危機(jī)的發(fā)展情況，其他成員國(guó)應(yīng)當(dāng)參與并協(xié)助。在現(xiàn)今的八國(guó)模式下，上合組織的成員國(guó)為中華人民共和國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、巴基斯坦、印度。其中俄羅斯和中國(guó)具有較為豐富的外交資源和駐外外交機(jī)構(gòu)，而其余國(guó)家在世界各國(guó)和地區(qū)所設(shè)的外交機(jī)構(gòu)有限或者不能提供有效的領(lǐng)事保護(hù)。在緊急情況下，中國(guó)和俄羅斯可擇其一或共同作為領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家為其余成員國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)，能有效且經(jīng)濟(jì)的彌補(bǔ)各國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的需求缺口。2015/637/EU決議新增的在第三國(guó)保證支付費(fèi)用前提下提供領(lǐng)事保護(hù)的規(guī)定，也符合上合組織成員國(guó)的國(guó)力現(xiàn)狀。在緊急情況下，成員國(guó)或該國(guó)公民無(wú)法對(duì)領(lǐng)事保護(hù)費(fèi)用做出承擔(dān)的允諾時(shí)，基于人道主義和人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念，派遣國(guó)或領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家即向上合組織公民提供及時(shí)有效的領(lǐng)事保護(hù)。待危機(jī)解除和局勢(shì)穩(wěn)定后，再議追索領(lǐng)事保護(hù)費(fèi)用的權(quán)利，包括被請(qǐng)求國(guó)向國(guó)籍國(guó)請(qǐng)求返還費(fèi)用和國(guó)籍國(guó)向其國(guó)民追索費(fèi)用的權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)對(duì)“領(lǐng)事保護(hù)”的專(zhuān)門(mén)規(guī)定首現(xiàn)于2000年外交部發(fā)布的《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，2007年后更名為《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》，該指南經(jīng)歷過(guò)多次更新，如今使用的是2015年版。[16]2018年3月，外交部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例(草案)》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?？梢?jiàn)，領(lǐng)事保護(hù)的需求缺口問(wèn)題得到重視，領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域多年缺乏具體的法律法規(guī)的現(xiàn)狀將被改變。然而該草案第一條立法目的是“維護(hù)在國(guó)外中國(guó)公民、法人和非法人組織的正當(dāng)權(quán)益”，即表明我國(guó)對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的認(rèn)識(shí)仍停留在狹義層面。[17]

在一帶一路沿線各國(guó)的人員和經(jīng)貿(mào)往來(lái)更加密切的背景下，沿線各國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的需求隨著合作交流的深入呈幾何上升的趨勢(shì)，一個(gè)國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)在全世界范圍為其國(guó)民提供有效的領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)。此時(shí)，歐盟的共同領(lǐng)事保護(hù)制度及其新趨勢(shì)，如領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家制度、在緊急情況下的事先保護(hù)制度在解決領(lǐng)事保護(hù)缺口上煥發(fā)著優(yōu)勢(shì)。

雖然共同領(lǐng)事保護(hù)移植于一帶一路存在相斥性，但其優(yōu)勢(shì)顯著。該制度在面對(duì)當(dāng)前世界風(fēng)險(xiǎn)和輔助一帶一路經(jīng)貿(mào)合作和人員往來(lái)上能發(fā)揮巨大的作用，可以有效且經(jīng)濟(jì)的縮小日常和緊急情況下的領(lǐng)事保護(hù)需求和總體薄弱的駐外使領(lǐng)館資源之間的差距，也切合人類(lèi)命運(yùn)共同體和我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的發(fā)展理念。如此，我國(guó)可以人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念替代聯(lián)盟認(rèn)同為共同領(lǐng)事保護(hù)制度的移植增加正當(dāng)性，在關(guān)切他國(guó)人民命運(yùn)的驅(qū)動(dòng)下為第三國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)。并且在一帶一路現(xiàn)有的多邊合作機(jī)制中，上海合作組織有著發(fā)展此制度的優(yōu)勢(shì)和潛力，先在上合組織內(nèi)試水共同領(lǐng)事保護(hù)制度，逐漸提高此制度與一帶一路倡議的相容性，也以此作為一帶一路倡議走向權(quán)利合作的發(fā)展契機(jī)。