周延軍

(國(guó)家開(kāi)放大學(xué)，北京 100039)

開(kāi)放大學(xué)(含開(kāi)放大學(xué)、廣播電視大學(xué)，下同)為了提升服務(wù)社會(huì)功能于本世紀(jì)初開(kāi)始介入社區(qū)教育，從研究、醞釀、嘗試，發(fā)展到全系統(tǒng)廣泛開(kāi)展社區(qū)教育經(jīng)歷了較長(zhǎng)的艱苦摸索過(guò)程。目前，開(kāi)放大學(xué)憑借系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，成為各地開(kāi)展社區(qū)教育的重要依托，成為我國(guó)發(fā)展社區(qū)教育事業(yè)的骨干力量和重要支撐，成為構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)生力軍。開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育在改革探索中面臨管理體制不順暢、基礎(chǔ)能力建設(shè)較薄弱、運(yùn)行機(jī)制欠完善等瓶頸，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育發(fā)展的深入。因此，分析提升開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力的必要性和緊迫性，梳理其現(xiàn)狀和難題，探究破除瓶頸之良策，從而以社區(qū)教育為載體和抓手，助推開(kāi)放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、提高對(duì)開(kāi)放大學(xué)服務(wù)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)的認(rèn)識(shí)

所謂能力，通常是指直接影響活動(dòng)效率，并使活動(dòng)順利完成的個(gè)性心理特征。從個(gè)體素質(zhì)角度，能力往往由若干單一能力或能力要素，如基礎(chǔ)能力、專門能力、核心能力、綜合能力等，建構(gòu)起來(lái)的一個(gè)能力結(jié)構(gòu)或能力集群?；A(chǔ)能力則是處于這個(gè)能力結(jié)構(gòu)的底層，即最基礎(chǔ)、最起碼，也是最必要的能力單元。基礎(chǔ)能力關(guān)系到某個(gè)個(gè)體或組織的生存狀態(tài)，當(dāng)然更影響到發(fā)展和提升。就教育的基礎(chǔ)能力而言，其內(nèi)涵大體包括軟件和硬件兩部分，前者主要指師資隊(duì)伍、管理者隊(duì)伍的素質(zhì)及結(jié)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)及人員配備；后者主要指基礎(chǔ)性的物質(zhì)設(shè)施、教學(xué)設(shè)施、信息技術(shù)設(shè)施、教學(xué)(學(xué)習(xí))基地建設(shè)等。無(wú)論軟件與硬件，集中到一點(diǎn)，主要是經(jīng)費(fèi)投入與政策支持。本文所指的基礎(chǔ)能力，主要是論述開(kāi)放大學(xué)服務(wù)社區(qū)教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)。

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)是各類教育發(fā)展提升的共同需要

習(xí)近平總書記在2018年9月召開(kāi)的全國(guó)教育大會(huì)上指出，“堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育”。教育是民生之基，是強(qiáng)國(guó)富民的基礎(chǔ)。辦好人民滿意的教育是中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展理念和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的具體體現(xiàn)。教育如何能夠?yàn)槿嗣窀愫梅?wù)，首先必須提高各級(jí)各類教育自身的能力，這是最基本的要求。國(guó)家及教育行政部門對(duì)此項(xiàng)工作也高度重視。比如，“十一五”期間，國(guó)家就啟動(dòng)了“職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”，中央財(cái)政安排100億元對(duì)“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)計(jì)劃”“縣級(jí)職教中心建設(shè)計(jì)劃”“高水平示范性中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)計(jì)劃”“高水平示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”和“職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計(jì)劃”等5個(gè)計(jì)劃予以支持，包括縣級(jí)職教中心、中等職業(yè)學(xué)校和示范性高等職業(yè)學(xué)院改善辦學(xué)條件，建設(shè)職業(yè)教育骨干基地等，促進(jìn)職業(yè)教育的規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提高(孟繁華，2011)。

“十二五”期間，由發(fā)改委、教育部組織實(shí)施了“中西部高?；A(chǔ)能力建設(shè)工程”，重點(diǎn)扶持一批有特色、高水平的地方普通本科高校加快發(fā)展，著重解決中西部高?；A(chǔ)能力設(shè)施和辦學(xué)條件問(wèn)題，特別是加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)本科教學(xué)基本辦學(xué)條件建設(shè)(發(fā)改委、教育部《關(guān)于印發(fā)中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程實(shí)施方案的通知》發(fā)改社會(huì)[2012]1132號(hào))。

由此可見(jiàn)，所謂基礎(chǔ)能力，站在不同的層次層級(jí)觀察問(wèn)題會(huì)有不同的定位。譬如，從國(guó)家層面觀察，縣級(jí)職教中心、高水平示范性中等職業(yè)學(xué)校、高水平示范性高等職業(yè)院校的建設(shè)，都是屬于職業(yè)教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)。從基層一個(gè)實(shí)體組織來(lái)看，又主要集中在軟件方面，核心是師資隊(duì)伍建設(shè)，硬件方面主要包括辦學(xué)條件、教學(xué)設(shè)施條件、教學(xué)實(shí)訓(xùn)基地等建設(shè)。

同理，在加強(qiáng)開(kāi)放大學(xué)基礎(chǔ)能力建設(shè)的情況下，從國(guó)家或省市區(qū)的層面，也應(yīng)考慮各級(jí)開(kāi)放大學(xué)尤其是縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)建設(shè)、示范性縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)建設(shè)，運(yùn)用其系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，把教育服務(wù)的觸角延伸到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為加強(qiáng)開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)基礎(chǔ)能力建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。

(二) 加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)是開(kāi)放大學(xué)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的迫切需要

過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)普遍存在重學(xué)歷教育輕非學(xué)歷教育，有的甚至有向普通高等學(xué)?？繑n的傾向。教育部在《關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》文件中，明確指出：開(kāi)放大學(xué)要“努力辦成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校”，這個(gè)定位明確了開(kāi)放大學(xué)必須以“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”為主體。

2016年6月頒布的《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，“各省、市(地)可依托開(kāi)放大學(xué)、廣播電視大學(xué)、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、職業(yè)院校以及社區(qū)科普學(xué)校等設(shè)立社區(qū)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)本區(qū)域社區(qū)教育工作的開(kāi)展”；要“充分發(fā)揮縣級(jí)職業(yè)教育中心、開(kāi)放大學(xué)、廣播電視學(xué)校、科普學(xué)校在農(nóng)村社區(qū)教育中的骨干和引領(lǐng)作用”。截至2019年11月，我國(guó)25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)教育工作的實(shí)施意見(jiàn)，無(wú)一例外地都強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮開(kāi)放大學(xué)在大力發(fā)展社區(qū)教育、加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)中的重要作用。

可見(jiàn)，開(kāi)展社區(qū)教育對(duì)開(kāi)放大學(xué)來(lái)說(shuō)，不是可有可無(wú)，不是可輕可重，而是必然必須，是政府對(duì)開(kāi)放大學(xué)的制度安排和政策要求，是開(kāi)放大學(xué)的一項(xiàng)重要職責(zé)。開(kāi)放大學(xué)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，擔(dān)負(fù)著新的功能和使命，應(yīng)本著“開(kāi)放化、社會(huì)化和應(yīng)用化”的辦學(xué)思路，按照學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育相結(jié)合、重點(diǎn)發(fā)展非學(xué)歷教育的總體要求，強(qiáng)化成人學(xué)歷教育和面向人人的社區(qū)教育的頂層設(shè)計(jì)。開(kāi)放大學(xué)要“堅(jiān)持面向基層、面向行業(yè)、面向社區(qū)、面向農(nóng)村，廣泛開(kāi)展包括職工教育、社區(qū)教育、老年教育、新型農(nóng)民教育和各類培訓(xùn)，突出人才培養(yǎng)特色和學(xué)校辦學(xué)特色”。

從目前全國(guó)開(kāi)放大學(xué)的現(xiàn)狀來(lái)看，面向社會(huì)、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)能力，是普遍的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在基層這方面的問(wèn)題很突出，很不適應(yīng)國(guó)家對(duì)開(kāi)放大學(xué)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的根本要求，很不適應(yīng)人民群眾對(duì)開(kāi)放教育的迫切需求，這就要求開(kāi)放大學(xué)端正辦學(xué)思想，瞄準(zhǔn)發(fā)展方向，在服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)中補(bǔ)足短板，強(qiáng)化弱項(xiàng)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入、工作部署等方面，全面落實(shí)國(guó)家及教育行政部門的文件精神。

(三)社區(qū)教育的迅猛發(fā)展倒逼開(kāi)放大學(xué)基礎(chǔ)能力提升

社區(qū)教育是全民終身學(xué)習(xí)最基礎(chǔ)的一項(xiàng)教育工作，是直接面向社區(qū)、面向居民的家門口的教育。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入本世紀(jì)，隨著終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)理念的普及，全國(guó)各地社區(qū)教育、老年教育工作者艱苦奮斗，開(kāi)拓進(jìn)取，逐步獲得廣泛蓬勃發(fā)展。社區(qū)教育雖然定位于非正規(guī)教育范疇，但是，非正規(guī)不等于不正規(guī)。國(guó)務(wù)院分管教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，曾多次指示加強(qiáng)社區(qū)教育制度化、正規(guī)化建設(shè)，提高教育質(zhì)量水平。各地也都采取多種措施，推進(jìn)社區(qū)教育制度化、正規(guī)化建設(shè)。這就是說(shuō)，作為開(kāi)放大學(xué)主體服務(wù)的社區(qū)教育本身的發(fā)展，已經(jīng)倒逼開(kāi)放大學(xué)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，迫切地需要加快基礎(chǔ)能力建設(shè)，否則就要落后于時(shí)代的步伐與要求。

二、開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力現(xiàn)狀分析

強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)是開(kāi)放大學(xué)開(kāi)展社區(qū)教育工作的基本保障，是做好社區(qū)教育工作的關(guān)鍵所在。只有夯實(shí)開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力，才能抓住開(kāi)展社區(qū)教育的“根本”，才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的工作“起點(diǎn)”。

(一)辦學(xué)體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置

開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)基本形成了省、市、區(qū)(縣)社區(qū)教育三級(jí)辦學(xué)體系

1.省級(jí)指導(dǎo)服務(wù)中心

截止到2019年，全國(guó)24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(上海、浙江、湖南、江蘇、福建、青海、重慶、河北、黑龍江、河南、江西、新疆、陜西、內(nèi)蒙古、甘肅、湖北、山東、北京、貴州、安徽、廣西、天津、四川、遼寧)教育行政部門(或經(jīng)編辦批準(zhǔn))依托開(kāi)放大學(xué)(廣播電視大學(xué))設(shè)立了社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心，在當(dāng)?shù)亟逃龔d(教委)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，開(kāi)展理論研究、政策咨詢，制訂社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃，培訓(xùn)教學(xué)和管理隊(duì)伍，統(tǒng)籌數(shù)字化平臺(tái)和資源整合共享，建設(shè)特色項(xiàng)目及課程以及參與制訂各項(xiàng)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)等。教育部在2010年10月，批準(zhǔn)依托中央廣播電視大學(xué)(國(guó)家開(kāi)放大學(xué))成立教育部社區(qū)教育研究培訓(xùn)中心，面向全國(guó)開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)和全國(guó)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展研究咨詢、協(xié)調(diào)服務(wù)、資源整合、隊(duì)伍建設(shè)等工作。教育部社區(qū)教育研究培訓(xùn)中心和省級(jí)指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，大大加強(qiáng)了開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育工作的一體化設(shè)計(jì)，對(duì)統(tǒng)籌、引領(lǐng)區(qū)域乃至國(guó)家社區(qū)教育工作發(fā)揮了重要作用。

但是，各級(jí)指導(dǎo)服務(wù)中心在運(yùn)行過(guò)程中也遇到了不少困難和問(wèn)題。首先是定位。它們基本上非獨(dú)立設(shè)置，絕大多數(shù)中心是沒(méi)有經(jīng)過(guò)編辦審批，而是由教育行政部門批準(zhǔn)，掛靠校內(nèi)部門，如社會(huì)教育處、繼續(xù)教育中心、培訓(xùn)學(xué)院等。其次，在人員編制上，正式工作人員偏少，科室和職能分工較弱。再次是功能發(fā)揮。各地指導(dǎo)服務(wù)中心的屬性不是教育行政部門，主要領(lǐng)導(dǎo)也不是由教育行政部門而是由開(kāi)放大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)兼任，管理色彩不強(qiáng)，指導(dǎo)功能較弱，往往被視為教育行政部門的助手或配角，只能通過(guò)科研活動(dòng)、資源和平臺(tái)服務(wù)、特色項(xiàng)目品牌評(píng)選等途徑發(fā)揮職能作用。

2.地市級(jí)指導(dǎo)服務(wù)中心(社區(qū)大學(xué))

地市級(jí)開(kāi)放大學(xué)根據(jù)當(dāng)?shù)亟K身教育發(fā)展和建設(shè)學(xué)習(xí)型城市的需要，在教育主管部門和省指導(dǎo)服務(wù)中心的指導(dǎo)下，或掛牌社區(qū)教育指導(dǎo)中心，或成立社區(qū)大學(xué)。和省級(jí)指導(dǎo)服務(wù)中心不同，地市級(jí)指導(dǎo)服務(wù)中心既是省級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)中心工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)，又是本區(qū)域社區(qū)教育的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)又承擔(dān)組織協(xié)同、課程研發(fā)、教育示范等職能，集統(tǒng)籌指導(dǎo)和示范辦學(xué)為一體。他們普遍存在人員緊缺、經(jīng)費(fèi)不足、體制不順的問(wèn)題。有的地方政府為了有效統(tǒng)籌和整合教育資源，為地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，對(duì)所屬教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了歸并，地市級(jí)開(kāi)放大學(xué)不再是獨(dú)立設(shè)置的法人實(shí)體單位，加掛社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心后，獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)的難度加大了。

3.縣(區(qū))社區(qū)學(xué)院

在縣(區(qū))級(jí)層面，我國(guó)越來(lái)越多省市依托縣(區(qū))級(jí)開(kāi)放大學(xué)建立了社區(qū)學(xué)院。目前開(kāi)放大學(xué)成為我國(guó)開(kāi)展社區(qū)教育的主力軍。比如，浙江省、縣(市、區(qū))社區(qū)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)有100 家，其中市級(jí)社區(qū)大學(xué)11家，全部依托廣播電視大學(xué)建立；縣(市、區(qū))社區(qū)學(xué)院89 家，有58家依托廣播電視大學(xué)建立。福建省全省共設(shè)立了8所社區(qū)大學(xué)，全部建在地市級(jí)電大。社區(qū)學(xué)院84所，其中71所依托電大建立。上海、江蘇、成都等地也是如此。其他省市的縣(區(qū))級(jí)開(kāi)放大學(xué)中，開(kāi)展社區(qū)教育的比例差異較大。一般而言，東部地區(qū)高于中西部地區(qū)，城區(qū)高于農(nóng)村地區(qū)縣(市)。

社區(qū)教育與開(kāi)放大學(xué)的結(jié)合是終身教育發(fā)展的必然結(jié)果，依托開(kāi)放大學(xué)設(shè)立社區(qū)學(xué)院，社區(qū)教育擁有了物質(zhì)載體，開(kāi)放大學(xué)也需要以大力發(fā)展社區(qū)教育拓展新的發(fā)展空間。但隨著社區(qū)教育工作的深入，也暴露出不少問(wèn)題。社區(qū)學(xué)院是“一套人馬，幾塊牌子”，而非政府獨(dú)立設(shè)置的法人事業(yè)單位，在人財(cái)物配備上參差不齊?？h(區(qū))級(jí)開(kāi)放大學(xué)集學(xué)歷教育、職業(yè)教育、教師進(jìn)修、社區(qū)教育、老年教育于一身，專職教師和管理人員偏少，教師一身數(shù)任，很難做到隊(duì)伍專業(yè)化。中西部地區(qū)的不少社區(qū)學(xué)院空心化嚴(yán)重，缺乏基本辦學(xué)保障，教學(xué)內(nèi)容貧乏，活動(dòng)形式單一。

(二)管理體制和運(yùn)行機(jī)制

社區(qū)教育管理體制是指社區(qū)教育管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。運(yùn)行機(jī)制則是引導(dǎo)和制約決策并與人、財(cái)、物相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則及相應(yīng)制度，是決定行為的內(nèi)外因素及相互關(guān)系的總稱。

經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐和探索，我國(guó)社區(qū)教育正在逐步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關(guān)部門配合、社會(huì)積極支持、社區(qū)自主活動(dòng)、市場(chǎng)有效介入、群眾廣泛參與”的社區(qū)教育協(xié)同治理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

開(kāi)放大學(xué)作為社區(qū)教育多元主體中非常重要的一員，開(kāi)展社區(qū)教育的廣度和深度，既取決于當(dāng)?shù)攸h委和政府的重視程度，取決于教育主管部門的推進(jìn)力度，更取決于能否爭(zhēng)取到當(dāng)?shù)匦麄鞑?、文明辦、發(fā)改委、人社、財(cái)政、文化、農(nóng)委等黨政職能部門的支持和社會(huì)機(jī)構(gòu)的廣泛支持與合作。目前，在很多地區(qū)，由于意識(shí)的欠缺和相關(guān)法規(guī)的缺位，地方政府和職能部門往往把社區(qū)教育視為“錦上添花”式的彈性的軟任務(wù)，社區(qū)教育憑教育部門單打獨(dú)斗，缺少多個(gè)部門的支持和廣泛合作。甚至有的地區(qū)教育行政部門的主體責(zé)任也并未明確，沒(méi)有意識(shí)到在發(fā)展社區(qū)教育上的主管地位。開(kāi)放大學(xué)難以得到主管上級(jí)的支持，獨(dú)木難支。社區(qū)教育治理沒(méi)有形成政府統(tǒng)籌、教育部門主導(dǎo)，多個(gè)職能部門協(xié)同、社會(huì)力量積極支持的協(xié)同治理的良好格局。這是嚴(yán)重制約開(kāi)放大學(xué)發(fā)揮社區(qū)教育主力軍的瓶頸所在。

(三)經(jīng)費(fèi)保障

社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的正常運(yùn)行和發(fā)展，在開(kāi)展社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、社區(qū)教育學(xué)習(xí)資源開(kāi)發(fā)、社區(qū)教育場(chǎng)所建設(shè)、社區(qū)教育信息化建設(shè)、社區(qū)教育過(guò)程實(shí)施、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)、社區(qū)教育的研究和評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)等方面所需要的經(jīng)費(fèi)(李艷娥,2013)。沒(méi)有基本經(jīng)費(fèi)保障，無(wú)法形成良好的辦學(xué)環(huán)境，社區(qū)教育也就不可能正常開(kāi)展。東部地區(qū)和西部少數(shù)開(kāi)放大學(xué)通過(guò)政府財(cái)政、教育主管部門、政府職能部門、社會(huì)組織等不同渠道得到資金支持，基本破除了資金瓶頸，但各省市、各地區(qū)很不平衡。而中西部地區(qū)受經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展方面的制約，開(kāi)放大學(xué)從政府和教育行政部門得到的日常工作經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)很少。很多省市開(kāi)放大學(xué)和基層分校的社區(qū)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部靠自籌。這既不符合辦學(xué)規(guī)律，也難以持續(xù)。

(四)師資和管理隊(duì)伍

經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展建設(shè)，開(kāi)放大學(xué)擁有了一支熟悉遠(yuǎn)程教學(xué)規(guī)律及專兼職結(jié)合的教學(xué)、教學(xué)管理和技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍。伴隨著開(kāi)放大學(xué)和社區(qū)教育二位一體、融合發(fā)展新趨勢(shì)的呈現(xiàn)，統(tǒng)籌學(xué)歷教育和非學(xué)歷教學(xué)和管理團(tuán)隊(duì)，學(xué)歷教育教師可以成為社區(qū)教育的兼職隊(duì)伍。但從上到下，各級(jí)辦學(xué)單位缺乏專職人員是普遍現(xiàn)象，兼職教師的管理制度欠完善。很多地區(qū)工資薪酬管理嚴(yán)格，無(wú)法實(shí)行按勞取酬，也影響了教師和管理人員工作積極性的發(fā)揮。

另外，從事社區(qū)教育師資隊(duì)伍的綜合素質(zhì)需要提升。社區(qū)教育作為一種非正規(guī)教育不同于學(xué)歷教育，對(duì)教師有特殊要求。隨著居民對(duì)社區(qū)教育認(rèn)知程度的提高和日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要，對(duì)社區(qū)教育的要求相應(yīng)提高，對(duì)專兼職教師的要求也會(huì)越來(lái)越高，社區(qū)教育教師隊(duì)伍不僅僅是傳統(tǒng)意義上的教學(xué)者，而且還要成為社區(qū)教育的“組織者”“管理者”與“輔導(dǎo)者”。社區(qū)教育教師隊(duì)伍既要具備基本的學(xué)歷水準(zhǔn)、專業(yè) (學(xué)科 )素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)，還要成為一個(gè)社會(huì)工作者 (甚或社會(huì)活動(dòng)家)(邵志華 陳乃林，2016)。

三、開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)的政策建議

(一)加強(qiáng)服務(wù)中心的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能

省市級(jí)社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心要準(zhǔn)確把握定位，協(xié)助政府職能部門做好頂層設(shè)計(jì)，明確定位，提升站位，強(qiáng)化指導(dǎo)，搞好服務(wù)。解決好人員編制和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工。必須積極主動(dòng)對(duì)接政府部門，爭(zhēng)取更多的政策和資金支持，推動(dòng)形成在政府統(tǒng)籌下，多部門共同支持社區(qū)教育發(fā)展的格局。

比如，福建省委編辦與省教育廳先后依托福建廣播電視大學(xué)設(shè)立福建省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心與福建省終身教育服務(wù)中心，承擔(dān)面向全省社區(qū)教育、老年教育等終身教育的管理、研究與服務(wù)工作，各市、縣(區(qū))也要相應(yīng)成立終身教育服務(wù)中心，協(xié)助教育行政主管部門開(kāi)展當(dāng)?shù)氐慕K身教育管理與服務(wù)工作，融合了政府部門和電大系統(tǒng)“兩條腿”開(kāi)展社區(qū)教育的狀況，整合、理順、規(guī)范了全省教育資源與管理，建立全省統(tǒng)一的終身教育服務(wù)與管理體系。在指導(dǎo)服務(wù)中心的積極推動(dòng)和大力協(xié)助下，福建省先后出臺(tái)了《福建省老年教育發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》《福建省教育廳等十個(gè)部門關(guān)于進(jìn)一步加快社區(qū)教育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等政策文件。2018年10月，又推動(dòng)了福建省財(cái)政廳和教育廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2018-2020年福建省終身教育重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作的通知》(閩教職成〔2018〕36號(hào))，財(cái)政廳每年專項(xiàng)支出2000萬(wàn)，重點(diǎn)實(shí)施終身教育示范性建設(shè)項(xiàng)目、社區(qū)教育建設(shè)項(xiàng)目、老年大學(xué)建設(shè)項(xiàng)目、省終身教育公共服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目等九大類重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

黑龍江社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心加強(qiáng)與民政廳、財(cái)政廳、教育廳溝通，起草并全力推動(dòng)了《關(guān)于充分發(fā)揮黑龍江廣播電視大學(xué)作用 推動(dòng)社區(qū)教育融入社會(huì)治理的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，2019年4月24日，文件由黑龍江省民政廳、教育廳、財(cái)政廳正式印發(fā)，極大地推動(dòng)了黑龍江社區(qū)教育多部門協(xié)同治理管理體制和運(yùn)行機(jī)制的形成，也為省電大系統(tǒng)社區(qū)教育的健康發(fā)展開(kāi)辟了一條重要路徑。

江蘇省社會(huì)教育服務(wù)指導(dǎo)中心統(tǒng)籌各地社會(huì)教育服務(wù)指導(dǎo)中心(終身教育服務(wù)指導(dǎo)中心)按照各地社區(qū)教育發(fā)展的需求，根據(jù)各地教育局的要求，不斷強(qiáng)化開(kāi)放大學(xué)的“龍頭”作用。他們本著“以人為本”的思想和以“終端取勝”的理念，從2016年起，著力創(chuàng)新構(gòu)建“5+N”體系，在縱向構(gòu)建五級(jí)社區(qū)教育體系的同時(shí)，橫向組織協(xié)調(diào)，建立若干社區(qū)教育基地、體驗(yàn)區(qū)、游學(xué)基地、名人名師工作室、學(xué)習(xí)聯(lián)盟、學(xué)習(xí)“終端”等，以進(jìn)一步完善全省縱橫交錯(cuò)的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)。江蘇社會(huì)教育服務(wù)指導(dǎo)中心與陜西社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心、貴州社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心開(kāi)展東西部結(jié)對(duì)，協(xié)作推進(jìn)省級(jí)社區(qū)教育資源共建共享。

(二)推動(dòng)社區(qū)學(xué)院標(biāo)準(zhǔn)化(實(shí)體化)建設(shè)

1.標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

開(kāi)放大學(xué)與社區(qū)教育相結(jié)合，關(guān)鍵性的第一步就是建立社區(qū)學(xué)院，這是開(kāi)放大學(xué)開(kāi)展社區(qū)教育的重要載體和表現(xiàn)形式。綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、開(kāi)放大學(xué)自身實(shí)力，建議東都社區(qū)學(xué)院和西部社區(qū)學(xué)院采取不同的策略。東部地區(qū)的開(kāi)放大學(xué)開(kāi)展社區(qū)教育時(shí)間較早，辦學(xué)基礎(chǔ)條件較好，重點(diǎn)放在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

社區(qū)學(xué)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)思想規(guī)范社區(qū)教育各要素，是社區(qū)學(xué)院建設(shè)的一種整體規(guī)范、依據(jù)和準(zhǔn)則，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的目的是提升社區(qū)教育服務(wù)社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)、服務(wù)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的能力。

社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化既可針對(duì)縣(區(qū)、市)社區(qū)學(xué)院，也可適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社區(qū)學(xué)校和村(居)教學(xué)點(diǎn)。要在教育行政部門的支持下，因地制宜地制定涵蓋領(lǐng)導(dǎo)管理、組織實(shí)施、條件保障、隊(duì)伍建設(shè)、培訓(xùn)活動(dòng)、實(shí)施成效、特色創(chuàng)新等方面的指標(biāo)體系，盡快出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的規(guī)劃和方案，分步實(shí)施。

以上海市為例，從2017年開(kāi)始，在開(kāi)展區(qū)級(jí)社區(qū)學(xué)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、社區(qū)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)、居村委學(xué)習(xí)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，夯實(shí)社區(qū)教育辦學(xué)根基，同時(shí)，推進(jìn)街鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，下發(fā)《上海市教育委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)本市街鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的通知》,制定了《街鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，完成了首批社區(qū)教育機(jī)構(gòu)內(nèi)涵建設(shè)評(píng)估。

2.實(shí)體化建設(shè)

西部地區(qū)開(kāi)放大學(xué)一般介入社區(qū)教育較晚，基礎(chǔ)能力較弱，前期的工作重心應(yīng)放在實(shí)體化建設(shè)上。首先，社區(qū)教育機(jī)構(gòu)要具備相對(duì)的獨(dú)立性。在目前體制下，社區(qū)學(xué)院成為一級(jí)法人單位的教育實(shí)體和事業(yè)單位難度很大，但至少使社區(qū)學(xué)院成立獨(dú)立的部門。其次，要配備必需的人力設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地，制定較完整的業(yè)務(wù)規(guī)章制度。 動(dòng)員和整合校內(nèi)教育資源，向社會(huì)和居民開(kāi)放，教學(xué)內(nèi)容盡量廣泛，避免單一化的“蹦蹦跳跳”，活動(dòng)方式力求多樣化。

(三)推進(jìn)形成多部門、多元主體參與的協(xié)同治理的局面

無(wú)論是東部地區(qū)還是西部地區(qū)，開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育必須要加強(qiáng)與政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體的密切合作。要主動(dòng)尋求有關(guān)單位和部門的配合與合作。同時(shí)，從教育內(nèi)容、教學(xué)方法和手段上綜合社區(qū)居民需求，潛心調(diào)動(dòng)全體社區(qū)成員參與社區(qū)教育的積極性和主動(dòng)性。

(四)多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)

從現(xiàn)狀看，各地社區(qū)學(xué)院籌集資金渠道有：政府財(cái)政按常住居民人均常規(guī)撥款；教育局下?lián)?；政府職能部門專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；社會(huì)組織捐贈(zèng)；學(xué)習(xí)者個(gè)人學(xué)費(fèi)。有學(xué)者建議，社區(qū)教育應(yīng)納入基本公共教育服務(wù)。他們認(rèn)為社區(qū)教育在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段和水平，為保證大多數(shù)的社區(qū)居民能夠更加公平、便捷、有質(zhì)量地獲取與自身生存與發(fā)展密切相關(guān)的教育及學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及促進(jìn)社區(qū)治理這一根本目的，由政府為主導(dǎo)提供經(jīng)費(fèi)投入、資源建設(shè)、設(shè)施配備、隊(duì)伍建設(shè)等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關(guān)的基本支持條件(李珺、賈凡, 2019)。社區(qū)教育是公益事業(yè)，理應(yīng)作為國(guó)家基本公共服務(wù)支出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看合理的經(jīng)費(fèi)投入體制應(yīng)該是：政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)等多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。

開(kāi)放大學(xué)開(kāi)展社區(qū)教育首先推動(dòng)有關(guān)部門從制度上解決常規(guī)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，確保安排與常住人口數(shù)相對(duì)應(yīng)的社區(qū)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其次爭(zhēng)取項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，即實(shí)行“財(cái)政經(jīng)常規(guī)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)為主、項(xiàng)目專項(xiàng)資金為輔”的機(jī)制。

以安徽合肥社區(qū)大學(xué)為例，2017年以來(lái)，合肥市社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)已列入政府常規(guī)性預(yù)算開(kāi)支，分別由市教育局、市社區(qū)大學(xué)直接作為常規(guī)性預(yù)算申報(bào)。2019年市政府批復(fù)了《關(guān)于增加合肥廣播電視大學(xué)社區(qū)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入的請(qǐng)示》，以社區(qū)教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)形式專項(xiàng)支持。另外，縣(區(qū)、市)級(jí)政府以轄區(qū)居民人均1-5元的標(biāo)準(zhǔn)撥付社區(qū)教育常規(guī)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。合肥市形成了市教育局、市社區(qū)大學(xué)、縣(區(qū)、市)級(jí)政府三個(gè)渠道保證全市范圍社區(qū)教育工作的正常開(kāi)展。

重慶市九龍坡區(qū)從2013年起，區(qū)財(cái)政按轄區(qū)居民人均2元標(biāo)準(zhǔn)撥付九龍坡社區(qū)大學(xué)社區(qū)教育常規(guī)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，另外以申報(bào)社區(qū)教育專項(xiàng)項(xiàng)目方式，得到財(cái)政和民政部門的經(jīng)費(fèi)支持。同時(shí)各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育學(xué)校可以從當(dāng)?shù)卣@得配套資金。

(五)加強(qiáng)社區(qū)教育專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)

只有加強(qiáng)社區(qū)教育的教師隊(duì)伍建設(shè)才能滿足社區(qū)居民日益變化且多層次的學(xué)習(xí)需求，滿足社區(qū)居民全面發(fā)展的需求，也才能推動(dòng)社區(qū)教育向更高水平發(fā)展。

1.建立專兼結(jié)合的教師隊(duì)伍和管理者隊(duì)伍。社區(qū)學(xué)院合理統(tǒng)籌，配備、充實(shí)必要數(shù)量專兼職管理人員與專兼職教師。根據(jù)2018年教育部職成司“全國(guó)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究”課題組提交的研究報(bào)告顯示，我國(guó)縣(區(qū))級(jí)社區(qū)學(xué)院的社區(qū)教育工作者在5人以下的占42%，6-10人占32%，大部分在10人以內(nèi)。以此為參考，開(kāi)放大學(xué)社區(qū)學(xué)院的專職工作者應(yīng)以5人為限。

2. 制定社區(qū)教育工作者崗位規(guī)范和培訓(xùn)制度。開(kāi)發(fā)培訓(xùn)課程，定期開(kāi)展培訓(xùn)。定期開(kāi)展培訓(xùn)，提升隊(duì)伍專業(yè)和綜合素質(zhì)，重點(diǎn)提升專職教師的教學(xué)設(shè)計(jì)和實(shí)施能力、校社轉(zhuǎn)換能力、資源整合能力、創(chuàng)新發(fā)展能力以及社區(qū)教育組織管理能力。除了加強(qiáng)職前培訓(xùn)和專業(yè)人才培養(yǎng)外，還要對(duì)社區(qū)教育專兼職教師確立入職“資格要求”，并納入“師資庫(kù)”管理，落實(shí)好常態(tài)化、系統(tǒng)化的繼續(xù)教育培訓(xùn)。

總之，開(kāi)放大學(xué)通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，充分發(fā)揮體系、機(jī)制、資源、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育和學(xué)習(xí)需求，探索形成具有中國(guó)特色的開(kāi)放教育與社區(qū)教育的融合模式，為終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。