詹慧龍 劉 洋

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心，北京 100122)

二戰(zhàn)后，德國城市及工業(yè)受到重創(chuàng)。為重建城市、復(fù)蘇工業(yè)，大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移，參與城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地荒蕪、日漸凋敝，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距日益加大。為改變這一狀況，德國政府出臺(tái)了一系列政策措施，對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)有力的支持保護(hù)。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的努力，農(nóng)業(yè)衰退、農(nóng)村衰敗的現(xiàn)象得到有效遏制，工農(nóng)協(xié)同、城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的格局基本形成，成為國際鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的典范。究其原因，主要是他們?cè)趯?shí)踐中形成了“高保護(hù)”、“等值化”、“合作化”和“可持續(xù)”四大理念，并在全社會(huì)得到普遍認(rèn)可和有效落實(shí)。

一、 鄉(xiāng)村發(fā)展基本情況

德國地處歐洲中部，人口約8 269.5萬，是歐盟人口最多的國家和第一大經(jīng)濟(jì)體，不僅有著高度發(fā)達(dá)的工業(yè)，也擁有活躍的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和良好的生態(tài)環(huán)境。德國鄉(xiāng)村發(fā)展主要有以下特點(diǎn)：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率高。全國有農(nóng)場26.9萬個(gè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力61.7萬人，平均每個(gè)農(nóng)場占地62公頃、有員工2.29人，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力創(chuàng)造產(chǎn)值3.84萬歐元、養(yǎng)活134個(gè)人。農(nóng)民收入高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，德國城市全職就業(yè)人員月均收入為3 771歐元，如果算上兼職就業(yè)人員，月均收入為則2 860歐元，而農(nóng)民月均收入為3 300歐元，城鄉(xiāng)居民收入水平相當(dāng)，生態(tài)環(huán)境好，注重自然資源和環(huán)境保護(hù)，村內(nèi)外景觀優(yōu)美，環(huán)境整潔，基本做到了綠化全覆蓋。村莊規(guī)劃整齊有序，注重歷史建筑和特色文化保護(hù)，處處呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代交相輝映、人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。城鄉(xiāng)差距小。德國基本法規(guī)定，不論城市鄉(xiāng)村，都必須保持基本相當(dāng)?shù)纳钏?。只要有村莊的地方，都有完善的水電路氣訊等基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)民只是一個(gè)職業(yè)，享受著跟城市人一樣的公共服務(wù)和社會(huì)保障。據(jù)德國有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查，78%的德國人愿意到鄉(xiāng)村生活。

二、理念和做法

(一)以“高保護(hù)”為手段，確保鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展

德國對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的高保護(hù)、高投入是其鄉(xiāng)村建設(shè)取得成功的重要原因。一是對(duì)資源要素進(jìn)行保護(hù)。首先，劃定村莊的生態(tài)空間，在法律層面對(duì)與農(nóng)村生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的林地、水域和生物資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，禁止開采生態(tài)林地，嚴(yán)禁狩獵野生動(dòng)物，人工搭建鳥巢、水塘、洞穴、投喂站等設(shè)施，保護(hù)生物多樣性，建設(shè)風(fēng)景旖旎的生態(tài)空間。此外，開展土地整理[1]，將細(xì)碎化的土地平整為便于機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營的大塊農(nóng)地，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。二是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行保護(hù)。首先，確保產(chǎn)業(yè)合理收益。對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者給予280-320歐元/公頃的資金補(bǔ)貼，如采取綠色生產(chǎn)方式，補(bǔ)貼資金將達(dá)400歐元/公頃。此外，圍繞ELER和LEADER支農(nóng)項(xiàng)目體系，歐盟每年給予德國數(shù)十億歐元補(bǔ)貼資金，德國聯(lián)邦、州、市政府再給予10%-50%不等的配套補(bǔ)貼。[2]總體而言，每個(gè)農(nóng)場獲得的各類補(bǔ)貼資金一般占總收入的30%，多的甚至可達(dá)40%-60%。其次，確保產(chǎn)業(yè)后繼有人。德國規(guī)定每個(gè)農(nóng)場主需要且只能確定1個(gè)子女繼承農(nóng)場，其目的是穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)場規(guī)模，并保證農(nóng)場經(jīng)營者的收入不減少。如果農(nóng)戶無子女或因各種原因確無子女能夠繼承，則該農(nóng)場必須轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)場主，且不能改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營屬性，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。三是對(duì)農(nóng)業(yè)人才進(jìn)行保護(hù)。德國規(guī)定所有農(nóng)業(yè)從業(yè)者必須完成3年的職業(yè)教育，獲得2項(xiàng)以上農(nóng)藝技能，通過考試并取得職業(yè)資格證書。對(duì)農(nóng)場主則有更高的要求，需要取得農(nóng)經(jīng)專業(yè)本科以上學(xué)歷認(rèn)證。為有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才的培養(yǎng)鍛煉，德國在大學(xué)教育、生產(chǎn)實(shí)踐、職業(yè)培訓(xùn)等方面都做了相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)和制度安排。這些措施確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者都是符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，能夠適應(yīng)市場挑戰(zhàn)的經(jīng)營能手，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)發(fā)展的人才支撐。

(二)以“等值化”為目標(biāo)，提升鄉(xiāng)村幸福水平

為應(yīng)對(duì)上個(gè)世紀(jì)60年代農(nóng)村出現(xiàn)的人口老齡化、鄉(xiāng)村凋敝、農(nóng)村生活水平下降的問題，德國推行了“鄉(xiāng)村發(fā)展不以城市為標(biāo)桿，但應(yīng)同樣美好”的“等值化”城鄉(xiāng)發(fā)展理念，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力?！暗戎祷焙诵氖谴龠M(jìn)城鄉(xiāng)“空間公平”，包含機(jī)遇與代際公平、分配公平和程序公平三方面內(nèi)容。在促進(jìn)機(jī)遇與代際公平方面，將工商企業(yè)布局在鄉(xiāng)村，增加鄉(xiāng)村就業(yè)崗位和財(cái)政收入，提振鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；著力改善鄉(xiāng)村教育條件，使農(nóng)村孩子也能得到較好的培養(yǎng)，提高人員素質(zhì)；重視文化傳承和生態(tài)保護(hù)，為后代長期利用和永續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。在促進(jìn)分配公平方面，強(qiáng)調(diào)公共資源的合理共享，凡是公共財(cái)政支持的項(xiàng)目，都力求在城鄉(xiāng)之間做到均衡分配。比如，全德國所有的鄉(xiāng)村都納入了市政水、電、氣、暖供應(yīng)系統(tǒng)；所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施都盡量延伸到農(nóng)村；醫(yī)療衛(wèi)生、中小學(xué)教育等補(bǔ)貼資金做到了城鄉(xiāng)之間同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在促進(jìn)程序公平方面，強(qiáng)調(diào)充分民主，采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的論證方式，讓村民作為村莊的主人全面參與村莊事務(wù)的決策和管理，國家和地方政府作為管理者和服務(wù)者保障村民合理意愿的落地與實(shí)施。[3]

(三)以“合作化”為路徑，推動(dòng)鄉(xiāng)村共建共享

德國的“合作化”可以分為生產(chǎn)經(jīng)營合作化和鄉(xiāng)村發(fā)展合作化兩個(gè)方面。在生產(chǎn)經(jīng)營合作化方面，支持鼓勵(lì)農(nóng)場主成立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，研究制定科學(xué)合理的運(yùn)行管理機(jī)制。在一產(chǎn)環(huán)節(jié)，在良種采購、生物肥施用、疫病防控、大型農(nóng)機(jī)共享等方面互通有無，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)。在二三產(chǎn)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)資金融通能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，減少交易環(huán)節(jié)成本，集體應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)，打造區(qū)域公共品牌，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，拓展農(nóng)民利潤空間。在鄉(xiāng)村發(fā)展合作化方面，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡、較小鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法獨(dú)立申報(bào)和實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目等問題，通過政府引導(dǎo)和農(nóng)民自主倡導(dǎo)等方式，建立區(qū)域合作社團(tuán)組織。如巴伐利亞州Bernbenren市奧爾山跨地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟，由相鄰3縣的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成，屬協(xié)會(huì)性質(zhì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都在聯(lián)盟中任職。聯(lián)盟成員共同制定發(fā)展規(guī)劃、商定項(xiàng)目方案、對(duì)接技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)、聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目，協(xié)力推動(dòng)解決土地整理、鄉(xiāng)村發(fā)展、產(chǎn)業(yè)提升、自然環(huán)境保護(hù)、文化歷史景觀維護(hù)和能源供應(yīng)等問題，共同建設(shè)區(qū)域性服務(wù)機(jī)構(gòu)，如影劇院、養(yǎng)老院、大型商超等設(shè)施，通過系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、一體化建設(shè)、協(xié)同化發(fā)展，合力提升區(qū)域發(fā)展活力。

(四)以“可持續(xù)”為追求，推進(jìn)鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展

促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展既是德國政府的既定國策，也是廣大農(nóng)村居民的普遍愿望和自覺行動(dòng)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生態(tài)可持續(xù)。合理劃分生態(tài)空間，著力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)。比如，德國《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，全國每公頃土地消納的糞污不得超過170千克氮，以此為標(biāo)準(zhǔn)確定養(yǎng)殖業(yè)的總量。每個(gè)養(yǎng)殖場的糞污必須由農(nóng)場負(fù)責(zé)消納，自身不能處理的糞污需付費(fèi)轉(zhuǎn)地消納，這個(gè)做法有力保障了種養(yǎng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí)，德國大力推行生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設(shè)立專門資金和項(xiàng)目支持綠色農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。慕尼黑郊區(qū)的Herrmannsdorfer生態(tài)農(nóng)場于上世紀(jì)80年代末開始探索養(yǎng)加銷相結(jié)合的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，政府在綠色產(chǎn)品生產(chǎn)、品牌宣傳、技術(shù)培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)控制等方面給予了持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)過30年的發(fā)展，該農(nóng)場已經(jīng)成為歐盟區(qū)域知名綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商，產(chǎn)品品牌價(jià)值和經(jīng)營效益連年提升。二是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。每個(gè)村都結(jié)合自身實(shí)際，打造有較高競爭力和較強(qiáng)生命力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，例如，北威州Straelen小鎮(zhèn)依托緊鄰荷蘭的區(qū)位優(yōu)勢和廣闊的土地面積，積極對(duì)接荷蘭的花卉種植技術(shù)和適宜品種，大力發(fā)展花卉種植業(yè)，取得了持續(xù)可觀的經(jīng)濟(jì)效益，目前該小鎮(zhèn)已發(fā)展成為繼阿姆斯特丹之后的歐洲第二大花卉生產(chǎn)基地和著名的花卉特色小鎮(zhèn)。三是文化可持續(xù)。經(jīng)過二戰(zhàn)后70多年的建設(shè)和發(fā)展，德國的村鎮(zhèn)格局已基本定型，大部分鄉(xiāng)村都有百年以上歷史，在鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型提升發(fā)展過程中，當(dāng)?shù)卣途用穸加泻軓?qiáng)的文化保護(hù)和歷史傳承意識(shí)，所有的古老建筑都力求保持原始風(fēng)貌，當(dāng)?shù)赜刑厣奈幕?xiàng)目也都得到較好的保護(hù)與傳承。例如，北威州杜塞爾多夫郊區(qū)的Zons小鎮(zhèn)，其核心區(qū)是修建于科隆大主教時(shí)期的古城堡，擁有600余年歷史，經(jīng)過保護(hù)與修繕，保持了原始風(fēng)貌，當(dāng)?shù)卣€通過挖掘歷史題材制作宣傳片、恢復(fù)舉辦傳統(tǒng)節(jié)慶活動(dòng)等方式增強(qiáng)小鎮(zhèn)的歷史厚重感。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大部署，規(guī)劃了我國鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖。德國鄉(xiāng)村發(fā)展的理念及成功實(shí)踐，對(duì)我們推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有一定的啟示意義。

(一)要尊重農(nóng)民主體地位，激發(fā)農(nóng)民參與熱情

德國在鄉(xiāng)村治理過程中，高度重視、積極鼓勵(lì)農(nóng)民提出意見、參與建設(shè)。無論是重大項(xiàng)目的規(guī)劃決策，還是小型活動(dòng)的組織實(shí)施，都需要通過民主決策之后才能予以實(shí)施。財(cái)政支持的涉農(nóng)項(xiàng)目，一般只給定一個(gè)支持方向或大致范圍，具體建設(shè)內(nèi)容與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)則通過“農(nóng)民提出——專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估——政府決策”的過程決定，這種“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的決策方式，將農(nóng)民的需求和政府的目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，既充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的參與熱情，又避免項(xiàng)目因統(tǒng)得過多過死而偏離實(shí)際或難以實(shí)施。我國幅員遼闊、各地情況千差萬別，推動(dòng)農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，既要加強(qiáng)政府的引導(dǎo)推動(dòng)，更要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過多種方式調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性主動(dòng)性，有效地將民意民智民力匯聚起來，提高鄉(xiāng)村建設(shè)的質(zhì)量和效能。

(二)要補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升鄉(xiāng)村發(fā)展品質(zhì)

德國高度重視公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，市政基礎(chǔ)設(shè)施全部做到進(jìn)村入戶，在鄉(xiāng)村居住不僅和城市一樣便利，優(yōu)美寧靜的環(huán)境甚至更加宜人。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距明顯，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人口外流態(tài)勢嚴(yán)峻。為避免鄉(xiāng)村凋敝，應(yīng)持續(xù)加大“三農(nóng)”投入，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，改善農(nóng)村人居環(huán)境，使更多的人愿意在農(nóng)村生產(chǎn)生活，為鄉(xiāng)村帶來人氣、聚集財(cái)氣、增添活力。

(三)要注重產(chǎn)業(yè)培育，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能

德國通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策引導(dǎo)工商企業(yè)落戶在小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)村不單單是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，也同樣是其他產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)的集聚地，從而創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為區(qū)域發(fā)展注入新動(dòng)能。當(dāng)前，我國工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新基地大多布局在大中型城市，引發(fā)了城市人口超載等一系列社會(huì)問題。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村廣闊的空間未得到充分開發(fā)利用，要素資源持續(xù)外流。為此，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，出臺(tái)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)向鄉(xiāng)村布局，既有利于改善城市病，也有利于提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)效益，同時(shí)為鄉(xiāng)村的持續(xù)繁榮奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(四)要注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村永續(xù)發(fā)展

德國高度重視鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，大力推行綠色種養(yǎng)方式，加強(qiáng)環(huán)境教育與治理，改善了人居條件，留住了綠水青山，優(yōu)美的田園風(fēng)光成為鄉(xiāng)村最大的資產(chǎn)和最引人的亮點(diǎn)。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村環(huán)境問題比較突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還比較粗放，農(nóng)村人居環(huán)境亟待改善，自然資源保護(hù)還不夠有力。為此，應(yīng)大力推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；加快推進(jìn)農(nóng)村改水改廁與垃圾污水處理，加強(qiáng)環(huán)境治理，改善人居環(huán)境，留住清新自然的田園景觀，彰顯宜居鄉(xiāng)村的獨(dú)特風(fēng)貌。

(五)要加強(qiáng)土地整治，提高保護(hù)利用水平

德國將土地整理作為提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；胶徒?jīng)營效益的重要抓手，將其作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的有效途徑，強(qiáng)化了景觀和資源保護(hù)，促進(jìn)了土地權(quán)人的交流合作，提高了土地利用效率，改善了村容村貌。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地利用還比較粗放，低產(chǎn)田較多、細(xì)碎化嚴(yán)重，土地規(guī)劃及治理體系尚需完善。應(yīng)在現(xiàn)有提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積這一任務(wù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展土地整治的內(nèi)容，將其與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，以最優(yōu)化利用土地資源，最大化發(fā)揮土地效能。