張志彤

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 102206)

政府信息公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或依照申請(qǐng)，將其在行使職權(quán)過(guò)程中的特定信息向社會(huì)公開(kāi)的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)將信息公開(kāi)是為了保證公民對(duì)特定信息知悉的權(quán)利即知情權(quán)，但是將信息向社會(huì)公開(kāi)的同時(shí)也許會(huì)侵害公民的隱私權(quán)。公民的知情權(quán)與隱私權(quán)是相互沖突的，這種沖突的本質(zhì)在于權(quán)利屬性和代表利益的固有沖突。[1]在權(quán)利屬性上，知情權(quán)是一種企圖向未知靠近的權(quán)利，意味著特定主體主動(dòng)地對(duì)未知事物進(jìn)行知悉；而隱私權(quán)則是使特定事物不為他人所知的權(quán)利，意味著特定主體為了保護(hù)自己的隱私信息進(jìn)行防御的權(quán)利。知情權(quán)代表的是公民獲取信息，而隱私權(quán)代表的則是公民特定信息不為他人所知。在涉及公民個(gè)人信息的行政信息公開(kāi)中，公民的知情權(quán)與隱私權(quán)實(shí)際上是處于對(duì)立面的兩種權(quán)利。“厚此”必然“薄彼”，在行政信息公開(kāi)中如何對(duì)這一沖突進(jìn)行平衡成為各國(guó)信息公開(kāi)法不可避免的問(wèn)題。在日本經(jīng)多方利益團(tuán)體的共同推動(dòng)，歷經(jīng)30多年，1999年《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》(文中簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)法》)最終公布。對(duì)于這兩種權(quán)利的博弈，該法的有關(guān)立場(chǎng)和做法對(duì)我國(guó)本土制度的建設(shè)和完善具有啟示意義。

一、 開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)：對(duì)知情權(quán)的間接保護(hù)

(一)立法目的：對(duì)“知情權(quán)”的忽視

《信息公開(kāi)法》第1條關(guān)于立法目的的闡述中并未提及公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)①，而是將“國(guó)民主權(quán)”以及由此產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的“說(shuō)明責(zé)任”作為行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)信息的基礎(chǔ)，并且將國(guó)民由此享有的權(quán)利定義為“開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)”；而在日本的部分地方信息公開(kāi)條例中卻將知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)納入立法目的中。②對(duì)知情權(quán)的忽視是否意味著該法漠視了對(duì)該種權(quán)利的保護(hù)呢？在日本總務(wù)省提出的《關(guān)于信息公開(kāi)法制度運(yùn)營(yíng)檢討報(bào)告》中，政府對(duì)法律未采用“知情權(quán)”概念的原因進(jìn)行了解釋，主要是在學(xué)理上有關(guān)“知情權(quán)”的概念爭(zhēng)議較大，并且該概念未得到最高院判例的確認(rèn)。[2]P16實(shí)際上，結(jié)合該法關(guān)于文書(shū)開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定來(lái)看，開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)實(shí)際上是具有知情權(quán)性質(zhì)的一種權(quán)利，從而通過(guò)保護(hù)國(guó)民的文書(shū)開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)使得公民的知情權(quán)得到了間接實(shí)現(xiàn)。

隨著法學(xué)理論的完善以及知情權(quán)判例經(jīng)驗(yàn)的豐富，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段有必要將知情權(quán)明確在信息公開(kāi)法的立法目中?，F(xiàn)有法律確立了國(guó)民主權(quán)作為信息公開(kāi)的基礎(chǔ)。國(guó)民主權(quán)理念最初源于盧梭提出的人民主權(quán)理論，意在強(qiáng)調(diào)國(guó)民的主權(quán)者地位，而政府的一切權(quán)力來(lái)源于國(guó)民授權(quán)，因此有義務(wù)將自己持有的信息向國(guó)民報(bào)告。國(guó)民主權(quán)理念雖然也可以推導(dǎo)出政府向國(guó)民的開(kāi)示義務(wù)，但它是從憲法主權(quán)意義的角度出發(fā)，與從基本權(quán)利意義上的知情權(quán)是有明顯區(qū)別的。兩種邏輯的區(qū)別在本質(zhì)緣于作為權(quán)利享有者的“人”的身份差異。作為主權(quán)者的人是群體意義上的國(guó)民，而作為知情權(quán)主體的公民則是作為個(gè)體存在的。因此，有必要將知情權(quán)概念引入法律條文以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利在群體和個(gè)人意義上的雙重保護(hù)。

(二)申請(qǐng)主體：對(duì)“知情權(quán)”的平等保護(hù)

法律面前一律平等即權(quán)利平等，一是指機(jī)會(huì)平等，公民可以平等地享有法律賦予的權(quán)利；二是主體資格平等，平等對(duì)待享有權(quán)利的公民，不能區(qū)別待遇。[3]《信息公開(kāi)法》第3條規(guī)定：“任何人都可以根據(jù)本法律的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官提出要求開(kāi)示該行政機(jī)關(guān)保有的行政文書(shū)的請(qǐng)求?！盵4]P298這里對(duì)開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)的主體未做任何限制，任何人都平等享有并對(duì)法定范圍內(nèi)的任何文書(shū)行使該請(qǐng)求權(quán)，從源頭上保證了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二、擴(kuò)大不公開(kāi)程度：對(duì)隱私權(quán)的過(guò)度保護(hù)

(一)個(gè)人信息不公開(kāi)：對(duì)隱私權(quán)的過(guò)度保護(hù)

《信息公開(kāi)法》第5條的規(guī)定將個(gè)人信息排除在公開(kāi)范圍之外，并且還在但書(shū)中規(guī)定了三種可以公開(kāi)的個(gè)人信息作為例外。③這體現(xiàn)了《信息公開(kāi)法》對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)，同時(shí)也在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)公民隱私權(quán)益的維護(hù)，因?yàn)閭€(gè)人信息的公開(kāi)程度一定程度上彰顯了法律對(duì)隱私權(quán)的保障力度。個(gè)人信息的可識(shí)別性意為能夠通過(guò)個(gè)人信息識(shí)別出特定個(gè)人，是個(gè)人信息的一個(gè)重要特征。個(gè)人信息與個(gè)人隱私之間存在著相互交叉的關(guān)系。有些個(gè)人信息尤其是涉及個(gè)人私生活的敏感信息屬于隱私權(quán)的保護(hù)范圍內(nèi)；有的個(gè)人信息由于具有通用性和高度公開(kāi)性，不構(gòu)成個(gè)人隱私。反之，有些個(gè)人隱私屬于個(gè)人信息的范疇，也有些個(gè)人隱私根本不屬于個(gè)人信息。[5]個(gè)人信息與作為隱私權(quán)保護(hù)客體的個(gè)人隱私不可以混為一談。

個(gè)人信息可以分為具備可識(shí)別性的信息與兼具可識(shí)別性與私密性的信息?！缎畔⒐_(kāi)法》第5條將所有具有可識(shí)別性的信息均列入不予公開(kāi)范圍，盡管在但書(shū)中規(guī)定了三種例外信息，仍然大大超出了個(gè)人隱私權(quán)客體的范疇，使得不予公開(kāi)的個(gè)人信息范圍過(guò)于寬泛。在實(shí)踐中，很多本應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的個(gè)人信息都被行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)。況且，個(gè)人信息的“可識(shí)別”通常理解為一般人能夠識(shí)別。如果將其理解為較近范圍內(nèi)的人能夠識(shí)別，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步縮小公開(kāi)的范圍。

《信息公開(kāi)法》對(duì)個(gè)人隱私權(quán)過(guò)度保護(hù)，無(wú)疑會(huì)使得國(guó)民的知情權(quán)受到相應(yīng)限制。應(yīng)當(dāng)將個(gè)人信息的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)更改為兼具可識(shí)別性和私密性，以使行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)的個(gè)人信息的范圍更加精準(zhǔn)地落入到隱私的框架內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的適當(dāng)保護(hù)。

(二)第三人意見(jiàn)：對(duì)隱私權(quán)的擴(kuò)大保護(hù)

根據(jù)《信息公開(kāi)法》第13條規(guī)定：對(duì)于涉及第三人的一般申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以選擇性告知第三人；如果是屬于必須公開(kāi)的個(gè)人信息或者行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官以公益為由決定公開(kāi)的信息，行政機(jī)關(guān)必須在做出決定之前通知第三人并為其保留一定的提出意見(jiàn)的時(shí)間。第三人意見(jiàn)的提出程序是日本信息公開(kāi)立法獨(dú)具的特色規(guī)定之一，將涉及第三人的有關(guān)信息分為一般信息和必須公開(kāi)的個(gè)人信息或者行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官以公益為由決定公開(kāi)的信息兩種，并且相應(yīng)地在程序規(guī)定上有所區(qū)別。

第三人意見(jiàn)的提出程序有利于保護(hù)其合法權(quán)益，尤其是對(duì)于第三人隱私的其他部分起到了全面的重要的保護(hù)作用，可以視為《信息公開(kāi)法》對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的擴(kuò)大保護(hù)。④但是在實(shí)踐操作中該條仍然存在一些不可忽視的問(wèn)題。首先，對(duì)于涉及第三人的一般信息并未強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)告知該第三人，在實(shí)踐中針對(duì)此類信息行政機(jī)關(guān)自然不會(huì)主動(dòng)告知第三人。在此種情形下，可能會(huì)導(dǎo)致該第三人的信息被他人不正當(dāng)利用而第三人并不知曉而使其利益受到損害。筆者建議將涉及第三人的一般信息中行政機(jī)關(guān)對(duì)該第三人的書(shū)面通知改為強(qiáng)制性規(guī)定以實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的全面保護(hù)。另外，對(duì)于涉及信息是否公之于眾的問(wèn)題，該第三人一般均會(huì)反對(duì)。第三人在提出反對(duì)意見(jiàn)后，往往會(huì)選擇轉(zhuǎn)向其他救濟(jì)措施比如提出行政不服⑤或者提起行政訴訟等，可能會(huì)導(dǎo)致行政信息公開(kāi)的決定進(jìn)程無(wú)限拖延，不利于文書(shū)開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致公民行使知情權(quán)產(chǎn)生一定風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因，就是第三人意見(jiàn)的提出程序不存在任何反饋機(jī)制，第三人的意見(jiàn)并不一定會(huì)被行政機(jī)關(guān)作為是否做出開(kāi)示決定的考慮因素。為此應(yīng)當(dāng)針對(duì)第三人提出意見(jiàn)的程序進(jìn)行嚴(yán)格限制，要求該第三人對(duì)其反對(duì)意見(jiàn)及原因和相關(guān)證據(jù)進(jìn)行書(shū)面回復(fù)；對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的反饋機(jī)制，即要求行政機(jī)關(guān)針對(duì)第三人的反對(duì)意見(jiàn)做出回復(fù)并說(shuō)明具體理由。通過(guò)這種途徑，可以在一定程度上減少轉(zhuǎn)向行政不服和行政訴訟的幾率，保證第三人的個(gè)人隱私權(quán)受到合理保護(hù)的同時(shí)，公民知情權(quán)也能夠得到保障。

三、行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位：自由裁量權(quán)過(guò)大

(一)裁量公開(kāi)的信息：公開(kāi)與否標(biāo)準(zhǔn)的確定

根據(jù)《信息公開(kāi)法》第7條⑥，只要行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官認(rèn)為有公益上的必要，仍然可以對(duì)本不應(yīng)公開(kāi)的信息進(jìn)行公開(kāi)。這一規(guī)定無(wú)疑賦予了行政機(jī)關(guān)很大的自由決定權(quán)，尤其是可以針對(duì)不予公開(kāi)的個(gè)人信息以公益上的必要為由而做出開(kāi)示決定?？梢钥闯?，在兩種權(quán)利的博弈中，行政機(jī)關(guān)享有舉足輕重的地位，甚至?xí)?duì)知情權(quán)與隱私權(quán)的博弈起到主導(dǎo)作用。

《信息公開(kāi)法》將有關(guān)信息公開(kāi)與否的決定權(quán)全然交予行政機(jī)關(guān)，賦予行政機(jī)關(guān)相當(dāng)大的裁量權(quán)，造成以下問(wèn)題：首先，該條款并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)需要為此負(fù)擔(dān)的任何義務(wù)或者責(zé)任。也就是說(shuō)，即使會(huì)對(duì)公民個(gè)人的隱私權(quán)益造成損害，行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)行為仍然具有合法性且行政機(jī)關(guān)無(wú)須為此承擔(dān)任何法律后果。其次，公開(kāi)與不公開(kāi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確。條文中規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出的決定以公共利益為優(yōu)先。但是在信息公開(kāi)法以及日本現(xiàn)有的其他法律文件中均未對(duì)“公共利益”以及“公益上的特別必要”做出解釋。筆者建議，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，盡可能地明晰“公益上的特別必要”以及公共利益優(yōu)先原則適用的具體情形，從而達(dá)到規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的目的；然后，應(yīng)當(dāng)建立起與公開(kāi)行為相對(duì)應(yīng)的行政補(bǔ)償機(jī)制，即如果行政機(jī)關(guān)基于公益上的必要而采取的裁量公開(kāi)行為導(dǎo)致了公民隱私的侵害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向該公民予以補(bǔ)償。

(二)信息公開(kāi)審查會(huì)的性質(zhì)：對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響力

信息公開(kāi)審查會(huì)與信息公開(kāi)不服審查制度共同構(gòu)成了信息公開(kāi)的行政救濟(jì)制度。根據(jù)《信息公開(kāi)法》第18條和第19條的規(guī)定，對(duì)于當(dāng)事人根據(jù)法律所提的不服申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)向該機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，并且應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)咨詢的意思通知相關(guān)人員等等。⑦信息公開(kāi)審查會(huì)本質(zhì)上是根據(jù)咨詢，作為獨(dú)立的第三方對(duì)案件進(jìn)行審查判斷并作出報(bào)告。

信息公開(kāi)審查會(huì)的性質(zhì)直接決定了其報(bào)告是否具有強(qiáng)制影響力。在法案的制定過(guò)程中，人們一致認(rèn)為在行政信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)中需要一個(gè)處于中立地位的第三者機(jī)關(guān)來(lái)處理提起的行政不服申請(qǐng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不服申請(qǐng)人簡(jiǎn)易的、迅速的救濟(jì)，于是信息公開(kāi)審查會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。關(guān)于信息公開(kāi)審查會(huì)的性質(zhì)，大多數(shù)人認(rèn)為由于作為裁決機(jī)關(guān)通常伴隨著繁復(fù)冗雜的救濟(jì)程序，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)不服申請(qǐng)人的迅速救濟(jì)，而若將其定位為咨詢機(jī)關(guān)，將最后的裁決權(quán)力仍然賦予行政機(jī)關(guān)，這樣既能保證裁決的公正性，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)不服申請(qǐng)人的迅速救濟(jì)；也有少數(shù)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其作為最終裁決機(jī)關(guān)。法律最終采用了多數(shù)人的觀點(diǎn)。

作為咨詢機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)審查會(huì)，其做出的報(bào)告僅僅是從第三方角度發(fā)表的看法，對(duì)行政機(jī)關(guān)并不具有強(qiáng)制力。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)具有選擇是否聽(tīng)取意見(jiàn)的自由。這種制度設(shè)置其實(shí)是存在矛盾的：一方面期待信息公開(kāi)審查會(huì)做出公正的審查判斷，另一方面又將其定位成不具有裁決權(quán)的咨詢機(jī)關(guān)；一方面要將信息公開(kāi)審查會(huì)提的意見(jiàn)公開(kāi)，另一方面又不賦予其強(qiáng)制性的影響力。前文提到，行政機(jī)關(guān)在決定是否公開(kāi)信息方面享有很大的決定權(quán)力，而作為咨詢機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)審查會(huì)事實(shí)上并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自由決定的活動(dòng)造成任何強(qiáng)制性的影響。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高信息公開(kāi)審查會(huì)做出的咨詢報(bào)告對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響力，即將其變?yōu)閷?duì)行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力的第三者意見(jiàn)，具體可以通過(guò)建立一種比較科學(xué)的基于兩種機(jī)構(gòu)間的反饋機(jī)制，要求公開(kāi)主體向?qū)彶闀?huì)說(shuō)明是否采取報(bào)告中該機(jī)構(gòu)提出的意見(jiàn)以及不采取的正當(dāng)理由。

四、結(jié)論與啟示

整體來(lái)看，日本的行政信息公開(kāi)制度仍然偏重隱私權(quán)，對(duì)隱私權(quán)進(jìn)行過(guò)度保護(hù)，尤其體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度保護(hù)上；行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)過(guò)大，更加不利于知情權(quán)與隱私權(quán)之爭(zhēng)的平衡穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中的部分細(xì)節(jié)進(jìn)行修改，對(duì)凌駕于知情權(quán)與隱私權(quán)之上的行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，最終在知情權(quán)與隱私權(quán)的博弈中尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，使信息公開(kāi)本身的功用和價(jià)值發(fā)揮至最大化。

我國(guó)政府信息公開(kāi)制度自《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的頒行開(kāi)始而正式運(yùn)行，至今已沿軌道運(yùn)行十年之久，累積了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在許多待完善之處。日本行政信息公開(kāi)制度對(duì)我國(guó)本土制度建設(shè)確有可借鏡之處，但在知情權(quán)與隱私權(quán)沖突及解決上，還需結(jié)合國(guó)情對(duì)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行完善：

(一) 提升信息公開(kāi)立法位階

受封建傳統(tǒng)歷史文化的深刻影響，“官本位”思想曾經(jīng)深入人心，為體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威而保持行政文件的神秘這一做法被認(rèn)為理所當(dāng)然，阻礙了我國(guó)行政信息公開(kāi)制度的本土建設(shè)，有關(guān)立法也有待完善。隨著《條例》的實(shí)施，信息公開(kāi)制度在我國(guó)得到了初步發(fā)展，制度建設(shè)過(guò)程中公民維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)也不斷增強(qiáng)。⑧現(xiàn)有《條例》是國(guó)務(wù)院根據(jù)有關(guān)規(guī)制立法程序的條例制定，法律位階屬于行政法規(guī)，施行過(guò)程中遇到位階較高的相關(guān)法律難免會(huì)受到制約，從而可能導(dǎo)致政府信息公開(kāi)中的知情權(quán)與隱私權(quán)得不到足夠保護(hù)。因此制定一部真正的信息公開(kāi)立法，將“條例”上升為“法”，提高信息公開(kāi)的立法位階，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)知情權(quán)與隱私權(quán)更加全面的保護(hù)。

(二)立法明確對(duì)“知情權(quán)”的保護(hù)

在對(duì)知情權(quán)的明確保護(hù)上，《條例》第1條關(guān)于立法目的的闡述中依舊未出現(xiàn)“知情權(quán)”。⑨而很多有關(guān)信息公開(kāi)的地方立法已經(jīng)明確了“保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)”的立法目的。這與日本信息公開(kāi)的立法現(xiàn)狀也很相似。值得注意的是，在《條例》草案(專家意見(jiàn)稿)的第1條中雖然對(duì)“知情權(quán)”予以明定，[6]但正式公布的《條例》中，“知情權(quán)”“根據(jù)憲法”并沒(méi)有出現(xiàn)。

知情權(quán)入憲問(wèn)題學(xué)界討論已久，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為從其保護(hù)的法益的重要性、權(quán)利的不可侵犯性以及權(quán)利享有者的廣泛性出發(fā)，知情權(quán)已滿足基本權(quán)利的要件，應(yīng)當(dāng)納入憲法保護(hù)范圍。但是結(jié)合當(dāng)前國(guó)情，無(wú)論是通過(guò)啟動(dòng)修憲程序還是憲法解釋程序?qū)崿F(xiàn)知情權(quán)入憲的實(shí)踐操作難度都很大。當(dāng)務(wù)之急在于不斷完善包括信息公開(kāi)法在內(nèi)的各部法律法規(guī)中涉及知情權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)真正的知情權(quán)入憲做準(zhǔn)備。

(三)具化對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)的限制

根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，當(dāng)事人可以根據(jù)自己的某些特定的特殊需要，向公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)提出公開(kāi)信息的申請(qǐng)?！稐l例》通過(guò)“三需要”條款對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)資格進(jìn)行了限制，但是由于“生產(chǎn)”“生活”“科研”以及“特殊需要”都無(wú)法從法律意義上進(jìn)行規(guī)范解釋，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)引用該條款拒絕申請(qǐng)的操作性不強(qiáng)。雖然包括日本在內(nèi)的多數(shù)域外國(guó)家的行政信息公開(kāi)制度均未對(duì)申請(qǐng)主體資格進(jìn)行限制，但是目前我國(guó)申請(qǐng)專業(yè)戶等滋擾性申請(qǐng)、惡意申請(qǐng)等申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮，現(xiàn)階段直接借鑒日本完全不設(shè)限制的做法并不可行。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有“三需要”條款仍有存在的必要性，并且為了加強(qiáng)該條款的操作性，可以在法律解釋中做出反向規(guī)定以細(xì)化限制：可以拒絕公開(kāi)；還可以通過(guò)提高檢索復(fù)制費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成本約束，以有效防止惡意反復(fù)申請(qǐng)、滋擾性申請(qǐng)的泛濫。

(四)對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的限制

《條例》第14條的規(guī)定與日本《行政信息公開(kāi)法》的規(guī)定類似，對(duì)于信息是否公開(kāi)，政府同樣享有一定的自由決定權(quán)，并且公開(kāi)與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)為對(duì)公共利益的影響。這一條款存在的問(wèn)題是：一是關(guān)于個(gè)人隱私的規(guī)定既沒(méi)有明確個(gè)人隱私的內(nèi)涵，也沒(méi)有規(guī)定個(gè)人隱私的具體情形，在實(shí)踐中某些屬于模糊邊界的信息是否屬于個(gè)人隱私，其裁量權(quán)自然由行政機(jī)關(guān)享有；二是做出決定的判斷標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵模糊，甚至“公共利益”本身的含義尚眾說(shuō)紛紜，使得行政機(jī)關(guān)自然再次擁有了自由裁量權(quán)。因此我國(guó)現(xiàn)有信息公開(kāi)制度中亦存在行政機(jī)關(guān)自由決定權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。現(xiàn)階段通過(guò)專門立法確認(rèn)隱私與公共利益的涵義不太現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為可以暫且通過(guò)完善《條例》中的相關(guān)規(guī)定如規(guī)定具體情形等實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的限制，從而保證公民的隱私權(quán)免于侵害。但在我國(guó)以政府為主導(dǎo)的法治模式下，依賴立法控制等外部控制難以在控制裁量權(quán)之上產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性突破。在“服務(wù)行政” 的背景下，可以引入行政自制理念，設(shè)立專門的獨(dú)立的信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)，享有政府自由裁量范圍內(nèi)信息公開(kāi)的最終裁量權(quán)，以實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的分權(quán)與制衡。

(五)對(duì)信息公開(kāi)審查會(huì)制度的借鑒

信息公開(kāi)審查會(huì)是日本行政信息公開(kāi)制度的一大創(chuàng)新點(diǎn)，其作為一個(gè)第三方中立機(jī)構(gòu)，通過(guò)調(diào)查審理做出咨詢報(bào)告以作為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政不服申請(qǐng)進(jìn)行裁決的參考。在我國(guó)現(xiàn)有的行政救濟(jì)制度背景下，不宜將該第三方機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位成裁決機(jī)關(guān)，否則既同行政復(fù)議機(jī)制發(fā)生沖突， 也不能實(shí)現(xiàn)對(duì)利益受侵害者進(jìn)行簡(jiǎn)易、迅速救濟(jì)的意圖。鑒于現(xiàn)階段政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量逐年升高，我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度可以借鑒日本有關(guān)經(jīng)驗(yàn)設(shè)立一個(gè)類似的第三方中立咨詢機(jī)關(guān)，同時(shí)建立行政機(jī)關(guān)對(duì)該第三方意見(jiàn)的反饋機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)向其說(shuō)明是否采取書(shū)面報(bào)告中的意見(jiàn)以及不采取的正當(dāng)理由。

[注 釋]

①日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》第1條規(guī)定：“本法目的是根據(jù)國(guó)民主權(quán)理念，就行政文書(shū)開(kāi)示的請(qǐng)求權(quán)做出規(guī)定，依此規(guī)定謀求行政機(jī)關(guān)保有的信息更加公開(kāi)，使政府的諸項(xiàng)活動(dòng)向國(guó)民的說(shuō)明責(zé)任得到履行，同時(shí)有利于推進(jìn)在國(guó)民正確理解和批評(píng)之下的公正、民主的行政”。參見(jiàn)劉杰《知情權(quán)與信息公開(kāi)法》，清華大學(xué)出版社2005年版，第296頁(yè)。

②日本地方公共團(tuán)體制定的信息公開(kāi)條例與《行政信息公開(kāi)法》的關(guān)系是地方自治與中央權(quán)威關(guān)系的體現(xiàn)。一方面，中央法令在全國(guó)具有統(tǒng)一的效力，條例不得與國(guó)家法令相沖突；另一方面，地方公共團(tuán)體可以行使地方自治權(quán)制定相對(duì)獨(dú)立的條例。因此，在地方公共團(tuán)體根據(jù)《行政信息公開(kāi)法》規(guī)定的“國(guó)民主權(quán)理念”和“向國(guó)民的說(shuō)明責(zé)任”對(duì)條例進(jìn)行完善的過(guò)程中，規(guī)定了各種各樣的立法目的，其中一部分地方就規(guī)定了“知情權(quán)”。

③日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》第5條規(guī)定： “行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，在有開(kāi)示請(qǐng)求時(shí)，開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)的行政文書(shū)除有記錄了以下各號(hào)列舉的信息(以下稱“不開(kāi)示信息”)的以外，該行政文書(shū)必須開(kāi)示。1.關(guān)于個(gè)人的信息(經(jīng)營(yíng)事業(yè)的個(gè)人的關(guān)于該事業(yè)的信息除外)，包括姓名、出生年月日以及其他根據(jù)記述內(nèi)容能識(shí)別出特定個(gè)人的(包括對(duì)照其他信息能識(shí)別出特定個(gè)人的)，或者雖然不能識(shí)別出特定個(gè)人，但是公開(kāi)有可能損害個(gè)人權(quán)利利益的。但是，下列信息除外：(1) 依據(jù)法令規(guī)定或依慣例公開(kāi)的，或者公開(kāi)是預(yù)定的信息；(2) 為了人的生命、健康、生活或財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，認(rèn)為有公開(kāi)必要的；(3) 該個(gè)人屬于公務(wù)員，該信息是履行其職務(wù)有關(guān)的信息時(shí)，該信息中與該公務(wù)員的職務(wù)及該職務(wù)履行有關(guān)的部分”。 參見(jiàn)前引③，劉杰書(shū)，第298-299頁(yè)。

④日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》第13條第1款規(guī)定：“在開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)的行政文書(shū)里記載了除國(guó)家、地方公共團(tuán)體、地方獨(dú)立行政法人以及開(kāi)示請(qǐng)求人以外的人(以下成為”第三人”)有關(guān)信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，在作出開(kāi)示決定時(shí)等時(shí)，可以將開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)的行政文書(shū)的表示其他由政令規(guī)定的事項(xiàng)，通知該信息有關(guān)的第三人，給予提出意見(jiàn)書(shū)的機(jī)會(huì)”。參見(jiàn)前引③，劉杰書(shū)，第302頁(yè)。

根據(jù)日本《行政信息公開(kāi)法》第13條的規(guī)定，第三人意見(jiàn)提出程序中的“第三人”是指除了國(guó)家、獨(dú)立行政法人、地方公共團(tuán)體、地方獨(dú)立行政法人以及開(kāi)示請(qǐng)求人以外的個(gè)人和組織。由于此處主要討論個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)，因此僅涉及該“第三人”為個(gè)人的情形。

⑤日本于1962年制定的《行政不服審查法》確立了日本的行政不服審查制度。日本的行政不服審查制度與我國(guó)的行政復(fù)議制度類似，是指國(guó)民認(rèn)為行政廳的行政處分行為或者其他事實(shí)行為違法或不當(dāng)而向有關(guān)行政廳提出請(qǐng)求，以求改變或撤銷該行政行為。

⑥日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》第7條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，在開(kāi)示請(qǐng)求的行政文書(shū)即使是記錄了不開(kāi)示信息的，認(rèn)為在公益上特別必要時(shí)，對(duì)開(kāi)示請(qǐng)求人可以開(kāi)示該行政文書(shū)”。參見(jiàn)前引③，劉杰書(shū)，第300頁(yè)。

⑦日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開(kāi)的法律》第18條第1款規(guī)定：“在發(fā)生對(duì)于開(kāi)示決定等依據(jù)行政不服審查提起不服申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該不服申請(qǐng)作出裁決或決定的行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，除下列各號(hào)情況外，應(yīng)向信息公開(kāi)審查會(huì)提出咨詢”。第19條規(guī)定：“根據(jù)前條的規(guī)定完成咨詢的行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)咨詢的意思通知下列人：(1)不服申請(qǐng)人及參加人；(2)開(kāi)示請(qǐng)求人(開(kāi)示請(qǐng)求人是不服申請(qǐng)人或參加人時(shí)除外)；(3)對(duì)該不服申請(qǐng)有關(guān)的開(kāi)示決定等提出反對(duì)意見(jiàn)的第三人(該第三人是不服申請(qǐng)人或參加人時(shí)除外)。參見(jiàn)前引③，劉杰書(shū)，第304-305頁(yè)。

⑧截至2015年4月4日，在案例搜索引擎中共搜集到1324件政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案件。其中，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上海、北京、浙江、江蘇及廣州。由此可以看出，在行政信息公開(kāi)中公民維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)水平與經(jīng)濟(jì)水平呈現(xiàn)一定的正向相關(guān)關(guān)系。參見(jiàn)葉必豐等《<政府信息公開(kāi)條例>評(píng)估報(bào)告》，中國(guó)法制出版社2017年版，第166-174頁(yè)。

⑨《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第1條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例”。