[德]哈特穆特·鮑爾 著 王世杰 譯

內(nèi)容提要:作為現(xiàn)代公權(quán)理論的核心，保護規(guī)范理論對于主觀公權(quán)利的證成具有決定性。隨著歷史的發(fā)展，保護規(guī)范理論的新舊兩種見解得以形成。但保護規(guī)范理論立基于存疑的原理：作為保護規(guī)范理論基礎(chǔ)的利益概念并不明確，公益與私益的區(qū)分頗有疑問；法規(guī)范的解釋方法與解釋規(guī)則并不確定；保護規(guī)范理論在適用上也存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)對證成主觀公權(quán)利進行方向性的調(diào)整，轉(zhuǎn)而關(guān)注與保護規(guī)范理論相異的行政法律關(guān)系理論。在證成主觀公權(quán)利時，法律關(guān)系理論依據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的所有規(guī)范材料，注重行政法與憲法的一體式觀察，同時兼顧各規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域的具體事實結(jié)構(gòu)。法律關(guān)系理論吸收了保護規(guī)范理論的合理見解，排除了其中具有不確定性的內(nèi)容，從而確保主觀公權(quán)利的證成具有規(guī)范性與可靠性。

一、保護規(guī)范理論的意義與問題

保護規(guī)范理論[注]有時也被稱為“保護目的理論”“保護理論”“保護規(guī)范學(xué)說”“保護目的學(xué)說”“保護法律理論”以及帶有批判性立場的“保護規(guī)范命題”與“保護規(guī)范原則”。事實上，這些表述并不存在實質(zhì)區(qū)別。在當(dāng)下的公法中居于核心地位。因為依據(jù)通說，保護規(guī)范理論對公民主觀公權(quán)利的證成(Begründung)具有決定性。[注]如Battis,Allgemeines Verwaltungsrecht,1985,S.66 ff.;Erichsen,Martens,in:dies.(Hrsg),Allgemeines Verwaltungsrecht,7.Aufl.,1986,S.151ff.;Krebs,Subjektiver Rechtsschutz und objektive Rechtskontrolle,in:Erichsen u.a.(Hrsg),Festschrift Menger,1985,S.191 ff.(201ff.);Ramsuer,Die Rolle der Grundrechte im System der subjektiven ?ffetlichen Rechte,A?R 111(1986),S.501ff.(509 ff.);Ronellenfitsch,Wolf,Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastung als Aufgabe des bürgerlichen und des ?ffentliche Rechts?NJW 1986,S.1955 ff.(1955 f.);Schmidt A?mann,Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit,in:Erichsen u.a.(Hrsg),aaO,S.107 ff.(122);Sellner,Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastung als Aufgabe des bürgerlichen und des ?ffentliche Rechts,56.Deutscher Juristentag,Sitzungsbericht L,1986,S.8 ff.判決可見BVerfGE 27,297(307);BVerfGE 28,268(270);41,58(63);52,122(128);65,167(171 ff.);65,313(320);66,307(308);BVerwG,NVwZ 1987,S.409f.;DVBl.1987,S.1267 ff.其他文獻，Marburger,Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastung als Aufgabe des bürgerlichen und des ?ffentliche Rechts,56.Deutscher Juristentag,Gutachten C,1986,S.18ff,97;Kopp,VwGO,7.Aufl.,1986,Rdnr.48 ff.zu §42 und Erbuth,Raumbedeutsames Umweltrecht,1986,S.313 ff.據(jù)此，對主觀公權(quán)利的承認取決于“不僅保護公共利益，而且至少也保護個人利益”[注]參見通說的Maurer,Allgemeines Verwaltungsrecht,5.Aufl.,1986,S.120。的法規(guī)范的存在。即法律上有目的的利益保護對于主觀公權(quán)利的存在具有決定性。

乍看起來，概括表述的保護規(guī)范理論在內(nèi)容上給人留下極為明確的印象。但仔細審視就會發(fā)現(xiàn)，保護規(guī)范理論存在大量問題。例如，這一理論應(yīng)歸入到行政訴訟法[注]例如，見Hufen,Heilung und Unbeachtlichkeit grundrechtsrelevanter Verfahrensfehler?,NJW 1982,S.2160 ff.(第2161頁：“訴訟的保護規(guī)范理論”)。還是實體公法；[注]參見Breuer,Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastungen als Aufgabe des ?ffentlichen Rechts,DVBl.1986,S.849ff.(854)。保護規(guī)范理論是僅用于查明一般的主觀權(quán)利，即行政法所承認的主觀權(quán)利，[注]So Schmidt-A?mann,in:Maunz,Dürig u.a.,Grundgesetz,Kommentar,Lieferung:1985,Rdnr.116 ff.zu Art.19 Abs.GG,阿斯曼區(qū)分“作為主觀權(quán)利的基本權(quán)利”(Rdnr.121 ff.)與“一般法律的主觀權(quán)利”(保護規(guī)范理論)(Rdnr.127 ff.)。對于通說的闡述與批評，也參見Maurer(前引〔3〕),S.117 ff.以及Bleckmann,Die Klagebefugnis im verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsverfahren,VBlBW 1985,S.361 ff.(361)。Bleckmann指出，保護規(guī)范理論乍看起來包括“所有的主觀公權(quán)利，也包括基本權(quán)利”，但是仔細分析就會發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容“明顯很窄”，因為“狹義的保護規(guī)范，如實質(zhì)和形式的行政法，僅僅是調(diào)整有關(guān)行政活動條件的法律規(guī)定”。還是也須用于確定基本權(quán)利的主觀權(quán)利的特性。[注]如Lerche,Wirtschfatliche Agenda der Gemeinden und Klagerecht Privater,JurA 1970,S.821 ff.(831 f.Fn.40);Pietzcker,Grundrechtsbetroffenheit“in der verwaltungsrechtlichen Dogmatik,in:Püttner(Hrsg.)Festschrift Bachof,1984,S.131 ff.(140);Sachs,Zur dogmatischen Struktur der Gleichheitsrechte als Abwehrrechte,D?V 1984,S.411 ff.(411 f)。其他尚未明確的還包括憲法的作用，特別是基本權(quán)利在依據(jù)保護規(guī)范證成(一般的)主觀公權(quán)利中的作用[注]對此，僅見Pietzcker(前引〔7〕),S.138ff.。此外，新的“論證模式”(Argumentationsfiguren)，特別是與傳統(tǒng)保護規(guī)范學(xué)理并不完全適應(yīng)的“考慮要求”(Gebot der Rücksichtnahme)[注]對此，最近如Schulte,Die dogmatischen Grundlagen des Rücksichtnahmegebotes im Baurecht,UPR 1984,S.212 ff.;Redeker,Das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme,DVBl.1984,S.870 ff.; Schlichter,Das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme,DVBl.1984,S.875 ff.;Alexy,Das Gebot der Rücksichtnahme im baurechtlichen Nachbarschutz,D?V 1984,S.953ff.;Peine,Das Gebot der Rücksichtnahme im baurechtlichen Nachbarschutz,D?V 1984,S.963ff.;Dürr,Das Gebot der Rücksichtnahme im ?ffentlichen Baurecht,NVwZ 1985,S.719 ff.;Stühler,Zur Geschichte und methodologischen Einordnung des Gebot der Rücksichtnahme im privaten und ?ffentlichen Nachbarrecht VBlBW 1987,S.126 ff.的發(fā)展出現(xiàn)了問題[注]例如，見Breuer,Das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme-ein Irrgarten des Richterrechts,DVBl.1982,S.1065 ff.(1072) ，其稱與主觀權(quán)利的考慮要求相關(guān)的司法實踐與保護規(guī)范理論是“無法解決的矛盾”。。最后，保護規(guī)范理論為流行的、被歸為個案決疑的(kasuistisch)司法實踐，提供了法釋義學(xué)上的起點。

鑒于上述情形，通說并非無可爭議也就并不令人吃驚。尤其是在基本法生效后，保護規(guī)范理論以及其后的主觀公權(quán)利理論由于根本上的、方向調(diào)整(Neuorientierung)的目標而再次備受批評。[注]相關(guān)批評，參見Das Dilemma des baulichen Nachbarrechts,VerwArch 60(1969),S.35ff.(47ff.);ders.,Der Rechtsanspruch auf Beachtung von Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts,DVBl.1970,S.30ff.;ders., Subjektives ?ffentliches Recht und st?rungspr?ventive Baunachbarklage,DVBl.1971,S.723ff.;Bernhardt,Zur Anfechtung von Verwaltungsakten durch Dritte,JZ 1963,S.302ff.;Bleckmann,VBlBW 1985,S.361 ff.;Bothe,Die Entscheidung zwischen ?ffentlich-rechtlich geschützten Positionen Privater durch Verwaltung und Gerichte,JZ 1975,S.399 ff.;Brohm,Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung,VVDStRL 30(1972),S.245 ff.(insbes.271 ff.);Geist-Schnell,Verfahrensfehler und Schutznormtheorie,1988,insbes.S.194;Henke,Das subjektive ?ffentliche Recht,1968,S.1968,S.57ff.,86ff.und passim;Ladeur,Die Schutznormtheorie-Hindernis auf dem Weg zu einer modernen Dogmatik der planerischen Abw?gung?,UPR 1984,S.1ff.(zu planungsrechtlichen Problemstellung);Lorenz,Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie,1973,S.51ff.;Joachim Martens,Der verwaltungsrechtliche Nachbarschutz-eine unendliche Geschichte?,NJW 1985,S.2302 ff.;ders.,Der Bürger als Verwaltungsuntertan?,KritV 1986,S.104ff.;Mayer-Tasch,Umweltrecht im Wandel,1978,S.82ff.;Peine,D?V 1984,S.963ff.(969 f.);Sailer,Subjektives Recht und Umweltschutz,DVBl.1976,S.521ff.;ders.,Naturschutz ohne Rechtzschutz?Nur 1987,S.207 ff.(211 ff.);Reiner Schmidt,Der Rechtsschutz des Konkurrenten im Verwaltungsproze?,NJW 1967,S.1635 ff.;Scholz,Wirtschaftsaufsicht und subjektiver Konkurrentenschutz,1971,insbes.S.90 ff.,122 f.;ders.,Die ?ffentlich-rechtliche Konkurrentenklage in der Rechtsprechung der Verwaltungs-und Zivilgerichte,WiR 1972,S.35 ff.(insbes.53 ff.);Sening,Systemdynamische und energetische überlegungen zur Klagebefugnis im Naturschutzrecht,NuR 1979,S.9 ff.;ders.,Umweltzerst?rung,Recht und Information,NuR 1985,S.125 ff.(131);Suhr,Immissionssch?den vor Gericht,1986,insbes.S.110ff.;des.,Grundrechte in sterbender Umwelt,in:Baumann(Hrsg.),Rechtsschutz für den Wald,1986,S.45 ff.;Zuleeg,Hat das subjektive ?ffentliche Recht noch eine Daseinberechtigung?,DVBl.1976,S.509 ff.(514 ff.)。在教科書中也廣泛存在對于通說的批評，參見Maurer(前引〔3〕),S.123 ff.;Tschira,Schmitt Glaeser,Verwaltungsproze?recht,7.Aufl.,1985,S.91ff.以及Bull,Allgemeines Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,S.97 f.,309.最后，在司法判決中也會發(fā)現(xiàn)保護規(guī)范理論所導(dǎo)致的沖突；對此，參見著名的、當(dāng)時被聯(lián)邦行政法院(NVwZ 1984,S.38 f.)所廢除的、明斯特高級行政法院關(guān)于建筑相鄰人權(quán)利的判決(NVwZ 1983,S.414 ff.)。特別是在60和70年代，“告別保護規(guī)范理論”得到不少支持。[注]有關(guān)80年代初期的自然保護法，Sening,Abschied von der Schutznormtheorie im Naturschutzrecht,NuR 1980,S.102ff.;也參見之后Keller和Sening的爭論，BayVBl.1981,S.681 ff.;1982,S.428ff.拋棄保護規(guī)范理論被看作是基本法的要求，[注]Bothe,JZ 1975,S.399 ff.(401).或者至少要對借助保護規(guī)范證成主觀公權(quán)利加以嚴格限制。

因此可以看到，長期以來存在一種遠離保護規(guī)范思維的基本思潮。80年代中期，情形再次發(fā)生了變化。最近，主要被視作一般法釋義學(xué)組成部分的保護規(guī)范理論的“復(fù)興”引人注目。[注]如Berger,Grundfragen umweltrechtlicher Nachbarklagen,1982,S.97ff.,144 ff.;Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.127 ff.;Ramsauer,A?R 111(1986),S.501 ff.(509 ff.);Marburger(前引〔2〕)以及其他相關(guān)文獻;ders.,These I zum Gutachten für den 56.Deutschen Juristentag;Sellner,These I zum Referat auf dem 56.Deutschen Juristentag(Sitzungsbericht L,S.42)。在80年代，批評也并未完全停止；僅見如Peine,D?V 1984,S.963ff.(970)。在第56屆德國法學(xué)家大會上，當(dāng)大多數(shù)人贊同主要是為環(huán)境法所提出——保護規(guī)范理論“原則上是適合的”[注]56.Deutschen Juristentag,Sitzungsbericht L,1986,S.263.——命題時，這一逆流(Gegenbewegung)經(jīng)歷了臨時的巔峰。可是在柏林法學(xué)家大會上，人們卻承認“保護規(guī)范理論含有推測的成分”，[注]提及的Sellner的論點，Sellner(前引〔14〕)。并要求在通說范圍內(nèi)對其進行一定的修正。[注]針對聯(lián)邦行政法院有關(guān)建筑公法判決的部分方面的保留，僅見Marburger的觀點(前引〔14〕)。這與通說支持者中一種較為普遍的做法相契合，即盡管原則上堅持保護規(guī)范理論，但同時也贊同對這一理論的個別觀點進行變更或補充。[注]有關(guān)這種(不同的)修正的要求，出現(xiàn)在Breuer,Baurechtlicher Nachbarschutz,DVBl.1983,S.431 ff.(436 f.);ders.,DVBl.1986,S.849 ff.(854);Schenke,Baurechtlicher Nachbarschutz,NuR 1993,S.81 ff.;Schlichter,Baurechtlicher Nachbarschutz,NvWZ 1983,S.641 ff.(642 f.);Steinberg,Grundfragen des ?ffentlichen Nachbarrechts,NJW 1984,S.457 ff.(460);Wahl,Der Nachbarschutz im Baurecht,JuS 1984,S.577 ff.(585 f.)。因此，只有當(dāng)首先已經(jīng)在保護規(guī)范理論的“新舊理解”間進行區(qū)分并明確對于保護規(guī)范理論“現(xiàn)在的認識”具有決定性的要點時，前述在邏輯上才是一貫的。[注]So Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128;也參見Winter,Bev?lkerungsrisiko und subjektives ?ffentliches Recht im Atomrecht,NJW 1979,S.393 ff.(394,397) 。

一方面，盡管通說想繼續(xù)堅持保護規(guī)范理論，但另一方面，也有明確的跡象表明，保護規(guī)范理論的內(nèi)容見解發(fā)生了變化。很明顯，“保護規(guī)范理論”的概念有種強大的魅力，使得人們害怕與它告別。通說的部分批評者因此提出——可能是基于提高自身法律主張實施機會的目的——與傳統(tǒng)認識相區(qū)別的“修正的”或“全新的”保護規(guī)范理論，以作為放棄舊理論的替代物。[注]Lening,NuR 1980,S.102 ff.(105).

正如人們一直以來對這一發(fā)展的評價一樣，其中有一點是確定的：保護規(guī)范理論處于變動之中。在此基礎(chǔ)上，以下首先介紹新舊保護規(guī)范理論的內(nèi)容(第二部分)，檢討這一理論的能力(Leistungsf?higkeit)(第三、四部分)并且——如有必要——期待不借助保護規(guī)范理論而證成主觀公權(quán)利(第五部分)。

二、新舊保護規(guī)范理論

(一)舊“保護規(guī)范理論”

躍升為現(xiàn)今“保護規(guī)范理論”的保護規(guī)范思維可追溯至晚期立憲主義。[注]對此，Bauer,Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven ?ffentlichen Recht,1986,S.80 ff.,99 ff.,140 ff.其時，如下見解被普遍接受：客觀的“法規(guī)范，只有當(dāng)其并非僅僅有利于公眾，同時也為滿足個人利益時，其對臣民而言是主觀公權(quán)利，而且唯有如此主觀公權(quán)利才能形成”。[注]Bühler,Die subjektiven ?ffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung, 1914.S.21.布勒所提的其他條件現(xiàn)如今已經(jīng)不再具有核心地位，對此，參見Erichsen,Martens(前引〔2〕),S.151 ff.;Bauer(前引〔21〕),S.76 ff.,136 ff.在此基礎(chǔ)上所建立的臣民的主觀公權(quán)利早在世紀之交就已經(jīng)是激烈爭論的對象，并且在很多方面極具爭議。[注]僅參見Georg Jellinek,System der subjektive ?ffentlichen Rechte,2.Aufl.,1905(Fotomechanischer Nachdruck,1963);Giese,Die Grundrechte,1905,S.27 ff.,43 ff.,54 ff.,62 ff.,;75 f.;Bühler(前引〔22〕);Thoma,Das System der subjektive ?ffentlichen Rechte und Pflichten,HdbDStR II,1932,S.607 ff.;以及其他相關(guān)文獻。對于與之相關(guān)的不同見解，此處不作討論。這里介紹由奧特馬爾·布勒于1914年提出的舊“保護規(guī)范理論”作為典型即已足夠。布勒的理論一直影響著后世的法律發(fā)展，時至今日仍被認為是“基礎(chǔ)性的”。[注]見Ronellenfitsch,Wolf,NJW 1986,S.1955 ff.(1955 Fn.8);Marburger(前引〔2〕),S.19 Fn.47;Stüer,NuR 1981,S.149 ff.(151 Fn.15);ferner Wolff,Bachof,Verwaltungsrecht I,9.Aufl.,1974,S.327;Henke,Zur Lehre vom subjektiven ?ffentlichen Recht,in:Schneider u.a.(Hrsg.),Festschrift Weber,1974,S.495 ff.(495);Ress,Das subjektive ?ffentlichen Recht,in:Ermacora u.a.,Allgemeines Verwaltungsrecht,1979,S.105 ff.(112);L?wer,Rechtskontrolle von Stra?enplanungsentscheidungen,in:Azizi u.a.(Gesamtredaktion),Rechtsstatt und Planung,1982,S.73 ff.(85);Sening,NuR 1980,S.102 ff.(104)。

與當(dāng)時流行的觀點[注]參見如Jellinek(前引〔23〕),S.69ff.與Giese(前引〔23〕),S.70,71f.一致，布勒認為，“保護個人利益”的“客觀法規(guī)范”的存在是承認主觀公權(quán)利的前提。布勒主張，“某些法律規(guī)范很明確，其并不是為了保護個人利益而創(chuàng)設(shè)”，如國家組織法的某些規(guī)定。與此同時，也有“確切的是為保護個人利益而創(chuàng)設(shè)的”法規(guī)范，布勒將“保護個人財產(chǎn)與人身自由的基本權(quán)利”[注]前引〔22〕,S.43 f.;著重號為本文所加。盡管基本權(quán)利的主觀權(quán)利的性質(zhì)在晚期立憲主義時期極具爭議，但是很多著名的國家法學(xué)者對此予以肯定[有關(guān)當(dāng)時的討論情況，如見Giese(前引〔23〕),insbes.S.35 ff.;Meyer,Anschütz,Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts,6.Aufl.,1905,S.799 ff.]。布勒之后在他的專著中，在討論基本權(quán)利和合法性原則的關(guān)系時得出下述結(jié)論，即基本權(quán)利有時被合法性原則“趕超了”(überholt)(S.61 ff.,insbes,S.155.)。對于魏瑪憲法中(作為直接適用的法)的基本權(quán)利，布勒再次明確指出，這些基本權(quán)利就是主觀公權(quán)利，甚至將其稱為“主觀公權(quán)利的原型”(Bühler,Die Reichsverfassung vom 11.August 1919,Kommentar,3.Aufl.,1929,S.121)。不存在“基本權(quán)利在傳統(tǒng)的主觀公權(quán)利理論中并沒有發(fā)揮特別作用”[Ramsauer,A?R 111(1986),S.501 ff.(504)]的說法。歸入其中。

在這兩類規(guī)范之間，存在布勒所說的“巨大的不確定的空間”。對此，布勒給出如下建議：為判斷法律規(guī)范是否具有保護個人利益的目的，“首先應(yīng)回溯至立法資料。但從立法資料中也經(jīng)常不能確定法規(guī)范是否具有保護個人利益的目的。存疑時，大概必須這樣認為：事實上有利于個人利益的法規(guī)范——至少這一點也能夠明顯被預(yù)見到的情形下——也具有保護個人利益的目的，因此這種法規(guī)范適合于賦予規(guī)范對象以主觀公權(quán)利。同時這也適用于那些在事實上既有利于公共利益也有利于個人利益的法律規(guī)定”。[注]Bühler(前引〔22〕),S.45;著重號為本文所加。

上述段落的主要內(nèi)容為：布勒主張，在法規(guī)范的解釋中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮立法資料所表達的立法者的意志。對于“經(jīng)?！边z留下的不確定情形通常取決于法規(guī)范是否“事實上有利于個人利益”。對此，更進一步的論述需要摸索著(tastend)表達(“大概”)，此外這種論述實際上要受到限制(“至少”)，并且仍然模糊不清。以此，是否應(yīng)確立這樣一種法律推斷(“存疑時”)、解釋規(guī)則和基本原則等，最終無法得到回答。但可以確定的是，“保護規(guī)范理論”在世紀之交就已經(jīng)存在嚴重的適用問題，人們嘗試用(最廣義的)“解釋指令”(Auslegungsdirektive)去解決問題并賦予規(guī)范適用的事實效果以(共同)決定性的作用。

(二)新保護規(guī)范理論

前已述及，剛剛介紹的保護規(guī)范理論對于此后的法律發(fā)展具有指導(dǎo)作用。盡管其間上述理論并未經(jīng)大幅修正，[注]有關(guān)對舊保護規(guī)范理論進行修正的必要性，早期主要由Bachof指出，Bachof,Reflexwirkungen und subjektive Rechte im ?ffentlichen Recht,in:Bachof u.a.(Hrsg.),Gedachtnisschrift Walter Jellinek,1955,S.287 ff.(insbes.294,296ff.,303 f.)但現(xiàn)在部分學(xué)者已經(jīng)區(qū)分新舊保護規(guī)范理論。不久前，埃伯哈特·施密特·阿斯曼提出了與以往觀點明顯不同的保護規(guī)范理論的“新的見解”。[注]前引〔6〕,Rdnr.127 ff.他是一位現(xiàn)今流行的、很少系統(tǒng)化、立場原則上被堅持的保護規(guī)范思維中很有影響力的示例。[注]Schmidt-A?mann提出的方法的核心觀點其時已經(jīng)一再被積極接受，參見Krebs(前引〔2〕),S.200 ff.;Sellner(前引〔2〕),S.10 ff.與Schnapp,Der Streit um die Sitzungsoffentlichkeit im Kommunalrecht,VerwArch 78(1987),S.407 ff.(438 Fn.92)。因此此處將其作為當(dāng)下保護規(guī)范理論的代表，并作簡要介紹。

根據(jù)阿斯曼的見解，“主觀權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)首先應(yīng)在一般法律中尋找”。如果一般法律中缺少明確的內(nèi)容，則必須借助保護規(guī)范理論來查明“多重加密”的主觀公權(quán)利。[注]前引〔6〕,Rdnr.127。質(zhì)言之，應(yīng)當(dāng)判斷，法規(guī)范是否包含有“保護個人利益的目的”。[注]前引〔6〕，Rdnr.136。因此，現(xiàn)今的保護規(guī)范是一種(開放發(fā)展式的)“能夠推導(dǎo)出法規(guī)范主觀權(quán)利內(nèi)容的，經(jīng)典的方法與規(guī)則”(Kanon von Methoden und Regeln)[注]前引〔6〕，Rdnr.128。的集合概念。

依據(jù)新保護規(guī)范理論，規(guī)范的保護目的不僅僅，甚至也并不優(yōu)先地從可證明的規(guī)范制定者的意志中推導(dǎo)出來。[注]前引〔6〕，Rdnr.128與138?！芭c歷史解釋的距離”被視作是與保護規(guī)范理論的“舊的狹義見解”的關(guān)鍵性的區(qū)別，但二者的區(qū)別遠非如此。此外，規(guī)范的保護目的經(jīng)常并非僅從個別規(guī)范，而是只有從附近的規(guī)范結(jié)構(gòu)與“制度性的框架條件”中才得以查明。最后，在確定保護目的時，基本權(quán)利可以“通過規(guī)范內(nèi)效力的方式發(fā)揮著明確價值、體系化的作用”。但這些解釋工作并沒有被“始終存在的、類型化的事實侵害的確認”[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128;這些觀點更具體的內(nèi)容位于Rdnrn.123 f.與137 ff.所取代。

(三)新舊保護規(guī)范理論的比較

新舊保護規(guī)范見解的第一個相同點在于，以客觀法為基礎(chǔ)，并要求作為主觀公權(quán)利前提的法規(guī)范并非僅保護公共利益，而且至少也“滿足個人利益”。[注]Bühler(前引〔22〕),S.42f.;Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.136。但人們意識到，明確的規(guī)范內(nèi)容“經(jīng)常”、“總是”不存在。此時，承認主觀公權(quán)利必須依賴法規(guī)范的解釋。主觀公權(quán)利的查明首先也就成為法律解釋問題，而與保護規(guī)范理論相關(guān)的基本原則、規(guī)則、推斷、“解釋輔助手段”等則應(yīng)對這一法律解釋進行調(diào)控。

新舊保護規(guī)范理論的區(qū)別主要體現(xiàn)為兩點。第一點已較為明顯，即基本權(quán)利在保護規(guī)范學(xué)理中的地位不同。布勒認為，保護個人財產(chǎn)與人身自由的基本權(quán)利“毫無疑問是為保護個人利益而創(chuàng)設(shè)”，因此其也就是主觀公權(quán)利，而施密特·阿斯曼則賦予基本權(quán)利以補充和明確“一般法的主觀權(quán)利的存在”的功能。[注]前引〔6〕,Rdnr.121。盡管阿斯曼并未否認從基本權(quán)利的擔(dān)保中推導(dǎo)出主觀權(quán)利，但他——對于“防御權(quán)情形”也強調(diào)——從“一般法律優(yōu)先”出發(fā)，[注]前引〔6〕,Rdnr.121;但在Rdnr.122中也考慮對于“傳統(tǒng)的干預(yù)領(lǐng)域”實施保留。相應(yīng)地把主觀權(quán)利(以及保護規(guī)范理論)的規(guī)范基礎(chǔ)“首先”定位為一般法律，[注]前引〔6〕，Rdnr.127。并將“直接源自基本權(quán)利的”(grundrechtsunmittelbar)主觀權(quán)利限縮在“憲法規(guī)定(verfassungsfest)的保障范圍受到影響的”[注]前引〔6〕，Rdnr.126 a.E。領(lǐng)域。此外，阿斯曼還只在“一般法律規(guī)范的解釋中”賦予基本權(quán)利以規(guī)范內(nèi)效力。[注]前引〔6〕，Rdnr.123 f.相較而言，被其他學(xué)者視作“主觀權(quán)利基礎(chǔ)”[注]Maurer(前引〔3〕),S.123。的基本權(quán)利在這里被極大地限縮了。除了這一根本結(jié)構(gòu)性的差異外，兩者還有第二個重要區(qū)別，即存疑情形中作為探求主觀公權(quán)利基礎(chǔ)的“經(jīng)典的方法與規(guī)則”。布勒賦予依據(jù)立法者意志解釋以首要地位，而施密特·阿斯曼則明確要求，規(guī)范的保護目的“不僅僅、甚至也并不優(yōu)先地從可證明的規(guī)范制定者的意志”中推導(dǎo)出來。[注]前引〔6〕,Rdnr.128;部分著重號與原文不一致。對此也參見Rdnr.138中的詳細介紹。后者是新保護規(guī)范理論支持者經(jīng)常持有的見解，據(jù)此，法規(guī)范保護目的的查明并不取決于規(guī)范制定者的主觀意圖。[注]Wolff,Bachof(前引〔24〕),S.222;類似觀點如Erichsen,Martens(前引〔2〕),S.152。鑒于規(guī)范以及規(guī)范適用的事實效果，類似的重點偏移(Akzentverschiebung)也是可以確定的。對此，布勒明確表示，“事實上有利于個人利益”的法規(guī)范，是否“也具有保護個人利益的目的”[注]前引〔22〕,S.45;也參見S.44：“為了探究法律真正的本質(zhì)，要去判斷，法律實際上直接對誰有利”。存在疑問。與此相對，施密特·阿斯曼則認為，“法律上而非事實上受保護的個人利益的存在”才具有決定性；因為主觀權(quán)利以規(guī)范為依據(jù)，所以“事實或者純粹事實上的間接‘相關(guān)性’并未創(chuàng)設(shè)任何主觀權(quán)利”。[注]前引〔6〕.Rdnrn.119,128,136。

綜合上述思考，新舊保護規(guī)范思維的對立顯示了“保護規(guī)范理論”相關(guān)見解的龐雜。這一理論的不同見解雖然承認共同的學(xué)理基點，但二者在很多方面存在差異，而這些差異絕非無足輕重。因為其涉及了核心問題，如基本權(quán)利如何納入到保護規(guī)范學(xué)理之中，以及規(guī)范解釋的決定性標準。

三、新舊保護規(guī)范理論的疑義與批評

在保護規(guī)范理論的實踐中，以上概述的保護規(guī)范思維的變遷大多被遮蔽。取而代之的是，規(guī)范的解釋問題變得非常重要。而以保護規(guī)范思維的理論基礎(chǔ)作為主題的情形則十分罕見。如果對其進行考察就會發(fā)現(xiàn)，新舊保護規(guī)范理論都以存疑的原理為基礎(chǔ)，而這些原理幾乎必然會導(dǎo)致適用上極大的不確定。

(一)不明確的概念基礎(chǔ)與基本范疇

保護規(guī)范理論以“利益”這一基本范疇以及“公益”與“私益”的區(qū)分為基礎(chǔ)。對通說代表者而言，該基礎(chǔ)通常無須闡明，但這并不能掩飾上述范疇的模糊性。

1.關(guān)于利益的概念

“利益”的概念可追溯至利益理論，利益理論將主觀權(quán)利界定為“法律上受保護的利益”。[注]V.Jhering,Geist des r?mischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung,Dritter Theil,Erste Abtheilung,3.Aufl.,1987,S.328;對此，F(xiàn)ezer, Theilhabe und Verantwortung,1986,S.221ff.在與此相關(guān)的(現(xiàn)代)主觀公權(quán)利的討論中，[注]關(guān)于利益理論對主觀公權(quán)利學(xué)說的影響，可見如Henke(前引〔11〕),S.28,61;Scherzberg,Grundlagen und Typologie des subjektiv-?ffentlichen Rechts,DVBl.1988,S.129ff.(insbes.131f.)與Bauer(前引〔21〕),S.75,80ff.;也參見Schnapp,VerwArch 78(1987),S.407 ff.(422f.),其稱“利益”是“流傳至今的主觀權(quán)利概念中的核心定義”?！袄妗迸c“用益”(Nutzen)、“財產(chǎn)”(Gut)、“享用”(Genu?)和“價值”的關(guān)系并不明確，因為這些概念的內(nèi)容以及相互間的關(guān)系并未獲得普遍承認的闡明。[注]僅參見Jellinek(前引〔23〕),S.43 ff.和Giese(前引〔23〕),S.64ff.,68 ff.盡管當(dāng)時針對“利益”的基本范疇有理由保持克制，但至少需要在概念上予以清楚闡釋。早在世紀之交時，已有學(xué)者指出，“利益”是個“大籮筐”(Allerweltnagel)，它“什么都沒說，但卻具有很多含義”；這是一種“時而這時而那”式的表達；這一概念“太過脆弱”，“無力承載嚴肅的思維活動”。[注]在其他的文獻中即是如此，Binding,Die Normen und ihre übertretung,Bd.I,3.Aufl.,1916,S.362。

直至晚近，人們也承認并且不斷批評這一概念的模糊性。例如，“利益”被證明是模棱兩可的空洞概念。[注]Dubischar,Grundbegriffe des Rechts,1968,S.42 f.從另一角度來看，通說之所以備受批評，是因為其“完全未作區(qū)分地”籠統(tǒng)地提及利益，并擱置“如何界定利益”[注]So Lorenz(前引〔11〕),S.60。的問題。此外，人們早就注意到，“完全空洞的‘利益’”[注]Henke,Das subjektive Recht im System des ?ffentlichen Rechts,D?V 1980,S.621 ff.(626 Fn.21).一詞并不容許任何明確的區(qū)分，因為它“根本沒有法律內(nèi)容”。[注]Henke,Das ?ffentliche subjektive Recht auf Eingreifen der Polizei,DVBl.1964,S.649 ff.(652).

盡管存在這些明顯的批評，但“利益”至今仍然是保護規(guī)范理論的核心概念。這一概念的解釋需求依然存在。因為“利益”一直是個多義的概念：從其拉丁詞源的“在那”(Dabei-sein)、“在其中”(Dazwischen-sein)和“參與”直至現(xiàn)在通用的“傾向”、“注意”、“用益”及“好處”等都被涵括在內(nèi)。[注]參見Wolff,Bachof(前引〔24〕),S.167 f.;Brockhaus Enzyklop?die in 20 B?nden,17.Aufl.,Bd.9,1970,Stichwort Interesse“;Duden,Bd.10,2.Aufl.,1985,Stichwort Interesse“。僅上述已提及的利益的概念“范圍”就制造了解釋與具體化的巨大需求。對于解釋與具體化的工作，保護規(guī)范理論的支持者至今仍負有責(zé)任。沒有概念上的清楚闡釋，“利益”就只是一個蒼白的、毫無法律內(nèi)容的空洞概念。利益的概念對于法律問題的合理解決并未提供任何基礎(chǔ)，因此也就不可能對主觀公權(quán)利的查明進行任何具有說服力的調(diào)控。

2.關(guān)于公益與私益的區(qū)分

利益概念所遇到的困境同樣存在于“公益”和“私益”。[注]僅參見Scholz,WiR 1972,S.35ff.[第54頁：“‘公益’和‘私益’的概念在內(nèi)容上的模糊性(概念的開放性)”]。在此，不需要探討那些勾劃“公益”和“私益”范疇的輪廓[注]參見H?berle,?ffentliches Interesse als juristisches Problem,1970;Scholz,Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit,VVDStRL 34(1976),S.145 ff.(198 ff.);Pfaff,Planungsrechtsprechun und ihre Funktion,1979,S.48 ff.;Joachim Martens,Die Praxis des Verwaltungsverfahrens,1985,S.36 f.,133 f.,355。以及對二者進行區(qū)分的諸多努力，特別是保護規(guī)范理論的支持者大多對此也并未加以考慮。在這種情形下，只需要確認下述認識即已足夠，即公共利益和個別利益區(qū)分的困難早在保護規(guī)范思維的開始階段就已經(jīng)為人所熟知。如格奧爾格·耶利內(nèi)克注意到，區(qū)分主觀權(quán)利與客觀法的反射“非常困難”；“實質(zhì)的公共利益和個別利益的絕對界限也幾乎無法確切劃定”。[注]前引〔23〕,S.70 f.布勒則承認，“所有保護個人利益的規(guī)范同時也間接保護公共利益。保護公共利益的目的經(jīng)常退居其次，從而幾乎無法被察覺。但有時卻較為引人注意，以致保護公益抑或是保護私益才是法律的主要目的，常常令人疑惑”。[注]前引〔22〕,S.44。弗里德里?！ぜ獫?Friedrich Giese)認為，“國家利益和個人利益間的明確區(qū)分是不可能的，保護一方利益同時往往也間接保護另一方利益”；因此，“在談?wù)搯畏降睦姹Ｗo時，人們只是想表達，規(guī)范最直接保護的是何種利益”。[注]前引〔23〕,S.71。所以，保護規(guī)范思維的基礎(chǔ)在當(dāng)時已然并非牢不可破；除此之外，世紀之交時其他文獻也已強調(diào)，“我們所有的法律規(guī)范既保護公益也保護私益，既保護公民的利益也保護公眾的利益”。[注]Kaufmann,Stichtwort Verwaltung,Verwaltungsrecht“,in:Fleischmann(Hrsg.),StWbVerwR,Bd.3,2.Aufl.,1914,S.688 ff.(702).關(guān)于這種觀念延續(xù)至今，參見H?berle,Die Wesensgehaltgarantie des Art.19 Abs.2 Grundgesetz,3.Aufl.1983,S.23。

自始就存在的公私益區(qū)分的問題在當(dāng)時實際上已經(jīng)十分尖銳?，F(xiàn)在更多的人意識到，這兩種利益并非必然對立：[注]參見Scholz,WiR 1972,S.35 ff.(54);此外，Martens(前引〔57〕),S.133 f.,355;Walter Schmidt,Die Verwaltungsgerichtsbarkeit an den Grenzen des Verwaltungsrechtsschutzes,NJW 1978,S.1769 ff.(1770 ff.)和Ladeur,UPR 1984,S.1 ff.(4 ff.);保留觀點也可見Scherzber,DVBl.1988,S.129 ff.(131)?！肮婧退揭妗笨梢浴胺浅＝咏保琜注]Scholz,WiR 1972,S.35 ff.(54).也參見H?berle,Das Verwaltungsrechtsverh?ltnis-eine Problemskizze,in:ders.,Die Verfassung des Pluralismus,1980,S.248 ff.(267 Fn.4)與Bleckmann,DVBl.1986,S.666f.(667)。有時甚至相互交織。[注]參見Lorenz(前引〔11〕),S.69。它們“總是重疊”，“有時相同”，[注]Schmitt Glaeser,Die Position der Bürger als Beteiligte im Entscheidungsverfahren gestaltender Verwaltung,in:Lerche u.a.,Verfahren als staats-und verwaltungsrechtliche Kategorie,1984,S.35 ff.(59);也參見 Maurer(前引〔3〕),S.5。很多情形下更是相互“交錯”。[注]參見Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.117。此外可以看到，隨著時間的變化，個人利益在“公益”、“私益”的兩極間不斷移動，也就是說，“從私益向公益的轉(zhuǎn)化是可能的，反之亦然”。[注]Schmitt-Glaeser(前引〔65〕),S.59。此類關(guān)系經(jīng)常被強調(diào)，它們證明了公私益區(qū)分的模糊性。僅由此也表明，對于規(guī)范的利益保護指向問題，這一思維方法缺少負荷力(wenige Belastbarkeit)。

(二)不確定的解釋方法與解釋規(guī)則

如果對于在“保護規(guī)范理論”這一語詞下所歸納的“方法和規(guī)則的標準”達成一致意見，那么通說的概念基礎(chǔ)與基本范疇多少都具有一定學(xué)術(shù)上的價值。如果這種“標準”確實存在，那么在利益的概念以及公私益區(qū)分的批評性意見的背后最終只是一場(僅僅)有關(guān)語詞及其含義，而與法律實踐無關(guān)的爭論。然而通說并未能證明這種確定的“標準”的存在。為此特別要強調(diào)兩個問題：一是傳統(tǒng)方法的重塑(überformung)；二是與保護規(guī)范理論相關(guān)的單項解釋指令。

1.關(guān)于傳統(tǒng)方法的修正

從法律實踐的角度來看，保護規(guī)范理論使得主觀公權(quán)利的查明首先成為法律解釋問題。根據(jù)傳統(tǒng)方法，[注]對此，例如Bull(前引〔11〕),S.133 ff.;最近的批評，如Berkemann,Interpretatio juris doctrinalis-erfüllbar?,in:Fürst u.a.(Hrsg.),Festschrift Zeidler,Bd.1,1987,S.523 ff.在探討相關(guān)法規(guī)范時，必須要運用語法、體系、歷史和目的解釋方法，以判斷法規(guī)范是否(至少也)具有保護私益的目的。表面上看，通說——至少部分——承認“普遍解釋規(guī)則”，而且想從“文義、法律條文的位置，根據(jù)規(guī)定的含義和目的，以及評價立法者的意圖”中尋找利益保護指向問題的答案，“只要其能從立法資料中得出”。[注]Berger(前引〔14〕),S.100。但仔細思考就會發(fā)現(xiàn)，在核心的方法問題上，通說迷失在混亂的意見雜糅之中：

首先要強調(diào)的是對歷史解釋方法以及立法者意志的限縮。盡管舊保護規(guī)范思維賦予“立法資料”[注]Bühler(前引〔22〕),S.45。以首要地位，而且其后的(舊)保護規(guī)范判決必須要忍受探尋“立法者的意志常常只是推測”[注]Scholz,WiR 1972,S.35 ff.(53).;相似的觀點，Scholz,Wirtschaftsaufsicht und subjektiver Konkurrentenschutz,1971,S.91;贊同者如Zuleeg,DVBl.1976,S.509 ff.(511)。的批評，但是新保護規(guī)范理論則明確拒絕歷史解釋。正如人們所言，規(guī)范的保護目的不僅僅，甚至也并不優(yōu)先地從可證明的規(guī)范制定者的意志中推導(dǎo)出來。[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128,但他之后也承認，可證明的規(guī)范制定者的意志具有“一定的作用”。也可見Maburger(前引〔2〕),S.35 Fn.140：盡管起初，本質(zhì)上主觀解釋適合保護規(guī)范理論，但是現(xiàn)今越來越多的人認為，依據(jù)客觀的規(guī)范目的是合理的?！胺梢?guī)范保護目的的查明”并不取決于“規(guī)范制定者的(在這種意義上是完全無法確定的)主觀見解，而是取決于客觀的利益評價；即取決于現(xiàn)在的、而非規(guī)范制定時的利益評價”。[注]Wolff,Bachof(前引〔24〕),S.322;相似的觀點，Erichsen,Martens(前引〔2〕),S.152;Bachof(前引〔28〕),S.297。這種明顯依賴客觀-目的標準的解釋、限制起源式解釋的單方偏好當(dāng)然缺少理由。[注]相似的觀點，Schmidt,NJW 1967,S.1635 ff.(1638)?？梢源_定的是，從法律的“起源”中——正如布勒所覺察到的——經(jīng)?！盁o法得到確定的內(nèi)容”。也可能——特別是在舊法中——隨著時間推移，“保護目的”有所變化。最后，在各種解釋方法中，也不存在被普遍接受的具有拘束力的優(yōu)先次序。[注]如Bull(前引〔11〕),S.136。所有這些都未能證明，籠統(tǒng)地限縮有時還普遍被認為具有“重要、首要作用”[注]Starck,Die Bindung des Richters an Gesetz und Verfassung,VVDStRL 34(1976),S.43 ff.(72).的歷史解釋方法是正確的。特別是在最近的法律中，這種限縮形成了一種危險：“目的解釋有助于規(guī)范目的的具體法律適用者的主觀見解以及現(xiàn)實的主流價值得以實現(xiàn)”。[注]一般性的介紹，參見Bull(前引〔11〕),S.136。

值得強調(diào)的還有與客觀-目的解釋方法優(yōu)勢地位相伴而生的、集中于“價值”、“價值觀”以及“利益評價”等的法律發(fā)現(xiàn)。在法律解釋中，要運用何種“價值”、“價值基礎(chǔ)”以及“價值標準”，通常并不明確。與澄清完全有問題的“價值”分類相比，“當(dāng)下的利益評價”具有決定性，因此法規(guī)范的內(nèi)容可以在“變動的價值觀的影響下”發(fā)生改變。[注]Wolff,Bachof(前引〔24〕),S.322。在這類“無法避免的”評價過程中，“特別需要考慮現(xiàn)今公法秩序權(quán)利保護無漏洞的趨勢與由個人生存的社會狀況所決定的、個體的高度的保護需求以及特別是社會性的權(quán)衡”。[注]Forsthoff,Lehrbuch des Verwaltungsrechts,10.Aufl.,1973,S.189.在疑難案件中，這取決于“通過對相關(guān)法律規(guī)范的評價性解釋，進而尋找到合適的解決方案”。[注]Obermayer,in:Maunz,Obermayer,Berg,Knemeyer,Staats-und Verwaltungsrecht in Bayern,5.Aufl.,1988,S.119f.基本權(quán)利可“以規(guī)范內(nèi)效力的方式發(fā)揮著明確價值、體系化的作用”。[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128;相似的觀點，如Marburger(前引〔2〕),S.97。其他學(xué)者則認為，各種利益情況的類型“并非源自一般性的思考、命題或者相關(guān)人的一般的法律地位，而是僅僅源自被爭議的具體規(guī)定的含義與目的”。[注]Franz Mayer,Allgemeines Verwaltungsrecht,4.Aufl.,1977,S.53.要強調(diào)的是，所有這些表述都來自保護規(guī)范理論通說的支持者。由此可以看出，保護規(guī)范思維是如何使主觀權(quán)利的保障依賴規(guī)范適用者的價值觀，以及“法律如何屈服于主流的法政策的立場”。[注]對于客觀解釋的一般性介紹，Naucke,Versuch über den aktuellen Stil des Rechts,KritV 1986,S.189 ff.(204)。

2.關(guān)于單項“解釋指令”

如果保護規(guī)范思維的方法開啟了廣闊的評價余地(Wertungsspielr?ume)，那么就不能忽視通說限縮這一決定自由的努力。很明顯，在致力于給予法律適用以更牢固的學(xué)理支撐的過程中，一系列規(guī)則、基本原則以及標志(Indiz)不斷形成發(fā)展。上述規(guī)則、基本原則以及標志應(yīng)調(diào)控法律發(fā)現(xiàn)的過程并被概括為“解釋指令”。這些指令實際上是否具有調(diào)控效果，粗略看來已然令人生疑，因為：一方面，甚至有些保護規(guī)范理論者也承認，單項標準的重要性在過去已然搖擺不定，在未來亦將如此；[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128。另一方面，解釋指令的目錄也絕非確定。一些學(xué)者雖然原則上堅持保護規(guī)范理論，卻又贊同舍棄某些相關(guān)的單項標準。[注]參見Marburger，其主張：放棄“由聯(lián)邦行政法院所支持的、主要在建筑法中的限制；根據(jù)這一限制，當(dāng)法規(guī)范劃定了數(shù)量上被限定的、較為清晰的權(quán)利人的范圍時，則該規(guī)范保護第三人”[These I.2.zum Gutachten(前引〔14〕]。但與此同時，也有些學(xué)者堅持保護規(guī)范理論并且主張接受至今尚未被普遍承認的解釋指令。[注]例如，見Schmidt-A?mann,Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit,VVDStRL 34(1976),S.221 ff.(246 f.),據(jù)此，“源自行政領(lǐng)域的制度性要素”也可以是“相當(dāng)重要的”，“問題在于，負有義務(wù)的行政主體是如何根據(jù)任務(wù)、組織和行政力(Verwaltungskraft)而被設(shè)置的”。這一要素對于主觀權(quán)利起到“促進形成”或“阻礙形成”的作用。因此人們大可得出如下命題：根本不存在一個封閉的、將有關(guān)保護規(guī)范理論的所有見解均納入其中的通說。毋寧是，在“通說”內(nèi)部也存在相當(dāng)大的差異。這些關(guān)于“解釋指令”的差異在此僅示例性地介紹如下：

《基本法》生效后，人們長期以來致力于通過確立一種憲法上的推斷以證成主觀權(quán)利。[注]例如，參見Bachof(前引〔28〕),S.296,301,303.;Erst Rudolf Huber,Wirtschaftsverwaltungsrecht,Bd.1,2.Aufl.,1953,S.683 ff.Laubinger,Der Verwaltungsakt mit Doppelwirkung,1967,S.24 ff.;Bleckmann,VBlBW 1985,S.361ff.(361f.)。在聯(lián)邦憲法法院所認可的表述中，這種推斷是指“從——主要由《基本法》第19條第4款所塑造的——個人與國家關(guān)系的基本法的整體(Gesamtsicht)出發(fā)，在有疑問時，承認公民享有法律請求權(quán)的解釋具有優(yōu)先性”。[注]BVerfGE 15,275(281 f.)提及Bachof,Urteilsanmerkung,DVBl.1961,.128,131。依此，憲法為所有的疑難情形準備了一條解釋規(guī)則：存疑時，選擇承認公民主觀公權(quán)利的解釋。這一規(guī)則本可以對于此后的發(fā)展具有指導(dǎo)作用，但在不久后，其再次被聯(lián)邦行政法院質(zhì)疑：“當(dāng)然可以從個人與國家關(guān)系的基本法的整體出發(fā)，在有疑問時，承認公民具有法律請求權(quán)的解釋具有優(yōu)先性，但是這一解釋規(guī)則在建筑法有第三人參與的情形中卻總是面臨質(zhì)疑?！盵注]NJW 1968,S.2393ff.(2394);著重號為本文所加。聯(lián)邦行政法院所提出的這種絕對性的解釋規(guī)則從兩個方面被相對化了：其一，憲法是否包含這種推斷存在疑問，因為根據(jù)聯(lián)邦行政法院的觀點，僅僅能從基本法中得出“可以”；其二，這種解釋規(guī)則即使應(yīng)該存在,聯(lián)邦行政法院也只在“正常情形”中對其加以承認；因為在法院看來，需要結(jié)合具體情況對案件進行區(qū)分化的思考，所以此一解釋規(guī)則“總是”遭受質(zhì)疑。因此，這種也經(jīng)常被批評的[注]如Scholz,Wirtschaftsaufsicht und subjektiver Konkurrentenschutz,1971,S.129 f.“憲法推斷”的射程至今并未被最終闡明[注]參見Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.143 ff.也就并不令人感到吃驚；同時也就不難理解，在司法實踐的存疑案件中，從這種推斷中僅能得出很少有價值的內(nèi)容。

在行政程序法對主觀公權(quán)利查明的作用這一問題中，也存在類似的不明確性。在早期的諸多判決中，聯(lián)邦行政法院賦予程序構(gòu)造對于確定第三人權(quán)利以相對重要的作用。在此，法院特別傾向于認為，從法律規(guī)定的競爭者聽證中不僅能推導(dǎo)出參與程序的主觀權(quán)利，而且從這一程序法上的法律地位還可以得出一個(背后的)實體法上的法律地位。[注]BVerwGE 2,141;9,340(341 f.);10,122(124).與此同時，對于相反的情形——法律并未規(guī)定競爭者聽證或參與——由于缺少這種程序法地位，法院因此否認競爭者的主觀公權(quán)利。[注]BVerwGE 10,122(124 f.);16,187(187 f.).結(jié)果，人們利用這種——當(dāng)然是并非穩(wěn)定的——司法實踐，將法律上對聽證等參與權(quán)的承認至少視為實體法資格的標志。[注]非常明確的如Dürig,in:Maunz,Dürig u.a.,Grundgesetz,Kommentar,Lieferung:1958,Rdnr.34 lit.d zu Art.19 Abs.4 GG;此外，參見Menger,H?chstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht,VerwArch 51(1960),S.262 ff.(268);Wolff,Bachof(前引〔24〕),S.325;Laubinger(前引〔87〕) f.;Bender,Dohle,Nachbarschutz im Zivil-und Verwaltungsrecht,1972,S.15f.;Schwarze,Rechtsfragen bei der Einrichtung von Kernkraftwerken,D?V 1973,S.700 ff.(701 f.);Kopp(前引〔2〕),Rdnr.83 f.zu §42 VwGO sowie BVerwGE 41,58(65)。程序法地位的此一標志效果(Indizwirkung)隨著聯(lián)邦行政法院的實踐而備受質(zhì)疑，特別是法院——甚至在似乎有理由的情形中——在沒有任何說理的條件下，直接不考慮上述標志。[注]多次提到的漁民(Kutterfischer)針對廢酸傾倒許可的訴訟就是如此。針對該法律爭議，不論是下級法院還是文獻的相關(guān)見解都在討論這一問題：漁民參與行政程序(法律并未規(guī)定這種程序參與)對其主觀權(quán)利的探尋有何作用[VG Hamburg,DVBl.1981,S.269 ff.(270 r.Sp.);OVG Hamburg,JZ 1981,S.701 ff.(702 f.);Peters,Urteilsanmerkung,DVBl.1981,S.271 ff.(272);Kunig,Zur Rechtsprechung Dritter bei erlaubter Abfallbeseitigung auf Hoher See,JZ 1981,S.295 ff.(301)]。在聯(lián)邦行政法院BVerwG(E 66,307)的終局判決中，人們徒勞地為這一問題尋找某種立場。保護規(guī)范理論的著名代表人物已經(jīng)從這一轉(zhuǎn)變中得出必然的結(jié)論：“從程序權(quán)利的存在得出其背后的實體主觀權(quán)利的推斷，并不存在?！盵注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.151。早期費力得出的解釋指令明顯對此應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

最后一個例子：公法上相鄰人保護的裁判反復(fù)表明，主觀權(quán)利原則上僅僅被認為是“這些法律規(guī)定的結(jié)果，即法律規(guī)定足夠清晰地闡明并限定了被保護的私益、侵害類型，以及直接被保護的主體的范圍”。[注]BVerwGE 41,58(63).也可參見BVerwGE 27,29(33);28,268(275);32,173(175);52,122(129);62,243(247);65,313(320);66,307(308).但當(dāng)下在 BVerwG,NVwZ 1987,S.409 f.(409)和BVerwG,DVBl.1987,S.1265 ff.(1266)中也可以看到對上述司法實踐的修正。根據(jù)最近的司法實踐，主觀權(quán)利主要取決于，“從規(guī)范的個別化的構(gòu)成要件要素中，得出一個與公眾相區(qū)分的主體的范圍”。在這一“解釋規(guī)則”[注]參見Kopp,Mittelbare Betreoffenheit im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsproze?,D?V 1980,S.504 ff.(509)。被確立后，人們通常認為，“特定被保護的主體范圍的可限定性”對于主觀權(quán)利的查明“十分重要”。[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.140?？梢詫ⅰ辉u價為保護第三人標志的——規(guī)定明確提及相關(guān)第三人看作是這一原則的具體化。[注]如Jarass,Der Rechtsschutz Dritter bei Genehmigung von Anlagen,NJW 1983,S.2844 ff.(2845);Jarass,Wirtschaftsverwaltungsrecht und Wirtschaftsverfassungsrecht,2.Aufl.,1984,S.180;BVerwG,NVwZ 1987,S.409 f.(409);也可參見Schlichter,DVBl.1984,S.1984,S.875 ff.(878)。相應(yīng)地，在專門法院的判決中，因為“鄰居”(Nachbarschaft)在規(guī)范中已經(jīng)被明確提及，[注]如OVG Münster,DVBl.1976,S.790 ff.(791)關(guān)于《聯(lián)邦排放控制法》(舊法)第5條第1項和第2項與VG Münster,GewArch 1979,S.29 ff.(31)。例如在排放控制法上的保護義務(wù)或防御義務(wù)中即是如此，[注]對此，見在前引〔101〕中關(guān)于《聯(lián)邦排放控制法》(舊法)第5條第1款(現(xiàn)在是《聯(lián)邦排放控制法》第5條第1款第1項)的判決；也參見Marburger(前引〔2〕), S.57以及Sellner(前引〔2〕),S.42。所以規(guī)范的保護相鄰人的功能大多被肯定。與此相對，盡管《聯(lián)邦排放控制法》(BImSchG)第3條第1款“有害的環(huán)境影響”的法律定義中同樣“明確地”提及“鄰居”，并且盡管終審法院有時正是基于這一標志肯定預(yù)防義務(wù)具有保護相鄰人的性質(zhì)，[注]尤為突出的是OVG Lüneburg,GewArch 1980,S.03 ff.(205 f.);也可參見前述提及的OVG Münster,(前引〔101〕)的判決；Jarass,NJW 1983,S.2844 ff.(2845 f.)。但眾所周知，在根本未探討這一標志的情形下，聯(lián)邦行政法院否認環(huán)境保護法上的預(yù)防義務(wù)都具有保護相鄰人的功能。[注]BVerwGE 65,313(320)關(guān)于《聯(lián)邦排放控制法》(舊法)第5條第2項(現(xiàn)在是：《聯(lián)邦排放控制法》第5條第1款第2項)。新《聯(lián)邦排放控制法》迄今為止并未改變該條是“第三人保護法的”判斷，對此，Marburger(前引〔2〕),S.57,61。此類例子不勝枚舉。[注]例如，可見對于“環(huán)境”(Umgebung)這一表述的不同評價：BVerwGE 27,29(32)和OVG Koblenz,BRS 36,Nr.200.“考慮要求”的“保護第三人效力”的司法實踐[BVerwGE 52,122(131);54,211(225)]也與傳統(tǒng)方法并不契合；對此，Menger等也準確注意到這一點，Menger,H?chstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht,VerwArch 69(1978),S.13 ff.(317)。這些實例表明，法律實踐以及當(dāng)然被行使的、是否考慮一項解釋指令的裁判自由，會引發(fā)法的不安定。在很多案件中，這種不安定性直至終審判決才能被排除。

3.對作為“經(jīng)典的方法與規(guī)則”的保護規(guī)范理論含義的總結(jié)性評論

如果將保護規(guī)范理論理解為“經(jīng)典的方法與規(guī)則”并且將與之相關(guān)的見解一并檢視，那么就會發(fā)現(xiàn)，這一理論給人留下令人生疑的總體印象。保護規(guī)范理論是重塑傳統(tǒng)方法的工具，在主觀權(quán)利的查明中，其在思維方法上為規(guī)范適用者的價值立場打開了大門。盡管通說努力通過不同的解釋指令為法律發(fā)現(xiàn)程序確立牢固的支柱，這固然值得歡迎，但是這些努力并未減少之后的不確定性。因為首先，解釋指令的目錄是不確定的。其次，過去的法院審判實踐表明，有些單項解釋指令在短時間內(nèi)逐漸會完全失去作用；與之相反，一些新的解釋指令也可以被添加進來。再者，過往已經(jīng)表明，有些到現(xiàn)在已經(jīng)被鞏固的解釋標準在實踐中會選擇性地在某個案件中被運用，在其他案件中則會被完全忽視。

將在“保護規(guī)范理論”概念下所概括的規(guī)則和方法構(gòu)想為開放發(fā)展式的解釋準則(Auslegungskanon)，并不能排除上述不足。還需要指出的是，部分標準的重要性在過去已然動搖，在未來亦將如此。[注]相反的意見，Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128。更確切地說，將希望寄托在現(xiàn)代保護規(guī)范思維之上是靠不住的。根據(jù)數(shù)十年的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)范主觀權(quán)利內(nèi)容的“方法和規(guī)則”一直處于變化之中；如果保護規(guī)范思維想要合理地把握社會發(fā)展的趨勢，則其必須至少要在法律發(fā)展每十年后被重新修正。[注]舉例來說：程序法律地位的“標志效力”在以往被賦予的作用與現(xiàn)今不同(對此，見Fn.92 ff.)。這同樣適用于有利于公民主觀權(quán)利的“憲法推斷”(對此，見Fn.87 ff.)和“源自規(guī)范的、足夠清晰明確和界定的人的范圍”(對此，見Fn.97 ff.)的解釋公式(Interpretationstopos)?，F(xiàn)今可以承認，考慮要求是將新的重要的“解釋輔助工具”納入到“方法和規(guī)則”中的絕好機會。此外，“開放發(fā)展式的”方法幾乎不能提供任何確定的指向，最終其也為法律適用者的主觀任意提供了學(xué)理基礎(chǔ)。

(三)適用的不確定

基于上述思考，如果保護規(guī)范理論至少在實踐中被證明是“可用的”與“可靠的”，那么尚可堅持這一理論是“適合”的命題。但這也存在問題：

缺少“可用性”的證據(jù)首先出現(xiàn)在評價保護規(guī)范實踐的文獻中。“無可否認的適用的不確定”，[注]L?wer(前引〔24〕),S.86;相似的觀點，Schmidt-A?mann,Der ?ffentlich-rechtliche Schutz des Grundeigentums in der neueren Rechtsentwicklung,DVBl.1987,S.216 ff.(第221頁：具有某些不確定性)?！傲钊死Щ蟆⒂忻艿膫€案決疑(Kasuistik)”，[注]Erichsen,Martens(前引〔2〕),S.152?！叭娴摹⒉糠忠彩橇钊死Щ蟮膫€案決疑”，[注]Maurer (前引〔3〕),S.121?！半y以忍受的不確定”，[注]Friauf,Der Rechtsschutz des sog.Dritten in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung,JurA 1969,S.3 ff(19).“十分多樣的個案決疑”，[注]Degenhart,Neuere Entwicklungen im baurechtlichen Nachbarschutz,Jus 1984,S.87 ff.(188).“個案決疑與個別權(quán)衡的混雜”，“廣泛的、混亂的個案決疑”，[注]Wahl,JuS 1984,S.577 ff.(577,579).“有矛盾的法律續(xù)造”，“各式各樣的法的不安定性”，“相鄰人保護規(guī)范的豐富的個案決疑”，“很難評價的法律發(fā)展”，司法實踐的“令人困惑的圖景”，[注]Berger(前引〔14〕),S.35,94,100,106,161,166,168?！盎靵y、搖擺的個案決疑”，[注]Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(432).“幾乎無法估計的、難以預(yù)測的個案決疑”，“幾近恣意的個案決疑”[注]Randelzhofer,BayVBl.1975,S.573 ff.(576).——所有這些只是批評意見中的一小部分。這些批評長期以來與保護規(guī)范理論的、“通常被歸為個案決疑的司法實踐”[注]參見Heinrich,Der Rechtsschutz Dritter in der Rechtsprechung zum Gewerberecht,WiVerw 1985,S.1 ff.(2)。相伴。其將背后所隱藏的“主流解釋對司法實踐的無所助益，表現(xiàn)得淋漓盡致”。[注]參見Ress(前引〔24〕),S.113。

缺少“適合性”的證據(jù)也出現(xiàn)在后述保護規(guī)范思維存在問題的法領(lǐng)域。其中一個領(lǐng)域就是建筑相鄰人公法，此領(lǐng)域受到數(shù)十年司法實踐傳統(tǒng)的影響，因此人們本應(yīng)相信，至少必須要清楚闡述與此相關(guān)的根本性問題。但完全相反：盡管公法上的建筑相鄰人保護長期以來一直屬于行政法院的實踐，但是直到最近才再次強調(diào)，“公法相鄰人保護的學(xué)理基礎(chǔ)、構(gòu)成要件前提及界限，和其與私法相鄰人保護的關(guān)系一樣，很少被闡釋清楚”。[注]Marburger(前引〔2〕),S.17 f.主要原因在于，長久以來被抱怨的“建筑相鄰人保護法的困境”[注]Bartlsperger,VerwArch 60(1969),S.35 ff.是搖擺的司法實踐。盡管司法實踐在學(xué)理基點上堅持保護規(guī)范思維，但卻運用憲法與行政法以及(游走在基本法、建筑法與一般法律原則之間的)考慮要求[注]對于考慮要求的不同定位，參見Breuer,DVBl.1982,S.1065 ff.(1067 ff.);Schulte,UPR 1984,S.212 ff.;以及其他相關(guān)文獻；此外，BVerwG,NVwZ 1985,S.37 f.;NVwZ 1987,S.409 f.的、被相互割裂的事實要件，發(fā)展出一種混亂的“分類及標準的多樣性”，[注]Breuer,DVBl.1982,S.1065 ff.(1067).這種多樣性最終匯入“法官法的迷宮”[注]Breuer,DVBl.1982,S.1065 ff.有關(guān)考慮要求的觀點即是如此。之中。此類不確定性并非是——必須要應(yīng)對長期不一致的法律發(fā)展負擔(dān)的——調(diào)整內(nèi)容的特殊性。相似的情形也出現(xiàn)在法院首次面臨保護規(guī)范理論適用問題的領(lǐng)域。此處所舉的典型例子是已經(jīng)提及的[注]參見前引〔95〕。漁民(Kutterfischer)針對廢酸(Dünns?ure)傾倒許可所提起的訴訟。如果對該案所有審級法院的全部判決進行審視，那么這一案件涉及一般法律的第三人保護、考慮要求以及憲法上的防御請求權(quán)，這些幾乎是針對公法上“第三人保護”而發(fā)展出的所有思考模型。盡管多余，但仍須要強調(diào)，審理這一訴訟的三級法院對證成漁民權(quán)利分別選擇了不同的規(guī)范連接點，這些規(guī)范連接點對于可供考慮的“法律規(guī)范”進行了不同的解釋并且對保護規(guī)范理論的運用亦不盡相同。[注]對此更為詳細的介紹，Bauer(前引〔21〕),S.149 ff.在這些案件中，保護規(guī)范理論的相關(guān)見解成為法官法律發(fā)現(xiàn)的秘訣。

最后，在所有被確認的、個人“主觀公權(quán)利的增長”[注]Schmidt-A?mann,Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System,1982,S.22.中也可以看到保護規(guī)范理論適用的不確定。這一法律發(fā)展早期的里程碑是最初極有爭議并且是援用保護規(guī)范思維而否定的救濟請求權(quán)(救濟權(quán))[注]基礎(chǔ)性的判決，BVerwGE 1,159;對此，Kl?pfer,Grundrechte als Entstehenssicherung und Bestandsschutz,1970,S.3 ff.以及其他相關(guān)文獻。以及警察干預(yù)權(quán)。[注]基礎(chǔ)性的判決，BVerwGE 11,95;對此，Bachof,Urteilsanmerkung,DVBl.1961,S.128 ff.以及Kl?pfer(前引〔127〕),S.6 ff.以及其他相關(guān)文獻。最明顯的證據(jù)一直是所謂的第三人權(quán)利，即在建筑法、[注]總結(jié)性的介紹，如Wahl,JuS 1984,S.577 ff.;Marburger(前引〔2〕),S.16 ff.補貼法、[注]如Bleckmann,Subventionsrecht,1978,S.148 ff.;Friauf,55.Deutscher Juristentag,Sitzungsbericht M,1984,S.8 ff.(23 f.)。排放控制法、[注]如Berger(前引〔14〕),S.131 ff.;Marburger(前引〔2〕),S.53 ff.核能法、[注]Marburger(前引〔2〕),S.72 ff.營業(yè)法(Gewerberecht)、[注]Heinrich,WiVerw 1985,S.1 ff.職業(yè)許可法、[注]如Scherer,?ffentlich-rechtliche Konkurrentenklagen im Wirtschafts-und Beamtenrecht,Jura 1985,S.11 ff.水法、[注]BVerwG,DVBl.1987,S.1265 ff.經(jīng)濟監(jiān)督法(Recht der Wirtschaftsaufsicht)、[注]如Scholz(前引〔90〕)。外國人法、[注]對此，Schwarze,Die Klagebefugnis des Ehefrau gegen die Ausweisung ihres ausl?ndischen Ehemanns,D?V 1972,S.273 ff.以及其他相關(guān)文獻;BVerwGE 42,141(142)。、稅法、[注]對此，Knobbe-Keuk,Die Konkurrentenklage im Steuerrecht,BB 1982,S.385 ff.;BFH,NVwZ,1985,S.375 f.警察法[注]如Erichsen,Der Schutz der Allgemeinheit und der individuellen Rechte durch die polizei-und ordnungsrechtlichen Handlungsvollmachten der Exekutive,VVDStRL 35(1977),S.171 ff.(210 ff.);Wolfgang Martens,wandlungen in Recht der Gefahrenabwehr,D?V 1982,S.89 ff.以及公務(wù)員法[注]如Schmitt-Kammler,Konkurrentenklage im Beamtenrecht?,D?V 1980,S.285 ff.;Lecheler,Die Konkurrentenklage-abgelehnt aus Angst vor Folgen?,D?V 1983,S.953 ff.;Nobert Müller,Die’ Konkurrentenklage im Beamtenrecht,Jus 1985,S.275 ff.中所肯定的或者至少是需要討論的(diskussionsf?hig)第三人權(quán)利。無論是過去抑或是現(xiàn)在，對所有這些新型請求權(quán)的承認經(jīng)常不是法律內(nèi)容的改變，反而是法律解釋變化的結(jié)果，[注]僅參見OssenBühl,Die Weiterentwicklung der Verwaltungswissenschaft,in:Jeserisch u.a.(Hrsg.),Deutsche Verwaltungsgeschichte,Bd.5,1987,S.1143 ff.(1146 f.)。對于保護規(guī)范思維的開創(chuàng)者而言，這幾乎是無法想象的。但是上述諸多主觀權(quán)利在被原則上承認后經(jīng)由司法實踐得以迅速實現(xiàn)，盡管這經(jīng)常與通說相悖。

總之，從法律實踐的角度來看，保護規(guī)范理論被證明缺乏承載力(wenig tragf?hig)。在很多領(lǐng)域，特別是在大量疑難案件中，運用保護規(guī)范理論不再能預(yù)見到結(jié)果。包括法院終局判決在內(nèi)的諸多事項仍然懸而未決。

四、變遷中的保護規(guī)范思維

保護規(guī)范思維缺少負荷力引發(fā)了如下問題：源自德意志帝國、歷經(jīng)魏瑪時期直至現(xiàn)今公法，保護規(guī)范思維何以能夠經(jīng)受住所有批評而如此成功。最主要的原因在于，保護規(guī)范思維的靈活性及其所證立結(jié)果的(相對的)“開放性”。這聽起來可能自相矛盾：保護規(guī)范理論的缺點同時也恰是其優(yōu)點。正是因為在“保護規(guī)范學(xué)說”這一語詞之下所包含的，以及在其周圍所集聚的原理的總體從各個方面在任何時候都不是確定無疑的，而且其如今有時甚至被理解成一個“開放發(fā)展式”的標準，所以在查明主觀權(quán)利時才有可能改變所運用的原則、標志與規(guī)則等。由此，權(quán)利的存在總是可以謹慎地適應(yīng)事實條件、價值觀以及學(xué)理觀點的變遷，而無須放棄作為學(xué)理基點的“保護規(guī)范理論”。

與此相對的是：界限模糊大量存在，同時也充斥著法的不安定性。由于保護規(guī)范思維的“開放性”，經(jīng)常可以看到，在主觀權(quán)利查明的很多領(lǐng)域會提及所謂普遍的“觀點”、[注]參見Fleiner,Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts,8.Aufl.,1928,S.173?！胺ǜ小盵注]參見Hans Heinrich Rupp,Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre,1965,S.247(區(qū)分“法律上的人格”利益和“法律上的經(jīng)濟”利益)?；蛘摺奥?lián)邦行政法院一致形成的判決”。[注]參見Berger(前引〔14〕),S.168,184。在有些情形中，當(dāng)確定的(最高級別法官的)司法實踐并未形成[注]一個典型例子就是已經(jīng)提及的在公海進行垃圾處理的司法案例(對此，前引〔95〕,125)。或者判決基準尚處于調(diào)整之中時，[注]典型例子是建筑公法；對于法律領(lǐng)域的不同的發(fā)展階段和司法實踐的修正階段(如通過考慮要求)，例如可見Breuer,DVBl.1982,S.1065 ff.;ders.,DVBl.1983,S.431 ff.;Redeker,DVBl.1984,S.870 ff.;Marburger(前引〔2〕),S.17 ff.此時由法院去解決法律爭議經(jīng)常是一種“冒險”。[注]Redeker,DVBl.1984,S.870 ff.(870)對建筑法上考慮要求的攻擊。同時，以往的行政法釋義學(xué)的體系形成作用逐漸失去重要性，行政法學(xué)蛻變?yōu)樾姓ㄔ核痉▽嵺`的(后)釋義學(xué)。所有這一切都表明，應(yīng)努力去進行根本的方向調(diào)整。

這種方向調(diào)整的啟發(fā)并非來自通說。因為現(xiàn)今的保護規(guī)范理論與世紀之交的保護規(guī)范思維不再相同。毋寧是如上所示，以往較為確定的大量見解在此期間或被放棄或被修正。一方面堅持“保護規(guī)范理論”作為學(xué)理基點，另一方面“保護規(guī)范標準”與“保護規(guī)范實踐”的變遷，在這二者之間的運動發(fā)展事實上會導(dǎo)致通說與其批評者的立場相互接近。這首先適用于長期以來隨著重點變化而進行的關(guān)于憲法的作用，特別是基本權(quán)利在證立主觀權(quán)利中的作用的討論。[注]有關(guān)對通說的此種攻擊，可見Bernhardt,JZ 1963,S.302 ff.;Schmidt,NJW 1967,S.1635 ff.;Bartlsperger,DVBl.1971,S.723 ff.;Lorenz(前引〔11〕),S.62 ff.;Zuleeg,DVBl.1976,S.509 ff.;Sening,NuR 1980,S.102 ff.;Bleckmann,VBlBW 1985,S.361 ff.在這一問題中，盡管現(xiàn)今的保護規(guī)范代表者原則上明顯主張行政法優(yōu)先，相應(yīng)地“首先”在一般法律中尋找“主觀權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)”，[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.127。但是“憲法關(guān)聯(lián)”(Verfassungsbezug)也越來越被通說所承認。[注]Maurer(前引〔3〕),S.124。對于“憲法規(guī)定的保障領(lǐng)域”[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.126。中直接源自基本權(quán)利的反應(yīng)權(quán)(Reaktionsrecht)，通說如今也很少否認；同樣，通說也對于“依據(jù)”(im Lichte)憲法，特別是“依據(jù)”相關(guān)的基本權(quán)利去解釋一般法律的必要性很少否認。[注]最近流行的表述即是如此。例如，參見Schlichter,NVwZ 1983,S.641 ff.(641);Heinrich,WiVerw 1985,S.1 ff.(第5頁：對于第三人基本權(quán)利在其中有爭議的規(guī)范，“必須根據(jù)現(xiàn)今被普遍承認的解釋規(guī)則，也要依據(jù)基本權(quán)利及其主觀權(quán)利的理解進行解釋”);Tschira,Schmitt Glaeser(前引〔11〕),S.91;Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.123;Marburger(前引〔2〕),S.35(“依據(jù)基本權(quán)利及其‘明確價值’的功能”),50,97;Erbguth(前引〔2〕),S.337。這種“依據(jù)解釋”更確切地說也想為主觀公權(quán)利提供堅實的基礎(chǔ)。[注]形象地說：“仔細觀察”(Bei Licht betrachtet)，這些“依據(jù)解釋”(Im-Lichte-Interpretationen)自身很少有所助益，因為它們僅僅是提供了一個普遍性的解釋概念可供使用，但并未明確地闡述，“憲法的光”何時要照進來，具有何種強度，以及在個案中得出何種具體的結(jié)論。此外，其呈現(xiàn)了一種“自下”回溯至一般的基本權(quán)利學(xué)說的方法，但是基本權(quán)利有選擇性地有時這樣被使用(“主觀權(quán)利的理解”——Heinrich即是如此，同上注)，有時那樣被使用(“明確價值的”功能——Marburger即是如此，同上注)，但是人們并未明顯意識到相關(guān)的問題(對此，僅見B?ckenf?rde,Grundrechttheorie und Grundrechtsinterpretation,NJW 1974,S.1529 ff.)或者至少稱其為問題。盡管如此，有人指出，“依據(jù)解釋”是向通說批評者的妥協(xié)，但也可能只是一種(延期的？)形式性妥協(xié)。類似的做法也適用于原本被誤解的[注]對此，可見Bartlsperger和Henke的解釋，Bartlsperger,DVBl.1971,S.724 ff.(730 f.)與Henke(前引〔24〕),S.510 ff.關(guān)于主觀權(quán)利的“法規(guī)依賴性”以及“法律依賴性”的討論。[注]對此，參見如Scholz(前引〔90〕),S.122 ff.;Wahl,Der Regelungsgehalt von Teilentscheidungen in mehrstufigen Planungsverfahren,D?V 1975,S.373 ff.(736 f.);ders,Jus 1984,S.1984,S.577 ff.(579 f.);Menger,VerwArch 69(1978),S.313 ff.(315 f.)。盡管保護規(guī)范思維一直致力于和下述學(xué)者劃清界限，即主張主觀權(quán)利的證成主要取決于對自身事務(wù)(in eigenen Angelegenheiten)造成(具體)影響的學(xué)者，[注]批評僅見Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.120。但是保護規(guī)范的實踐卻在一定程度上時常接近這些對立性的立場。[注]Berger等注意到其與考慮要求的第三人保護的關(guān)聯(lián)，Berger(前引〔14〕),S.118 f.

有關(guān)該爭論的兩個中心熱點的這些變化，最終是通說及其批評者之間滲透性接近的表達。這明顯意味著，盡管長期以來棄保護規(guī)范理論于不顧的攻擊浪潮并不能“推翻”這一理論，但是其比經(jīng)常認為的更廣泛地留下了蹤跡。整體上看，有些觀點之間根本不存在差異，正是保護規(guī)范理論的支持者與反對者不幸的極端化使得就實際問題達成一致變得愈發(fā)困難。因此，很多年前的如下發(fā)現(xiàn)也就并非毫無理由，亦即“公正的觀察者”也無法準確看出，這一討論是否“真正源自不同見解并且會導(dǎo)致不同的結(jié)果”。[注]正如Wahl,D?V 1975,S.373 ff.(377)對于在“主觀權(quán)利對法律的依賴性-獨立性”這一語詞下進行的基本討論。

由于上述內(nèi)容，一直存在的意見分歧應(yīng)該無法被抹平。但很明顯，只要原則上遠離“是保留還是拋棄保護規(guī)范理論”的爭議并且致力于具體的實際問題，那么通說支持者與反對者之間的意見鴻溝也就并非不可消除。在下述建議的方向調(diào)整中，來自保護規(guī)范思維以及其批評者陣營的意見都會被考慮在內(nèi)。

五、法律關(guān)系理論秩序框架下主觀公權(quán)利的證成

保護規(guī)范理論的問題嵌入到“主觀公權(quán)利”的全部主題之中，因此其也只有在對主觀公權(quán)利理論進行深入研究的條件下才能最終被澄清。但是大多數(shù)情形下，理論與實踐卻完全回避了這種根本討論，而是偏向于在“保護規(guī)范理論”這一語詞下解決公民針對行政機關(guān)的主觀公權(quán)利的查明問題。集中思考下述問題是合理的：即不借助“保護規(guī)范理論”，公民的主觀公權(quán)利是否以及在何種范圍內(nèi)是可證成的。供這一討論而提出的新方法就是當(dāng)下流行的(行政)法律關(guān)系理論[注]對此一般性的介紹，參見如Achterberg,Rechtsverh?ltnis als Strukturelement der Rechtsordnung,Rechtstheorie 9(1978),S.385 ff.;ders,Die Rechtsordnung als Rechtsverh?ltnisordnung,1982;ders.,Allgemeines Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,insbes.S.367 ff.;ders.,Die rechtsverh?ltnistheorietische Deutung absoluter Rechte,in:Just u.a.(Hrsg.),Ged?chtnisschrift Günther Küchenhoff,1987,S.14 ff.;Bachof,Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung,VVDStRL 30(1972),S.193 ff.(230 ff.);H?berle(前引〔63〕),S.248 ff.;Henke,Die Rechtsformen der sozialen Sicherung und das Allgemeine Verwaltungsrecht VVDStRL 28(1970),S.149 ff.(156 ff.);ders.,(前引〔24〕),S.498 ff.;ders.,D?V 1980,S.621 ff.(622 ff.);ders.,Juristische Systematik der Grundrechte,,D?V 1984,S.1 ff.(1 f.);Hill,Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht,1986,S.258 ff.;Martens(前引〔57〕),S.24 ff.,41 ff.und passim;ders.,KritV 1986,S.104 ff.(insbes.120 ff.,128 ff.);Schnapp,Sozialrecht und Verwaltungsrecht,SGb 1979,S.200 ff.以及Ehlerse(DVBl.1986,S.912 ff.)、Hill(NJW 1986,S.2602 ff.)、L?wer(NVwZ 1986,S.793 ff.)與Schnapp(D?V 1980,S.811)在1986年慕尼黑國家法教師大會上以“給付行政的法律關(guān)系”為題所作的附隨文章(Begleitaufs?tz)，以及Fleiner-Gerster,?hlinger和Krause(VVDStRL 45(1987),S.152 ff.,182 ff.,212 ff.)在該會議上所作的報告；也可見Gr?schner,Wirtschaftsüberwachung in gewerbepolizeilicher Tradition und wirtschaftsverwaltungsrechtlichem Wandel,in:Makswit,Schoch(Hrsg.),Aktuelle Fragen...,1986,S.177 ff.(insbes.201 f.);ders.,Der Staat 26(1987),S.497 ff.(500)以及Schulte,DVBl.1988,S.512 ff.(513 f.);此外，Bauer(前引〔21〕),S.167 ff.,170 ff.,176 ff.;ders.,DVBl.1986,S.208 ff.(215 ff.);在這期間急劇增加的其他相關(guān)文獻。并特別將重點置于至今尚未被通說令人信服地澄清的兩個問題，即憲法和各規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域的事實結(jié)構(gòu)(Sachstruktur)對于公民主觀公權(quán)利證成的作用。

(一)法律關(guān)系理論作為主觀公權(quán)利證成的學(xué)理基點

主觀公權(quán)利的學(xué)理基礎(chǔ)與行政機關(guān)和公民之間(具體)的法律關(guān)系密切相關(guān)。[注]參見Henke,D?V 1980,S.621 ff.(第623頁：“法律關(guān)系作為所有主觀權(quán)利的基礎(chǔ)的決定”);ders.,D?V 1984,S.1 ff.;Hill,NJW 1986,S.2602 ff.(2610).順便指出，薩維尼將法律關(guān)系視為個人權(quán)利的“更深層次的基礎(chǔ)”并且將個人權(quán)利看作“通過抽象而分離的”法律關(guān)系的一個方面(System des heutigen R?mischen Rechts,Bd.I,1840,S.7)。正如其名字所示，這些關(guān)系由法律進行調(diào)整和形成。相應(yīng)地，成文和不成文的相關(guān)法律規(guī)范，特別是憲法、行政法以及一般法律原則，對于具體權(quán)利義務(wù)的查明具有決定性。[注]對此，以及對于有時新增的法律關(guān)系的自主的形塑，參見Martens(前引〔57〕),S.24 ff.和Achterberg,Allgemeines Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,S.377 f.與不同形態(tài)的保護規(guī)范理論相一致的是，主觀權(quán)利的“規(guī)范性”與“法規(guī)依賴性”[注]參見Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.118以及前注Fn.154 f.;有關(guān)法律關(guān)系的“法規(guī)依賴性”，可見如Ehlers,DVBl.1986,S.912 ff.(912 f.);Hill,NJW 1986,S.2602 ff.(2605 f.);Schnapp,D?V 1986,S.811 ff.(819)。仍得以保留。同時，將主觀公權(quán)利納入到具體的行政法律關(guān)系與保護規(guī)范思維存在重要的區(qū)別，這體現(xiàn)在多個方面：

其一，將主觀權(quán)利納入到具體的法律關(guān)系之中首先會導(dǎo)致對具體法律關(guān)系的總體觀察，同時其也鋪平了這一道路：從調(diào)整具體法律關(guān)系的全部規(guī)范材料中推導(dǎo)出具體權(quán)利。與保護規(guī)范思維經(jīng)常相關(guān)的，而且現(xiàn)今屢次被批評的觀點是：在主觀公權(quán)利的問題中，孤立或割裂地觀察規(guī)范以及常常通過推測來確立“利益保護指向”。毋寧應(yīng)是，“決定法律主體具體權(quán)利的法律規(guī)范，通常并非由個別規(guī)定，而是由大量的成文及不成文的法律規(guī)范”組成。[注]Martens(前引〔57〕),S.26以及其他相關(guān)文獻；也參見運用另外一種方法的Scherzberg,DVBl.1988,S.129 ff.(134)。這與前述流行的保護規(guī)范思維的基本立場相矛盾，但其與保護規(guī)范理論支持者之間的立場差異也并非無法彌合。因為保護規(guī)范理論的支持者也承認，規(guī)范的保護目的“經(jīng)常并非僅從個別規(guī)范，而是只有從附近的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其制度性的框架條件中才可以查明”。[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.128 und 139;支持性的觀點，Sellner(前引〔2〕),S.10 f.

其二，具體法律關(guān)系的整體觀察以及與此相聯(lián)系的、將視野拓寬到調(diào)整這一法律關(guān)系的規(guī)范整體也提供了重點考慮憲法特別是基本權(quán)利的可能性。根據(jù)基本法，行政受“法律與法”，特別是受作為“直接適用的法”的基本權(quán)利的拘束。[注]《基本法》第1條第3款與第20條第3款。據(jù)此，下述做法與基本法的規(guī)定并不相符：假定一直被證成的、普遍的(一般)法律適用優(yōu)先[注]相反的意見，Maurer(前引〔3〕),S.124?；蛘邇?yōu)先在一般法律中為個人主觀權(quán)利尋找規(guī)范基礎(chǔ)[注]So Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.117。以及普遍性地賦予憲法以后序的“漏洞彌補作用”。行政機關(guān)與公民間大量法律關(guān)系的典型特征毋寧是，這些法律關(guān)系由行政法以及憲法進行規(guī)范性的調(diào)整。在主觀公權(quán)利的查明中，(也)需要考慮憲法關(guān)于行政法律關(guān)系的規(guī)定。故而，法律發(fā)現(xiàn)的過程必須依賴憲法與行政法的一體式觀察，而且在有些調(diào)整領(lǐng)域中，甚至要首先從憲法開始。[注]但同時也要避免籠統(tǒng)性地訴諸憲法。憲法和行政法的配合在各個方面過于復(fù)雜，所以不能用一個簡單的、在所有領(lǐng)域均可適用的公式。毋寧要進行具體領(lǐng)域的區(qū)分。針對各具體行政法關(guān)系，這種區(qū)分要考慮憲法表述的不同的強度和密度。與此相對應(yīng)的是，在查明主觀公權(quán)利時，一般法律在不同法領(lǐng)域中的作用也不同。憲法和一般法律的配合對于“干預(yù)行政”、“給付行政”和“計劃行政”的個別領(lǐng)域(更準確地說：對于特別行政法的個別領(lǐng)域)有不同的影響，因此在沒有草率地將視野限縮在一攬子式的統(tǒng)一解決方法的條件下，其會導(dǎo)致區(qū)分化(具體示例可見文本第五部分，第2～4節(jié))。對于想要將其秩序任務(wù)對所有行政法領(lǐng)域都適用的(提取公因式的)行政法總論而言，必須要提防普遍性的統(tǒng)一解決方案。所以在結(jié)果上，既不能證實(本質(zhì)上)單方面的憲法方法可行，也無法證實單方面的行政法方法可行。這與新保護規(guī)范理論經(jīng)常涉及的“一般法律優(yōu)先”的原理相抵觸。但在一定程度上，這也可以運用舊保護規(guī)范理論者的觀點來進行表述，即基本權(quán)利“向來被視作主觀公權(quán)利的原型”。[注]Bühler,Die Reichsverfassung vom 11.August 1919,Kommentar,3.Aufl.,1929,S.121 f.贊同被視作直接適用的法的基本權(quán)利。此外，這也與現(xiàn)今有些學(xué)者所持有的、通說的部分觀點相距不遠，即“當(dāng)人們將視線在一般法律的前結(jié)構(gòu)化(vorstruktuierend)的規(guī)范材料與核心的基本權(quán)利內(nèi)容之間流轉(zhuǎn)時”，[注]Schmidt-A?mann(前引〔6〕),Rdnr.121.在同一方向上，也指向了上述的“依據(jù)解釋”。主觀公權(quán)利才恰好在第三人保護的重要部分領(lǐng)域被獲得。

其三，在某些主觀權(quán)利的查明中，依賴具體的行政法律關(guān)系將各調(diào)整領(lǐng)域的具體的事實結(jié)構(gòu)不斷納入其中十分必要。因為將主觀權(quán)利納入行政機關(guān)與公民之間的法律關(guān)系同時也是“轉(zhuǎn)向日常生活的現(xiàn)實”，也就是與法律適用相關(guān)的并且法律也在其中發(fā)揮作用的“具體的生活關(guān)系”。[注]參見Henke,D?V 1980,S.621 ff.(623)。以此，最終要考慮已經(jīng)多次提出的、關(guān)注“事實”及“規(guī)范適用的事實效果”[注]關(guān)于這一點，僅見Bühler(前引〔22〕),S.45(當(dāng)法規(guī)范“事實上有利于個人利益”時，對于個人利益保護的“解釋規(guī)則”);Scholz(前引〔90〕),S.124 f.;Tschira,Schmitt Glaeser(前引〔11〕),S.92以及上述Fn.154 ff.以及其他相關(guān)文獻。的要求。與此同時，通向新方法論的橋梁也被建造起來。這一新方法論早已承認，“法律文本只有從事實中才能獲得其意義關(guān)聯(lián)(Sinnzusammenhang)。反之，事實情況也只有從法律規(guī)范中才能確定其在法律上的相關(guān)性”。[注]Brohm,Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit als Steuerungsmechanismen in einem polyzentrischen System der Rechtserzeugung,D?V 1987,S.265 ff.(268) 提及Friedrich Müller,Esser和Kriele。只有將視線在各種“規(guī)范材料”、“事實條件”以及“生活事實”之間流轉(zhuǎn)時，[注]有關(guān)在法律發(fā)現(xiàn)過程中讓視線在憲法、(一般)法律和生活事實之間“流轉(zhuǎn)”的必要性的一般性介紹，參見Engisch,Logische Studien zur Gesetzesanwendung,3.Aufl.,1963,S.15;Kriele,Theorie der Rechtsgwinnung,2.Aufl.,1976,S.197 ff.,203 ff.und Reiner Schmidt,Wirtschaftspolitik und Verfassung,1971,S.104 ff.,237 ff.才能回答，在一個具體的法律關(guān)系中到底產(chǎn)生何種權(quán)利義務(wù)。

總結(jié)以上思考，在確定法律關(guān)系中的主觀權(quán)利(及義務(wù))時，以下三點尤為重要：(1)依據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的全部規(guī)范材料；(2)行政法與憲法的一體式觀察；(3)關(guān)注各調(diào)整領(lǐng)域的具體事實結(jié)構(gòu)。由此當(dāng)然只得到非常一般性的表述，這種表述并不容許總括式的結(jié)論，而是需要在個別法領(lǐng)域中進行不同的具體化。從中得出的結(jié)論在此只能選擇一些問題領(lǐng)域作為例證，而且僅以十分簡略的形式進行概括介紹。

(二)傳統(tǒng)的警察對基本法所保障的自由進行干預(yù)而產(chǎn)生的防御請求權(quán)

根據(jù)法律關(guān)系理論，傳統(tǒng)的警察干預(yù)(基本權(quán)利所保障的)公民自由的學(xué)理基點是，在行政機關(guān)與公民間存在警察法律關(guān)系。[注]關(guān)于“兩極的警察法關(guān)系”，參見Martens,D?V 1982,S.89 ff.(96).在Martens那也可以看到“三方法律關(guān)系”的論述，在此僅指出這一論述。依據(jù)這一基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，此種法律關(guān)系受相互的、由一般法律與憲法所調(diào)整的權(quán)利與義務(wù)的影響。在這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，之于警察，不作為義務(wù)[注]對這種不作為義務(wù)一般性的介紹，參見Schwabe,Probleme der Grundrechtsdogmatik,1977,S.13 ff.與干預(yù)權(quán)[注]對于這種國家干預(yù)權(quán)的一般性的介紹，例如可見Henke,D?V 1984,S.1 ff.(4)。居于中心；而之于公民，不作為權(quán)利與容忍義務(wù)[注]對此一般性的介紹，見Schwabe(前引〔176〕),S.17 ff.,27 f;Henke,D?V 1984,S.1 ff.(2 ff.)。則為重點。[注]這些權(quán)利和義務(wù)僅是警察法律關(guān)系重要的核心組成部分。當(dāng)國家違背其不作為義務(wù)(即沒有權(quán)限)干預(yù)公民的自由時，警察法律關(guān)系也包括(次級的)排除妨害請求權(quán)和排除“侵擾”請求權(quán)。有關(guān)這些請求權(quán)的一般性介紹，參見Henke,D?V 1984,S.1 ff.(3)和Schwabe(前引〔176〕),S.196。

在考慮公民法律地位的基礎(chǔ)上，如果對這一法律關(guān)系進行分解，那么首先個人擁有“未經(jīng)合憲秩序論證，則不能被國家權(quán)力課予不利”的基本權(quán)利性質(zhì)的請求權(quán)。[注]參見BVerwGE 9,83(88);19,206(215);29,402(408);BVerwGE 30,191(198);Bernhardt,JZ 1963,S.302 ff.(303 f.);Schmidt,NJW 1967,S.1635 ff.(1639);Zuleeg,DVBl.1976,S.509 ff.(514);Mauer(前引〔3〕),S.123 f.;v.Münch,Grundgesetz-Kommentar,Bd.1,3.Aufl.,1985,Rdnr.23 zu Art.2 GG;Pietzcker(前引〔7〕),S.145。[注]這種憲法上的請求權(quán)是由《基本法》第2條第1款輔助性地擔(dān)保的。只要《基本法》第2條第1款輔助性地居于各特殊基本權(quán)利之后，那么這一請求權(quán)就會由各相關(guān)(特殊)基本權(quán)利保障。參見Schwabe,Mi?deutungen um dasElfes-Urteil“ des BVerfG und ihre Folgen,D?V 1973,S.623ff und ders.(前引〔176〕),S.176。借助這一憲法上的主觀權(quán)利，無須回溯至法律依據(jù)(權(quán)限規(guī)范)，公民也可以請求警察不得干預(yù)基本權(quán)利所保障的自由。質(zhì)言之，如果使干預(yù)正當(dāng)化的制定法規(guī)定不存在，那么行政機關(guān)有義務(wù)不得干預(yù)，而公民則具有相應(yīng)的不作為請求權(quán)。在這些情形中，僅僅由于缺少(一般)制定法的調(diào)整而去尋找一般法律的保護規(guī)范是錯誤的。[注]相同觀點，如Schwabe,D?V 1973,S.623ff.(628 f.)和Henke(前引〔24〕),S.502關(guān)于“完全無法律依據(jù)的行政行為”；也參見Henke,D?V 1984,S.1ff.(4 f.)和Schenke,Polizei-und Ordnungsrecht,in:Steiner(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,S.143 ff.(174 mit Fn.98)。其實這里涉及的僅僅是憲法所調(diào)整的法律關(guān)系。

如果存在一部(合憲的)法律，在更為詳細的特定條件下其能夠正當(dāng)化干預(yù)，那么根據(jù)這一法律，公民有義務(wù)容忍相應(yīng)的警察干預(yù)。這種法律的存在并不會導(dǎo)致，憲法上的基礎(chǔ)關(guān)系被行政法的權(quán)限規(guī)范完全取代，也不會使公民可能的不作為請求權(quán)的探尋依賴一般法律的保護規(guī)范。[注]較為明顯的是Ramsauer,A?R 111(1986),S.501 ff.(511 ff.)，其也想對“干預(yù)領(lǐng)域”從(一般法律的)“干預(yù)規(guī)范自身及其唯一功能”中推導(dǎo)出公民的主觀公權(quán)利。這甚至適用于“無法律依據(jù)的措施，即行政機關(guān)根本沒有干預(yù)規(guī)范去支撐其干預(yù)措施”(S.512 f.)。不久后，Raumsauer也承認“不借助一般法，也可以直接從基本權(quán)利中得出公民的主觀公權(quán)利”的可能性；但同時，基本權(quán)利明顯應(yīng)承擔(dān)“一般法律的功能”并且只有在下述情形其才獲得了“實際的意義”：“缺少一般法律，如在給付行政的個別領(lǐng)域，或者在一般法律規(guī)范無效時”(S.514f.)。因為(行政機關(guān)的)干預(yù)權(quán)與(公民)相應(yīng)的容忍義務(wù)的條件、類型與內(nèi)容由法律確定，所以警察法律關(guān)系是由一般法律和憲法調(diào)整：(公民的)憲法上的不作為請求權(quán)與(警察的)相應(yīng)的不作為義務(wù)依據(jù)(合憲的)法律而存在。在制定法的相關(guān)條件不存在的情形下，如果警察行使其干預(yù)權(quán)，則憲法上的基礎(chǔ)關(guān)系獲得實際意義。

即使一般法律規(guī)定的干預(yù)權(quán)的條件存在，但在個案中基于憲法上的比例原則，[注]有關(guān)比例原則在憲法上的地位，見BVerfGE 19,342(348 f.);23,127(133);v.Mangoldt,Klein,Starck,Das Bonner Grundgesetz,3.Aufl.,Bd.1,1985,Rdnr.182 f.zu Art.1 GG,19 f.zu Art.2 GG以及其他相關(guān)文獻。警察有義務(wù)不行使干預(yù)權(quán)。很明顯，在警察法律關(guān)系中憲法與一般法律反復(fù)相互交錯，具體個案中的權(quán)利義務(wù)經(jīng)常并非僅從個別的行政法規(guī)范中，而是通過一體式地運用憲法與行政法規(guī)范的方式被查明。

在實際結(jié)果中，鑒于公民的法律地位，此處所奉行的警察法律關(guān)系的構(gòu)想實際上在很多方面都符合傳統(tǒng)的(干預(yù))行政行為的不作為請求權(quán)，“法律允許行政行為，介入憲法規(guī)定的個人自由的行為范圍”，[注]Anschütz,Die Verfassungsurkunde für den preu?ischen Staat vom 31.Januar 1850,1912(Neudruck 1974),S.96;也參見ders.,Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.August 1919,Kommentar,14.Aufl.,1933(Nachdruck 1968),S.511;Thoma,Die jusristische Bedeutung der grundrechtlichen S?tze der Deutschen Reichsverfassung im allgemeinen,in:Nipperdey(Hrsg.),Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung,Bd.1,1929,S.1 ff.[第16頁關(guān)于理所當(dāng)然作為魏瑪憲法前提的、“一般性的免于違法的(ungesetzlich)政府干預(yù)的主觀公權(quán)利作為真正基礎(chǔ)的基本權(quán)利”],ders.,(前引〔23〕),S.619 ff.;Walter Jellinek,Verwaltungsrecht,3.Aufl.,1931,S.208。以及符合在文獻中流行的觀點，即“對于實踐中所有對自由的侵害，要求干預(yù)合法的主觀權(quán)利”[注]Dürig,in:Maunz,Dürig u.a.,Grundgesetz,Kommentar,Lieferung:1958,Rndr.26 zu Art.2 Abs.1 GG;也參見ders.(前引〔94〕),Rdnr.36。都被包含在基本權(quán)利之中。[注]文獻經(jīng)常認為，《基本法》第2條第1款(輔助性地)同時保障行政合法性和免于違法強制的自由[如Merten,Das Recht auf freie Entfaltung der Pers?nlichkeit,JuS 1976,S.345 ff.(346)]。相應(yīng)地，人們反復(fù)將《基本法》第2條第1款視作“干預(yù)合法性”的基本權(quán)利(Dürig)，使法律優(yōu)先和法律保留主觀化的“免于違法侵害的一般自由權(quán)”(L?wer)，“免于不法強制的自由的基本權(quán)利”(Senig)等，但其并不完全包括基本權(quán)利的內(nèi)容，并且其也并非不存在爭議[對此，如Scholz,Das Grundrecht der freien Entfaltung der Pers?nlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,A?R 100(1975),S.80 ff.(84 f.,100 ff.,111 f.mit Fn.174) 與Erichsen,Das Grundrecht aus Art.2 Abs.1 GG,Jura 1987,S.367 ff.(368 f.,372)]。一個完全不同的、與此相區(qū)別的問題是：聯(lián)邦憲法法院是否以及在何種程度上準備在“行政法的”具體內(nèi)容上判斷權(quán)利侵害，因為眾所周知，聯(lián)邦憲法法院并非“超級上訴審”并且限于審查對“特定的憲法”的違反[對這一問題，參見Hesse,Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,15.Aufl.,1985,S.164 ff.以及Henke,D?V 1984,S.1 ff.(9)]。對于聯(lián)邦憲法法院的克制，基于功能視角也許存在充分的理由，但這些理由不應(yīng)該反向影響警察法關(guān)系的實體法的學(xué)理。此外，這也與行政法院的實踐相契合：在傳統(tǒng)的(警察)對相對人的干預(yù)中，經(jīng)常并不去研究一般法律的保護規(guī)范，而是要從整體上審查具體“干預(yù)行政行為”(Eingriffsverwaltungsakt)的合法性。[注]這主要是對負擔(dān)行政行為的相對人而言；參見Bernhardt,JZ 1963,S.302 ff.(303 f.);Schwabe,D?V 1973,S.623 ff.(626 ff.);L?wer,Klagebefugnis und Kontrollumfang der richterlichen Planprüfung bei Stra?enrechtlichen Planfeststellungen,DVBl.1981,S.528 ff.(insbes.530 m.weit.Nachw.);Obermayer(前引〔80〕),S.117 以及 Kloepfer,Rechtsschutz im Umweltschutz,VerwArch 76(1985),S.371 ff.(388);也參見Henke,D?V 1984,S.1 ff.(9)。與所有解決問題的方法相比，[注]參見Ramsauer,A?R 111(1986),S.501 ff.(511 ff.)。要始終堅持公民在憲法上的請求權(quán)，實現(xiàn)這一點著實難得。

(三)社會救助法上的救濟請求權(quán)(社會救助請求權(quán))

1.傳統(tǒng)的思考方法

以往的救濟法長期以來否認貧困者(Bedürftige)具有請求提供救濟的法律請求權(quán)，其理由在于，保障公法上的救濟僅僅是依據(jù)公法秩序，而并不是基于貧困者的意志。[注]參見BVerwGE 1,159;Rüfner,Die Rechtsformen der sozialen Sicherung und das Allgemeine Verwaltungsrecht,VVDStRL 28(1970),S.187 ff.(191);Rupp(前引〔143〕),S.269與Kl?epfer(前引〔127〕),S.3 ff.以及其他相關(guān)文獻。眾所周知，在基本法生效后，這種仍部分存留的觀點于1954年被聯(lián)邦行政法院的判決所拋棄。在該判決中，法院在解釋救濟法時運用“基本法的主導(dǎo)思想”得出如下結(jié)論：“只要法律賦予救濟主體擔(dān)負起有利于貧困者的救濟義務(wù)，則貧困者就享有相應(yīng)的權(quán)利?！盵注]BVerwGE 1,159(159,162).在判決后并且在一般法律對于變化了的憲法[注]《聯(lián)邦社會救助法》第4條。適應(yīng)之后，人們?nèi)缃裾J為，個人的確擁有基本法所擔(dān)保的“最低生存保障”請求權(quán)，[注]此類或相似的觀點，如Starck,Staatliche Organisation und staatliche Finanzierung als Hilfen zu Grundrechtsverwirklichungen?,in:ders.,(Hrsg.),Festgabe BVerfG,Bd.II,1976,S.480 ff.(521 f.);ders.,Die Grundrechte des Grundgesetzes,JuS 1981,S.237 ff.(242);Breuer,Grundrechte als Anspruchsnormen,in:Bachof u.a.(Hrsg.),Festgabe BVerwG,1978,S.89 ff.(95 ff.);Isensee,Der Sozialstaat in der Wirtschaftskrise,in:Listl u.a.(Hrsg.),Festschrift Broermann,1982,S.365 ff.(374);Bleckmann,Staatsrecht II,2.Aufl.,1985,S.177 ff.;v.Mangoldt,Klein,Starck(前引〔184〕),Rdnrn.24 und 119 zu Art.1GG;Schmidt-A?mann(前引〔126〕),S.38 f。同時個人針對國家的進一步的社會救助請求權(quán)應(yīng)依據(jù)一般的制定法。[注]如Starck,JuS 1981,S.237 ff.(242)。以此，一方面，最低生存理由中一直有問題的、[注]相關(guān)批評，見Wolfgang Martens,Grundrechte im Leistungsstaat,VVDStRL 30(1972),S.7 ff.(29 ff.);Henke,D?V 1984,S.1 ff.(5);Schlink,Freiheit durch Eingriffsabwehr,EuGRZ 1984,S.457 ff.(465 f.)。原始的憲法上的分享權(quán)[注]關(guān)于這一術(shù)語，見Martens,VVDStRL 30(1972),S.7 ff.(21)。被承認；另一方面，超過最低生存給付的法律規(guī)定由立法者支配，其最終的結(jié)果是，對超出最低生存的救助，立法者不僅可以決定“是否”救助、救助的類型與范圍，也可以決定：個人針對行政機關(guān)，在何種范圍內(nèi)可以作為適格請求權(quán)的主體，或者——完全在舊救濟法的意義上——作為(非適格請求權(quán)的)“救濟窮人”這一高權(quán)行為的客體。在有些案件中，如果憲法僅限于擔(dān)保最低生存保障請求權(quán)，那么對于超出最低生存的社會救助給付，憲法也就不包含任何拘束性的法律規(guī)定。換言之，在此范圍內(nèi)，貧困者可被視作是對其進行救濟的政府(Obrigkeit)的臣民。

2.法律關(guān)系學(xué)理的思考方法

在社會救助法中，貧困者與社會救助主體之間的法律關(guān)系由行政法與憲法調(diào)整。與之相對，法律關(guān)系理論以這些由不同層次的相互間的權(quán)利義務(wù)[注]如咨詢義務(wù)、關(guān)懷義務(wù)(Betreuungsplicht)、釋明義務(wù)、告知義務(wù)(Auskunftspflicht)、協(xié)作義務(wù)(Mitwirkungspflicht)、給付義務(wù)和相對應(yīng)的權(quán)利；有關(guān)與之相似的“社會法律關(guān)系”所存在的一般性的問題，參見Henke,VVDStRL 28(1970),S.149 ff.(156 ff.) 與Schnapp,SGb 1979,S.200 ff.所組成的法律關(guān)系為基礎(chǔ)。在這些法律關(guān)系中，貧困者的社會救助權(quán)以及行政機關(guān)的相應(yīng)的義務(wù)居于核心地位。如果在考慮到前述提出的方案、[注]第五部分第一節(jié)。著眼于公民法律地位的情形下對這些法律關(guān)系進行分解，那么可以確定，憲法僅是這些法律關(guān)系在內(nèi)容上非常原則的表達。除卻這一始終存在爭議的(憲法上的)最低生存保障請求權(quán)，暫且不考慮其可證成性，[注]關(guān)于這一請求權(quán)的問題，見前引〔195〕中的文獻各頁?；痉ú⒉话瑢τ谏鐣戎埱髾?quán)內(nèi)容的詳細規(guī)定。盡管基本法使得社會救助成為“國家任務(wù)”，[注]對此，Bull,Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz,2.Aufl.,1977,S.233。但是原則上卻將其交由立法者以抽象-一般的方式來決定社會救助的類型、內(nèi)容與范圍。但這并不意味著，憲法包含社會救助法律關(guān)系的所有內(nèi)容?；痉ǖ闹鲗?dǎo)思想是，禁止立法者對社會救助法的制定使貧困者成為“國家活動之對象”。例如，盡管行政機關(guān)對貧困者負有救助的義務(wù)，但如果保護方向僅被限定在公共利益，那么相應(yīng)的法律請求權(quán)將被拒絕。[注]BVerwGE 1,159的核心內(nèi)容也是這一含義；也參見Maurer(前引〔3〕),S.126。因為根據(jù)基本法，個人“不是臣民，而是公民”，因此他也是“權(quán)利義務(wù)主體”。[注]BVerwGE 1,159(161).《聯(lián)邦社會救助法》(BSHG)第4條通過下述方式(宣言式地)考慮了憲法的基本決定：該法規(guī)定了公民的社會救助請求權(quán)，而請求權(quán)的具體內(nèi)容則要依照《聯(lián)邦社會救助法》的相關(guān)規(guī)范來確定。[注]有關(guān)社會救助請求權(quán)的憲法基礎(chǔ)，也可見Isensee(前引〔193〕),S.374：“所有的需要救助者依據(jù)憲法都具有社會救助請求權(quán)，這一請求權(quán)原則上當(dāng)然存在，而不是根據(jù)社會救助的數(shù)額而存在”。在憲法的基礎(chǔ)決定之后，《聯(lián)邦社會救助法》第4條第1款第1句的內(nèi)容是：“只有當(dāng)法律規(guī)定要提供救助時，才存在社會救助請求權(quán)”。也參見Schmidt-A?mann(前引〔126〕),S.38 f.這種——雖然限于最低生存——社會救助請求權(quán)僅“宣言式地”被納入到行政法之中。鑒于憲法上的基礎(chǔ)與明確的文義，將《聯(lián)邦社會救助法》第4條解釋為保護規(guī)范以及“保護規(guī)定”[相反意見，Ramsauer,A?R 111(1986),S.501 ff.(511)]看來是不完全妥當(dāng)?shù)?，特別是立法者無權(quán)僅通過公共利益的保護指向而否認社會救助請求權(quán)的“主觀權(quán)利的性質(zhì)”。與開頭已提及的觀點相比，這種憲法與行政法一體化的觀察方式具有如下優(yōu)點，即：一方面，其并未產(chǎn)生原始的憲法上的分享權(quán)的問題；另一方面，作為適格請求權(quán)的法律主體，貧困者超出最低生存的社會救助給付的地位也為憲法所保障，從而也就無須限縮立法者的形成自由。

“社會救助請求權(quán)”的這種法釋義學(xué)的證成盡管由于《聯(lián)邦社會救助法》第4條的法律規(guī)定長期以來失去了法律實踐中的現(xiàn)實緊迫性，但由于“標準方法論”(modellartige Methodik)的緣故，其并非只有歷史意義。[注]參見Kl?epfer(前引〔127〕),S.5 Fn.19;Maurer(前引〔3〕),S.118正確地將救濟決定稱作是理解主觀權(quán)利的“基礎(chǔ)”。除此之外其也證明了，憲法與“給付行政”并非完全不相關(guān)，而是在探求和證成個人針對行政機關(guān)的諸多主觀公權(quán)利時要考慮憲法的規(guī)定，而且至今其已經(jīng)被一并納入考慮——例如在“補貼請求權(quán)”、[注]參見如Bleckmann(前引〔130〕),S.75 ff.與Badura,Wirtschaftsverwaltungsrecht,in:v.Münch(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht,7.Aufl.,1985,S.255 ff.(296)。私立替代性學(xué)校資助請求權(quán)(F?rderungsanspruch privater Ersatzschulen)、[注]對此，如Breuer(前引〔193〕),S.98 f.;Kloepfer,Me?erschmidt,Privatschulfreiheit und Subventionsabbau,DVBl.1983,S.193 ff.(197 ff.),其在結(jié)果上，“總是原則上”肯定了憲法上的補貼請求權(quán)；來自判決：BVerwGE 23,347(349 ff.);27,360(362 ff.)以及——運用其他方法(國家保護義務(wù))的——最近的判決BVerfG,DVBl.1987,S.621 ff.以及Hund,Staatliche Schutzpflichten statt Teilhaberechte?,in:Fürst u.a.(Hrsg.),Festchrift Zeidler,Bd.2,S.1445 ff.生存照顧公共設(shè)施的一般性符合規(guī)定利用請求權(quán)，[注]對此，Martens,VVDStRL 30(1972),S.7 ff.(24)。“國立高校的錄用請求權(quán)”[注]參見Martens,VVDStRL 30(1972),S.7 ff.(25);Starck(前引〔193〕),S.522 ff.;BVerfGE 33,303(330 ff.)。等請求權(quán)之中。此類個人“給付請求權(quán)”的證成在具體內(nèi)容上可能仍存有爭議。[注]對此，除已經(jīng)提及的學(xué)者外，還有大量文獻，如H?berle,Grundrechte im Leistungsstaat,VVDStRL 30(1972),S.43 ff.(insbes.69 ff.,);ders.,(前引〔61〕),S.369 ff.;Hesse,Grundrechte-Bestand und Bedeutung,in:Benda u.a.(Hrsg.),HdbVR,1983,S.79 ff.(96 ff.);Maurer(前引〔3〕),S.125 f.;Zuleeg,DVBl.1976,S.509 ff.(518 ff.)。

(四)實體建筑相鄰人公法中第三人的許可防御請求權(quán)

眾所周知，建筑公法上的相鄰人保護[注]對于最近再次成為問題的建筑公法與建筑私法之間的關(guān)系，此處可以一并討論(對此，如Peine,?ffentliches und Privates Nachbarrecht,JuS 1987,S.169 ff.以及其他相關(guān)文獻)。下述思考認為：建筑相鄰人保護中的相鄰人公法在此期間起到了“領(lǐng)導(dǎo)作用”(Führungsrolle)(Breuer)，同時這一發(fā)展的逆轉(zhuǎn)不僅在實定法上不可實現(xiàn)，而且也并不值得向往，參見BVerw,NJW 1988,S.434 ff.(435);Goerlich,JZ 1988,S.406 f.(406)。屬于保護規(guī)范理論最有爭議的適用領(lǐng)域，也是大量文獻[注]除了最近的已經(jīng)引用的文獻外，可見如Kleinlein,Das System des Nachbarrechts,1987;Konrad,Verwaltungsrechtsschutz im Nachbarachaftsverh?ltnis,BayVBl.1984,S.33 ff.,70 ff.;Parodi,Baurechtlicher Nachbarschutz an Art.14 GG gemessen,BauR 1985,S.415 ff.;Peine,JuS 1987,S.169 ff.;Schr?er,Nachbarschützende Wirkung ?ffentlicher Baurechtsnormen,DVBl.1984,S.456 f.;Schwerdtfeger,Grundrechtlicher Drittschutz und Parlamentsvorbehalt,NVwZ 1982,S.199 ff.以及——關(guān)于新《建筑法典》——Hahn,Das baurechtliche Nachbarabwehrrecht,JuS 1987,S.536 ff.;Wasmuth, überlegungen zur Dogmatik des ?ffentlichen Nachbarrechtsschutzes,NVwZ 1988,S.322 ff.;專門關(guān)于考慮要求的，見Fn.9 f.對于建筑相鄰人保護的問題，新《建筑法典》并未提供原則性的、立法者的答案；對此，參見Peine,Das neue Baugesetzbuch,JZ 1987,S.322 ff.(330)。的研究對象。這一問題只有在相鄰?fù)恋氐囊暯窍虏趴梢员唤鉀Q。

1.傳統(tǒng)的思考方法

在建筑公法中，傳統(tǒng)上區(qū)分行政機關(guān)與建筑者以及行政機關(guān)與建筑相鄰人這兩組法律關(guān)系。鑒于建筑者的法律地位，通常認為，財產(chǎn)權(quán)保障(《基本法》第14條第1款)包含財產(chǎn)權(quán)人“在法律框架下在其土地上建造房屋的權(quán)利，這種權(quán)利是土地財產(chǎn)權(quán)的結(jié)果……頒布建筑許可的請求權(quán)因此直接在憲法的財產(chǎn)權(quán)保障中找到了基礎(chǔ)，而且就此而言，是基本權(quán)利為其奠定了基礎(chǔ)”。[注]拒絕對立的沖突，想要將建筑權(quán)從財產(chǎn)權(quán)中剝離的，F(xiàn)riauf,Baurecht,in:v.Münch(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht,7.Aufl.,1985,S.439 ff.(503m.weit.Nachw.);相似的觀點，如Ernst,Hoppe,Das ?ffentliche Bau-und Bodenrecht,Raumplanungsrecht,2.Aufl.,1981,S.85 ff.;Oldiges,Baurecht,in:Steiner(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht,2.Aufl.,1986,S.399 ff.(447 ff.);Rengeling,Das Grundeigentum als Schutzobjekt der Eigentumsgarantie(Art.14 GG) und als Gegend verwaltungsrechtliche Planung,Gestaltung und Schrankensetzung,A?R 105(1985),S.422 ff.;Nü?gens,Boujong,Eigentum,Sozialbindung,Enteignung,1987,S.22 f.;以及其他相關(guān)文獻。在司法判決中，“頒發(fā)建筑許可請求權(quán)”植基于《基本法》第14條第1款[BVerwGE 48,271(273);該判決也包括了《基本法》第2條第1款]，并且建筑者“在法律范圍之內(nèi)在土地上建造”的權(quán)利，被認為由《基本法》第14條第1款保護[BVerfGE 35,263(276)]；關(guān)于該司法判決的進一步的參考，Rengeling,aaO,S.444 f.同時要強調(diào)的是，“在法律范圍內(nèi)在土地上建造的權(quán)利”的具體內(nèi)容只有同時援用憲法和行政法才可以確定。眾所周知，通說的立場并非無可爭議；有關(guān)討論，見Breuer,Die Bodennutzung im Konflikt zwischen St?dtebau und Eigentumsgarantie,1976,S.162 ff.;Schulte,Das Dogma Baufreiheit,DVBl.1979,S.133 ff.und Wendt,Eigentum und Gesetzgebung,1985,S.170 ff.,201 ff.;以及其他相關(guān)文獻。因此對于建筑者主觀公權(quán)利的證成，尋找一般法律的保護規(guī)范通常既無存在余地也無存在必要。這與建筑相鄰人法律地位的情形完全相反：建筑者的基本權(quán)利性質(zhì)的請求權(quán)以及以基本權(quán)利為基礎(chǔ)的、在法律上可歸為“建筑自由”的請求權(quán)被承認。在實踐結(jié)果中，上述請求權(quán)本質(zhì)上“主觀化”了所有相關(guān)的(一般)建筑法，這使得對相鄰人的憲法保護存在明顯漏洞。只有達到“重大且難以忍受的侵害”的程度時，基本權(quán)利才賦予相鄰人以防御請求權(quán)，[注]如BVerwGE 32,173(178 f.);52,122(124 f.).此外，在特定條件下的“直接”干預(yù)中，在“重大且難以忍受”侵害的準備階段，已經(jīng)承認了基本權(quán)利直接的防御請求權(quán)；對此，如BVerwGE 50,282(286 ff.)有關(guān)必要通行權(quán)(Notwegerecht)。但在實踐中，防御請求權(quán)的存在余地卻很小。[注]Ortloff,Die Entwicklung des Bauordnungsrechts,NVwZ 1987,S.374 ff.(381).此外，建筑相鄰人還會依照一般法律的保護規(guī)范以及時下被優(yōu)先考慮的、被納入一般法律構(gòu)成要件之中的[注]如BVerwGE,NVwZ 1985,S.37 f.;NVwZ 1987,S.409 f.;Ortloff,NVwZ 1987,S.374 ff.(380)?！翱紤]要求”。在特定的條件下，“考慮要求”應(yīng)該具有“保護第三人的性質(zhì)”。

2.法律關(guān)系學(xué)理的思考方法

如果在查明參與人的法律地位時著眼于三方及多方行政法律關(guān)系，那么粗略的學(xué)理上的不平等對待就可以避免。近年來，盡管經(jīng)常強調(diào)三方及多方行政法律關(guān)系之于建筑相鄰人公法的意義，[注]參見通說的Marburger(前引〔2〕),S.18:“與之前主流的視角不同，由建筑許可所創(chuàng)設(shè)的法律關(guān)系并不限于行政機關(guān)與建筑者之間的關(guān)系，而是也涉及相鄰人的權(quán)利領(lǐng)域，人們稱之為三方的、多方的、多極的或者多元的行政法關(guān)系，且這一法律關(guān)系在其他——如排污保護法、原子能法或者商業(yè)法——的許可中較為典型”；著重號為本文所加。但其深度效果(Tiefenwirkung)仍未經(jīng)充分傳播。[注]Wahl,JuS 1984,S.577 ff.(577);對此，也可參見Scheujing的書評，Scheujing,A?R 112(1987),S.297 ff.(301 f.)。這種三方行政法律關(guān)系[注]基于簡化表述的原因，以下內(nèi)容僅限于三方(三極)的建筑相鄰人法律關(guān)系。的內(nèi)容是由行政法與憲法所調(diào)整的、所有參與者的權(quán)利與義務(wù)。[注]對于這些不同層次的權(quán)利義務(wù)，參見Martens,NJW 1985,S.2302 ff.(建筑者的“建造建筑申請中詳細描述的建筑計劃”的請求權(quán)、行政機關(guān)“自身的權(quán)利和義務(wù)”、行政機關(guān)和相鄰人的容忍義務(wù)、公法規(guī)范規(guī)定的相鄰人和建筑者的行為義務(wù)、相鄰人的防御請求權(quán)和要求行政機關(guān)介入的請求權(quán)、行政機關(guān)之于相鄰人的保護義務(wù))。有關(guān)三方和多方行政法關(guān)系，參見Steinberg,NJW 1984,S.457 ff.(第458頁：“二元法律關(guān)系擴展為三元或多元的行政法律關(guān)系，其中第三人的權(quán)利和容忍義務(wù)也被包含在內(nèi)。”)；Oldiges(前引〔212〕),S.473;此外一般性的介紹，Scholz,VVDStRL 34(1976),S.145 ff.(157);Wahl,JuS 1984,S.577 ff.;chmidt-A?mann,VVDStRL 34(1976),S.221 ff.(236);ders.(前引〔126〕),S.23;Achterberg的努力(如前引〔161〕),S.372 f;Die rechtsverh?ltnistheoretische Deutung absoluter Rechte,in:Just u.a.(Hrsg.),Ged?chtnisschrift Günther Küchenhoff,1987,S.13 ff.(16,19,22 ff.);此外，H?berle(前引〔63〕),S.262;Hoffmann-Riem,Selbstbindungen der Verwaltung,VVDStRL 40(1982),S.187 ff.(217 f);Hill,NJW 1986,S.2602 ff.(2606);ders.,Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht,1986,S.262 ff.;Langer,NVwZ 1987,S.195 ff.(198);Bauer(前引〔21〕),S.175 f.;ders.,DVBl.1986,S.208 ff.(217 f.).“多極”法律關(guān)系首先找到了其進入司法判決的入口[BVerwGE 60,297(307);BVerfGE 61,82(114)]。在建筑法的相鄰人保護實踐中，向建筑監(jiān)督機關(guān)行使的許可防御請求權(quán)或者許可不作為請求權(quán)十分重要，[注]參見Marburger(前引〔2〕),S.18。而且主要集中在下述思考。

依據(jù)法律關(guān)系理論，三方建筑法律關(guān)系中具體權(quán)利與義務(wù)的查明首先應(yīng)聚焦于憲法，即聚焦于與之相關(guān)的、由《基本法》第14條所保障的(相鄰的)土地財產(chǎn)權(quán)人的權(quán)限。憲法所保障的財產(chǎn)權(quán)的對象不僅包括法律主體對于土地的“所有”，而且也包括在各種情形下特定范圍內(nèi)的“財產(chǎn)使用”[注]對此，見如Ernst,Hoppe(前引〔212〕),S.88(“可以使用”作為財產(chǎn)自由權(quán)的結(jié)果)。以及對土地的利用與收益。[注]參見Ernst,Hoppe(前引〔212〕),S.89(“財產(chǎn)利用自由”)。而這主要由各個土地所處的“具體情形”決定。[注]有關(guān)“情況拘束”以及“情況特征”對于土地的憲法保護的意義，參見BVerwGE 32,173(178 f.);Schmidt-A?mann,DVBl.1987,S.216 ff.(217) und Wahl,JuS 1984,S.577.(583)。此外，憲法還規(guī)定了對財產(chǎn)所設(shè)定的限制、拘束與義務(wù)，[注]參見《基本法》第14條第1款第2句和第2款。例如考慮周圍環(huán)境的義務(wù)，[注]盡管“建筑法中的考慮要求”現(xiàn)今更傾向于被納入到一般法律的部分構(gòu)成要件之中(對此，前引〔215〕)，但是至少其被權(quán)威的開拓者抽象化到最終地(in letzter Abstraktion)理解為引起“很少困難的”憲法類型[Weyreuther,Das bebauungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme und seine Bedeutung für den Nachbarschutz,BauR 1975,S.1 ff.(1);在BVerwGE 51,15(30)中，也出現(xiàn)了“植基于憲法的”考慮要求的用語(著重號為本文所加)]。在聯(lián)邦憲法法院針對《基本法》第14條的司法實踐中關(guān)于考慮要求的用語，一般性地參見BVerfGE 37,132(140);38,348(370);50,290(341);52,1(32);68,361(368).正確的見解是，考慮要求應(yīng)該是具有憲法意義的基本原則[參見Dürr,NVwZ 1985,S.719 ff.(722);Stühler,VBlBW 1987,S.126 ff.(130 f)]；關(guān)于憲法上的關(guān)聯(lián)，見如Schulte,UPR 1984,S.212 ff.und Alexy,D?V 1984,S.953 ff.當(dāng)然也包括財產(chǎn)使用的“逾越界限”的效果。如果在查明以憲法為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)人的權(quán)限時考慮到“建筑相鄰人法”這一調(diào)整領(lǐng)域的具體事實結(jié)構(gòu)，那么只對土地財產(chǎn)權(quán)人的孤立觀察最終無法清楚闡釋財產(chǎn)權(quán)人的權(quán)限。[注]關(guān)于在多方(多極)行政關(guān)系中單方觀察視角的問題，一般性地可見Wahl,JuS 1984,S.577.(583);Achterberg,Die rechtsverh?ltnistheoretische Deutung absoluter Rechte,in:Just u.a.(Hrsg.),Ged?chtnisschrift Günther Küchenhoff,1987,S.13 ff.(23);Bauer,DVBl.1986,S.208 ff.(217 f.)。從法律事實的角度來看，作為“生活空間的一部分，土地的性質(zhì)很大程度上由全部土地的利用類型來確定。相鄰?fù)恋亻g的關(guān)系是如此緊密，以至于土地財產(chǎn)權(quán)人在利用自己土地時，都會對相鄰的土地產(chǎn)生影響”，[注]Meisner,Stern,Hodes,Dehner,Nachbarrecht im Bundesgebiet(ohne Bayern),6.Aufl.,1982,S.5.反之亦然。土地屬于不動產(chǎn)是基本事實，因此所有與土地相關(guān)的情況都會潛在地對周圍的環(huán)境產(chǎn)生影響。[注]Weyreuther,BauR 1975,S.1 ff.(1).這可以用法律上的“命運共同體”及“受益與負擔(dān)共同體”[注]關(guān)于“利用共同體”、“法律上的命運共同體”以及“受益與負擔(dān)共同體”的觀念，參見Sendler,Der Nachbarschutz im St?dtebaurecht(Teil 1),BauR 1970,S.4 ff.(5.ff.,8 ff.關(guān)于規(guī)劃領(lǐng)域);Brohm,Die Konkurrentenklage,in:Erichsen u.a.(Hrsg.),Festschrif Menger,1985,S.235 ff.(241 f.);Dürr,NVwZ 1985,S.719 ff.(721)與 Wahl,JuS 1984,S.577.(580,583),其準確地指出，這一基礎(chǔ)觀念(邊距規(guī)定保護相鄰人特征的證成)也被借用到建筑法之中(580 Fn.24)；也參見Henke(前引〔11〕),S.88 f.的觀念來恰當(dāng)?shù)匕盐?。在這種受益與負擔(dān)共同體中，相鄰的土地處于“相互的交換關(guān)系”(wechselseitiges Austauschverh?ltnis)[注]參見Wahl,JuS 1984,S.577.(580,581);Degenhart,JuS 1984,S.187 ff.(191 f.)與OVG Münster,NVwZ 1983,S.414 ff.(415)。之中。一方土地財產(chǎn)權(quán)人的利用受益經(jīng)常是毗鄰?fù)恋刎敭a(chǎn)權(quán)人即相鄰人的利用負擔(dān)，反之亦是如此。[注]對此，也參見Wahl,JuS 1984,S.577.以及Schulte,UPR 1984,S.212 ff.(216)。本質(zhì)上，這屬于“基本權(quán)利沖突”[注]Bethge,Zur Problematik von Grundrechtskollision,1977,S.377 ff.將這一問題置于“基本權(quán)利沖突”這一概念之下；也參見Fehn,Grundrechtskollision in der Praxis,JA 1987,S.12 ff.(13 f.)。的問題，或者更準確地說：這是以(主觀的)基本權(quán)利為基礎(chǔ)的財產(chǎn)利用自由的行使競合問題。在基本權(quán)利的此種原初情形(Ausgangslage)中，建筑相鄰人法中的國家、建筑者與建筑相鄰人間的三方法律關(guān)系已經(jīng)由憲法預(yù)先確定。

但運用這種方法只能確定一組憲法上的基本關(guān)系；而僅根據(jù)這組基本關(guān)系，所有參與者的具體權(quán)利與義務(wù)常常最終無法被確定。正確的認識是：建筑者以及建筑相鄰人的、以憲法為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)人的權(quán)限(與義務(wù))的進一步形成與具體化毋寧是由(合憲的[注]下文認為：建筑公法的相關(guān)規(guī)范不能逾越憲法為立法者劃定的容許的內(nèi)容和限制性規(guī)定的范圍。)一般的制定法[注]關(guān)于立法者對憲法財產(chǎn)權(quán)形塑的一般性介紹，參見BVerfGE 52,19(29 f.)。，特別是由建筑規(guī)劃公法及建筑秩序公法(das ?ffentliche Baurordnungsrecht)[注]關(guān)于建筑公法對憲法財產(chǎn)權(quán)人權(quán)能的具體化，見Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(436 f.)。來實現(xiàn)的，這些制定法同時也確定了建筑監(jiān)督機關(guān)的權(quán)限。建筑公法包含了對于土地利用沖突以及特別是在上述相互的交換關(guān)系中相鄰?fù)恋乩脹_突的全面調(diào)整，這對于建筑相鄰人權(quán)利的證成具有十分重要的作用。[注]Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(435).與此相對應(yīng)的是，建筑公法規(guī)范及其基本原則將以基本權(quán)利為基礎(chǔ)的建筑者及建筑相鄰人的利用權(quán)限具體化。這些規(guī)范與基本原則依據(jù)客觀的調(diào)整內(nèi)容，通過“相鄰利用的分配與同意假定(Postulate der Zuordnung und Abstimmung)，以調(diào)整、平衡相鄰關(guān)系的財產(chǎn)利用沖突”。[注]這樣的表述被越來越多的人采用，Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(437);Wahl,JuS 1984,S.577 ff.(585 f.);Steinberg,NJW 1984,S.457 ff.(460);Peine,JuS 1987,S.169 ff.(173 Fn.59)與Oldiges(前引〔212〕),S.476.這樣的表述以及居于多方建筑法關(guān)系核心的財產(chǎn)利用沖突的平衡的觀念就此而言最近也明確出現(xiàn)在了司法實踐中，參見BVerwG,BayVBl.1988,S.89 ff.(90)：“建筑法中的第三人保護來自相鄰的共同體關(guān)系，其從下述推導(dǎo)而來，即建筑公法的特定規(guī)定‘也有利于對個人利益進行考慮或者個人利益之間的平衡’”。如果想在外觀上仍然堅持運用保護規(guī)范思維，那么就會呈現(xiàn)出內(nèi)容上的重點偏移：其是關(guān)于“相鄰的共同體關(guān)系”、“考慮”和相鄰的利用沖突的“平衡”；而抽象的“保護個人利益”則退居其后。盡管建筑相鄰人對于符合規(guī)范，且被建筑許可確認為具有容許性財產(chǎn)利用的建筑計劃在公法范圍內(nèi)有容忍義務(wù),[注]關(guān)于行政機關(guān)的容忍義務(wù)，參見Martens,NJW 1985,S.2302 ff.(2303 f.,2305)。但在悖離規(guī)范的違法情形下，由于缺少容忍義務(wù)，建筑相鄰人可以對于否認侵害相鄰人權(quán)利、在法律上有瑕疵的許可[注]對此，也參見Steinberg,NJW 1984,S.457 ff.(461 f.),其將行政機關(guān)在許可中所作的違法確認對相鄰人權(quán)利的干預(yù)視為“相鄰人的權(quán)利并未被侵害”，并指出，“許可(具有第三人效果的行政行為)也確定了何為相鄰人的權(quán)利”。進行防御。易言之，憲法的財產(chǎn)權(quán)保障原則上對主觀的相鄰人權(quán)利進行調(diào)整，而具體化和形塑財產(chǎn)權(quán)的一般法律規(guī)范則確定建筑相鄰人法律地位的具體內(nèi)容、范圍與射程。[注]對此，也參見Wahl,JuS 1984,S.577(579 f.)：“結(jié)果，主觀的相鄰人權(quán)利盡管并非原則上依賴法律，但是其在具體的形塑中具有法律依賴性”；Schr?er,DVBl.1984,S.426 f.;Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(436 f.：“基本權(quán)利，特別是財產(chǎn)權(quán)保障，為主觀公權(quán)利提供了規(guī)范基礎(chǔ)。另一方面，只有當(dāng)土地利用沖突的公法規(guī)定保障了相鄰人的利益平衡時，這些權(quán)利才會發(fā)揮作用”。但是，“相鄰人的主觀公權(quán)利需要法律的形成和更新”。)。有關(guān)依據(jù)憲法和一般法律去證成(第三人的)主觀公權(quán)利的方法，參見Lorenz(前引〔11〕),S.65,其想依據(jù)各法律與“各基本權(quán)利”的“關(guān)系”，“由此，調(diào)整內(nèi)容根據(jù)其是否濫用了沖突解決或基本權(quán)利特征，以差異化的、分層次的方式獲得主觀上的關(guān)聯(lián)”；Peine,D?V 1984,S.963 ff.(969 f.);Scholz(前引〔90〕),S.131 ff.;Tschira,Schmitt Glaeser(前引〔11〕),S.91 ff.;Degenhart,JuS 1984,S.187 ff.(191 f.)以及OVG Münster,NVwZ 1983,S.414 ff.(415)。在實踐結(jié)果上，這意味著，建筑者與建筑相鄰人的權(quán)利本質(zhì)上都是以基本權(quán)利為基礎(chǔ)的。而且在具體的形塑中，由一般法律對這些權(quán)利進行調(diào)整。也就是說，在建筑者[注]關(guān)于來自一般法律和憲法的建筑者權(quán)利的證成，見前引〔212〕。以及建筑相鄰人[注]也參見BVerfGE 35,263(276)：建筑者在法律范圍內(nèi)在土地上建造的權(quán)利，由《基本法》第14條第1款保護；“相鄰人同樣也可以依據(jù)該基本權(quán)利去防御對其土地所產(chǎn)生的不合法的影響”。的具體主觀權(quán)利的查明中運用憲法與行政法，[注]這要與下述問題相區(qū)分：法律地位是否歸屬于具體的相鄰人(所謂的個別化)；這一問題應(yīng)根據(jù)“具體侵害”的標準去判斷[參見Breuer,DVBl.1983,S.431 ff.(437)和Wahl,JuS 1984,S.577 ff.(586)]。進而也就無須借助保護規(guī)范理論。

六、結(jié) 語

前述已然證明，保護規(guī)范理論總體上缺乏負荷力。這一理論的問題早已奠定在其學(xué)理基礎(chǔ)之中，并且延伸到包括個案適用不確定在內(nèi)的所有關(guān)鍵點上，其更是隨著時間變化而歷經(jīng)深刻變遷。因此，最近才再一次合理指出，在保護規(guī)范理論中甚至連一絲絲“邏輯一致、概念明晰的理論”都不存在。[注]So Rehbinder,Diskussionsbeitrag,56.Deutscher Juristentag,Sitzungsbericht L,1986,S.150 ff.(151).盡管這種批評可能很尖銳，但是其觸及了問題的核心：保護規(guī)范理論從一開始就并非“靈丹妙藥”(Zauberformel)，[注]參見Bühler(前引〔22〕),S.224：“這一定義不應(yīng)該、也不可能是靈丹妙藥”。至今其仍是一個“持續(xù)的爭議主題”。[注]Murswirk,Zur Bedeutung der grundrechtlichen Schutzpflichten für den Umweltschutz,WiVerw 1986,S.179 ff.(200 Fn.66).

如果保護規(guī)范理論仍然為個人主觀公權(quán)利的證成提供了在一定程度上一致性的基礎(chǔ)的話，那么在大部分情形下，就可以將其視作從中可以推導(dǎo)出法規(guī)范主觀權(quán)利內(nèi)容的開放發(fā)展式的方法和規(guī)則的標準。這樣一種開放的構(gòu)想，“俘獲”了歷來伴隨舊保護規(guī)范思維的、舊觀念的變遷與修正以及在其基礎(chǔ)上所得出的學(xué)理上的結(jié)果?？墒沁@并不能掩飾，其仍然容許關(guān)于主觀權(quán)利的證成及其存在的、相對可靠的不同見解。因為正是通過承認“發(fā)展開放性”，才可為保護規(guī)范理論增加動態(tài)的要素。這種動態(tài)要素在特定時間內(nèi)是具有拘束力的標準，并且在此基礎(chǔ)上，主觀權(quán)利不斷進行自我修正。特別是又不存在對這一標準的各種見解進行終局拘束性判斷的主管機關(guān)(Instanz)。新舊保護規(guī)范理論的對立展現(xiàn)了在這種“發(fā)展”框架下，何種根本性變化是可能的。同時，新舊保護規(guī)范理論對于基本權(quán)利被納入到保護規(guī)范學(xué)理中以及各種決定性的“解釋指令”這樣的核心問題作出了不同的回答。但現(xiàn)在，這一標準的某些要素是不確定的。就此而言，下述情形值得思考：在建筑鄰人法中，(1)保護規(guī)范理論被某些學(xué)者當(dāng)作是由一般法律的保護規(guī)范、在特定的條件下保護第三人的考慮要求以及——在特別嚴重的侵害中——直接源自憲法的財產(chǎn)保護所組成的有層次的、相鄰人保護體系的基礎(chǔ)；[注]So Ronellenfitsch,Wolf,NJW 1986,S.1955 ff.(1956).(2)而有的學(xué)者則將保護規(guī)范理論作為僅僅是為一般法律所設(shè)計的、會使得訴諸保護第三人的考慮要求以及直接源自基本權(quán)利的相鄰人權(quán)利保障變得多余[注]So Marburger(前引〔2〕),S.32 ff.(37)。的第三人保護的基礎(chǔ)；(3)或者其他學(xué)者既不明確支持保護規(guī)范內(nèi)容上的方向調(diào)整，也不將其作為“一般法律的問題入口”的基點來使用。[注]So Breuer,DVBl.1986,S.849 ff.(854).要注意到，所有這些觀點都是在保護規(guī)范內(nèi)部進行變動。[注]參見Marburger(前引〔2〕),S.19 f.Fn.47,37。保護規(guī)范理論、考慮要求以及基本權(quán)利地位的激活(Aktivierung)在此“以混亂的方式摻雜在一起”。[注]So Kunig Dritt“ und Nachbarn im Immissionsschutzrecht,in:Selmer u.a.(Hrsg.),Ged?chtnisschrift Wolfgang Martens,1987,S.599 ff.(601 f.),其在該文中提及“論證的沼澤地”。同時，保護規(guī)范思維的輪廓漸漸消失。[注]對一些表面上運用保護規(guī)范思考的判決，人們以描述性的方式思考這些判決是否真正與保護規(guī)范理論一致，對于廢酸傾倒判決(BVerwGE 66,307)一方面可見Kloepfer,Verw Arch 76(1985),S.371 ff.(383 f.),另一方面也可見Breuer,DVBl.1986,S.849 ff.(854 Fn.59)。關(guān)于水法上相鄰人保護的新近判決(BverwG,DVBl.1987,S.1265 ff.)，Kunig在首份評論中就指出，這一決定“只是在言語上維持著保護規(guī)范理論”[DVBl.1988,S.237 ff.(239)]。在保護規(guī)范理論這種多樣性的基礎(chǔ)上，有關(guān)主觀權(quán)利存在的確切的見解幾乎是不可能的。

對于行政法學(xué)說而言，上述情形并不令人滿意，同時也是一種挑戰(zhàn)。因此，行政法應(yīng)該不斷關(guān)注與現(xiàn)今多元的保護規(guī)范理論相異的主觀公權(quán)利學(xué)說。作為對于進行方向調(diào)整所必要的、有成功希望的方法，從當(dāng)下流行的行政法律關(guān)系理論中恰好也可以得出主觀公權(quán)利證成的重要結(jié)論。因為法律關(guān)系學(xué)說依賴全部的、而非調(diào)整個別法律關(guān)系的規(guī)范材料，其允許對于憲法與行政法進行一體式的觀察并且關(guān)注各調(diào)整領(lǐng)域的具體事實結(jié)構(gòu)。已如前述，這一見解并未與當(dāng)下的保護規(guī)范理論完全隔絕。實際上，保護規(guī)范理論的諸多重要內(nèi)容也被包含在法律關(guān)系理論之中，而保護規(guī)范理論中有問題的，以及對于具體法律發(fā)現(xiàn)不合適的基礎(chǔ)(利益、公私益二元論以及當(dāng)下的利益評價等)則并未被涵蓋在內(nèi)。就此而言，法律關(guān)系理論所具有的最重要的優(yōu)勢在于，其并不為個人主觀公權(quán)利的證成輸送法外的價值，而是保障其規(guī)范性。與此同時，法律關(guān)系理論使得主觀公權(quán)利的證成仍在法學(xué)的范疇之內(nèi)，并且便于理解。[注]補充：文章完成后，無法再考慮Erichsen和Martens主編的《行政法總論》第8版了。需要指出的是，與前一版不同，第8版認為，“建立在公益和私益近乎無法區(qū)分基礎(chǔ)之上的保護規(guī)范理論”，遭到了“質(zhì)疑”(S.159)。以此，通說也未被這本教科書(參見前引〔11〕最后)所接受。