齊守印

內容提要：關于現(xiàn)代中國財政改革邏輯的各種論說是對改革的內在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律所做的一種理性認識。本文以“公共風險邏輯”和“國家治理邏輯”兩種論說為基礎，與“制度變遷邏輯”“問題導向邏輯”“公共經濟邏輯”“唯物辯證邏輯”進行比較，分析其各自內涵與特色，認為它們分別體現(xiàn)了不同的觀察角度、處于不同層次，因而具有不可相互替代的互補性；只有將各種角度綜合起來，才有利于系統(tǒng)完整地認識和把握現(xiàn)代中國財政改革的規(guī)律性，更加自覺地深化推進當前和今后的財政改革實踐。

40年來，中國財政改革由點而面、由淺入深，可謂“一波未盡一波起，承前啟后步步高”，內容涉及財政體制、政策、管理、監(jiān)督和收支結構等所有方面，無論就其覆蓋范圍之廣、持續(xù)時間之長、變革深度之大，還是就其對經濟發(fā)展、社會進步、國家治理的積極影響之深，相比于中國歷史上任何一次財政改革而言堪稱前所未有。因此，從總結經驗、啟示未來角度探尋這一時期中國財政改革的邏輯，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。對于現(xiàn)代中國財政改革的邏輯，從不同視角加以考察，會得出不同的認識。劉尚希、傅志華等同志提出的“公共風險邏輯”和高培勇同志提出的“國家治理邏輯”即是其中極富特色的兩種觀點。除此之外，至少還可以有四種關于現(xiàn)代中國財政改革的邏輯概括。以下試作比較。

一、公共風險邏輯的內涵與特色

由劉尚希、傅志華領銜的中國財政科學研究院研究團隊在《中國改革開放的財政邏輯》一書中提出了現(xiàn)代中國財政改革的公共風險邏輯。其中，公共風險是指“需要通過集體行動才能防范化解”的風險，其“發(fā)生和影響具有社會性、整體性，對社會共同體構成威脅”。財政改革的公共風險邏輯，其基本內涵包括：“在新的制度構建起來之前，公共風險的最終承擔者是財政，公共風險通常會轉化為財政風險”?！肮诧L險就像一只看不見的手，不僅推動社會變革和制度變遷，而且在引導財政改革”?！肮诧L險是推動財政改革的終極力量”?！安煌l(fā)展階段的不確定性、公共風險是不一樣的，財政要解決的問題、應對的風險也不一樣”，“財政改革的目的就是應對各種不確定性，防范和化解公共風險”?！案鱾€維度的財政改革交叉交融如此等等，這些都是公共風險這只無形之手在支配著政府的財政行為，也在推動著財政的公共化改革”。作者以此詮釋了現(xiàn)代中國財政改革40年來四個維度的各項財政改革。

以公共風險解釋當代財政改革的終極動力和實施目的，詮釋當代中國財政改革的演進過程和各個維度，既能從學理上自圓其說，也有具體確鑿的財政改革史實支撐，因而具有很強的系統(tǒng)性和內在的說服力。突出公共風險這一經濟社會發(fā)展進程中的負面因素對財政改革對象和目標選擇的決定性作用，將化解和防范突出的公共風險作為各個時期財政改革的根本動因和行為目標，對進一步深化財政改革具有不可低估的啟示指導意義。因為對于任何一項財政改革而言，終歸是由于原有的財政體制、財政政策或財政管理存在某種弊端而引起的，而弊端中必然包含有公共風險，消除弊端的目的在于化解其中隱含著的公共風險，因而化解和防范公共風險表現(xiàn)為啟動財政改革的直接目的。過去如此，現(xiàn)在如此，將來也必將如此。由此體現(xiàn)出以化解和防范公共風險為著眼點和目的，對于財政改革而言具有規(guī)律性。

二、國家治理邏輯的內涵與特色

中國社會科學院高培勇副院長剛剛在《財政研究》第11期發(fā)表的《新時代中國財稅體制改革的理論邏輯》一文認為，“以國家治理范疇定位財政；以國家治理體系的組成部分定位財稅體制；以建立現(xiàn)代財政制度定位改革目標；以公共財政體制升級版定位現(xiàn)代財政制度；從國家治理視域定位財政職能。將這些判斷拼接在一起，可以發(fā)現(xiàn)，其間貫穿著一條環(huán)環(huán)相扣的邏輯線索，由此構成了支撐新時代財稅體制改革的理論邏輯?！眲⑸邢Ｔ洪L最近在接受“長平經濟論壇”記者采訪時也認為：“在治理改革的背景下，財政改革的使命就是推進國家治理現(xiàn)代化。而人們關心的稅制改革、預算改革、財政體制改革，其實都離不開這個主題和總目標，即通過財政改革來形塑國家治理體系和治理結構。”看來他也贊同“國家治理邏輯”論。

對于現(xiàn)代中國財政改革的“國家治理邏輯”，還可以從新中國以來中共第五代領導集體核心領袖的有關論述中得到更進一步的支持。習近平總書記曾指出：“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題”。可見，40年來我國包括財政改革在內的各項改革一直是圍繞完善國家治理體系這一目標而進行的，而不是始自2013年11月。

“國家治理邏輯”的實質內涵在于財政改革以服從和服務于國家治理為宗旨，是根據各個時期國家治理的需要、作為國家治理改革的一個重要環(huán)節(jié)、圍繞實現(xiàn)每個時期國家治理總目標而啟動和進行的。過去如此，現(xiàn)在如此，將來也必將如此。因為，財政盡管是國家治理的基礎，但終歸是國家治理的一個環(huán)節(jié)或局部，局部服從全局是任何一個有機系統(tǒng)不可移易的客觀邏輯。

三、制度變遷邏輯及其與公共風險邏輯比較

制度變遷理論是西方經濟學用以詮釋制度變遷的動力、過程、形式和制度移植、路徑依賴的一把鎖鑰。該理論認為，制度變遷的根本原因在于結構較劣、成本較高、收益較低的舊制度阻礙潛在“利潤”的實現(xiàn)，而結構更優(yōu)的新制度則以更低的成本、更高的收益誘導追求績效的經濟活動主體以新制度替代舊制度；一項新的制度安排只有在創(chuàng)新的預期收益大于預期成本時才會發(fā)生?！肮诧L險邏輯”與“制度變遷邏輯”比較，前者以“公共風險”概括舊制度的弊端和變革舊制度的根本性動因，無疑具有更強的鮮明性；而后者的優(yōu)點在于，不僅揭示了新舊制度內在的“成本-效益”比較這一制度演進的根本性客觀動因，而且看到了在現(xiàn)實中推動制度變遷的主觀因素（人格化主體）和科學知識進步、相關信息傳播等有利條件在制度變遷過程中不可或缺的作用。

四、問題導向邏輯及其與公共風險邏輯比較

通過采取各種措施解決現(xiàn)實中存在的突出問題推進事業(yè)發(fā)展是從毛澤東到習近平幾代中共中央領導集體核心領袖一脈相承的基本思路和方法，也是我們黨與時俱進地推進包括財政在內各個領域改革的基本邏輯。習近平同志指出：“面對未來，要破解發(fā)展面臨的各種難題，化解來自各方面的風險和挑戰(zhàn)，……除了改革開放，別無他途?！逼渲衅平怆y題與化解風險可以說基本等價：問題中包含著風險，或者說問題的實質是風險。但“風險”隱藏在“問題”之中，解決問題的根本在于化解防范“問題”中的“風險”?？梢?，與“問題導向邏輯”相比，“公共風險邏輯”更加直接、更加鮮明地切近實質，而且其所稱的“風險”具有十分明確的“公共”指向性，即是指涉及到眾多社會成員公共利益、集體安危的“公共風險”。如此看來，“公共風險邏輯論”從學術層面深化了“問題導向邏輯”，不僅具有重要理論價值，而且有利于我們在運用“問題導向邏輯”研究改革方案時將隱含著較大“公共風險”的問題確定為改革靶標。

五、公共經濟邏輯及其與公共風險邏輯比較

對于總結概括財政改革歷史經驗而言，所謂“公共經濟邏輯”，就是站在整個公共經濟全局的高度，運用公共經濟學相關原理，通過探索分析得出的財政改革規(guī)律性。這里所說的公共經濟學原理是指運用馬克思主義立場、觀點、方法和經濟學研究范式改造發(fā)展了的，其中包括公共經濟再生產理論、公共經濟生產方式理論、公共經濟體制理論、公共經濟內在矛盾理論、公共經濟管理理論、公共經濟政策理論和公共經濟規(guī)律理論。按照這種公共經濟理論，公共經濟是以人民大眾為終極主體、以社會公共機構為受托代理主體，通過占用一定經濟資源提供各種公共物品以滿足公共需要、實現(xiàn)公共利益的活動。公共物品的生產、分配、交換、消費及其周而復始構成公共經濟的再生產過程。在公共經濟再生產過程中，用于提供公共物品的生產資料、勞動力和方法、技術、管理等構成公共經濟的生產力，而終極主體與代理主體之間、終極主體內部不同集團之間和代理主體各分支機構縱向、橫向之間的關系構成公共經濟的生產關系，公共經濟生產力和生產關系共同構成公共經濟生產方式。公共經濟生產關系在現(xiàn)實的公共經濟活動中表現(xiàn)為由界定公共經濟活動各方面、各層次主體之間責權利關系的一系列規(guī)則構成的公共經濟體制，包括三個基本維度：一是體現(xiàn)終極主體與代理主體之間責權利關系的基礎維度，二是體現(xiàn)同級代理主體各機構之間責權劃分關系的橫向維度，三是體現(xiàn)代理主體各層級機構之間責權利關系的縱向維度。公共經濟生產關系內部存在的一系列矛盾需要通過一整套公共經濟責任機制加以有效解決。對公共經濟生產力各要素和生產關系各環(huán)節(jié)、各維度進行組織、計劃、協(xié)調、維護、更新等活動，構成公共經濟管理的基本內容。用于指導公共經濟運行管理的方針和策略，構成公共經濟政策。在公共經濟運行中，專門負責為公共物品再生產籌集、配置和監(jiān)管經濟資源的財務活動在現(xiàn)實生活中被稱為財政。財政體制是公共經濟體制的一個側面，財政管理是公共經濟管理的一個側面，財政政策是公共經濟政策的特定組成部分，而整個財政在功能上類似于動物機體的血液循環(huán)系統(tǒng)，是為整個公共經濟體各個細胞組織源源不斷地輸送營養(yǎng)和動能而存在并發(fā)揮作用的，預算則是整個公共經濟機體的“心臟”。

從財政與公共經濟之間這種內在聯(lián)系考察，財政改革乃是根據整個公共經濟提供公共物品、滿足公共需要、增進公共利益的客觀要求而對財政體制、財政管理、財政政策進行的適應性調整優(yōu)化，而其基本方向則是使包括財政體制、財政管理和財政政策在內的廣義財政制度走向科學化、民主化、法治化，即構建或形成現(xiàn)代財政制度。這就是財政改革的“公共經濟邏輯”。據此邏輯，公共經濟生產方式內含著的生產力和生產關系兩個方面客觀上要求作為公共經濟體制重要側面的財政改革必須從財政管理、財政政策和財政體制三個層面同時展開，而財政體制改革又必須從基礎、橫向、縱向這三個維度系統(tǒng)全面地優(yōu)化公共經濟各方面、各層級主體之間的財政責權利關系；公共經濟的內在矛盾則要求財政體制的優(yōu)化必須以包括公共經濟事務責任、財政支出責任在內的責任合理清晰劃分為基礎，做到事有專責、依責賦權、依績享利，從而形成科學、規(guī)范的激勵約束機制。

公共經濟邏輯與公共風險邏輯之間的聯(lián)系和區(qū)別可以歸結為兩點：首先，二者之間具有很強的一致性，因為公共經濟本身就是人類基于防范社會成員個體難以應對各種公共風險的客觀需要而創(chuàng)設的集體行動機制。其次，公共經濟邏輯不限于應對有可能轉化為公共危機的公共風險，而是有著比應對現(xiàn)存或潛在公共風險更積極的對增進人民福祉的主動追求?？梢?，公共經濟邏輯涵蓋而不限于公共風險邏輯，因而對于超越化解和防范公共風險的財政改革依然具有解釋力。同時，后者能夠從財政體制的內在維度和財政管理要素結構層面為改革者進行旨在優(yōu)化整個財政制度的頂層設計提供進一步的方向指引。

六、唯物辯證邏輯及其與前述五種邏輯比較

改革邏輯就是改革的哲學，是站在哲學高度從“為什么”和“怎么樣”的基本層面對改革經驗的總結和概括。以上所述公共風險邏輯、國家治理邏輯、制度變遷邏輯、問題導向邏輯、公共經濟邏輯都屬于從管理、政治或經濟等某一門具體學科的特定視角對財政改革經驗所進行的實踐哲學概括，都或多或少地局限于策略和技術層面，那么，運用馬克思主義唯物辯證法對財政改革的經驗邏輯加以總結，則可以涵蓋財政改革經驗中戰(zhàn)略和策略性兩個層面的內容，從而能夠將中國近40年來的財政改革歷程和經驗總結概括得更系統(tǒng)、更全面、更深刻、更清晰。

（一）運用唯物辯證法的矛盾邏輯，既可以說明40年來我國財政改革在每個階段上主題選擇、相繼承接、步步深入的合理性和產生預期效果的必然性，從而總結概括出正面經驗；也可以用以分析某個階段上某項改革由于內容結構或改革組合選擇不當因而未能取得預期效果的原因，從而總結提煉出反面經驗或失利的教訓?，F(xiàn)代中國財政改革作為前無古人的開創(chuàng)性社會實踐，沒有現(xiàn)成的圖紙和成功的先例可循，前進路程不可能是鋪滿鮮花、平坦筆直的大道，保證總體方向正確已屬難能可貴，希冀不走一點彎路實屬苛求。回顧總結財政改革歷程，只講經驗而回避教訓顯然具有片面性。例如，1994年推出的分稅制改革就具有明顯的局限性，因而僅實現(xiàn)了增強國家財力、促進經濟發(fā)展的有限目標，并且對可持續(xù)發(fā)展產生了一定的負效應。

（二）運用唯物辯證法的質量互變邏輯，可以詮釋現(xiàn)代中國各個層面的財政改革由初始破題到逐步深化擴展、由局部突破到全局推開、由分項探索到系統(tǒng)集成的演進歷程。羅馬大道并非一天建成。中國財政改革也是積小勝為大勝、積大勝而全勝的發(fā)展過程，完全符合量變引起質變的演進邏輯?；谶@一邏輯，在總結現(xiàn)代中國財政改革經驗時，既不能忽視各層面改革從起始到展開各個階段上每一步動作對于實現(xiàn)最終成功的積累意義，也不能根據某項改革由于客觀條件不充分而在一定時期內未能充分顯現(xiàn)出預期效果就將其稱之為“偽改革”，更不能因為某項改革由于設計不周在一個時期走了彎路而否定其探索價值，同樣不能只注重中央層面率先提出的改革方案和措施而忽略地方首創(chuàng)性改革為全國改革開路的重要作用。

（三）運用唯物辯證法的普遍聯(lián)系邏輯，可以解釋一些在發(fā)達國家通行的財政管理先進方法在我國作為移植性改革措施推行起來卻困難重重、難以取得預期效果的成因，從而有利于強化積極營造良好改革環(huán)境的意識，進而在進行財政改革總體謀劃時注重根據中國國情做好相關配套改革的設計。即使對于財政改革本身來說，其中不同側面之間也存在著相互聯(lián)系，因而只有統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進才能取得比較理想的預期效果。例如，政府間縱向財政體制與部門間橫向財政體制之間就存在著密切關聯(lián)，在橫向財權分散問題未能得到解決的情況下，下放給地方政府的財權也會因受到上級主管部門的牽制而難以落實。

現(xiàn)代中國財政改革40年的歷程生動地體現(xiàn)了唯物辯證邏輯，與前述其他五種邏輯相比，顯然唯物辯證邏輯具有更為系統(tǒng)、更為全面、更為深刻的長處。但并不意味著可以用之取代其他幾種邏輯分析，也不能據此否定其他邏輯的獨立價值。因為，財政改革的唯物辯證邏輯屬于運用一般哲理對各項財政改革演進過程與機理所進行的分析概括，而其他五種邏輯則是運用更為切近的學科視角對財政改革目標選擇、推進路徑、實施機理進行具體分析所得出的更為具體的規(guī)律性認識。不過，如果以唯物辯證邏輯對其他五種邏輯加以擴展和深化，無疑會顯著增強它們的全面性、系統(tǒng)性和深刻性，從而進一步提升它們的學術理論價值和實踐指導功能。