姜愛華 盧 真 孫 欣 郝曉婧

內容提要：我國明確提出要逐步建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理體制。新《預算法》更是強調在預算編制時要參考“有關支出績效評價結果”。但在實踐中，我國尚未真正將績效評價結果與預算安排銜接起來。本文對我國績效評價結果應用于部門預算編制的問題展開研究，深入分析其阻礙因素、國際經(jīng)驗、并從近期及中長期兩個角度，分析了可操作性的改革路徑。本文發(fā)現(xiàn)只有通過對部門預算績效的評價，才能更加有效的看出預算資金和資源分配的合理性、合規(guī)性和有效性，才能更好的將績效評價結果運用于預算編審。因此，在近期完善以項目為基礎的財政支出績效評價的基礎上，我國中長期改革應轉向部門整體支出績效評價。

財政支出績效評價是公共財政管理改革的重要內容，是提高財政資金使用效益的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，我國不斷推進財政支出績效評價工作，基本建立了從績效評價對象和內容設定，績效評價目標的確定，績效評價指標、評價標準和方法的選用，到績效評價結果應用等在內的完整的績效評價工作體系。但從預算管理實踐看，績效評價結果的應用仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。

從理論上來說，績效評價結果的應用應該有三個方面：一是改進項目管理，二是進行績效問責，三是應用于預算決策。但我國目前由于績效評價結果質量不高、缺乏權威性，評價結果應用缺少制度保障等原因，績效評價的結果應用主要局限在加強資金監(jiān)控及提高項目管理水平上。對此，國務院45號文①《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），文件來源：中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm。以及新《預算法》都進一步強調，要加強績效評價結果在預算編制中的應用?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出，“加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)”；2015年開始實施的新《預算法》，第三十二條提及，“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”。2018年3月，時任財政部部長②時任財政部部長為肖捷。發(fā)文《全面實施預算績效管理提高財政資源配置效率》①肖捷：《全面實施預算績效管理 提高財政資源配置效率》，北京：中共中央黨校學習時報社，2018-3-16。，再次強調應強化績效成果應用，建議“建立績效目標和績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤機制”。2018年9月發(fā)布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中又提出要“開展績效評價和結果應用”。

因此，如何將績效評價結果應用于預算編審，使上一年度的財政支出績效評價與下一年度的預算安排銜接起來，讓預算績效管理工作形成閉合循環(huán)，更好地提高財政支出效益，是一個值得研究的問題。

一、相關文獻綜述

20世紀初，西方國家就逐步開始了對財政支出績效的研究（Nick Hanley et al.1999），研究領域涉及績效評價的原則、方法、指標體系、結果應用等方面。1993年《政府績效和結果法案》（GPRA）公布后，美國聯(lián)邦政府致力于加強績效信息在預算和管理中的使用。2001年，布什政府實施“總統(tǒng)管理計劃”（President’s Management Agenda），推出項目評級工具 PAPT（the Program Assessment Rating Tool），明確將績效信息導入預算決策過程。關于預算決策中績效信息的作用，部分學者表示了積極的觀點。Weiss&Bucuvalas（1980）指出，即使績效信息不能導致政策結果的變化，但它可以起到一個明示的作用，即能夠提高預算討論的質量。Broom（1995）研究了美國佛羅里達州、明尼蘇達州等五個州的績效信息應用，發(fā)現(xiàn)即便績效信息并未被直接用于項目撥款的決策，但人們已經(jīng)形成關注績效的習慣，有助于績效政府的形成。Jonathan&Carl（2007）強調要制定支持組織績效計劃的預算決策，年度績效計劃應該與機構預算要求掛鉤。Burke（1999）通過對預算和校園績效掛鉤的問題進行調查，發(fā)現(xiàn)績效與資源的分配有關。Berman&Wang（2000）通過實證調查過程，發(fā)現(xiàn)在人口超過5萬的城市當中，大概有34%-38%的城市使用了各種形式的績效測量方法，并且績效信息在不同程度上被使用并協(xié)助預算決策過程。

也有部分學者認為，在績效信息的使用上，盡管各國的初衷是幫助政府做出決策，但從OECD各國預算改革的實踐來看，績效信息對財政資金的分配影響并沒有達到預期的效果。Lauth（1995）、Heinrich（2002）提出“擁有績效信息”和“使用績效信息來制定決策”這兩個概念并不相同，如美國最終由國會批準的預算分配方案不可能僅僅由項目評價評級工具（PAPT）分值衡量的項目績效來決定。Frisco&Stalebrink（2008）調查了近7000名國會委員會的報告，重點是隨著時間的推移委員會成員是否在預算審議中使用績效評價的信息。他們的結論是，績效評價信息很少用于預算決定的立法。Heinrich（2011）研究了2002-2007財政年度美國衛(wèi)生和人類服務部管理的95個項目的績效評價過程，并聲稱，國會沒有在制定預算決策中使用績效信息。Moynihan（2008）指出國會由于可能會被削弱其預算分配主動權，而不愿意支持在預算決策過程中應用績效信息。這也意味著使用績效預算信息僅僅可以輔助預算分配決策，因為預算分配決策絕不能缺少政治上的考慮。

目前，國內關于財政支出績效評價的研究主要是在介紹國外相關經(jīng)驗成果的基礎上，結合我國改革實踐，探討如何開展我國績效評價的相關工作。具體而言，主要從財政支出績效評價的原則（呂春建，2001；徐晨陽、王華梅，2004）、方法（楊京星，2004；喬久華等，2016）、指標體系（郭亞軍、何延芳，2004；范柏乃、余有賢，2005；叢樹海、周煒、于寧，2005；余振乾、余小方，2005；呂煒、王偉同，2007；王淑慧等，2011；崔軍和楊琪，2013；殷茂文等，2016）、存在的問題及改進建議（王新華，2017；張平，2017）五個角度展開。

上海市青浦區(qū)財政局課題組（2013）、曹欣和王濤（2013）、邸鴻宇（2015）、黃貞（2017）、唐文娟（2017）等少數(shù)學者就績效評價結果的應用問題進行了專門研究。上海市青浦區(qū)財政局課題組（2013）指出應以適當方式對評價結果向社會公開，通過規(guī)范途徑將評價結果向人大報告、將評價結果作為項目立項和預算安排的重要依據(jù)、反饋評價結果，督促整改落實、績效問責，強化責任主體。曹欣和王濤（2013）認為當前財政支出績效評價結果應用存在的問題包括：評價結果的質量影響了評價結果應用的公信力，評價結果應用意識淡薄，運用方式簡單、形式化，評價結果應用的政治支持和制度保障不夠、評價結果應用的配套機制不完善。認為有效科學應用績效評價結果的途徑有：建立部門預算應用機制、建立評價結果懲處機制、建立評價信息披露機制及精細的管理能力提升機制。此外，王新華（2017）建議可以從建立以績效為導向的預算編制模式、建立獎勵懲罰機制、逐步完善績效評價結果公開制度等幾方面來加強績效評價結果的運用。

綜上分析可見，目前國內關于績效評價結果應用的研究僅有少數(shù)幾篇，關于結果應用存在的問題及相關建議的探討也是點到為止，只提出大體的框架，未深入分析具體可操作運用的方案。而具體到怎樣將績效評價結果應用于下一年度的預算編制中，則尚未有研究涉及。在現(xiàn)有研究的基礎上，本研究將探討將上一年度財政支出績效評價結果與下一年度預算安排相銜接的機制，以期補充現(xiàn)有的績效評價理論及對實踐提供可實際參考的政策建議。

二、阻礙績效評價結果應用于部門預算編制的因素分析

目前我國績效評價結果難以用于部門預算編審，究其原因，主要在于如下幾個方面：

（一）對績效評價工作的認識不夠到位

績效評價是預算管理的重要一環(huán)，雖然無法直接帶來財政收入總量的增加，但可以“內涵式”擴大財政資金的使用效益、提升政府治理能力。然而在普遍“重資金分配”“輕資金效果”的傳統(tǒng)預算管理思維模式下，各部門對績效評價工作仍不夠重視，更沒有認識到績效評價是未來財政管理走向財政治理的重要推動力。近年來，雖然財政部門致力于積極推動績效評價工作，但效果并不理想。一些單位僅僅把績效評價當成財政部門布置的任務，認為績效評價無謂地增加了自身的工作量，存在“應付了事”的心理；一些單位僅僅重視項目預算申報，而對于項目績效評價結果不夠關注。

（二）相關政策的制定及落實比較難

為加強績效評價結果在預算編制中的應用，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）及《預算法》第三十二條均明文進行了規(guī)定。各地財政部門制定的《預算績效管理實施辦法》也表示要建立績效評價結果與加強財政預算管理相結合的機制，將績效評價結果作為科學安排預算、調整支出結構的重要依據(jù)。然而政策僅是頂層設計，難以真正落到實處。一方面，績效評價結果應用于預算編審將從整體上影響財政資源配置，這一舉措很大程度上會觸動預算單位的根本利益，相關政策設計對如何應用績效評價結果的具體操作程序表述較為籠統(tǒng)，部分政策措施只能做“原則性”的表述，因此缺乏可落地實踐的具體方案。另一方面，面對績效評價結果，一些部門會以“績效評價結果與實際不吻合”“項目主要涉及社會效益”“資金減少會影響公共服務的提供”等為由，想方設法規(guī)避因績效評價結果不佳所面臨的“預算縮減”。

（三）預算管理制度本身存在的障礙

從財政預算管理自身來看，一些既定的制度安排也會影響績效評價結果應用于預算編制。一是預算編制與績效評價的錯期問題。在財政管理實踐中，績效評價工作圍繞上一預算年度的預算項目展開，而此時本年度預算正在執(zhí)行，因此，績效評價結果若應用，也只能用于下年度預算編審，從而出現(xiàn)“錯期”?！板e期”中，影響項目的因素很可能已經(jīng)發(fā)生變化，若將其運用于下期預算編審顯然不合適。二是政策性“剛性”支出。一些項目支出是由政策規(guī)定的剛性支出，或是為扶持特定行業(yè)而設置的鼓勵性補貼，預算單位和具體資金使用單位無法根據(jù)績效評價結果增減預算。三是項目的延續(xù)性問題。在實踐中，財政部門允許預算單位對項目進行靈活調整，從而使項目頻繁發(fā)生拆分、變更、合并，項目的延續(xù)性將發(fā)生變化，即便對原有項目進行了績效評價，也無法對發(fā)生變化之后的項目繼續(xù)沿用以往的評價結果，導致績效評價結果不可用。

（四）評價結果欠缺權威性及科學性

當前，我國績效評價結果難以應用于預算編審的一個重要原因還包括評價結果欠缺權威性及科學性。一方面從客觀層面來講，鑒于目前的政策體系，績效評價結果不具備法律效力。不僅開展績效評價工作沒有立法要求，同時績效評價報告也不經(jīng)立法機構——人民代表大會及常委會審批，從而績效評價結果欠缺法律上的權威性。另一方面，從主觀層面來看，更重要的是由于績效評價結果欠缺科學性，從而導致結果無法令參與各方信服，增加了結果應用于預算編審的難度。

績效評價結果質量不高、欠缺科學性，有客觀的原因，也存在著主觀的因素。首先，績效目標與評價指標難以設定?？茖W合理、易于衡量的項目績效目標是績效評價工作開展的起點，但部分項目單位在申報項目時存在績效目標空泛、難以衡量的問題。第三方評價機構可能由于評價時間短，難以“吃透”項目的政策背景等原因，評價的側重點可能與資金使用單位的自評有所不同，導致資金使用單位對第三方評價機構的評價結果認同度不高。其次，部門（單位）自評報告質量較差。目前部門自評工作已廣泛開展，同時，自評結果也是第三方評價參考的一項內容，自評報告的質量也影響了最終的評價結果。由于預算績效評價主要涉及事后評價，預算單位和資金使用單位處于被動地位，相較于申報預算，相關業(yè)務人員工作積極性不高、重視程度不夠，自評報告質量較差。此外，部分項目的“第三方”績效評價報告質量不盡如人意，專家反饋的相關建議缺乏建設性和可操作性。不同專家因職業(yè)不同而對項目的關注點有所不同，甚至對于同一個項目，不同的專家可能會給出截然不同的評價結果。而一些第三方機構在接到委托后，會過度依賴于單位自評報告內容，無法提出創(chuàng)新性、實質性的建議。

總體來看，目前我國績效評價工作主要基于項目評價而非基于部門（預算單位）評價，而項目繁多、部分項目的非持續(xù)性以及無法考慮不同項目對實現(xiàn)部門整體績效的協(xié)同性，且對同一個項目缺乏有效的事前、事中、事后的全過程績效評價管理機制等是導致績效評價結果難以應用于預算編審的主要原因。

三、績效評價結果應用于部門預算編制的國內外經(jīng)驗

（一）針對項目的績效評價結果應用

通過對國內外的經(jīng)驗分析，我們發(fā)現(xiàn)，以項目為單位進行財政支出績效評價幾乎是各個國家績效評價工作中的基本形式之一，尤其是我國，當前主要以項目為單位開展績效評價工作，近幾年來開始重視績效評價結果的應用，一些地方政府還專門制定了財政支出績效結果應用的管理辦法。實踐中，用于預算編審只是績效評價結果應用的一個方面，但其他方面的應用也會對預算編審有直接或者間接的影響。綜合來看，績效評價的結果應用主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，整改反饋與行政問責。一方面要求預算部門根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進和加強部門預算支出管理的意見，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時制定整改措施，如北京、山東等地。另一方面，將考核結果納入政府績效考核范圍，為有關部門實施行政問責提供依據(jù)，如上海、廣東、英國等地。

第二，政策調整與預算安排。一方面，預算部門依據(jù)項目績效評價結果，將其作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據(jù)。如北京、浙江、海南、山東、湖北、加拿大等地?？傮w原則是“優(yōu)賞劣罰”：對于績效優(yōu)良的項目單位，在安排預算時給予優(yōu)先考慮；對于績效差劣的項目單位，在安排預算時從緊考慮，但在實踐中各地標準不一。另一方面，將項目績效評價結果應用于政策調整，如浙江省，將專項資金評價結果作為資金分配和政策制定的重要依據(jù)，部分報告直接作為專項政策調整的依據(jù)。

第三，評價信息的公開通報。在國內，通常僅要求對涉及全省性的重點財政評價項目予以公開，如浙江、上海等地。而在國外，評價信息的公開力度更大，一般除涉及國家安全機密之外的所有評價報告，都要提供給新聞界和社會公眾，如美國，有的國家還要求定期匯總并進行出版，如澳大利亞。

第四，給予表彰與資金獎勵。根據(jù)《財政部關于下達財政管理績效考核獎勵資金的通知》（財預［2017］56號）①文件來源：中華人民共和國財政部，http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201705/t20170509_2596526.html。，2017年財政部對績效排名靠前的省市給予績效考核獎勵資金，財政部預算司下達北京市、江蘇省、浙江省、安徽省、廈門市、山東省、湖北省、深圳市、陜西省、新疆維吾爾自治區(qū)財政廳（局）總計61500萬元。在中央的引領下，北京、湖北等地也已開始“優(yōu)則賞，劣則罰”的試驗，對績效評價結果較好的，財政部門和預算部門予以表揚、優(yōu)先支持或繼續(xù)支持。

（二）針對部門整體支出的績效評價結果應用

在國內外經(jīng)驗分析中，我們也發(fā)現(xiàn)，不論是國外預算績效評價發(fā)展成熟的發(fā)達國家，還是國內績效評價結果應用較好的先進地區(qū)，評估對象不只局限于具體項目，更多的是以部門為整體進行績效評價，或是采取項目與部門評價相結合的形式。如英國，績效評估的對象可以大體分為政府部門、基層單位、地方政府和具體項目，四個方向上的評估相互交叉、相互影響、相互推進；在澳大利亞、美國等地，各個預算執(zhí)行部門都需要提交各自的戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃、績效目標以及績效評價和責任報告；國內重慶市、上海市、湖北省探索績效管理對象由點及線的拓展，從單純的項目評審延伸到重點部門評價，擴大績效管理覆蓋范圍在部門整體支出績效目標申報、績效評價指標體系構建領域都取得了可觀的成績?？偨Y而言，在部門整體支出績效評價體系的構建方面，結合國內外經(jīng)驗，主要有以下幾點經(jīng)驗：

第一，給予部門更多權力，最大程度地調動其積極性。如美國，由預算執(zhí)行部門直接設置戰(zhàn)略總目標和戰(zhàn)略分目標，并對每個目標設立相應的績效評價指標。再如澳大利亞，承認公共部門的多樣性，同時明確部門負責人以適當方式實施有效管理的責任。為了達到工作目標，部門負責人在部門內部可以靈活地為“產(chǎn)出”調配資源。

第二，部門整體支出績效評價改革率先在公共服務部門推行。如英國，通過公共服務協(xié)議（PAPS）框架，率先在國防部、國民衛(wèi)生服務部等公共服務部門推行部門整體支出績效評價，并正式引入結果導向的預算管理。公共服務協(xié)議實際上是政府與各部門簽訂的績效合同，通過該合同確定各政府部門的產(chǎn)出和績效任務，即各政府部門要實現(xiàn)的目標和完成的任務，并以量化指標加以說明，政府提供相應的預算資金，各政府部門則承諾通過特定的財政支出完成公共服務協(xié)議中規(guī)定的各種產(chǎn)出和績效任務，向公眾提供高水平的公共服務，實現(xiàn)貨幣價值。此外，在結果應用領域，相比于項目績效評價，由于部門整體績效評價是在預算執(zhí)行過程中和預算完成后對部門預算產(chǎn)出和結果的經(jīng)濟性、效率性和效益性的總體評價，從而其績效評價結果更具深層次、寬領域的應用潛力。除去上述以項目為單位的績效評價結果的應用，部門整體支出績效評價結果的應用還體現(xiàn)在：

（1）深層次的行政追責，將績效評價的結果運用于公共部門人事改革。如新西蘭，中央各部門均設立一名首席執(zhí)行官，通過績效協(xié)議和事后績效評價的方式向部長負責，部長再向國會負責，部長通過與執(zhí)行官簽訂個人績效合同，將其收入、任期與核心績效目標的完成情況掛鉤，以確保對管理者的問責。

（2）獎懲分明，集中體現(xiàn)在對部門整體的預算調整中。如湖北、美國、澳大利亞等地，部門預算績效評價報告里反映出的內容是部門審核預算支出的一項重要的內容，是制定下一步的戰(zhàn)略決策和改善部門管理的資料依據(jù)。以湖北為例，部門整體支出績效評價結果為優(yōu)或良的，下一預算年度應優(yōu)先保障該部門（單位）資金總預算；績效評價結果為中的，下一預算年度應嚴格控制新增項目支出總預算，原則上不增加預算；績效評價結果為差的，下一預算年度應適當減少該預算部門（單位）項目支出總預算。

（3）將績效評價結果作為推行政府管理體制改革，特別是實現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據(jù)。如美國政府和英國政府，上級部門會依據(jù)部門整體支出績效情況、績效等級決定是否繼續(xù)對該部門放松控制，下放權力，績效評價結果越好的部門就會擁有越大的管理自主權。

（4）將績效評價結果與本地社會經(jīng)濟長期規(guī)劃相掛鉤。比如英國政府將績效評估作為政府長期經(jīng)濟目標和計劃調整的依據(jù)，要求政府各管理部門根據(jù)其秋季報告對其三年滾動計劃進行相應調整，同時也將績效評估作為財政部對各政府部門制定以后年度預算的重要依據(jù)。

可見，只有通過對部門預算績效的評價，才能更加有效地看出預算資金和資源分配的合理性、合規(guī)性和有效性，才能更好地將績效評價結果運用于預算編審。

四、推進績效評價結果應用于部門預算編制的改革路徑分析

（一）近期改革：完善以項目為基礎的財政支出績效評價

1.充分認識績效評價作為現(xiàn)代財政治理手段的重要性

國內外經(jīng)驗表明，績效評價是改進財政資金使用效益的重要途徑，是倒逼政府行政管理體制改革的重要引擎，是現(xiàn)代財政治理的重要手段。黨的十八屆三中全會提出，我國要建立現(xiàn)代財政制度，而現(xiàn)代財政制度中核心的內容是要改進預算制度，“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”，這釋放了一個重要信號：預算審核要由分配導向轉向結果導向，而績效評價是實現(xiàn)這種導向的必經(jīng)之路。同時，當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收支形勢也進入“減收、增支”新常態(tài)，持續(xù)開展績效評價也是應對財政新常態(tài)的一個重要途徑。

2.加強績效評價應用于部門預算編審的頂層設計

第一，應制定專門的績效評價結果應用的管理辦法。從頂層設計上看，當前我國對績效評價結果的應用主要表現(xiàn)在各地財政部門有關預算或者績效評價的文件中加入對績效評價結果應用的相關條款，少數(shù)地方政府制定了專門的管理辦法，如湖北省、西藏自治區(qū)等。我國目前并沒有專門的績效評價結果應用的管理辦法，從而使財政部門推動績效評價結果應用上依據(jù)不完整，而且各部門對績效評價結果應用也不夠重視。盡管當前全國普遍存在績效評價結果形成過程不完全科學的現(xiàn)象，但并不能因此否定績效評價的優(yōu)勢，可以通過先“建章立制”，再逐漸推動改革，倒逼各部門不斷提高績效水平。

第二，將績效評價結果的應用作為人大審批預算和政府改革的依據(jù)。國外政府對績效評價結果應用則更顯“權威性”，如新西蘭審計署會將評價結果反饋到國會，英美國家則將評價結果作為對部門“放松管制”的依據(jù)，英國還將績效評估結果作為政府制定和調整社會經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。當前我國績效評價工作主要靠財政局在努力推動，在績效評價結果應用上“權威性”不強，建議可將績效評價結果反饋人大，并且在政府制定的戰(zhàn)略規(guī)劃中，體現(xiàn)績效評價結果應用。

3.將績效評價嵌入預算閉環(huán)管理中

第一，財政支出績效評價工作應是一個多期滾動循環(huán)的“閉環(huán)”式、“動態(tài)”式管理過程。從績效目標的設定，到績效指標的選取，再到績效評價結果的形成，最后將績效評價結果運用于下期，調整下一期績效目標的設定，如此，周而復始，才能真正發(fā)揮績效評價的作用。在此基礎之上，建立包含事前、事中、事后評價在內的全過程績效評價管理機制，有效解決績效評價的時效性和“錯期”問題。

第二，績效評價應有機嵌入預算閉環(huán)管理中，使其成為預算管理不可分割的一部分。當前我國正在開展中期預算，試點編制三年滾動預算，績效評價也應嵌入年度預算、中期預算中，在中期預算框架下，更有利于實現(xiàn)績效動態(tài)化管理，從而更有利于績效評價結果的應用。

4.完善項目績效評價具體制度設計

項目績效評價是當前我國績效評價工作的重點，圍繞目前項目績效評價存在的問題，可從以下幾個方面進行完善：

第一，完善績效目標管理機制。對于一些還處于“摸著石頭過河”階段的特殊項目，建議建立績效目標動態(tài)調整機制，賦予預算部門（單位）對于績效目標管理的彈性。財政部門應在預算批復中同時批復績效目標。批復的績效目標應當清晰、可量化，以便為預算執(zhí)行監(jiān)控和績效評價提供參照。

第二，完善預算單位績效自評機制。財政部門應實施自評工作監(jiān)督和檢查?？擅磕瓿槿∫欢ū壤淖栽u項目進行檢查，重點檢查其是否科學客觀地開展自評工作、自評報告的撰寫質量，并按抽查結果建立紅、黃、綠燈機制，對于獲得“紅燈”的自評項目及單位進行嚴厲的處罰及通報批評。此外，應明確自評結果的應用范圍，如反饋預算單位以改進項目管理、提交第三方評價機構作為其開展獨立評價的參考資料、列入對各預算部門（單位）年度預算績效管理工作考核范圍等等。

第三，完善第三方績效評價機制。一要建立健全相關管理制度，對第三方參與績效評價的工作進行規(guī)范。二要通過宣傳、動員，多渠道發(fā)掘符合條件的專家，完善績效評價專家?guī)?，吸引社會中介機構積極參與區(qū)財政部門舉辦的第三方績效評價社會機構招標。三要對專家?guī)旌椭薪闄C構庫實行動態(tài)管理，建立能進能出的管理機制，對于不認真履職的專家和中介機構，應將其列入黑名單，在以后年度不允許參與績效評價。四是對第三方評價機構提交的績效評價結果進行復核，提出審核意見。

第四，建立績效評價結果的應用機制。一是反饋評價結果，督促整改落實。財政部門應在一定期限內，將項目評價結果以正式文件的形式反饋給被評價單位，并督促其及時整改落實。被評價單位應在一定期限內提出整改方案并反饋整改落實情況。二是績效問責，強化主體責任。財政部門應制定預算績效管理問責辦法，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的制度。將預算單位財政資金使用績效納入機關效能建設的考核范圍，并將績效評價結果作為考核部門負責人的參考依據(jù)。三是將評價結果作為項目立項和預算安排的重要依據(jù)。可以依據(jù)項目類型，如常年性項目和連續(xù)性項目、一次性項目等規(guī)定不同的應用方案。對于常年性項目支出和延續(xù)性項目支出，績效評價結果為“優(yōu)”或“良”的，下一預算年度應優(yōu)先保障該項目資金預算；績效評價結果為“中”的，下一年度預算安排時應控制新增項目資金預算；績效評價結果為“差”的，下一年度預算安排時應采取調整支出方向或支出結構、適當減少項目資金預算、取消該項目等方式進行應用。對于一次性項目資金，績效評價結果為差的，下一預算年度原則上不安排同類（績效目標相近或雷同的）新增項目資金。

第五，完善績效評價結果應用的信息公開機制。一是通過規(guī)范途徑將評價結果的應用情況向人大報告，接受人大監(jiān)督與指導。二是以適當方式將評價結果應用向社會公開。財政部門應當按照政府信息公開有關規(guī)定，經(jīng)同級政府批準后，逐步建立評價結果應用對外公開的制度。

（二）中長期改革：轉向部門整體支出績效評價

績效評價的終極目標是為了更好地履行政府職能、更好地向社會提供公共服務，在當前各國以部門為基礎的公共服務提供體系中，對部門進行整體績效評價就顯得非常有意義，也成為未來績效評價的改革方向。

1.實施部門整體支出績效評價是大勢所趨

部門整體支出績效評價是指評價主體根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、標準和方法，對一個部門（單位）在一定時期內所支出的所有財政預算資金，包括基本支出、項目支出等，所帶來的產(chǎn)出和效果進行的評判。評價的重點一般為該部門（單位）在一定時期內運用所有財政預算資金所帶來的產(chǎn)出和效果是否達到應當履行職責的要求，或者在滿足目前履職要求的前提下，是否盡到了盡量節(jié)約資金的職責。因此，與單純的項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價覆蓋面更廣、評價層次更深，更能真實反映部門（單位）的實際績效水平，提供更為科學合理的績效評價結果，從而有利于將結果應用于部門預算編審。不論是國外預算績效評價發(fā)展成熟的發(fā)達國家，還是國內績效評價結果應用較好的先進地區(qū)，評價對象不只局限于具體項目，更多的是以部門為整體進行績效評價。部門整體支出績效評價是績效評價改革的大勢所趨。目前，財政部也有計劃逐步開展對部門整體支出績效評價的探索。

2.我國推行部門整體支出績效評價的可行性

通過調研，我們發(fā)現(xiàn)開展部門整體支出績效評價具備堅實的群眾基礎。調研的預算部門（單位）均認為部門整體支出績效評價在實施效果及結果應用方面都將優(yōu)于現(xiàn)行以項目為基礎的績效評價。主要原因在于二者對預算部門的影響力度有所不同，從而導致預算部門對其重視程度不同：現(xiàn)行以項目為基礎的績效評價結果若應用于部門預算編審，也只能與單個項目的資金安排掛鉤，對部門整體的預算安排影響較小，客觀上減弱了預算部門對績效評價工作的重視程度；而部門整體支出績效評價結果若應用于部門預算編審，將對部門整體的預算分配產(chǎn)生實質性影響，倒逼部門加強對績效評價的重視程度，從而形成績效評價的良性循環(huán)。此外，當前我國積極推行的中期預算改革以及權責發(fā)生制的預算會計改革也為部門整體支出績效評價的推行提供了有力的制度保障。

3.逐步推進部門整體支出績效評價的改革思路

第一，先試點，再逐步推廣。由項目支出績效評價轉向部門整體支出績效評價是一個漫長的過程，因此改革必將也是一個循序漸進的過程。從國內外經(jīng)驗來看，率先推行部門整體支出績效評價改革的部門往往是職能相對較為單一、側重于社會效益的公共服務部門，如教育、醫(yī)療、社會保障部門。因此我國在推行部門整體支出績效評價工作時可以首先選擇在此類公共服務部門進行試點，積累經(jīng)驗，待時機成熟后進行全面推廣。

第二，與機關效能考核相銜接，減輕預算部門績效評價工作量。我國各預算部門在開展財政支出績效評價工作的同時，還需開展由區(qū)紀委牽頭的機關績效考核。機關績效考核以部門職責為基礎考核部門的行政效能，有關財政資金的使用效益也是其評價的內容之一，包括事前的績效預算、事中的支出進度和事后的績效評價，但占比較小、層次較淺。未來若以部門整體為單位進行財政支出績效評價，二者在一定程度上會有重疊。為了減少預算部門的重復工作量，可以在明確兩者區(qū)別和聯(lián)系的基礎上，考慮將部門整體支出績效評價與機關績效考核相銜接，在機關績效考核的工作基礎上進一步深入分析財政資金的使用效益，最大程度保護預算部門工作的積極性。具體可適當豐富機關效能考核系統(tǒng)中關于財政資金使用方面的考核信息，且與財政部門實現(xiàn)這部分信息共享，但這需要統(tǒng)籌區(qū)紀委等各方力量共同推進。

第三，結果應用要獎懲分明。一方面，將部門整體支出績效評價作為下一預算年度部門預算安排的依據(jù)。對部門整體支出績效評價結果為“優(yōu)”或“良”的，下一預算年度應優(yōu)先保障該部門資金總預算；績效評價結果為“中”的，下一預算年度應嚴格控制新增部門總預算，原則上不增加預算；績效評價結果為“差”的，下一預算年度應適當減少該部門總預算。另一方面，對于連續(xù)幾年部門整體支出績效評價結果為“優(yōu)”或“良”的，可考慮給予預算部門預算資金使用上更多的自主性和靈活性，績效評價結果越好的部門可以擁有越大的管理自主權。

第四，賦予預算部門更大的自主權，調動其績效評價的積極性。借鑒英國、美國等績效評價體系發(fā)展較為完善的國家，各預算部門在績效目標申報、績效指標選取上都擁有較大的自主權。由于部門整體支出績效評價以部門職能為基礎，評價其整體財政支出是否有效實現(xiàn)其職能，而只有部門自己才最為熟悉自身的職能及目標，因此財政部門應賦予預算部門更大的自主權，由部門首先設定績效目標及績效評價指標，以此充分發(fā)揮預算部門績效評價的主觀能動性。在績效評價的過程中，可允許部門自身組織和實施部門整體支出績效評價。但財稅部門應發(fā)揮監(jiān)管職能，一是可采取對部門的整體支出績效評價進行抽查和著重關注部門重點工作等方式，對其加強過程監(jiān)管，二是可要求部門負責人根據(jù)設定的績效評價目標簽署責任報告，承諾在預算年度內完成設定的目標，未完成目標的，應被追究責任。

第五，財政部門“簡政放權”的同時，加強對預算部門的過程監(jiān)控。在部門整體支出績效評價的框架下，與賦予預算部門更大自主權相對應，財稅部門應跳出事無巨細的績效評價工作，站在一個更為宏觀的視角對績效評價工作予以指導，實施“簡政放權”。財政部門在“簡政放權”的同時加強對預算部門的過程監(jiān)控，以保證與提升績效評價的實際效果。首先，引導對各部門設計科學合理的績效目標、績效評價標準，并要求各部門提交本部門的年度績效責任報告；其次，加強對部門預算年度執(zhí)行過程的監(jiān)督；再次，對部門自己組織及實施的部門整體支出績效評價進行抽查，建立嚴格的抽查結果獎懲機制，并著重關注部門的重點工作或重點項目，開展必要的重點項目支出績效評價。