湖北省襄陽(yáng)市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：扶貧資金是減貧脫貧的“助推劑”，在加快貧困地區(qū)發(fā)展、改善扶貧對(duì)象的基本生產(chǎn)生活條件等方面發(fā)揮著重要作用。本文以襄陽(yáng)市谷城縣為例，試圖從總結(jié)扶貧監(jiān)管資金的經(jīng)驗(yàn)入手，查找當(dāng)前基層在資金使用監(jiān)管方面存在的共性問(wèn)題，積極探索扶貧資金監(jiān)管的有效途徑，進(jìn)一步完善扶貧資金“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理機(jī)制和措施，確?！懊撜尕殹⒄婷撠殹?。

一、襄陽(yáng)市谷城縣扶貧領(lǐng)域項(xiàng)目資金監(jiān)管現(xiàn)狀

谷城縣地處鄂西北山區(qū)，是湖北省37個(gè)貧困縣之一，是襄陽(yáng)市貧困人口較多、深度貧困地區(qū)范圍較廣、扶貧攻堅(jiān)任務(wù)較重的一個(gè)縣，有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）、242個(gè)村，重點(diǎn)貧困村有37個(gè)，總?cè)丝?0萬(wàn)人，建檔立卡貧困戶19852戶，50583人，易地扶貧搬遷對(duì)象2616戶，8607人。2014年減貧脫貧2990戶9620人；2015年脫貧出列6個(gè)村，脫貧銷號(hào)3395戶9985人；2016年脫貧出列12個(gè)村，脫貧銷號(hào)2601戶7812人；2017年又有8個(gè)貧困村出列，3765戶9461人脫貧。4年共實(shí)現(xiàn)36878人脫貧，26個(gè)貧困村出列，建檔立卡系統(tǒng)內(nèi)存量貧困人口16628人，貧困發(fā)生率由2013年底的15.2%下降到2017年的4.7%；2018年計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)15222名貧困群眾脫貧，11個(gè)貧困村出列，貧困縣摘帽，迎接國(guó)家和省市考核驗(yàn)收。

面對(duì)“任務(wù)之大前所未有、完成難度前所未有、工作壓力前所未有”的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，谷城縣委、縣政府依然克難奮進(jìn)，層層壓實(shí)工作任務(wù)，強(qiáng)化扶貧工作措施，不折不扣地執(zhí)行中央和省、市各項(xiàng)扶貧政策，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)如期完成。在各類扶貧項(xiàng)目資金統(tǒng)籌、使用、管理方面，總結(jié)起來(lái)也是“三個(gè)前所未有”，即：統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有，貧困人口受助程度前所未有，嚴(yán)格資金監(jiān)管前所未有。

（一）統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有

湖北省人民政府辦公廳印發(fā)的鄂政辦發(fā)〔2015〕63號(hào)《關(guān)于創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機(jī)制實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的意見(jiàn)》，在國(guó)辦發(fā)22號(hào)文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確統(tǒng)籌整合的范圍為：“以財(cái)政資金統(tǒng)籌為主體，引導(dǎo)金融資金和社會(huì)資金等多種資金的參與。統(tǒng)籌中央、省到縣市的財(cái)政性資金、上級(jí)安排及本級(jí)安排，當(dāng)年安排及結(jié)轉(zhuǎn)資金、存量資金及增量資金，都要做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)?！?016—2018年，谷城縣共統(tǒng)籌聚集各類扶貧資金32.25億元。統(tǒng)籌的扶貧資金來(lái)源主要有四個(gè)渠道：

一是財(cái)政預(yù)算安排扶貧專項(xiàng)資金重點(diǎn)投入。按照襄陽(yáng)市委市政府《關(guān)于深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)施意見(jiàn)》中“市、縣分別按當(dāng)年地方財(cái)政收入增量的25%增列專項(xiàng)扶貧預(yù)算，存量資金的50%優(yōu)先用于脫貧攻堅(jiān)”的要求，谷城縣通過(guò)增加本級(jí)財(cái)政預(yù)算、盤活存量資金，立足“以民為本，滿足民需”，做好與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的民本、民生政策性資金配套工作。2016—2018年，中央、省、市三級(jí)財(cái)政共下?lián)芨黝惥珳?zhǔn)扶貧資金16991萬(wàn)元，谷城縣共配套安排本級(jí)財(cái)政存量資金10789萬(wàn)元，增量資金43154萬(wàn)元，大力支持與精準(zhǔn)扶貧工作密切相關(guān)的衛(wèi)生醫(yī)療、道路交通、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政扶貧投入機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)作用，全面提升全縣精準(zhǔn)扶貧硬件的配套能力。

二是統(tǒng)籌整合各部門財(cái)政涉農(nóng)資金用于精準(zhǔn)扶貧。谷城縣堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜、量力而行，各負(fù)其責(zé)、各盡其職”的原則，做到了“多管道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)出口放水”，對(duì)縣直25個(gè)部門各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行整合，2016—2018年共統(tǒng)籌各部門涉農(nóng)資金251605萬(wàn)元，實(shí)施項(xiàng)目300多個(gè)。主要用于全縣省定37個(gè)貧困村、市縣定39個(gè)貧困村三年出列的投入，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育扶貧、兜底保障、社會(huì)事業(yè)、醫(yī)療保障、危房改造、建設(shè)村級(jí)衛(wèi)生室及醫(yī)生培訓(xùn)、基礎(chǔ)公共文化服務(wù)設(shè)施、環(huán)境整治等十幾個(gè)方面，每年按規(guī)劃各有側(cè)重，分年度穩(wěn)步推進(jìn)。

三是易地搬遷扶貧專項(xiàng)資金投入。按照《湖北省易地搬遷資金管理辦法》規(guī)定，易地搬遷資金是采取封閉運(yùn)行的管理模式，實(shí)行“單獨(dú)建戶、物理隔離、封閉運(yùn)行、臺(tái)賬管理、精細(xì)核算”，其資金來(lái)源為中央預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)戶自籌資金、地方政府債券資金、國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金和金融機(jī)構(gòu)貸款等5個(gè)部分，每戶按搬遷總成本（含建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持）20萬(wàn)元安排。比照湖北省長(zhǎng)江投資集團(tuán)有限公司作為省級(jí)層面的易地搬遷融資平臺(tái)，谷城縣也相應(yīng)成立了本級(jí)的易地搬遷實(shí)施主體——精準(zhǔn)扶貧投資有限公司。2016—2018年谷城縣共籌措易地搬遷資金51377萬(wàn)元，其中：中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資5774.6萬(wàn)元，地方政府債券10230萬(wàn)元，政策性專項(xiàng)貸款30124.5萬(wàn)元，專項(xiàng)建設(shè)基金5248.3萬(wàn)元。到2018年8月，已完成7162人的搬遷任務(wù)。

四是動(dòng)員整合社會(huì)資源，匯聚幫扶合力。谷城縣動(dòng)員全縣各部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“向上爭(zhēng)”“部門擠”“干部捐”等渠道籌措資金。在谷城縣，共組建了3個(gè)省級(jí)工作隊(duì)、102個(gè)市級(jí)工作隊(duì)、115個(gè)縣級(jí)工作隊(duì)、179個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)，駐村工作隊(duì)員共1100多人，一起進(jìn)村入戶。同時(shí)還動(dòng)員企業(yè)等社會(huì)力量與貧困山區(qū)結(jié)對(duì)幫扶，實(shí)現(xiàn)有貧困人口的262個(gè)村全覆蓋，匯聚成扶貧攻堅(jiān)的龐大合力，全面構(gòu)建了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三位一體的大扶貧工作格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2018年，全縣399個(gè)駐村扶貧工作隊(duì)共自籌幫扶資金3000多萬(wàn)元，解決了村民急需。每個(gè)駐村工作隊(duì)年投入扶貧資金最少在6萬(wàn)元以上。通過(guò)中國(guó)社會(huì)扶貧網(wǎng)為貧困戶發(fā)布需求55條，對(duì)接成功38條，三年共接受各界愛(ài)心人士捐贈(zèng)近150萬(wàn)元。

（二）貧困人口受助程度前所未有

谷城縣把解決貧困戶眼前生計(jì)問(wèn)題和建設(shè)長(zhǎng)期收益項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，因戶制宜、精準(zhǔn)施策，資金、項(xiàng)目向重點(diǎn)貧困村傾斜，向最困難的群體傾斜，把70%的資金用于37個(gè)重點(diǎn)貧困村，將脫貧成效作為項(xiàng)目安排、資金使用的重要參考因素，促使入戶政策更加完善，切實(shí)改善了貧困人口的生產(chǎn)生活條件。

1.落實(shí)健康扶貧政策，突出救助重點(diǎn)。出臺(tái)了《健康扶貧實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)貧困人口醫(yī)保待遇實(shí)行“兩免一降三提高”，即：“兩免”，就是貧困人員全員參保，免繳醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)部分（180元/人），由財(cái)政全額資助，住院免收起付線、免繳押金，費(fèi)用直接報(bào)銷；“一降”，就是降低大病保險(xiǎn)報(bào)銷起付標(biāo)準(zhǔn)，由12000元降至5000元；“三提高”，就是在原來(lái)基礎(chǔ)上，分別對(duì)在一二三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院費(fèi)和大病報(bào)銷比例提高5%。實(shí)施大病集中救治、慢性病集中簽約服務(wù)、先診療后付費(fèi)制度，谷城縣政府拿出1000多萬(wàn)元為貧困人口購(gòu)買商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，使貧困戶縣內(nèi)住院合規(guī)費(fèi)用不超過(guò)1200元。對(duì)貧困戶因意外傷害發(fā)生的不屬于合作醫(yī)療報(bào)銷范圍的住院合規(guī)費(fèi)用，由補(bǔ)充保險(xiǎn)免賠100元后按80%報(bào)銷，每年每人限額5000元。納入醫(yī)保門診重癥補(bǔ)助的24種疾病患者，購(gòu)買目錄內(nèi)藥物實(shí)行醫(yī)保和補(bǔ)充保險(xiǎn)報(bào)銷。高血壓、糖尿病、結(jié)核病門診免費(fèi)治療，構(gòu)建了“基本醫(yī)療保險(xiǎn)+大病保險(xiǎn)+民政救助+商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)”保障網(wǎng)絡(luò)，貧困戶看病基本不出錢，提高了報(bào)銷比例（達(dá)95%）。

2.落實(shí)教育扶貧政策，阻隔貧困代際傳遞。除了國(guó)家規(guī)定的對(duì)經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免繳學(xué)雜費(fèi)，谷城縣財(cái)政按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)直接撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)外，另執(zhí)行襄陽(yáng)市政府教育扶貧政策，對(duì)小學(xué)每生每年1000元、初中每生每年1250元、普通高中每生每年2500元、中等職業(yè)學(xué)校每生每年2000元發(fā)放貧困寄宿生生活補(bǔ)助，三年來(lái)上述兩項(xiàng)政策共資助貧困家庭學(xué)生3273人。高等教育實(shí)行生源地助學(xué)貸款，本專科生每人每年8000元，研究生每人每年12000元?！坝曷队?jì)劃”職業(yè)教育扶貧助學(xué)補(bǔ)助已經(jīng)成功申報(bào)370人，標(biāo)準(zhǔn)按每生每年3000元發(fā)放。

3.落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)政策，開(kāi)辟脫貧致富長(zhǎng)效路徑。谷城縣按照“戶戶有增收項(xiàng)目，人人有脫貧門路”的要求，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為助推貧困群眾增收致富的重要抓手，出臺(tái)了《谷城縣精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持意見(jiàn)》，對(duì)貧困戶和貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，按人平獎(jiǎng)補(bǔ)金額不超過(guò)2000元、戶平不超過(guò)10000元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，積極探索“企業(yè)+基地+合作社+貧困戶”經(jīng)營(yíng)模式和“1X3雙入工程”發(fā)展模式（“1”代表一個(gè)建檔立卡貧困戶，“X”代表產(chǎn)業(yè)模式，“3”代表一個(gè)貧困戶年收入3萬(wàn)元），依托龍頭企業(yè)，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)折股量化和就業(yè)培訓(xùn)等方式與貧困戶建立利益鏈接機(jī)制，切實(shí)抓好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、電子商務(wù)，帶動(dòng)貧困人口增收致富，全縣特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)率為93.58%。全縣290個(gè)村全部成立農(nóng)民專業(yè)合作社，其中37個(gè)省定貧困村成立合作社75個(gè)，覆蓋貧困戶2.1萬(wàn)人。

4.落實(shí)扶貧小額信貸政策，為貧困戶搭建擔(dān)保平臺(tái)。谷城縣財(cái)政投入3100萬(wàn)元，作為小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，撬動(dòng)信貸資金2.17億元，完成對(duì)建檔立卡貧困戶評(píng)級(jí)授信8135戶，授信金額4.2億元；扶貧小額貸款受益貧困戶占全部貧困戶19946戶的8.96%。截至2018年上半年，累計(jì)發(fā)放貸款16191萬(wàn)元，覆蓋貧困戶2340戶。

5.落實(shí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，全面提升貧困戶專業(yè)素質(zhì)。人社部門免費(fèi)為貧困人員提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，全面開(kāi)展貧困戶技能培訓(xùn)，讓有勞動(dòng)能力的貧困戶人人掌握一門致富技能，讓5400名貧困人口通過(guò)培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)甩掉了貧困的帽子。對(duì)吸納建檔立卡貧困人口就業(yè)的企業(yè)，按人平2000元給予獎(jiǎng)補(bǔ)；對(duì)新開(kāi)農(nóng)家樂(lè)創(chuàng)業(yè)的貧困戶，帶動(dòng)就業(yè)3人以上，給予每戶1萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)補(bǔ)貼；對(duì)吸納貧困人員就業(yè)的農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)戶，按2000元/人、每戶不超過(guò)20000元標(biāo)準(zhǔn)給予吸納就業(yè)補(bǔ)貼；對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)、合伙創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)給予5000元?jiǎng)?chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，還可分別申請(qǐng)最高額度不超過(guò)10萬(wàn)、50萬(wàn)、200萬(wàn)元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，前兩年全額貼息；對(duì)貧困家庭高校畢業(yè)生首次就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的，連續(xù)三年給予500元/月生活補(bǔ)貼和500元/月租賃住房補(bǔ)貼；擔(dān)任企業(yè)法人的，給予創(chuàng)業(yè)一次性啟動(dòng)資金補(bǔ)助1-10萬(wàn)元；對(duì)于招用貧困人員并簽訂勞動(dòng)合同、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的給予社保補(bǔ)貼，等等。

6.落實(shí)其他扶貧政策，全面解決貧困人口的生活困境。其他扶貧政策包括危房改造、安全飲水、公共文化、生態(tài)護(hù)林、公益崗位、低保五保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、高齡補(bǔ)貼等。2016—2018年，谷城縣共救助農(nóng)村低保7824人，農(nóng)村五保3975人，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，年均增幅達(dá)18%，高于湖北省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

（三）嚴(yán)格資金監(jiān)管前所未有

2016年以來(lái)，谷城縣資金使用管理逐步規(guī)范，建立健全了覆蓋資金分配、撥付、使用、監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的扶貧統(tǒng)籌資金管理制度體系。

一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，力促對(duì)接項(xiàng)目資金。全縣22個(gè)有資金統(tǒng)籌任務(wù)的單位都按照縣資金統(tǒng)籌方案，細(xì)化部門預(yù)算，圍繞“項(xiàng)目分頭上報(bào)、落地集中管理”的目標(biāo)，相應(yīng)制定部門自身的資金整合方案，與縣扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等部門做好對(duì)接；再根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)村的項(xiàng)目需求情況，依托項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容，對(duì)接各村脫貧規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目，力求做到“資金分解到部門、部門落實(shí)到項(xiàng)目、項(xiàng)目落實(shí)到鎮(zhèn)村”，確保群眾能夠受益。

二是突出統(tǒng)籌重點(diǎn)，規(guī)范資金使用方向。對(duì)統(tǒng)籌整合資金實(shí)行負(fù)面清單監(jiān)管，在省政府明確規(guī)定“五個(gè)防止、五個(gè)不得”負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，制定印發(fā)了13類“負(fù)面清單”，劃定資金使用“禁區(qū)”，進(jìn)一步明確各類財(cái)政性資金統(tǒng)籌整合的范圍和對(duì)象。將中央層面的42項(xiàng)資金、省級(jí)層面的33項(xiàng)資金和縣級(jí)層面的20項(xiàng)資金納入扶貧資金總臺(tái)賬的清單，按大類分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、教育扶貧、社會(huì)保障、醫(yī)療保障、住房保障等7個(gè)方面的使用方向。

三是明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范資金管理流程。根據(jù)省政府確定的資金、項(xiàng)目、責(zé)任、管理、招投標(biāo)“五到縣”的管理機(jī)制和《財(cái)政扶貧資金管理辦法》，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則落實(shí)各部門監(jiān)管責(zé)任，對(duì)工作推進(jìn)緩慢、責(zé)任落實(shí)不到位的進(jìn)行問(wèn)責(zé)追責(zé)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)，限期整改。

四是完善績(jī)效考評(píng)，落實(shí)資金監(jiān)管措施。按照《統(tǒng)籌使用財(cái)政資金管理辦法》和《扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效考評(píng)辦法》，對(duì)資金的使用、撥付、管理、考評(píng)做出進(jìn)一步的完善，將資金統(tǒng)籌整合工作納入各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)績(jī)考核，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。對(duì)于各項(xiàng)扶貧政策及專項(xiàng)扶貧資金的使用情況，在項(xiàng)目資金安排到位后，及時(shí)通過(guò)谷城政府網(wǎng)進(jìn)行公示，明確9個(gè)方面的公開(kāi)內(nèi)容，進(jìn)一步提高扶貧資金使用和項(xiàng)目實(shí)施的透明度。谷城縣財(cái)政局成立強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管工作專班，圍繞財(cái)政扶貧資金日常監(jiān)管的10項(xiàng)重點(diǎn)工作，扎實(shí)做好政策落實(shí)、統(tǒng)籌資金、資金使用與撥付、公示公開(kāi)、問(wèn)題整改等，確保財(cái)政扶貧資金監(jiān)管取得實(shí)效。

二、扶貧領(lǐng)域項(xiàng)目資金監(jiān)管存在的共性問(wèn)題與成因分析

谷城縣級(jí)財(cái)政部門積極落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，推行負(fù)面清單制度，在依法依規(guī)與探索創(chuàng)新中尋求對(duì)接，在項(xiàng)目規(guī)劃與資金管理上促進(jìn)對(duì)接，承擔(dān)著諸多風(fēng)險(xiǎn)，把控著資金監(jiān)管，做了許多有益的探索，取得了較好的成效。但在實(shí)際操作過(guò)程中，也遇到不少難點(diǎn)和困惑，存在的問(wèn)題主要集中在統(tǒng)籌的范圍和使用方向上、對(duì)政策的落實(shí)和理解偏差上以及扶貧資金的使用效益上。

（一）扶貧項(xiàng)目的建設(shè)周期和脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間要求難以統(tǒng)一

每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)是有其自身特定的建設(shè)周期的，若要把各環(huán)節(jié)工作做細(xì)致，從科學(xué)規(guī)劃、擇優(yōu)立項(xiàng)、精心設(shè)計(jì)、按期申報(bào)到建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收審計(jì)，有的長(zhǎng)達(dá)2-3年，相應(yīng)項(xiàng)目資金也需要跨年使用，存在政府要求的工作完成進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間難以對(duì)接的問(wèn)題。同時(shí)，由于統(tǒng)籌整合資金體量大，短期內(nèi)集中投入到貧困村和貧困戶，很多項(xiàng)目倉(cāng)促申報(bào)、立項(xiàng)導(dǎo)致制定方案時(shí)缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，不符合農(nóng)村實(shí)際，而且項(xiàng)目一經(jīng)審批立項(xiàng)，也不能隨意調(diào)整變動(dòng)，造成項(xiàng)目難以實(shí)施。

（二）資金統(tǒng)籌整合的難度大，范圍和規(guī)模不好把握

“上面千條線，下面一根針”，用于精準(zhǔn)扶貧的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，涉及的單位多、項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)多，既要實(shí)現(xiàn)資金的整合，發(fā)揮資金的聚力作用，又要兼顧各部門項(xiàng)目的固有屬性（?？顚Ｓ茫?，打破了部門項(xiàng)目的常規(guī)管理和運(yùn)作方式，工作量和難度都很大。2014、2015年精準(zhǔn)扶貧工作的前期處于探索階段，一些統(tǒng)籌政策和整合資金的范圍尚不明朗，制定的整合方案不夠詳實(shí)，缺乏引導(dǎo)性；2016年谷城縣納入精準(zhǔn)扶貧的資金被審計(jì)廳審計(jì)為投入不足，2017年又被查超范圍統(tǒng)籌，將不屬于統(tǒng)籌整合范圍的項(xiàng)目和資金納入扶貧資金統(tǒng)籌整合范圍。造成上述問(wèn)題的主要原因是對(duì)政策理解不到位，整合資金不精準(zhǔn)，最終難以做到真正意義上的整合。

（三）資金難以下?lián)艿那闆r較為突出，不同程度地存在不敢爭(zhēng)、不敢用、不敢試的現(xiàn)象

在當(dāng)前高壓的政治生態(tài)環(huán)境下，扶貧資金截留挪用的情況已成為極少數(shù)，但資金滯留、延撥的現(xiàn)象不同程度地存在。要讓谷城縣每年統(tǒng)籌的十幾億資金在短期內(nèi)投入到37個(gè)貧困村和占比15%的農(nóng)村貧困人口，由于建設(shè)時(shí)間過(guò)于集中，受合同期限影響，很容易導(dǎo)致資金滯留財(cái)政難以下?lián)?。還有一些部門因?yàn)橘Y金已納入整合范圍，但缺乏條件成熟的扶貧項(xiàng)目，出于謹(jǐn)慎心態(tài)，不敢隨意將資金下劃，造成資金滯留閑置。此外，扶貧資金的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施的合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體本能地要規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，不敢創(chuàng)新嘗試這種新的合作帶動(dòng)方式，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，沒(méi)有與貧困戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，造成資金撥付上缺乏時(shí)效性，不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

（四）資金使用不夠精準(zhǔn)，貧困戶和非貧困戶待遇差別大，容易造成新的社會(huì)矛盾

中央對(duì)扶貧領(lǐng)域資金的投向及用途有著嚴(yán)格的政策規(guī)定，盡管財(cái)政部門三令五申，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有極少數(shù)單位錯(cuò)誤理解“統(tǒng)籌使用”和“自主安排”的含義，不嚴(yán)格遵守政策規(guī)定和項(xiàng)目計(jì)劃，擅自改變資金投向及用途，將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域，沒(méi)有優(yōu)先保障貧困戶的利益。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將申請(qǐng)的扶貧資金用于償還幾個(gè)村的光伏發(fā)電項(xiàng)目借款，沒(méi)有嚴(yán)格按照專項(xiàng)扶貧資金使用管理辦法來(lái)分配使用資金；個(gè)別村將扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金安排給非貧困戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的資金分配給非貧困村，教育部門將“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)資金發(fā)放給非建檔立卡戶但家庭也相對(duì)貧困的學(xué)生，等等。少數(shù)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配給非貧困戶和非貧困村，以解決他們的實(shí)際困難，盡管是好心，但造成了資金使用方面的違規(guī)。

（五）部門項(xiàng)目監(jiān)管不力，資金使用風(fēng)險(xiǎn)難以消除

扶貧資金鏈條長(zhǎng)、種類多、涉及范圍廣、對(duì)象多，各種風(fēng)險(xiǎn)隱患無(wú)處不在，防不勝防，考驗(yàn)基層公務(wù)人員的履職能力。按照統(tǒng)籌整合資金使用管理辦法，項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施、驗(yàn)收、結(jié)算等環(huán)節(jié)都是由項(xiàng)目主管部門和用款單位負(fù)責(zé)，但主管部門要做好全過(guò)程監(jiān)督，工作人員的工作量相當(dāng)大，任何一個(gè)環(huán)節(jié)不到位，都有可能出問(wèn)題，監(jiān)管不到位甚至缺位現(xiàn)象較為普遍。在考驗(yàn)工作人員的工作態(tài)度和責(zé)任心上，有一個(gè)隱性的問(wèn)題，就是基層待遇不高，行政和事業(yè)編制存在身份差異，收入有限卻責(zé)任重大，工作繁重但風(fēng)險(xiǎn)很高。少數(shù)基層扶貧干部開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作缺乏創(chuàng)新意識(shí)，習(xí)慣于請(qǐng)示匯報(bào)，只是機(jī)械完成任務(wù)，看起來(lái)是處事謹(jǐn)慎，實(shí)際上是怕承擔(dān)責(zé)任，再加上第三方審計(jì)檢查也是機(jī)械地對(duì)照法規(guī)條款，只看違規(guī)與否，不考慮田邊地頭、千家萬(wàn)戶的矛盾需要變通處理、曲線解決才能達(dá)到真正的效果，導(dǎo)致基層工作人員不敢創(chuàng)新嘗試，怕檢查通不過(guò)，怕通報(bào)批評(píng)甚至失去公職，導(dǎo)致扶貧效果不佳。有些違規(guī)是工作人員素質(zhì)低下糊里糊涂，有些則是循規(guī)蹈矩只重形式不管效果?？h財(cái)政部門作為資金分配和監(jiān)管的主要職能部門，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管的對(duì)策和建議

（一）建立科學(xué)的分配機(jī)制，優(yōu)化扶貧資金配置

必須確立先統(tǒng)籌項(xiàng)目、再統(tǒng)籌資金的思路，切實(shí)加強(qiáng)縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，規(guī)范項(xiàng)目遴選機(jī)制和決策程序，以優(yōu)選的項(xiàng)目來(lái)引導(dǎo)扶貧資金精準(zhǔn)投入，精準(zhǔn)使用，確保收到實(shí)效。將扶貧對(duì)象與扶貧資源緊密對(duì)接，對(duì)需求量較大且具有良好幫扶效果的資源應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌并優(yōu)先予以安排。貧困縣財(cái)政資金有限，但急需用錢的地方很多，沒(méi)有合適的項(xiàng)目就不要倉(cāng)促安排資金，資金沒(méi)有安排下去不能硬性地算作違規(guī)，沒(méi)有用總比浪費(fèi)了要好。扶貧攻堅(jiān)任務(wù)再重要，時(shí)間再緊，也要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)法則，遵守合同約定。要完善產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，賦予縣級(jí)更加靈活的操作辦法，建立容錯(cuò)機(jī)制，借鑒銀行投放項(xiàng)目資金的風(fēng)控程序，選擇管理規(guī)范、產(chǎn)品有市場(chǎng)前景、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)和社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的龍頭企業(yè)和合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，制訂長(zhǎng)期扶貧帶動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，通過(guò)統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，穩(wěn)定與貧困戶長(zhǎng)期的勞務(wù)和收入分配關(guān)系，杜絕短期行為，鞏固脫貧成果，從根本上解決貧困問(wèn)題。

（二）制定規(guī)范的操作指南，明確項(xiàng)目統(tǒng)籌內(nèi)容和資金整合范圍

建議制定統(tǒng)一的操作指南，規(guī)范資金統(tǒng)籌流程，行文統(tǒng)一各類資金統(tǒng)籌的指標(biāo)口徑，資金的類別、范圍等，建立資金統(tǒng)籌的正面清單，明確該項(xiàng)資金是否納入統(tǒng)籌，確?？h級(jí)確定統(tǒng)籌項(xiàng)目；明確中央、省、縣專項(xiàng)資金統(tǒng)籌的項(xiàng)目、范圍、內(nèi)容和相關(guān)要求；年度資金指標(biāo)應(yīng)當(dāng)及早下達(dá)，資金實(shí)行按進(jìn)度撥付，以便基層對(duì)照資金來(lái)源額度制定方案，落實(shí)項(xiàng)目，報(bào)備實(shí)施；建立規(guī)范化的資金統(tǒng)籌考評(píng)統(tǒng)計(jì)和檢查指標(biāo)，讓各級(jí)各部門在資金檢查、審計(jì)、三方考評(píng)等方面口徑和要求統(tǒng)一，簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)，精簡(jiǎn)內(nèi)容；及時(shí)修改專項(xiàng)資金管理辦法，修改后的辦法與資金指標(biāo)文件應(yīng)明確資金使用方向、類別，上級(jí)在下達(dá)資金文件中明確資金統(tǒng)籌的項(xiàng)目及數(shù)額，消除縣級(jí)統(tǒng)籌資金的后顧之憂。

（三）建立完善的報(bào)賬程序，堵塞資金管理漏洞

建議縣一級(jí)財(cái)政部門成立涉農(nóng)扶貧資金核算中心，建立扶貧資金統(tǒng)一流向、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算制度，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，對(duì)資金如何公示、撥款、報(bào)賬等方面予以明確，從制度上堵塞漏洞，防止扶貧資金被濫用。具體流程為：縣財(cái)政建立“資金池”→各級(jí)財(cái)政安排的統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金統(tǒng)一歸集到“資金池”→“資金池”資金撥至縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度在全縣進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度→資金撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心進(jìn)行報(bào)賬、撥款，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?、專戶儲(chǔ)存、專人管賬、專賬核算。嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金報(bào)賬制，進(jìn)一步改進(jìn)報(bào)賬制度，實(shí)行兩級(jí)報(bào)賬制，層層負(fù)責(zé)?？h級(jí)主管部門實(shí)施的工程項(xiàng)目、勞務(wù)技能培訓(xùn)等實(shí)行縣級(jí)層面報(bào)賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的小型工程建設(shè)、小額扶貧資金支出等實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面報(bào)賬制。逐步建立并完善扶貧資金使用效益評(píng)價(jià)體系，規(guī)范資金使用，提高資金使用效益。

（四）構(gòu)建動(dòng)態(tài)的扶貧政策調(diào)整機(jī)制，靈活使用扶貧資金

建議從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步理順政策，加強(qiáng)制度銜接，自上而下統(tǒng)籌、歸并好各部門項(xiàng)目，打好政策組合拳，進(jìn)一步細(xì)化涉農(nóng)整合資金支持脫貧攻堅(jiān)的辦法，列出財(cái)政涉農(nóng)資金整合的負(fù)面清單；賦予縣級(jí)政府統(tǒng)籌各級(jí)、各類扶貧項(xiàng)目更加靈活的操作辦法，增強(qiáng)縣級(jí)在扶貧工作中的主動(dòng)性，減少因政策不完善而產(chǎn)生的違規(guī)行為。建議財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)扶貧資金的檢查和監(jiān)管，不要死摳條款，做到：重資金使用性質(zhì)，不限制具體項(xiàng)目；重脫貧目標(biāo)任務(wù)，不限制項(xiàng)目安排投向；重脫貧工作實(shí)效，不限制具體使用方式?？h級(jí)財(cái)政及有關(guān)部門應(yīng)在法規(guī)制度允許的范圍內(nèi)，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地確定項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施的優(yōu)先順序、資金投放時(shí)間安排與橫向調(diào)配，有權(quán)調(diào)整效果不佳、問(wèn)題突出的項(xiàng)目資金投入，持續(xù)對(duì)“老弱病殘”的低保、五保、特困戶進(jìn)行兜底保障，對(duì)一般貧困人口建立更加科學(xué)、公平合理的“獎(jiǎng)勤罰懶”機(jī)制，對(duì)村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按需投入，全力提升扶貧資金使用效率。此外，為促進(jìn)完善有關(guān)政策，應(yīng)建立一條上下暢通的反饋渠道，及時(shí)反映阻礙扶貧政策措施落實(shí)的體制性障礙和制度性缺陷。

（五）建立嚴(yán)密的監(jiān)管體系，筑牢防范堤壩

一是利用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，自上而下建立扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，將各級(jí)各類扶貧資金全部納入管理臺(tái)賬，實(shí)行精細(xì)化管理，全面覆蓋資金的安排、撥付、使用進(jìn)度，跟蹤了解項(xiàng)目立項(xiàng)、公示、招標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警，重點(diǎn)抽查。二是明確各主管部門的監(jiān)管責(zé)任。各級(jí)項(xiàng)目主管部門和用款單位要改變過(guò)去只管工程、不管資金的錯(cuò)誤做法，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用情況全程跟進(jìn)，強(qiáng)化對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，形成事前、事中、事后全方位監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與扶貧、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等部門的溝通，建立扶貧資金監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，形成事前溝通、事中協(xié)作、事后反饋的良性工作機(jī)制，相互協(xié)作、信息共享，將監(jiān)督結(jié)果在完善管理制度上充分利用，消除監(jiān)管空白地帶和薄弱環(huán)節(jié)，為精準(zhǔn)扶貧工作營(yíng)造有利的工作秩序和氛圍。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所設(shè)立扶貧資金監(jiān)管專管員制度，做到扶貧資金流向哪里，專管員監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，同時(shí)在縣財(cái)政局對(duì)財(cái)政所、財(cái)政所對(duì)專管員的年度工作目標(biāo)考評(píng)中，加大資金監(jiān)管工作考評(píng)分?jǐn)?shù)的權(quán)重，規(guī)范基層財(cái)政管理和財(cái)務(wù)核算，加強(qiáng)基層財(cái)政干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。四是結(jié)合政務(wù)公開(kāi)，提升資金公開(kāi)公示的透明度，健全行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督三位一體的扶貧資金監(jiān)管體系，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，扎實(shí)推進(jìn)公示公開(kāi)制度的落實(shí)，引導(dǎo)扶貧對(duì)象成為參與項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)督資金使用的重要力量。財(cái)政及扶貧資金管理使用部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進(jìn)度等信息及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

（六）建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制，加大對(duì)違法亂紀(jì)行為的懲戒力度

一是要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，落實(shí)“一崗雙責(zé)”，出臺(tái)扶貧資金監(jiān)管問(wèn)責(zé)辦法，用清單的形式明確黨政一把手、項(xiàng)目主管部門、用款單位、財(cái)政部門作為扶貧項(xiàng)目資金不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容，責(zé)任追究條款要具體、可行，問(wèn)責(zé)方式要明確，形成齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的工作局面。二是要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，落實(shí)績(jī)效考評(píng)機(jī)制。強(qiáng)化扶貧資金績(jī)效全過(guò)程管理，執(zhí)行中定期開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控，工程驗(yàn)收時(shí)，對(duì)投資成本、工程質(zhì)量、資金管理、投資效益等指標(biāo)作出全面客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)，出具竣工驗(yàn)收書(shū)和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，實(shí)行項(xiàng)目追責(zé)制，并將其納入干部選拔任前任后審計(jì)范圍。三是要完善責(zé)任追究機(jī)制。結(jié)合扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題等專項(xiàng)治理工作，對(duì)損害群眾利益、違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為堅(jiān)持“零容忍”，要按照《預(yù)算法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)從嚴(yán)懲處，對(duì)涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，對(duì)涉嫌違法犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)建立處理處罰、責(zé)任追究落實(shí)情況臺(tái)賬登記和跟蹤反饋制度，將其作為完善政策措施、優(yōu)化預(yù)算分配和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。研究建立扶貧領(lǐng)域黑名單制度，對(duì)惡意騙取、侵占、挪用扶貧資金以及屢查屢犯、整改不力的相關(guān)主體，除依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理外，還要將其列入黑名單。