于長革

內(nèi)容提要：本文從我國當(dāng)前面臨的突出環(huán)境問題入手，針對(duì)現(xiàn)行政府間環(huán)境事權(quán)劃分中存在的主要問題，借鑒美國、德國、日本等OECD國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了政府間環(huán)境事權(quán)劃分改革的基本思路和具體方案，初步列舉了中央與地方政府環(huán)境事權(quán)劃分的明細(xì)單，為我國在環(huán)境領(lǐng)域理順政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了探索和嘗試。

近年來，我國環(huán)境問題非常突出，國家雖然下大氣力實(shí)施攻堅(jiān)，但結(jié)果仍然不盡如人意。究其根源，一個(gè)重要原因在于政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清晰，環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，致使政府間環(huán)保職責(zé)相互推諉，環(huán)保支出責(zé)任難以落實(shí)到位。適應(yīng)國家“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的需要，下一階段要以新一輪財(cái)稅改革為契機(jī)，加快推進(jìn)中央與地方政府間環(huán)境事權(quán)劃分改革，進(jìn)一步健全環(huán)保投入制度，構(gòu)建完善的環(huán)保支出保障機(jī)制。

一、我國政府間環(huán)境事權(quán)劃分現(xiàn)狀及其存在的主要問題

（一）環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的分類

梳理環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和三定方案列舉的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，并依據(jù)相關(guān)事項(xiàng)的特征，我們可以將其劃分為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、污染防控與治理、環(huán)境科技四大類別。其中，環(huán)境保護(hù)主要包括環(huán)保立法、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、環(huán)境信息發(fā)布、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置、跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護(hù)、涉外環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)察、執(zhí)法檢查、環(huán)境宣傳教育等；生態(tài)保護(hù)與修復(fù)主要包括自然生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)等；污染防控與治理主要包括大氣污染防治、水污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、污染物總量控制、排污許可證管理、清潔生產(chǎn)等；環(huán)境科技主要包括基礎(chǔ)研究、示范工程、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

（二）我國政府間環(huán)境事權(quán)劃分現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國沒有任何一項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)對(duì)政府間環(huán)境事權(quán)劃分問題進(jìn)行明確規(guī)定，相關(guān)事項(xiàng)主要在《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（環(huán)境保護(hù)部令2015第34號(hào)）、《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號(hào)）、《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》（國家環(huán)境保護(hù)總局令2007第39號(hào)）等法律法規(guī)、部門規(guī)章以及相關(guān)部門三定實(shí)施方案中有所提及。通過梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行中央與地方政府間環(huán)境事權(quán)劃分情況如下：

中央政府環(huán)境事權(quán)包括：環(huán)境監(jiān)察；涉外環(huán)境保護(hù)事務(wù)；環(huán)境科技（科學(xué)研究、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展）。

地方政府環(huán)境事權(quán)包括：農(nóng)村環(huán)境綜合整治；固廢污染防治（生活廢棄物分類處置與回收利用、危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施及場(chǎng)所建設(shè)、放射性固體廢物處置）；水污染防治（海洋環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)、飲用水源地保護(hù)、合理施用化肥農(nóng)藥）；大氣污染防治（發(fā)展城市煤氣、天然氣、液化氣和其他清潔能源）；環(huán)境執(zhí)法；突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置。

中央和地方共享環(huán)境事權(quán)包括：環(huán)境規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；污染物總量控制；排污許可證管理；清潔生產(chǎn)；生態(tài)補(bǔ)償；環(huán)境宣教；環(huán)境信息發(fā)布；生態(tài)保護(hù)；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)；跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護(hù)。

（三）現(xiàn)行政府間環(huán)境事權(quán)劃分中存在的主要問題

1994年分稅制改革對(duì)我國政府間環(huán)境事權(quán)和支出責(zé)任作了初步劃分，但限于改革初期多方面因素的影響，生態(tài)環(huán)境事權(quán)的劃分只作了原則性規(guī)定，比較粗放。經(jīng)過20多年的實(shí)踐和運(yùn)作，特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，加之政府間生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，政府環(huán)境保護(hù)職能不明確、政府間環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰等問題越來越突出，致使政府間環(huán)保職責(zé)相互推諉，環(huán)保支出責(zé)任落實(shí)不到位。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清晰。一方面，包括歷史遺留污染物處置、國家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、跨省環(huán)境治理等在內(nèi)的具有全國性或跨區(qū)域外溢的環(huán)保事項(xiàng)，屬于中央政府事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)。但從目前來看，上述事權(quán)經(jīng)常得不到充足的中央財(cái)政資金支持或投入保障，涉事地方政府往往要承擔(dān)一部分支出責(zé)任，而限于地方財(cái)力的窘境，地方政府根本無力提供相關(guān)支出，致使相關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任難以落實(shí)到位。另一方面，包括轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染防治和環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，屬于地方政府事權(quán)，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。但由于政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清晰，地方政府明知而又故意推脫責(zé)任，導(dǎo)致相關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任難以得到落實(shí)。

二是政府間環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)。首先，從橫向來看，無論是環(huán)境保護(hù)，還是環(huán)境污染及其防治，外溢性較強(qiáng)，所以相關(guān)環(huán)保和治污工程必須由涉及流域或區(qū)域的政府、企業(yè)和社會(huì)共同履責(zé)和實(shí)施。這就需要建立健全完善的橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，否則就會(huì)造成上下游或地區(qū)間生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。其次，從縱向來看，按照我國現(xiàn)行中央與地方政府間財(cái)稅分享體制，國有大中型企業(yè)收入主要上交中央，但企業(yè)經(jīng)常會(huì)給地方帶來不同程度的生態(tài)環(huán)境問題，其治污包袱往往留給所在地方，導(dǎo)致央地環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。另外，由于1994年分稅制改革關(guān)于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分缺乏法制保障，隨著分稅制改革的推進(jìn)，高層級(jí)政府往往會(huì)利用自己所處的優(yōu)勢(shì)地位下移事權(quán)、上提財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府特別是基層政府財(cái)力拮據(jù)，無法保障本級(jí)生態(tài)環(huán)境支出需要，致使地方政府環(huán)保投入缺位問題長期存在。

三是環(huán)境事權(quán)地方政府屬地承擔(dān)原則與環(huán)境保護(hù)外溢性特征不匹配?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，我國環(huán)境管理體制實(shí)行屬地管理原則，這與生態(tài)環(huán)境的外溢性特征不相適應(yīng)。無論是環(huán)境污染，還是環(huán)境保護(hù)和污染防治，其正面效益和負(fù)面影響都具有明顯的外溢性，在涉及跨流域、跨區(qū)域污染時(shí)，就難以避免地方保護(hù)主義觀念所導(dǎo)致的對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染治理的消極。地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的擴(kuò)張，有時(shí)會(huì)采取地方保護(hù)主義行為，對(duì)高污染的利稅大戶睜一只眼、閉一只眼，甚至想方設(shè)法提供庇護(hù)，以犧牲本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)，更無視其他地方的環(huán)境質(zhì)量，來換取本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致環(huán)境污染大面積外溢，跨區(qū)域、跨流域污染問題時(shí)有發(fā)生。

二、典型OECD國家環(huán)境事權(quán)劃分情況及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國政府間環(huán)境事權(quán)劃分情況

在美國，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作了明確規(guī)定。按照聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法的條文列舉，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局代表聯(lián)邦政府履行環(huán)境保護(hù)職能，以保護(hù)公眾健康為目的，加強(qiáng)資源和環(huán)境監(jiān)管，努力提高環(huán)境質(zhì)量，確保生態(tài)環(huán)境安全。其具體職責(zé)包括研究制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染防控執(zhí)法、部門間組織協(xié)調(diào)以及指導(dǎo)州和地方環(huán)境保護(hù)工作等。鑒于國土范圍比較大，為了提高聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)和污染防治工作的效率，美國將全境劃分為10個(gè)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)設(shè)立一個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)辦公室，專職負(fù)責(zé)具體履行聯(lián)邦政府的環(huán)保職責(zé)。這有利于發(fā)揮地區(qū)辦公室的信息優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)了聯(lián)邦環(huán)保工作的針對(duì)性、及時(shí)性和有效性。地區(qū)辦公室的主要職責(zé)包括：第一，管理本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源和環(huán)境建設(shè)；第二，具體管理聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局分配給各州涉及本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)資金和項(xiàng)目；第三，監(jiān)督各州確定的涉及本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的執(zhí)行，以確保相關(guān)項(xiàng)目嚴(yán)格按照聯(lián)邦法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作；第四，為解決州、地區(qū)和跨區(qū)域環(huán)境問題提供技術(shù)指導(dǎo)和應(yīng)對(duì)措施等。

美國各個(gè)州都有州級(jí)環(huán)境保護(hù)局。按照聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法律的相關(guān)規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局與各州的環(huán)保局之間不存在隸屬關(guān)系，而是合作與伙伴關(guān)系。其中，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各州加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)境法律和相關(guān)規(guī)劃的落實(shí)情況，并對(duì)各州的環(huán)保工作予以資金支持和技術(shù)指導(dǎo)。州環(huán)保局是聯(lián)邦環(huán)境法律和規(guī)劃的具體執(zhí)行者和落實(shí)者，根據(jù)聯(lián)邦統(tǒng)一規(guī)劃和要求，具體負(fù)責(zé)制定本州的環(huán)境保護(hù)和污染防治計(jì)劃，執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)保局確定的涉及本州的環(huán)境保護(hù)和污染防治項(xiàng)目。

當(dāng)美國國會(huì)制定環(huán)境保護(hù)法律時(shí)，州政府通常負(fù)有主要責(zé)任，聯(lián)邦環(huán)保局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督州環(huán)保局。如果證明州環(huán)保局不能勝任某項(xiàng)工作，相關(guān)職能將由聯(lián)邦環(huán)保局代為執(zhí)行。以資源回收利用為例，如果某個(gè)州計(jì)劃采用與聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局相同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，那么聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局將授予該州特許地位。特許地位的資格每年要接受審查和重新審批，如果不符合聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，該州的特許地位資格將立即被取消，相關(guān)職能也將由聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局全面接管。

（二）德國政府間環(huán)境事權(quán)劃分情況

按照分工，州和地方政府是德國環(huán)境保護(hù)職能的主要責(zé)任方。其中，地方政府是承擔(dān)主力，州政府僅負(fù)責(zé)輔助性的工作或事務(wù)；但州政府可以向無力承擔(dān)責(zé)任或無法解決環(huán)保事務(wù)的地方政府提供幫助。

德國地方政府分為兩級(jí)，縣（包括非縣城市）和鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。縣級(jí)政府與鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)大部分環(huán)境保護(hù)職責(zé)。環(huán)保要素是各地政府制定區(qū)域規(guī)劃方案的重要考量因素，各地的空氣污染治理、水污染治理、污水處理以及垃圾回收處置等環(huán)保問題及事務(wù)直接由當(dāng)?shù)卣芾?。?duì)于一鎮(zhèn)一縣無法解決的環(huán)境問題，地方政府一般采取橫向聯(lián)合的方式予以化解。例如，幾個(gè)鄰近的村莊經(jīng)常聯(lián)合建造垃圾處理廠，并聯(lián)合雇用相關(guān)公司來統(tǒng)一管理，從而有效地降低廢物回收處置的成本。

德國政府對(duì)污染問題的打擊非常嚴(yán)厲，其會(huì)及時(shí)責(zé)令超標(biāo)的工廠或單位整改，否則將吊銷排污許可證和生產(chǎn)許可證，責(zé)令停業(yè)整頓，并處以重罰。為了嚴(yán)肅執(zhí)法，德國專門成立了環(huán)保警察隊(duì)伍，其分布廣泛、行動(dòng)快速、威懾力強(qiáng)，充分利用警察的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，專門打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與事件，不僅有力提升了環(huán)保執(zhí)法力度，而且大幅度提高了環(huán)保治污效率。

自20世紀(jì)70年代起，德國就開始搭建環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)涵蓋了絕大多數(shù)的環(huán)境檢測(cè)信息，包含水域、空氣、土壤、高速路等。該系統(tǒng)不僅幫助解決了德國歷史上遺留下來的環(huán)保問題，更為德國環(huán)境政策制定提供了諸多參考依據(jù)。

（三）日本政府間環(huán)境事權(quán)劃分情況

為了做好防治公害和自然保護(hù)工作，日本于1971年7月成立了國家環(huán)境廳，具體負(fù)責(zé)防治公害工作方針、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定與監(jiān)管以及規(guī)劃的編制等等。日本環(huán)境廳下設(shè)“國立公害研究所”，并以該所為中心，建立了包括大學(xué)、中央有關(guān)部門、地方在內(nèi)共同參與的科研合作體系，強(qiáng)化了中央政府各部門、大學(xué)和地方政府之間的環(huán)保合作，集中力量開展防治公害科研工作。其中，大學(xué)主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)理論研究，政府有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)大氣污染與水資源污染問題的研究，地方重點(diǎn)進(jìn)行地方性污染問題的探究。

日本各地方政府為了做好地方環(huán)保工作，先后紛紛設(shè)立了環(huán)境局。地方環(huán)境局根據(jù)中央統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)制定本地區(qū)防治公害的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和具體政策，并與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)簽訂《防治公害協(xié)議》。在當(dāng)?shù)卣膰?yán)格監(jiān)督下，相關(guān)企業(yè)為做好防治公害工作，落實(shí)好《防治公害協(xié)議》，也相繼設(shè)立了公害防治部門，配備專職人員從事環(huán)保工作，從而形成了從中央到地方、從政府到企業(yè)、從市場(chǎng)到社會(huì)相對(duì)完備的環(huán)境保護(hù)體系。

隨著國際與國內(nèi)社會(huì)對(duì)環(huán)保問題的日益重視，日本于2002年初將環(huán)境廳升級(jí)為環(huán)境省，重點(diǎn)加強(qiáng)政府有關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)方面的組織協(xié)調(diào)以及國際上的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，從頂層設(shè)計(jì)方面為做好環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)工作創(chuàng)造了條件。

（四）國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及其對(duì)我國的啟示

總結(jié)美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家政府間環(huán)境事權(quán)劃分情況，以下四個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒和參考：

一是各級(jí)政府的環(huán)境事權(quán)均有明確的法律規(guī)定，范圍明確而具體。在美國，根據(jù)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法，聯(lián)邦政府授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局制定環(huán)境保護(hù)法規(guī)，并授予其行政執(zhí)法權(quán)力。各州的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)局的職責(zé)與權(quán)限也有具體的法律規(guī)定。

二是政府間環(huán)境事權(quán)劃分清晰。各級(jí)政府依據(jù)法律規(guī)定和授權(quán)履行各自的環(huán)境職責(zé)，政府間事權(quán)劃分清晰。其中，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性、跨區(qū)域、跨流域環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域性環(huán)境事項(xiàng)。

三是本級(jí)政府事權(quán)主要由本級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，委托事項(xiàng)較少。以美國為例，聯(lián)邦環(huán)保局與州環(huán)保局之間不存在隸屬關(guān)系，二者依法各負(fù)其責(zé)、各司其職。聯(lián)邦政府的環(huán)保職能不是委托給州政府去執(zhí)行，而是由聯(lián)邦環(huán)保局在全國范圍內(nèi)設(shè)立10個(gè)地區(qū)辦公室，專職負(fù)責(zé)具體履行聯(lián)邦環(huán)保局的環(huán)保職責(zé)，嚴(yán)格踐行“自己的事情自己干”。

四是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法嚴(yán)格。例如德國環(huán)保一向奉行嚴(yán)格執(zhí)法原則，為了嚴(yán)肅執(zhí)法，德國專門成立了環(huán)保警察隊(duì)伍，專門打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與事件，有力提升了環(huán)保執(zhí)法力度和環(huán)保治污效率。

三、合理劃分中央與地方政府間的環(huán)境事權(quán)

（一）劃分原則

除輔助以公共物品層次性原則、污染者付費(fèi)（PPP）、使用者付費(fèi)（UPP）和受益者分擔(dān)等原則外，政府間環(huán)境事權(quán)的劃分應(yīng)重點(diǎn)遵循以下兩方面原則：

一是環(huán)境外溢范圍與事權(quán)范圍相適應(yīng)原則?？諝?、水和遷徙物種是不斷流動(dòng)的，所以環(huán)境污染物不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卦斐捎绊?，而且可以通過空氣、水和遷徙物種等介質(zhì)對(duì)移動(dòng)地點(diǎn)造成環(huán)境負(fù)效應(yīng)。也就是說，部分環(huán)境物品和服務(wù)具有外溢性，形成跨流域、跨區(qū)域環(huán)境事項(xiàng)?？缌饔?、跨區(qū)域環(huán)境事項(xiàng)需要流域上下游或涉及區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同監(jiān)控、保護(hù)和治理，這就需要高一級(jí)政府出面干預(yù)，協(xié)調(diào)解決跨流域、跨區(qū)域環(huán)境問題。因此，跨流域、跨區(qū)域環(huán)境事權(quán)宜上劃高層級(jí)政府負(fù)責(zé)。

二是管理效率最大化原則。那些由地方管理更富有效率的環(huán)境事項(xiàng)，相關(guān)事權(quán)應(yīng)劃分給地方政府，或委托地方政府執(zhí)行，相關(guān)費(fèi)用由中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助解決，同時(shí)地方政府要切實(shí)負(fù)起相應(yīng)的環(huán)境失職責(zé)任。凡是由更高一級(jí)政府組織實(shí)施更具整體效益的環(huán)境事項(xiàng)，應(yīng)上劃更高層級(jí)政府負(fù)責(zé)。

（二）改革要點(diǎn)

第一，改革首先應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行中央與地方環(huán)境事權(quán)劃分中存在的突出矛盾和問題進(jìn)行重點(diǎn)突破，切實(shí)使環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任基本相適應(yīng)，為各級(jí)政府充分履行環(huán)境職責(zé)奠定體制基礎(chǔ)。

第二，適度增加中央環(huán)境職責(zé)，可以考慮將具有全國性和跨省影響的環(huán)境事權(quán)上劃，由中央承擔(dān)并負(fù)責(zé)執(zhí)行。例如跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治等。

第三，本級(jí)環(huán)境事權(quán)由本級(jí)政府負(fù)責(zé)，盡量減少交叉和共擔(dān)，努力踐行國家任務(wù)國家做、地方任務(wù)地方做的思路。中央政府職責(zé)盡量由中央自身機(jī)構(gòu)完成，中央環(huán)境事權(quán)中由地方執(zhí)行更具效率的事項(xiàng)，中央政府可委托地方政府具體執(zhí)行，相關(guān)支出由中央通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。

第四，政府間環(huán)境事權(quán)的調(diào)整要通過法律程序加以規(guī)范，避免再次依據(jù)行政權(quán)力隨意改變和推諉現(xiàn)象的發(fā)生，確保政府間環(huán)境事權(quán)劃分改革的法定性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。

（三）劃分方案

根據(jù)上述政府間環(huán)境事權(quán)的劃分原則和改革思路，我國中央與地方政府間環(huán)境事權(quán)劃分的具體方案如下：

1.中央政府環(huán)境事權(quán)

第一，在環(huán)境保護(hù)宏觀調(diào)控方面，中央政府主要負(fù)責(zé)：（1）環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一立法；（2）全國性以及重大區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃的編制；（3）全國性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建立與完善；（4）全國性生態(tài)環(huán)境變化的監(jiān)督管理；（5）全國性環(huán)境科學(xué)理論研究與重大技術(shù)攻關(guān)；（6）全國性環(huán)境信息發(fā)布與宣傳教育；（7）建立健全中央對(duì)地方的縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，包括規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間環(huán)保投入能力；（8）協(xié)調(diào)和組織跨流域、跨區(qū)域的省際間建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。

第二，在維護(hù)國家環(huán)境安全與負(fù)責(zé)任的大國形象方面，中央事權(quán)主要包括：（9）全國性環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法，查處重大環(huán)境違法違規(guī)問題；（10）涉及國家環(huán)境安全的國際界河保護(hù)；（11）跨省的流域和區(qū)域重大環(huán)境問題評(píng)估；（12）歷史遺留污染物的應(yīng)對(duì)和處置；（13）全球變暖、溫室效應(yīng)的監(jiān)測(cè)和解決；（14）履行國際環(huán)境公約，統(tǒng)一制定履約行動(dòng)計(jì)劃和方案，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

第三，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中央政府主要負(fù)責(zé)：（15）全國性環(huán)境規(guī)劃實(shí)施和重大項(xiàng)目建設(shè)；（16）跨省流域和區(qū)域環(huán)境保護(hù)與污染治理重大規(guī)劃實(shí)施和重大項(xiàng)目建設(shè)；（17）國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理。

第四，在環(huán)境保護(hù)執(zhí)行能力建設(shè)方面，中央政府主要負(fù)責(zé)：（18）履行中央環(huán)境事權(quán)的直屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)；（19）衡量全國環(huán)境質(zhì)量的國家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，包括大氣、水、土壤、近岸海域、化學(xué)品等。

2.地方政府環(huán)境事權(quán)

一是地區(qū)環(huán)境調(diào)控與管理，主要包括：（1）制定地區(qū)性環(huán)境法規(guī)；（2）編制地區(qū)環(huán)境規(guī)劃和轄區(qū)內(nèi)跨流域、跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；（3）制定地區(qū)性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；（4）地區(qū)性環(huán)境科學(xué)理論與政策研究；（5）地區(qū)性環(huán)境宣傳教育和信息發(fā)布；（6）建立健全省以下縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度；（7）協(xié)調(diào)和組織轄區(qū)內(nèi)建立健全跨流域、跨區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。

二是維護(hù)地區(qū)環(huán)境安全，主要包括：（8）轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染治理，包括固廢污染防治、水污染防治、大氣污染防治和土壤污染防治等；（9）地區(qū)性環(huán)境規(guī)劃實(shí)施；（10）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（11）轄區(qū)內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置。

三是地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，包括（12）環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和違法違規(guī)問題的查處等。

3.環(huán)境引導(dǎo)性事權(quán)

除上述中央與地方政府獨(dú)立承擔(dān)與執(zhí)行的環(huán)境事權(quán)外，還有一些引導(dǎo)性事權(quán)。它是指中央政府提供一部分資金，地方政府配套一部分資金，中央政府鼓勵(lì)地方政府承擔(dān)某些環(huán)境事權(quán)。但歸根結(jié)底，引導(dǎo)性事權(quán)仍屬于地方政府的環(huán)境事權(quán)，主要包括：對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)與培育以及對(duì)重大環(huán)保技術(shù)、模式與政策等試點(diǎn)示范引導(dǎo)等。

四、構(gòu)建完善的環(huán)保支出保障機(jī)制

（一）提高地方政府履行環(huán)境職責(zé)的財(cái)政保障能力

央地兩級(jí)環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任明確劃分之后，接下來就需要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的原則合理劃分政府間的收入。下一階段，中央要按照事與錢相一致的原則，適度調(diào)整中央與地方的收入劃分辦法，使各級(jí)政府的環(huán)保支出責(zé)任與其財(cái)權(quán)和財(cái)力相匹配，努力提高地方政府特別是基層政府履行環(huán)境職責(zé)的財(cái)政保障能力，最大限度激勵(lì)地方政府加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的積極性。同時(shí)，要進(jìn)一步健全和完善中央對(duì)地方政府的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間環(huán)保投入能力。

（二）各級(jí)政府要共同加大環(huán)境保護(hù)支持力度

鑒于目前生態(tài)補(bǔ)償資金不足已成為制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素，下一階段，從中央到地方要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政環(huán)保投入力度，努力確保財(cái)政環(huán)保支出需要。創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)中央和地方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、共同增加生態(tài)環(huán)保投入，努力提高生態(tài)環(huán)保支出保障能力。

（三）擴(kuò)大排污收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額征收環(huán)境稅

在建制鎮(zhèn)等有條件的農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)達(dá)到最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但仍然不能補(bǔ)償成本并合理盈利的，可考慮進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)范圍，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件適度提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)安裝自來水的地區(qū)，生活垃圾處理費(fèi)可與供水價(jià)格合并計(jì)征。對(duì)于養(yǎng)殖小區(qū)的散養(yǎng)戶，可根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模征收一定的污染治理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)相關(guān)情況自行制定。對(duì)于直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶，要依據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》足額征收環(huán)境稅，這既有利于激勵(lì)排污單位減少污染排放，也有助于提高地方政府履行環(huán)保職責(zé)的財(cái)政保障能力。