齊守印

內(nèi)容提要：各類國有資產(chǎn)是各級(jí)國家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、提供公共物品的物質(zhì)基礎(chǔ)。國有資產(chǎn)配置和運(yùn)營效率的高低主要取決于其管理體制機(jī)制的優(yōu)化程度。國有資產(chǎn)是公共經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)管理是公共經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，國有資產(chǎn)管理體制是公共經(jīng)濟(jì)體制的重要側(cè)面，因此，公共經(jīng)濟(jì)理論是分析研究國有資產(chǎn)管理問題的最佳視角。本文從公共經(jīng)濟(jì)視角，分析了各類國有資產(chǎn)的固有功能、管理體制要素結(jié)構(gòu)和維度構(gòu)成，針對(duì)我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制存在的六大缺陷，從五個(gè)維度上系統(tǒng)地提出了全面深化國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制改革的基本思路。

國有資產(chǎn)本質(zhì)上是國家代表人民公共利益持有產(chǎn)權(quán)、用以在不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)的各種經(jīng)濟(jì)資源，是一個(gè)國家或地區(qū)公共經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營的效率和效果如何，直接關(guān)系到整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)及國家治理的績(jī)效，而其本身則主要取決于國有資產(chǎn)管理體制的整體優(yōu)化程度。因此，遵循問題導(dǎo)向原則，按照“著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”要求，全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革，無疑是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。本文基于公共經(jīng)濟(jì)視角，運(yùn)用理論與實(shí)踐結(jié)合的方法，從四大要素、五個(gè)維度上就我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的突出問題進(jìn)行概要分析，并據(jù)此對(duì)全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革的主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑試作探索。

一、公共經(jīng)濟(jì)視角下的國有資產(chǎn)基本功能與管理體制架構(gòu)

按照通常理解，所謂國有資產(chǎn)就是屬于國家所有的資產(chǎn)，具體表現(xiàn)為國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位所占用的各種固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)、有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，以及國家持有產(chǎn)權(quán)、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的各種自然資源；這些經(jīng)濟(jì)資源通常以總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)（所有者權(quán)益）顯示于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告之中。這固然不錯(cuò)。但這種理解只是一種表層認(rèn)識(shí)，尚未能從深層內(nèi)在聯(lián)系上把握國有資產(chǎn)的本質(zhì)，因而既難以據(jù)此分析判斷國有資產(chǎn)管理及其體制機(jī)制中存在的根本性弊端，也難以準(zhǔn)確把握深化國有資產(chǎn)管理體制改革的基本方向和實(shí)現(xiàn)路徑。要想突破這種局限性，必須借助于最佳的理論視角，以能否充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的基本功能作為判斷依據(jù)，通過深入觀察和系統(tǒng)分析找出問題及其根源所在，依此判明通過深化改革優(yōu)化國有資產(chǎn)管理及其體制的正確方向。

那么，分析研究國有資產(chǎn)、國有資產(chǎn)管理及其體制，應(yīng)當(dāng)以哪一種理論作為最佳觀察視角呢？這必須依據(jù)國有資產(chǎn)、國有資產(chǎn)管理和國有資產(chǎn)管理體制的基本屬性加以判斷。毋庸置疑，國有資產(chǎn)屬于經(jīng)濟(jì)范疇，國有資產(chǎn)管理屬于一種經(jīng)濟(jì)管理，因而國有資產(chǎn)管理體制屬于一種經(jīng)濟(jì)體制。進(jìn)一步的問題是，國有資產(chǎn)屬于哪一類經(jīng)濟(jì)范疇，國有資產(chǎn)管理屬于哪一種經(jīng)濟(jì)管理，國有資產(chǎn)管理體制屬于哪一類經(jīng)濟(jì)體制？無需詳論，國有資產(chǎn)肯定不屬于民間經(jīng)濟(jì)范疇，國有資產(chǎn)管理自然不屬于民間經(jīng)濟(jì)管理，以此推論，國有資產(chǎn)管理體制無疑也就不屬于民間經(jīng)濟(jì)體制。這是因?yàn)?，國家自產(chǎn)生后一直是公共經(jīng)濟(jì)的受托代理和實(shí)際組織主體，國家受社會(huì)成員之托組織提供公共物品必須以占用、配置、運(yùn)營各種必要的經(jīng)濟(jì)資源為物質(zhì)手段，而這些經(jīng)濟(jì)資源在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)層面就表現(xiàn)為與負(fù)債相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，故名之為國有資產(chǎn)。由此可見，從本質(zhì)上考察，國有資產(chǎn)屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇之一，國有資產(chǎn)管理乃是公共經(jīng)濟(jì)管理的重要內(nèi)容之一，而國有資產(chǎn)管理體制則是整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體制中一個(gè)不可或缺的組成部分或重要側(cè)面。既然如此，分析、研究國有資產(chǎn)管理及其體制的最佳視角理所當(dāng)然地應(yīng)該是公共經(jīng)濟(jì)，深化國有資產(chǎn)管理及其體制改革的實(shí)踐也必須以公共經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)。反之，如果撇開公共經(jīng)濟(jì)視角，將很難將國有資產(chǎn)存在的必要性、國有資產(chǎn)的基本功能和國有資產(chǎn)管理體制問題從理論上透析并論述清楚；脫離公共經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)，也就很難自覺而正確地系統(tǒng)推進(jìn)國有資產(chǎn)管理及其體制改革。需要指出，以公共經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)包括國有資產(chǎn)管理在內(nèi)的公共經(jīng)濟(jì)體制改革，與堅(jiān)持馬克思主義理論的指導(dǎo)地位毫無矛盾，因?yàn)轳R克思、恩格斯等馬克思主義經(jīng)典作家有著極深刻的公共經(jīng)濟(jì)思想理論。筆者所說的公共經(jīng)濟(jì)理論，就是指以馬克思主義公共經(jīng)濟(jì)思想為核心內(nèi)容和研究范式的公共經(jīng)濟(jì)理論，而不是其他所謂主流公共經(jīng)濟(jì)理論。

（一）公共經(jīng)濟(jì)視角下國有資產(chǎn)的產(chǎn)生基礎(chǔ)與基本功能

從生產(chǎn)型公共經(jīng)濟(jì)理論①生產(chǎn)型公共經(jīng)濟(jì)理論是以公共物品再生產(chǎn)為主線、以公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式及其運(yùn)行規(guī)律為主體內(nèi)容的公共經(jīng)濟(jì)理論體系，與目前在中外理論界占主流地位的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究范式方面迥然相異。因?yàn)?，后者是以?cái)政運(yùn)行為主線、以財(cái)政收支和財(cái)政政策及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響為整個(gè)理論體系的主體內(nèi)容，雖然也研究公共物品生產(chǎn)或提供問題，但這部分理論僅僅作為闡述財(cái)政必要性、財(cái)政資源配置的基礎(chǔ)而存在。因此，相對(duì)于前者而言，后者可稱為分配型公共經(jīng)濟(jì)理論。齊守印在《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第19期發(fā)表的《公共經(jīng)濟(jì)思想理論源流考略》一文中對(duì)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的這兩種類型做了區(qū)分和論述。來看，公共經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)（原始社會(huì)解體以后就是國家）受社會(huì)成員集體委托，組織提供公共物品用以滿足社會(huì)成員公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益。提供公共物品必須以占用經(jīng)濟(jì)資源為條件、以耗費(fèi)必要的經(jīng)濟(jì)資源為代價(jià)，于是才產(chǎn)生了由社會(huì)成員讓渡或國家從社會(huì)成員及其經(jīng)濟(jì)組織那里籌集經(jīng)濟(jì)資源，形成國有資產(chǎn)的必要性。這一邏輯反過來又決定，國家必須將由社會(huì)成員及其經(jīng)濟(jì)組織讓渡的經(jīng)濟(jì)資源形成的國有資產(chǎn)全部用作提供公共物品所需要的生產(chǎn)資料和相關(guān)物質(zhì)條件，用以增進(jìn)作為公共經(jīng)濟(jì)終極主體的社會(huì)成員的公共利益。這就要求國有資產(chǎn)配置和運(yùn)營必須以服務(wù)于公共物品再生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)公共利益為基本功能，或者說必須堅(jiān)持公共性原則。

作為公共經(jīng)濟(jì)終極主體的社會(huì)成員對(duì)公共物品的需求是多種多樣的，因此，國家必須根據(jù)提供不同種類公共物品的需要將所占用的經(jīng)濟(jì)資源配置于不同領(lǐng)域，從而使國有資產(chǎn)在公共經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)再生產(chǎn)過程中因所處領(lǐng)域不同而區(qū)分為公務(wù)性、經(jīng)營性、資源性和財(cái)務(wù)性四大類別，從而使國有資產(chǎn)所承擔(dān)的基本功能在其各大類別上獲得了略有差別的具體表現(xiàn)。

公務(wù)性國有資產(chǎn)①人們通常將這類國有資產(chǎn)稱之為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，但嚴(yán)格來說這種稱謂很不確切。這是因?yàn)?，行政是相?duì)于立法、司法而言的公共事務(wù)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只是國家機(jī)構(gòu)的組成部分之一，以行政代指國家機(jī)構(gòu)整體，以行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位使用的公共資產(chǎn)代指整個(gè)國家機(jī)構(gòu)受托代理提供公共物品過程中所使用的公共資產(chǎn)屬于以偏概全，邏輯上有欠嚴(yán)密性?？梢姡姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)這一概念難以準(zhǔn)確表達(dá)其所要反映的客觀對(duì)象的內(nèi)在聯(lián)系。有鑒于此，我們認(rèn)為，根據(jù)這類國有資產(chǎn)所承擔(dān)的核心職能屬性，應(yīng)該用“公共事務(wù)性”代替原概念中“行政事業(yè)單位”，將“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)”修正為“公務(wù)性國有資產(chǎn)”。作為提供公共物品和公共服務(wù)的物質(zhì)條件，其具體功能主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。一是作為公共物品直接生產(chǎn)過程中所使用的各種物質(zhì)資料，如各類國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施設(shè)備、辦公耗材、貨幣資金及其他具有市場(chǎng)價(jià)值的調(diào)控工具等。二是公共物品在使用、消費(fèi)過程中的物質(zhì)存在或作為提供公共服務(wù)的物質(zhì)依托，如公路、鐵路、輪船、航班、路燈、燈塔、文體活動(dòng)中心的器材、圖書館建筑物和圖書、科技館建筑物及其展示或演示儀器、醫(yī)院建筑物及其醫(yī)療設(shè)備，以及國防軍事設(shè)施等。這些物質(zhì)存在作為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義或財(cái)務(wù)范疇的資產(chǎn)，對(duì)于實(shí)質(zhì)上的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言則是相應(yīng)公共物品使用價(jià)值賴以發(fā)揮的物質(zhì)條件。三是作為形成公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的原材料、場(chǎng)地和其他中間產(chǎn)品，是提供公共物品或建設(shè)公共設(shè)施所準(zhǔn)備的必要物質(zhì)資料，如用于各種公共機(jī)構(gòu)辦公用建筑物的原材料和土地等先期投入的物質(zhì)資源，以及用于購買各種公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的貨幣資金等。

經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為各種類型國有企業(yè)所占用的資本，其具體功能也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是為國家賺取提供公共物品所需成本的經(jīng)濟(jì)來源，即財(cái)政收入。二是為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)充當(dāng)物質(zhì)依托，如各種著眼于維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性物資和資源儲(chǔ)備，中央銀行著眼于實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、維護(hù)國內(nèi)總供求均衡和國際收支平衡而持有必要的黃金儲(chǔ)備、外匯儲(chǔ)備以及其他有價(jià)證券，為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)而舉辦國有政策性金融企業(yè)和支持特定行業(yè)發(fā)展的公有基金公司、擔(dān)保公司，為在財(cái)政收支矛盾比較緊張的情況下加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通設(shè)施建設(shè)而舉辦相應(yīng)的政府投融資平臺(tái)，為防止自然壟斷產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)而舉辦各種公有的公用事業(yè)型企業(yè)，為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、引領(lǐng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)而舉辦國有企業(yè)等。三是在社會(huì)主義國家中作為維護(hù)基本經(jīng)濟(jì)制度和維護(hù)社會(huì)公平、防止貧富兩極分化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

資源性國有資產(chǎn)（包括國土、礦產(chǎn)、森林、海洋等）作為公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段和控制對(duì)象，其具體功能主要是維護(hù)全體社會(huì)成員生存繁衍的基本條件、健康生活的生態(tài)環(huán)境和掌控國家經(jīng)濟(jì)命脈、實(shí)施經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等。

財(cái)務(wù)性國有資產(chǎn)作為川流不息的財(cái)政收支在某一時(shí)點(diǎn)上的結(jié)存量，其具體功能則在于以價(jià)值形態(tài)的財(cái)政資金從宏觀角度調(diào)控所有種類公共經(jīng)濟(jì)資源的總體布局，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)實(shí)施調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展，通過為所有公共物品提供籌集和配置資金實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的局部均衡和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體的一般均衡。由此可見，盡管在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及其資產(chǎn)負(fù)債表的存量資產(chǎn)總額中財(cái)務(wù)性資產(chǎn)占比通常并不一定很高，但其綜合性功能卻是其他三類國有資產(chǎn)所不能比擬的。正是從這個(gè)意義上，中共十八屆三中全會(huì)更特別指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

各類國有資產(chǎn)所具有或承擔(dān)的功能并非能夠自然而然地得以實(shí)現(xiàn)，而是必須借助于合理的配置、有效的運(yùn)營、科學(xué)的管理和有力的監(jiān)督過程，并且需要以科學(xué)合理、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的國有資產(chǎn)管理體制作為保障條件。因此，必須著眼于保證各類國有資產(chǎn)在公共經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過程中的固有功能得以有效發(fā)揮，健全和優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制。

（二）公共經(jīng)濟(jì)視角下國有資產(chǎn)管理體制的要素結(jié)構(gòu)

國有資產(chǎn)管理體制作為公共經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分，是體現(xiàn)于國有資產(chǎn)管理過程中的制度化公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系。有鑒于此，只有從公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系這一視角來考察，才能夠從內(nèi)在聯(lián)系上把握國有資產(chǎn)管理體制的本質(zhì)，弄清楚國有資產(chǎn)管理體制由哪些要素和維度構(gòu)成，從而自覺地按照科學(xué)的總體構(gòu)架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制有效、效果理想的國有資產(chǎn)管理體制。

公共經(jīng)濟(jì)中存在著多層次、多方面的活動(dòng)主體，在公共物品再生產(chǎn)過程中這些主體相互之間結(jié)成多方面的關(guān)系，這些關(guān)系的總和構(gòu)成整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系。公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之間的各種具體生產(chǎn)關(guān)系，有些表現(xiàn)為公共經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成要素，有些表現(xiàn)為公共經(jīng)濟(jì)體制的架構(gòu)維度。作為公共經(jīng)濟(jì)體制組成部分的國有資產(chǎn)管理體制，就是由體現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之間的各種具體生產(chǎn)關(guān)系的多種要素和多個(gè)維度構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。其中，完整的要素和各要素間的有機(jī)聯(lián)系構(gòu)成嚴(yán)密的體制邏輯結(jié)構(gòu)，而完整的維度和各維度間的有機(jī)聯(lián)系則構(gòu)成有序的體制總體架構(gòu)，這兩個(gè)層面的結(jié)構(gòu)共同決定整個(gè)體制系統(tǒng)的功能。因此，要想構(gòu)建起一整套能夠切實(shí)保障國有資產(chǎn)高效配置和運(yùn)營，從而實(shí)現(xiàn)其固有功能的管理體制，必須深刻認(rèn)識(shí)和全面把握它的要素構(gòu)成、維度構(gòu)成及其合理結(jié)構(gòu)，才能以頂層設(shè)計(jì)的自覺性保證體制方案的科學(xué)性。

鑒于要素結(jié)構(gòu)和總體架構(gòu)屬于管理體制的不同層面，而要素結(jié)構(gòu)相對(duì)于總體架構(gòu)而言又具有基礎(chǔ)性，因此，我們首先從公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系的視角討論國有資產(chǎn)管理體制的要素結(jié)構(gòu)問題。

參與公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體可以分為首尾相貫的五個(gè)層次：一是集公共物品需求兼享用主體、公共資源出讓和公共事務(wù)委托主體于一身的人民大眾，因其對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)利具有終極性，而宜稱為公共經(jīng)濟(jì)的終極主體；二是受托執(zhí)行公共事務(wù)、具體組織公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、籌集和運(yùn)營公共資源、負(fù)責(zé)提供公共物品的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，因其對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和權(quán)力系受托而來、具有代理性質(zhì)，而宜稱為公共經(jīng)濟(jì)的受托代理主體；三是每一級(jí)國家機(jī)構(gòu)橫向?qū)用嬉勒账椒止び杀晃?zé)授權(quán)分別執(zhí)行某一種具體職能的不同部門組成；四是國家機(jī)構(gòu)縱向?qū)用嬉勒沾怪狈止ば纬傻母鲗蛹?jí)分支組織；五是具體占用公共資源、提供公共物品的基層單位。在由這五個(gè)層次主體構(gòu)成的公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系中，第一層次主體對(duì)第二層次主體，第二層次主體對(duì)第三、第四層次主體，第三、第四層次主體對(duì)第五層次主體，圍繞公共物品提供和經(jīng)濟(jì)資源占用這一主線形成自上而下的職能分工、責(zé)任委托、權(quán)力授予和局部利益分享的關(guān)系鏈條。其中的分工、委責(zé)、授權(quán)、分利是構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的基本要素，而這四項(xiàng)基本要素之間的先后順序和有機(jī)匹配則構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的邏輯結(jié)構(gòu)——以職能分工為前提，以責(zé)任配置為根本，依據(jù)責(zé)任分工授予權(quán)力并分享利益，其中職能分工是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、責(zé)任配置是核心所在、權(quán)力授予是保障條件、利益分享是激勵(lì)機(jī)制。

在國有資產(chǎn)管理體制中，責(zé)任配置之所以表現(xiàn)為核心環(huán)節(jié)，是由公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾和公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)所決定的。所謂公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾，就是作為公共經(jīng)濟(jì)最終出資者兼利益享有者的社會(huì)成員內(nèi)部，存在著人人所有、人人受益、人人有責(zé)而又可能誰也不負(fù)責(zé)任的矛盾；這種矛盾是由公共物品產(chǎn)權(quán)的不可分割性和消費(fèi)的非排他性所引起的。公共經(jīng)濟(jì)體制的特殊性質(zhì)，系指它是公共經(jīng)濟(jì)中五個(gè)層次活動(dòng)主體之間從前至后層層遞進(jìn)的一連串“委托－代理型”責(zé)權(quán)配置關(guān)系。由于公共經(jīng)濟(jì)特有的內(nèi)在矛盾極易導(dǎo)致責(zé)任懸空的風(fēng)險(xiǎn)，而公共經(jīng)濟(jì)體制又是公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)多層次委托代理的超長(zhǎng)鏈條，這就使得構(gòu)建覆蓋所有活動(dòng)主體和公共物品再生產(chǎn)全過程的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，既是確保公共經(jīng)濟(jì)資源配置和運(yùn)營效率的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建科學(xué)有效的公共經(jīng)濟(jì)體制的難點(diǎn)所在，因而成為包括國有資產(chǎn)管理體制在內(nèi)整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體制的核心問題。解決這一核心問題的關(guān)鍵和基點(diǎn)在于，合理而清晰地劃分相關(guān)主體的責(zé)任，確保各主體責(zé)任落到實(shí)處，嚴(yán)格貫徹依責(zé)賦權(quán)原則，準(zhǔn)確考核責(zé)任主體的履責(zé)行權(quán)業(yè)績(jī)，對(duì)瀆職失責(zé)和績(jī)效不佳者嚴(yán)格追究責(zé)任，同時(shí)按照激勵(lì)相容原則建立起推動(dòng)責(zé)任主體追求優(yōu)良履責(zé)業(yè)績(jī)的有效激勵(lì)機(jī)制。

（三）公共經(jīng)濟(jì)視角下國有資產(chǎn)管理體制的總體架構(gòu)

公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系中眾多人格化主體之間的相互關(guān)系，可以歸結(jié)為五個(gè)維度、六個(gè)層次。其中，第一個(gè)維度是公共經(jīng)濟(jì)的終極主體（人民大眾）與受托代理主體（作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)的國家）之間通過憲政性契約構(gòu)成的委托代理關(guān)系；第二個(gè)維度是作為公共經(jīng)濟(jì)受托代理主體的國家機(jī)構(gòu)每一層級(jí)上不同部門之間的橫向分工協(xié)作關(guān)系；第三個(gè)維度是公共經(jīng)濟(jì)受托代理主體內(nèi)部各層級(jí)之間的縱向分工協(xié)作和利益分享關(guān)系，具體包括各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間和作為組織者的國家機(jī)構(gòu)與作為公共物品具體提供者的企事業(yè)單位之間兩個(gè)層次。公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系的這三個(gè)維度，相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在相關(guān)主體之間劃分的三個(gè)基本維度，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生出兩個(gè)建構(gòu)性維度，從而構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制六合周延的完整框架。

一是體現(xiàn)人民大眾與國家機(jī)構(gòu)之間在國有資產(chǎn)管理方面委托代理關(guān)系的職責(zé)與權(quán)利劃分，構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)維度?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三條規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。”這充分說明國家對(duì)國有資產(chǎn)的所有權(quán)是受托代表全體人民持有的，相對(duì)于國有資產(chǎn)的終極主體而言，國家對(duì)國有資產(chǎn)的所有責(zé)任和權(quán)力均屬受托代理性質(zhì)。既然如此，那么，國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營、監(jiān)管方面的責(zé)任和權(quán)利（力）就要在作為公共經(jīng)濟(jì)終極主體的人民大眾與作為受托代理主體的國家之間進(jìn)行劃分，并且這個(gè)維度的責(zé)任與權(quán)利（力）劃分在整個(gè)國有資產(chǎn)管理體制中具有根基性質(zhì)，其他維度則是由此派生的。正因?yàn)槿绱?，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在第六十三條規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過聽取和審議本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以第六十六條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)造成國有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告?！边@是《中華人民共和國憲法》關(guān)于人民民主及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制在國有資產(chǎn)管理體制方面的具體體現(xiàn)；同時(shí)，兩條規(guī)定之間的邏輯關(guān)系說明，盡管各級(jí)人大在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)中具有最直接、最強(qiáng)烈的人民民主色彩，因而有責(zé)任和權(quán)力代表人民或者說以人民的名義對(duì)國有資產(chǎn)配置計(jì)劃和運(yùn)營政策進(jìn)行審議、作出決定并實(shí)施監(jiān)督，但相對(duì)于人民本身而言，它終歸還是受托代理者，人民通過人大行使民主權(quán)利仍然是一種間接民主，還需要以人民群眾親自實(shí)施的直接民主監(jiān)督作補(bǔ)充，只不過由于它在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)中處于最原初的受托代理環(huán)節(jié)，才獲得或擁有了對(duì)后續(xù)委托代理者施政行為的監(jiān)督責(zé)任和權(quán)力?？梢?，人民代議機(jī)關(guān)在這一維度的國有資產(chǎn)管理體制中兼有終極主體和受托代理主體雙重色彩，是人民與作為行政機(jī)關(guān)的政府之間為提供公共物品而建立的委托—代理關(guān)系中由此達(dá)彼的中介環(huán)節(jié)。

具體而言，在國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營和監(jiān)管法律、制度、政策方面，一方面，人民擁有做出決定、參與管理、實(shí)施監(jiān)督的責(zé)任和權(quán)利，這種責(zé)任和權(quán)利主要通過選出代表參加相關(guān)例行會(huì)議進(jìn)行審議和表決的間接方式行使，同時(shí)，人民個(gè)人仍擁有就相關(guān)事務(wù)直接發(fā)表意見、建議并實(shí)施監(jiān)督、檢舉不法行為的最終責(zé)任和權(quán)利；另一方面，國家機(jī)構(gòu)和基層公共組織受人民委托，負(fù)責(zé)代理完成國有資產(chǎn)法律、制度、政策的創(chuàng)議和執(zhí)行事務(wù)，按照法律和制度規(guī)定向人民代議機(jī)關(guān)定期報(bào)告執(zhí)行情況與結(jié)果并向人民大眾公開相關(guān)信息、接受終極所有者的直接監(jiān)督，同時(shí)擁有依照體現(xiàn)人民大眾集體意志的法律法規(guī)對(duì)社會(huì)成員個(gè)人的國有資產(chǎn)相關(guān)行為實(shí)施監(jiān)督管理乃至對(duì)個(gè)別違反者依法施加制裁的權(quán)力。

二是每一層級(jí)國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門之間的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分，構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的橫向維度。在第一維度的責(zé)權(quán)劃分基礎(chǔ)上，國家機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的國有資產(chǎn)管理責(zé)任和擁有的國有資產(chǎn)管理權(quán)力首先必須按照分工原理和合理規(guī)則從橫向維度上落實(shí)到具體部門，才能得以具體實(shí)施。嚴(yán)格地說，這里的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)橫向劃分首先要在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，但由于立法機(jī)關(guān)在我國同時(shí)是直接代表人民行使國家權(quán)力的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，實(shí)際上公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)的橫向維度劃分主要涉及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各有關(guān)部門之間的配置。這種劃分和配置，應(yīng)當(dāng)按照責(zé)任為本、事有專責(zé)、依責(zé)賦權(quán)和依法規(guī)范的規(guī)則進(jìn)行。

三是各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間以及國家機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)具體占用者（包括國有企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位）之間的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)利劃分，構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的縱向維度。這一維度又分為兩個(gè)層次。

第一層次是國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)利在不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的劃分。因?yàn)槊總€(gè)幅員較大的國家都需要根據(jù)管理幅度合理化原則將國土和居民劃歸層級(jí)數(shù)量不等的不同行政區(qū)，設(shè)置兩級(jí)或兩級(jí)以上國家機(jī)構(gòu)分級(jí)提供公共物品，由此，國家受托代理的國有資產(chǎn)事務(wù)也就需要由兩級(jí)或兩級(jí)以上國家機(jī)構(gòu)分工完成，這種分工本身必須是合乎理性的，并在分工之時(shí)將相應(yīng)的責(zé)任和作為履行責(zé)任條件的權(quán)力在相關(guān)主體間一并做出清晰明確的劃分。此外，與橫向維度的責(zé)權(quán)劃分不同，在實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制的背景下，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的國有資產(chǎn)管理體制還涉及國有資產(chǎn)權(quán)益歸屬問題。這是因?yàn)椋煌瑢蛹?jí)國家機(jī)構(gòu)代理國有資產(chǎn)事務(wù)的責(zé)任和權(quán)力來源于不同地域范圍的人民——最高層國家機(jī)構(gòu)責(zé)任和權(quán)力的委托主體是全國人民，而不同層級(jí)的地方國家機(jī)構(gòu)責(zé)任和權(quán)力的委托主體則是居住于范圍大小不等行政區(qū)劃中的那部分人民。由于不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)所持有的國有資產(chǎn)是由本轄區(qū)居民繳納稅費(fèi)形成的，目的是為本轄區(qū)人民提供公共物品，這就使不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)所持有的國有資產(chǎn)成為各自轄區(qū)人民公共利益的一種載體。如果在不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間或不同地區(qū)國家機(jī)構(gòu)之間隨意無償劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)，那就不僅等于是對(duì)調(diào)出國有資產(chǎn)地區(qū)居民利益的剝奪，而且與分級(jí)財(cái)政體制原則相互沖突，必然產(chǎn)生一系列基于利益機(jī)制的社會(huì)矛盾和逆調(diào)節(jié)效應(yīng)。因此，如果說在實(shí)行全國統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，各層級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間縱向維度的國有資產(chǎn)管理體制只要合理劃分管理職能、責(zé)任、權(quán)力就夠了，那么，在實(shí)行分級(jí)分稅的財(cái)政體制下，還必須遵循理性原則正確處理不同層級(jí)和不同地區(qū)之間承載于國有資產(chǎn)之上的利益關(guān)系，即在相關(guān)主體之間合理劃分國有資產(chǎn)權(quán)益。

第二層次是在第一層次基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。因?yàn)?，無論哪一類國有資產(chǎn)，其固有功能都要通過具體使用或運(yùn)營才能得以發(fā)揮，國有資產(chǎn)的具體使用或運(yùn)營者主要是機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位和國有企業(yè)。為了在保持所有者對(duì)國有資產(chǎn)配置、處置和收益實(shí)施必要控制的同時(shí)發(fā)揮國有資產(chǎn)具體使用者、經(jīng)營者有效管理運(yùn)營所占用國有資產(chǎn)的主觀能動(dòng)性，并通過必要的考核、評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制激勵(lì)和約束國有資產(chǎn)的具體使用者、經(jīng)營者行為，作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)持有者的國家機(jī)構(gòu)就需要與作為國有資產(chǎn)具體使用者或經(jīng)營者的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)明確界定雙方的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)，其中對(duì)國有企業(yè)還要以一定的機(jī)制和制度界定物質(zhì)資本與人力資本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

四是對(duì)各類國有資產(chǎn)配置、管理、改革進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)籌與綜合協(xié)調(diào)的整合維度。我國各類國有資產(chǎn)規(guī)模都十分龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，客觀上需要對(duì)每類國有資產(chǎn)實(shí)行以分工為基礎(chǔ)的專業(yè)化管理，但分工不等于分割。由于各類國有資產(chǎn)存在著緊密一致的內(nèi)在聯(lián)系，彼此之間不僅能夠相互轉(zhuǎn)化，而且有時(shí)也確實(shí)需要綜合配置、統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)推進(jìn)，因此，國有資產(chǎn)管理體制既需要分門別類地周密設(shè)計(jì)，又需要有超越于國有資產(chǎn)分類管理界限而進(jìn)行跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制；由于這一機(jī)制難以歸入前述任何一個(gè)維度，只能作為一個(gè)特定維度單獨(dú)存在，可名之為“整合維度”。

五是覆蓋上面四個(gè)維度的法治維度。全面推進(jìn)依法治國已經(jīng)成為我國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分，包括前述四個(gè)維度的整個(gè)國有資產(chǎn)管理及其體制都需要納入法治軌道，因此，加快國有資產(chǎn)管理及其體制的立法和司法制度建設(shè)，成為整個(gè)國有資產(chǎn)管理體制及其深化改革方面不可或缺的維度。

二、我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中存在的主要問題

中共十一屆三中全會(huì)以來，我國在各類國有資產(chǎn)管理體制方面持續(xù)不斷地進(jìn)行了一系列改革探索，總的方向是調(diào)動(dòng)各層次國有資產(chǎn)管理主體的積極性，提升國有資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化水平，提高國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營效率和監(jiān)督管理效果，更好地保證國有資產(chǎn)固有功能的發(fā)揮，既取得了顯著成效，也積累了很多經(jīng)驗(yàn)。

2013年召開的中共十八屆三中全會(huì)和2017年舉行的中共十九大在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，一再強(qiáng)調(diào)“完善國有資產(chǎn)管理體制”，重點(diǎn)就深化經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革、著力推進(jìn)不同種類國有資產(chǎn)監(jiān)管主體整合、強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌監(jiān)督力度等方面做出新的部署，同時(shí)，從深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革角度提出的管理體制原則也為全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向。這體現(xiàn)在幾年來相繼出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（2016年5月）、《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（2017年12月）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（2018年6月）等重要文件中。這些文獻(xiàn)對(duì)相關(guān)改革的部署，將國有資產(chǎn)管理體制改革推向一個(gè)全新階段。

但是，直到目前，我國國有資產(chǎn)管理體制方面仍然存在不少重要問題需要通過全面深化改革進(jìn)一步解決。

（一）在基礎(chǔ)維度上，國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在作為終極所有者的人民大眾與受托代理主體的國家機(jī)構(gòu)之間劃分得仍不清晰，現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏具體實(shí)施機(jī)制

其主要表現(xiàn)，一是人民大眾對(duì)各類國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營、監(jiān)管擁有的直接民主權(quán)利，因具體制度缺失和相關(guān)信息不公開仍停留在憲法和有關(guān)法律法規(guī)制度文獻(xiàn)規(guī)定層面；二是人民通過代表機(jī)關(guān)對(duì)各類國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營、監(jiān)管間接行使的民主權(quán)利，在具體制度實(shí)踐層面剛剛開始著手實(shí)施。由于缺乏對(duì)各類國有資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理的體制安排和工作基礎(chǔ)，這些制度規(guī)定真正付諸有效實(shí)踐尚需時(shí)日。因?yàn)槿嗣袢罕娂捌浯頇C(jī)關(guān)對(duì)國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營決策和實(shí)施的主體責(zé)任、權(quán)力不落實(shí)，缺乏有效的審議批準(zhǔn)和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，致使各類國有資產(chǎn)配置偏離公共性方向、被大量用于公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)樓堂館所或單位福利的做法一度愈演愈烈，近幾年來經(jīng)過整頓雖已收斂，但目前仍有不少遺留存量問題未予糾正；經(jīng)營性國有資產(chǎn)在改制、重組乃至日常經(jīng)營過程中，資源性國有資產(chǎn)在售賣出讓過程中，公務(wù)性國有資產(chǎn)在構(gòu)建和處置過程中，基于內(nèi)幕交易、利益輸送行為而大量流失問題，多是在查處重大腐敗案件之時(shí)才得以曝光，而尚未被重大案件牽出，仍被掩蓋著的大小不等的國有資產(chǎn)流失問題實(shí)際上絕非少數(shù)。

（二）在橫向維度上，國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在不同部門之間配置格局的“碎片化”弊端尚未完全克服

在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制方面，2018年6月公布《中共中央國務(wù)院制發(fā)關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)將金融類國有資本管理主體整合劃歸各級(jí)財(cái)政部門，但由各級(jí)國資委統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管非金融類國有資本的決定尚未落實(shí)，其他許多黨政部門仍或多或少地分散負(fù)責(zé)本部門所屬的國有企業(yè)及其國有資本管理。資源性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)原來也是由多個(gè)行政部門分散行使，2013年習(xí)近平同志在中共十八屆三中全會(huì)上就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所做說明中提出“落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”，加快了整合資源性國有資產(chǎn)管理主體的改革步伐。2018年3月通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已明確由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有各類自然資源所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，具體管理體制也將很快出臺(tái)實(shí)施，但能否達(dá)到理想目標(biāo)尚有待實(shí)踐證明。目前最突出的問題在于公務(wù)性國有資產(chǎn)管理體制方面，盡管財(cái)政部2006年以部門規(guī)章形式頒布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》已經(jīng)明確各級(jí)財(cái)政部門是公務(wù)性國有資產(chǎn)①這兩個(gè)部門規(guī)章的原文中所使用的概念分別是“行政單位國有資產(chǎn)”和“事業(yè)單位國有資產(chǎn)”。管理主體，但因?yàn)槿鄙俑呒?jí)別的法律規(guī)范，實(shí)際上除各級(jí)財(cái)政部門以外，各級(jí)黨委宣傳部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和少數(shù)地方國資委也不同程度地插手其間，致使財(cái)政部2006年頒布的兩個(gè)相關(guān)部門規(guī)章在實(shí)際執(zhí)行中常常受阻，以致其他公共部門無所適從；這兩個(gè)行政規(guī)章規(guī)定的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與部門財(cái)務(wù)、預(yù)算管理相結(jié)合的改革措施，雖然有利于提高公務(wù)性國有資產(chǎn)配置效率，但也由于法制層次較低而難以有效推進(jìn)。對(duì)于如何解決這一問題，目前尚未正式擺上深化改革的日程。即使財(cái)政性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)，雖然有《預(yù)算法》第五十九條規(guī)定“各級(jí)國庫庫款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位和個(gè)人都無權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款”，但也有其他部門以“經(jīng)理”名義予以爭(zhēng)奪。

國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)分散配置，不僅必然導(dǎo)致這一管理領(lǐng)域政出多門，以致資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)多元、政策不一、管理混亂，而且由于不同管理主體之間存在責(zé)任交叉，留有相互推諉責(zé)任的余地而極易造成監(jiān)管松弛，甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空，致使違反管理規(guī)定盲目購置、重復(fù)購置、侵占挪用、隨意處置等引起國有資產(chǎn)浪費(fèi)閑置、丟損流失問題經(jīng)常發(fā)生而無人制止和認(rèn)真問責(zé)。例如，中央全力推動(dòng)的辦公用房標(biāo)準(zhǔn)化改革雖然取得明顯成效，但也僅是嚴(yán)格限制了公務(wù)人員現(xiàn)行占用辦公用房標(biāo)準(zhǔn)，此前超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模構(gòu)建的辦公用房目前存在大量閑置的問題卻沒有哪個(gè)主管部門以勇于擔(dān)當(dāng)精神出面解決。再如，許多能夠?qū)崿F(xiàn)公共機(jī)構(gòu)共建共用的大型設(shè)施設(shè)備（如信息網(wǎng)絡(luò)、實(shí)驗(yàn)室等）大多仍由各部門分散建設(shè)和購置，由于利用率較低而損耗依舊，到期必須更新和重新構(gòu)建，因而導(dǎo)致嚴(yán)重的隱性浪費(fèi)現(xiàn)象，目前也沒有哪個(gè)主管部門主動(dòng)承擔(dān)起通過深化改革加以有效克服的責(zé)任?？傊?，目前我國國有資產(chǎn)領(lǐng)域之所以大量存在“公共地悲劇”現(xiàn)象，橫向維度的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)配置缺陷乃是主要根源之一。

（三）在縱向維度的第一層次上，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)配置從理論和實(shí)務(wù)方面仍存在不合理、不清晰、不完善之處

最主要的問題在于，與高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制相適應(yīng)的各類國有資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)管理”體制已經(jīng)過時(shí)且名不符實(shí)，因?yàn)樽詫?shí)行分稅制財(cái)政體制以來，各級(jí)政府所屬國有資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位格局就已基本停止了以前那種無償調(diào)撥性質(zhì)的頻繁上下劃轉(zhuǎn)，且由各級(jí)政府分別代表國家作為所屬國有企事業(yè)出資人，分別管理所屬企事業(yè)單位國有資產(chǎn)并享有權(quán)益，從而使國有資產(chǎn)“由國家統(tǒng)一所有、由國務(wù)院統(tǒng)一持有產(chǎn)權(quán)”徒具法律和觀念上的意義。但是，由于這種依然未變的法律規(guī)定和體制概念卻體現(xiàn)著國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間尚未做出清晰劃分，不僅在產(chǎn)權(quán)理念上已經(jīng)與各級(jí)政府間實(shí)行的分級(jí)分稅財(cái)政體制相沖突，更重要的是造成實(shí)踐方面的產(chǎn)權(quán)界定不合理、不清晰和地方對(duì)所管國有資產(chǎn)權(quán)益預(yù)期不穩(wěn)定問題；由于尚未明確地方各級(jí)國家機(jī)構(gòu)對(duì)所管國有資產(chǎn)擁有所有權(quán)，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)對(duì)所屬國有資產(chǎn)的分級(jí)管理只能是委托代理關(guān)系，從中央到市縣多層次的委托代理，下情上達(dá)、上情下達(dá)的傳遞鏈條太長(zhǎng)，極易導(dǎo)致信息失真、無人負(fù)責(zé)、效率低下。問題的癥結(jié)在于，這種體制觀念由于無視甚至抹煞基于分稅制財(cái)政體制和財(cái)政資金與國有資產(chǎn)之間相互轉(zhuǎn)化而形成的政府間產(chǎn)權(quán)利益差別，而致不自覺地放棄了對(duì)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制在國有資產(chǎn)管理體制方面的合理運(yùn)用。

（四）在縱向維度的第二層次上，經(jīng)營性國有資產(chǎn)與公務(wù)性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分各自存在需要解決的主要問題

在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域，各級(jí)政府專司監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其授權(quán)作為國有資本出資人的管理性投資控股公司與國有企業(yè)之間的責(zé)權(quán)尚待從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面合理而清晰地界定。2016年出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出“實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變”的改革方向并以排比句式反復(fù)強(qiáng)調(diào)“以管資本為主”。雖然在第四條中將“根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)”“界定功能”作為重要前提，第十二條又要求“科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)”，第十三條再次強(qiáng)調(diào)“科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界”，但對(duì)于作為國有企業(yè)出資人的監(jiān)管部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)還要不要監(jiān)控國有企業(yè)資產(chǎn)配置方向和結(jié)構(gòu)，以及如何通過適當(dāng)?shù)闹贫刃园才拧翱茖W(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界”并沒有給出明確表述。因此，作為國有企業(yè)出資人的政府監(jiān)管部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間在國有資本配置、運(yùn)營和處置方面的責(zé)權(quán)劃分仍未得到合理而明確的界定。

在公務(wù)性國有資產(chǎn)領(lǐng)域，作為政府綜合管理主體的各級(jí)財(cái)政部門與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)劃分總體上是清晰的，實(shí)施控制和監(jiān)管的路徑也是明確的，但受制于橫向維度多頭管理弊端的干擾和財(cái)政部門本身管理力量不足，無論在推行資產(chǎn)管理與預(yù)算、財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合還是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)施績(jī)效管理，都還未能取得預(yù)期效果。

（五）對(duì)各類國有資產(chǎn)管理在體制構(gòu)建和改革謀劃部署方面長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)籌謀劃、綜合施治

近年來雖然已經(jīng)著手改變，但目前尚未得到根本消除，由頂層制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致的改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足的問題依然存在。一是對(duì)各類國有資產(chǎn)管理及其改革的重視程度參差不齊，致使改革進(jìn)程相差甚遠(yuǎn)。多年來，我國對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革的重視程度較高，一直將國有企業(yè)改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)加以謀劃和推進(jìn)，但對(duì)其他類別國有資產(chǎn)管理體制重視不足。盡管2003年中共十六屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》也曾提到“建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度”，但在實(shí)踐層面，其他類國有資產(chǎn)管理體制改革直到中共十八屆三中全會(huì)以前始終沒有擺上經(jīng)濟(jì)改革的重要日程而處于被忽視的邊緣地帶，時(shí)至目前公務(wù)性國有資產(chǎn)管理方面的改革部署和法制建設(shè)依然處于滯后狀態(tài)。二是由于對(duì)各類國有資產(chǎn)相互轉(zhuǎn)化問題缺乏認(rèn)識(shí)，我國一直缺失跨類別的國有資產(chǎn)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合管理機(jī)制。2017年底出臺(tái)的《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》啟動(dòng)了人民代表機(jī)關(guān)對(duì)各類國有資產(chǎn)管理情況實(shí)施監(jiān)督的制度建設(shè)工程，國務(wù)院隨之明確各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)涵蓋各類國有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告工作，加之2018年2月通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》相關(guān)內(nèi)容，雖然顯露出黨和國家將從體制上整合各類國有資產(chǎn)監(jiān)管主體的改革趨勢(shì)，有望解決國有資產(chǎn)管理方面多龍治水的體制分割問題，但尚未形成從行政層面對(duì)各類國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合運(yùn)籌的體制方案，距離付諸實(shí)施并取得預(yù)期成效更需假以時(shí)日。

（六）國有資產(chǎn)管理體制的法制建設(shè)滯緩

按照立法時(shí)間順序，資源性國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的立法最早，從“五四憲法”到2018年剛剛修訂過的憲法，都明確規(guī)定城市土地和法律規(guī)定屬于集體所有以外的所有礦藏、水流、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家即全民所有。以此為依據(jù)，新中國建立30多年后的20世紀(jì)80年代以來，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)先后制定和頒布了森林法（1984）、草原法（1985）、土地管理法和礦產(chǎn)資源法（1986）、水法（1988）、領(lǐng)海及毗連區(qū)法（1992）等專門法，在內(nèi)容上既包括對(duì)國家作為社會(huì)管理者與公民、企業(yè)等民法人之間關(guān)系和行為的規(guī)范，也包括對(duì)自然資源國有產(chǎn)權(quán)管理及其體制的規(guī)范。其次是財(cái)政性國有資產(chǎn)管理及其體制立法，1991年（新中國成立后第42年）國務(wù)院頒布第一個(gè)行政法規(guī)性質(zhì)的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，1994年全國人民代表大會(huì)通過第一部《預(yù)算法》，其中包括對(duì)財(cái)政性國有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定。再次是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理及其體制方面的立法，2003年（新中國成立后第54年）國務(wù)院公布實(shí)施作為行政法規(guī)的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，2008年（新中國成立后第59年）制定并頒布第一部相關(guān)法律——《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，目前已經(jīng)落后于改革進(jìn)程，亟須加以修訂。最后是公務(wù)性國有資產(chǎn)管理及其體制方面的立法，2006年（新中國成立后第57年）以財(cái)政部令的形式頒布實(shí)施《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》這兩個(gè)法制層次最低、約束力最弱的部門行政規(guī)章，目前仍有待提升為法律，但尚未列入立法計(jì)劃。這四類國有資產(chǎn)管理及其體制的立法時(shí)間順序，從法制建設(shè)這一側(cè)面反映出我國對(duì)其中各類國有資產(chǎn)管理及其體制的重視程度。實(shí)際上，即使已有的法律法規(guī)，其中關(guān)于管理體制的規(guī)定不僅存在責(zé)權(quán)劃分不合理、不清晰的問題，而且對(duì)于違法行為也大多沒有關(guān)于責(zé)任追究和糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制的明確規(guī)定。

三、全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革的主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)上述分析，著眼于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，充分發(fā)揮各類國有資產(chǎn)作為公共經(jīng)濟(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)、維護(hù)和增進(jìn)公共利益的應(yīng)有功能，進(jìn)一步提高國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營和監(jiān)管效率，亟須遵循問題導(dǎo)向的原則，以國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)在的要素結(jié)構(gòu)和維度構(gòu)成為基本線索，針對(duì)現(xiàn)行體制中存在的缺陷或不足，按照中共中央、國務(wù)院確定的改革方向、指導(dǎo)原則和正確的理論認(rèn)識(shí)，秉承積極探索、勇于創(chuàng)新的精神，以“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”為目標(biāo)，全面深化國有資產(chǎn)管理體制改革。其主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)途徑如下：

（一）在基礎(chǔ)維度上，“堅(jiān)持以人民為中心”的指導(dǎo)思想，完善公共經(jīng)濟(jì)終極主體與委托代理主體之間的國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)配置結(jié)構(gòu)

無論從公共經(jīng)濟(jì)理論還是從我國憲法和有關(guān)國有資產(chǎn)的各項(xiàng)專門法規(guī)定來看，人民都是國有資產(chǎn)的最終所有者和終極主體，國家是受人民委托持有國有資產(chǎn)所有權(quán)并代理國有資產(chǎn)管理責(zé)任、行使國有資產(chǎn)管理權(quán)力的執(zhí)行主體。因此，國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在終極主體與執(zhí)行主體之間這一基礎(chǔ)維度上的配置，必須堅(jiān)持以人民為主體、讓人民當(dāng)家作主的原則，“保證人民依法通過各種途徑和形式管理”最終歸他們所有、維護(hù)和增進(jìn)他們公共利益的國有資產(chǎn)。

人民對(duì)國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營、監(jiān)管當(dāng)家作主的責(zé)任和權(quán)利，主要體現(xiàn)在對(duì)國有資產(chǎn)管理的法律制度、重大政策、配置決策和權(quán)益分配擁有決定權(quán)，對(duì)這些制度、政策、決策、分配的運(yùn)營和執(zhí)行情況（包括過程與結(jié)果）擁有監(jiān)督權(quán)。人民對(duì)于國有資產(chǎn)及其管理的這些責(zé)任和權(quán)利，要通過間接民主和直接民主雙重途徑得以實(shí)現(xiàn)。所謂間接民主途徑，就是人民通過選出常任代表組成代議機(jī)關(guān)代表人民公共利益和意志，依照法定程序和表決機(jī)制履行自己對(duì)國有資產(chǎn)管理肩負(fù)的責(zé)任和擁有的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。所謂直接民主途徑，就是每個(gè)公民都有責(zé)任、有權(quán)利了解有關(guān)國有資產(chǎn)法律制度、重大政策、配置決策、權(quán)益分配及其執(zhí)行過程與結(jié)果，并就這些事項(xiàng)發(fā)表意見、建議并參與監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)、瀆職失責(zé)、濫權(quán)舞弊行為檢舉揭發(fā)。

國家機(jī)構(gòu)作為受托執(zhí)行公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)的代理主體對(duì)國有資產(chǎn)管理的責(zé)任和權(quán)力，主要是代表人民持有國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、研究擬定國有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度、重大政策，提出國有資產(chǎn)配置和權(quán)益分配方案，提交人民代表機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)后負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和具體執(zhí)行，并在執(zhí)行終了后的規(guī)定期限內(nèi)將管理情況和結(jié)果如實(shí)報(bào)告給人民代表機(jī)關(guān)接受審查評(píng)判，同時(shí)將報(bào)告內(nèi)容公之于眾，以充分的信息公開“保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。對(duì)人民代表機(jī)關(guān)在決策審議、過程監(jiān)督、結(jié)果審查過程中提出的意見和建議，以及公民個(gè)人提出的意見、建議，作為受托代理主體的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取并合理吸收采納，不斷改進(jìn)國有資產(chǎn)管理工作、提升國有資產(chǎn)配置和運(yùn)營績(jī)效；對(duì)于公民個(gè)人通過監(jiān)督所提出的有確鑿依據(jù)或確切線索的舉報(bào)揭發(fā)，監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對(duì)待、審理，并就審理結(jié)果據(jù)實(shí)回應(yīng)，適宜公開的則必須公開。

由于提交人民代表機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的相關(guān)法律制度、重大決策、資產(chǎn)配置和權(quán)益分配方案在執(zhí)行中會(huì)遇到很多需要機(jī)動(dòng)處理的情況，從效率考慮，不可能事無巨細(xì)都重新提請(qǐng)人民代表機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，必須給作為代理主體的國家機(jī)構(gòu)以進(jìn)行臨機(jī)處理所必要的自由裁量權(quán)，但這種自由裁量權(quán)不是無限度的，必須通過在相關(guān)法律制度中做出原則（比如公共性、效率性原則）規(guī)定加以約束，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，并通過法定的追責(zé)條款、嚴(yán)格的監(jiān)察執(zhí)紀(jì)問責(zé)和司法審判程序?qū)`法違規(guī)、瀆職失責(zé)、濫權(quán)舞弊行為加以懲戒，以免受托代理機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)行人員因以權(quán)謀私、假公濟(jì)私而致國有資產(chǎn)配置、處置和權(quán)益分配偏離公共性軌道或造成重大損失浪費(fèi)。

需要特別提出的是，應(yīng)該按照拓寬內(nèi)容、強(qiáng)化監(jiān)督的思路深化國有資本經(jīng)營預(yù)算制度改革。因?yàn)楝F(xiàn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度只是針對(duì)國有企業(yè)利潤分配中上繳財(cái)政的那一部分，而沒有“將數(shù)額巨大的國有資本運(yùn)作本身及其收益分配置于作為所有者的全國人民及其代議機(jī)構(gòu)的民主決策和有效監(jiān)督之下?！倍@種事關(guān)國有資產(chǎn)宏觀配置的重大決策權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，如同財(cái)政預(yù)算資源配置決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)一樣，理應(yīng)掌握在作為國有資產(chǎn)終極主體手中，并主要借助于間接民主方式行使。具體來說，深化改革的目標(biāo)，應(yīng)該是使國有資本經(jīng)營預(yù)算制度名符其實(shí)，就是將國有資本經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容擴(kuò)大為覆蓋國有資本數(shù)量增減、調(diào)入調(diào)出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和收益分配使用在內(nèi)的年度和中期國有資本經(jīng)營計(jì)劃，相當(dāng)于各層級(jí)整個(gè)國有資本的財(cái)務(wù)預(yù)算。這樣一種全口徑的國有資本經(jīng)營預(yù)算草案在經(jīng)由同級(jí)黨委和政府研究確定之后，要納入同級(jí)人民代表大會(huì)的審議批準(zhǔn)和實(shí)施監(jiān)督軌道：年初要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算一起提交同級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)，年度終了則要向同級(jí)人代會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告執(zhí)行結(jié)果，同時(shí)要將涉及國家安全的機(jī)密事項(xiàng)以外的所有內(nèi)容信息向社會(huì)公開，接受人民大眾的直接監(jiān)督。這既是由我國堅(jiān)持社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、國有資本地位非西方國家可比所使然，也是發(fā)展民主政治、提高國家治理科學(xué)化水平所需要的，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)將國有經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做優(yōu)做大的改革目標(biāo)。

（二）在橫向維度上，“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”原則，在相關(guān)主體之間合理而清晰地劃分國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)

針對(duì)目前各類國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在同級(jí)國家機(jī)構(gòu)相關(guān)各部門橫向配置依然存在的管理主體分散化、體制碎片化問題，應(yīng)該按照《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中關(guān)于“優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，……避免政出多門、推諉扯皮，下決心破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端，使黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效”的要求，遵循合理分工、責(zé)任為本、事有專責(zé)、依責(zé)賦權(quán)的體制要素結(jié)構(gòu)邏輯，分門別類地優(yōu)化各類國有資產(chǎn)橫向維度管理責(zé)權(quán)配置格局。

在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制方面，需要進(jìn)一步解決的是將目前仍由其他黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)的非金融類國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)集中到各級(jí)國資委統(tǒng)一行使，其中包括由黨委宣傳部門負(fù)責(zé)的文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理權(quán)。

在公務(wù)性國有資產(chǎn)管理體制方面，應(yīng)當(dāng)將目前分散在其他部門的國有資產(chǎn)綜合管理責(zé)權(quán)集中到各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一承擔(dān)和行使，徹底結(jié)束“多龍治水”的局面。只有破除掉政出多門的落后體制障礙，才能真正有效地推進(jìn)公務(wù)性國有資產(chǎn)管理與各部門預(yù)算、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，切實(shí)提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置效率，并將部門預(yù)算支出與國有資產(chǎn)占用和耗費(fèi)結(jié)合在一起統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出績(jī)效，從而切實(shí)強(qiáng)化對(duì)各個(gè)公共部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績(jī)效管理。當(dāng)然，在從體制上將公務(wù)性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)集中由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一行使以后，并不妨礙在必要的情況下，由同級(jí)財(cái)政部門將某些適宜的跨部門具體管理工作委托給其他公共部門按照統(tǒng)一的制度、政策和標(biāo)準(zhǔn)去完成。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由各個(gè)公共部門對(duì)本部門占用的國有資產(chǎn)承擔(dān)具體監(jiān)管責(zé)任并擁有必要的監(jiān)管權(quán)力，按照統(tǒng)一制度、政策和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合部門預(yù)算和財(cái)務(wù)管理做好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。

資源性國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)在同級(jí)公共部門之間的劃分，類似于公務(wù)性國有資產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)自然資源管理部門集中行使綜合管理責(zé)權(quán)，統(tǒng)一制定并監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)制度、政策和標(biāo)準(zhǔn)，綜合協(xié)調(diào)相關(guān)資源配置，但其他公共部門也要對(duì)本部門所使用的自然資源承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任并擁有必要的監(jiān)管權(quán)力。

此外，按照有關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)也從不同層面承擔(dān)著對(duì)國有資產(chǎn)管理實(shí)施監(jiān)督的責(zé)任和權(quán)力，通過查處導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失浪費(fèi)的案件、依法懲處侵害國有資產(chǎn)或致使國有資產(chǎn)配置偏離公共性軌道的行為、對(duì)國有資產(chǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為追責(zé)問責(zé)，以維護(hù)國有資產(chǎn)法律制度的有效實(shí)施、保障國有資產(chǎn)安全。

（三）在縱向維度第一層次上，按照“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的要求，合理而清晰地劃分各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的國有資產(chǎn)責(zé)權(quán)利

深化改革的方向和措施主要是明確各級(jí)國家機(jī)構(gòu)分別代表所轄區(qū)域的人民持有各類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，分別承擔(dān)所屬各類國有資產(chǎn)配置、處置和收益、監(jiān)督等管理責(zé)任，擁有與此相適應(yīng)的管理權(quán)力和利益，由此建立起與分級(jí)分稅財(cái)政體制相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的縱向國有資產(chǎn)管理體制。改行這種管理體制，雖然從表面看來與現(xiàn)行管理體制沒有多少差別，但因?yàn)楹侠矶逦亟缍烁黝悋匈Y產(chǎn)在各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的產(chǎn)權(quán)歸屬，使之與國有資產(chǎn)管理的責(zé)權(quán)利劃分在每一層級(jí)上達(dá)成了協(xié)調(diào)一致，消除了上級(jí)隨意改變國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和收益歸屬政策的不穩(wěn)定性預(yù)期，從而能夠?qū)Ω骷?jí)國家機(jī)構(gòu)主動(dòng)優(yōu)化國有資產(chǎn)管理產(chǎn)生持續(xù)不斷的責(zé)任利益、利益激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)約束。

需要指出，實(shí)行這種產(chǎn)權(quán)體制改革，并沒有從根本上改變國有資產(chǎn)由國家代表人民持有產(chǎn)權(quán)的屬性，因?yàn)榈胤絿覚C(jī)構(gòu)也是整個(gè)國家機(jī)構(gòu)的有機(jī)組成部分，因此，由地方各級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)同由國務(wù)院持有產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)一樣屬于國有資產(chǎn)，差別僅在于不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)的國有資產(chǎn)的最終所有者是不同行政區(qū)劃范圍的人民，從而不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有的國有資產(chǎn)理應(yīng)主要服務(wù)于不同范圍的公共經(jīng)濟(jì)、主要惠及大小有別的行政區(qū)劃范圍的人民大眾。

在操作層面實(shí)際推進(jìn)這一改革，需要按照科學(xué)合理的原則，在各級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間以清單方式明確劃分各類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。一般而言，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈、戰(zhàn)略安全和權(quán)益跨省區(qū)的經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由中央級(jí)國家機(jī)構(gòu)直接持有產(chǎn)權(quán)，對(duì)一個(gè)省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響和跨地級(jí)市的經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由省區(qū)級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)，其余較為分散的經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)則由設(shè)區(qū)市（州、盟）級(jí)或縣級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)。公務(wù)性國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在不同層級(jí)國家機(jī)構(gòu)之間的劃分，自然應(yīng)當(dāng)以其財(cái)政預(yù)算管理關(guān)系為尺度，即哪一級(jí)財(cái)政出資舉辦或提供經(jīng)費(fèi)來源，相應(yīng)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)就劃歸哪一級(jí)國家機(jī)構(gòu)持有。財(cái)政性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)依照分級(jí)分稅體制明確歸屬，自不待言。

在清晰劃分產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)在涉及經(jīng)營性、資源性、公務(wù)性國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)交往過程中，就要嚴(yán)格地遵循平等合作、等價(jià)交換原則。如需要進(jìn)行縱向或橫向的資產(chǎn)重組、調(diào)整，則應(yīng)依照股份合作方式組成董事會(huì)加以管理，或者以有償轉(zhuǎn)讓方式實(shí)施。

（四）在縱向維度第二層次上，按照兼顧集中統(tǒng)一與自主運(yùn)營、物質(zhì)資本權(quán)益與人力資本權(quán)益的原則，合理而明確地界定國有資產(chǎn)管理者與具體占用經(jīng)營者之間的責(zé)任、權(quán)力和利益

對(duì)于國有資本出資人代表機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間國有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)的劃分，發(fā)達(dá)國家有較為成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如美國，雖然對(duì)大多數(shù)國有企業(yè)實(shí)行承包、租賃等最大限度發(fā)揮經(jīng)營者自主權(quán)的管理方式，行政部門基本上不干預(yù)國有企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，但國會(huì)通過立法程序和手段從根本上控制著國有企業(yè)資產(chǎn)配置方向，主要是在審議批準(zhǔn)設(shè)立每一個(gè)國有企業(yè)之時(shí)就嚴(yán)格限定它的經(jīng)營范圍和市場(chǎng)準(zhǔn)入。經(jīng)營范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域一旦被限定，資產(chǎn)配置方向也就被控制住了，經(jīng)營者不得隨意調(diào)整和改變。再如德國，法律規(guī)定由聯(lián)邦財(cái)政部作為聯(lián)邦所屬國有企業(yè)的主管部門，而財(cái)政部又借助兩條路徑實(shí)施對(duì)國有資本和國有企業(yè)的監(jiān)管：一是通過組建若干個(gè)跨行業(yè)的大型康采恩或企業(yè)集團(tuán)以控股、參股方式從國有資產(chǎn)宏觀配置角度具體實(shí)施對(duì)眾多國有企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域控制；二是通過組建監(jiān)事會(huì)，派駐政府代表擔(dān)任監(jiān)事會(huì)主席，再由監(jiān)事會(huì)組建董事會(huì)并對(duì)后者決策進(jìn)行把關(guān)定向，通過將“所有者職能從企業(yè)外移入企業(yè)內(nèi)”的機(jī)制在微觀層面對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)配置、運(yùn)營等重大決策實(shí)施監(jiān)控。又如新加坡，國家明確由財(cái)政部作為出資人統(tǒng)一管理國有企業(yè)和國有資本，而財(cái)政部對(duì)國有企業(yè)和國有資本的管理又主要是通過淡馬錫控股公司、投資有限公司、科技控股公司等政府控股公司得以實(shí)現(xiàn)的。財(cái)政部對(duì)所屬控股公司通過股權(quán)配置、拓展業(yè)務(wù)所需資金擔(dān)保貸款、批準(zhǔn)后備資金動(dòng)用和重要人事權(quán)四條途徑實(shí)施控制，這些控股公司再通過對(duì)國連公司的控股參股實(shí)施控制，由此形成以股權(quán)為紐帶的企業(yè)控制鏈。在人事控制方面，主要是由設(shè)在財(cái)政部，由財(cái)政部部長(zhǎng)擔(dān)任主席的董事咨詢與委任委員會(huì)決定任免政府控股公司的全部董事會(huì)成員，并且政府控股公司向其直接投資持股的第一層國連公司派出董事也須報(bào)董事咨詢與委任委員會(huì)審查同意后才能實(shí)施。這樣，就可以深入到微觀層次對(duì)國有資本運(yùn)營方向?qū)嵤┛刂?。以?cái)政部對(duì)淡馬錫控股公司的資產(chǎn)管理為例，財(cái)政部作為唯一股東對(duì)淡馬錫公司通過五措并舉實(shí)施監(jiān)管：一是通過任免董事會(huì)成員、派出股權(quán)董事深入董事會(huì)參與重大決策過程，并據(jù)實(shí)匯報(bào)公司運(yùn)作情況，以便政府決策應(yīng)對(duì)，同時(shí)通過公司經(jīng)營成果的考核，在發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營不善、業(yè)績(jī)不佳時(shí)，對(duì)董事會(huì)成員及時(shí)進(jìn)行更換和重新任命；二是要求公司定期向政府匯報(bào)公司重大事項(xiàng)，以便政府及時(shí)了解并做出正確決策；三是要求公司每年定期上報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表和經(jīng)營情況以供監(jiān)控參考；四是當(dāng)公司并購或出售資產(chǎn)影響淡馬錫公司控股地位時(shí)，直接參與企業(yè)決策；五是審核批準(zhǔn)公司動(dòng)用過去的現(xiàn)金儲(chǔ)備。這五種手段無一不與控制企業(yè)資產(chǎn)配置和運(yùn)營密切相關(guān)。

概括起來，這三個(gè)國家的國有資產(chǎn)代表機(jī)構(gòu)與具體運(yùn)營國有資本的國有企業(yè)之間的責(zé)權(quán)劃分，大體都是這樣一種格局：國有產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)對(duì)國有資本配置方向、范圍和國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、稅后利潤分配、決策機(jī)構(gòu)組成人員和高管人員薪酬結(jié)構(gòu)及總體水平擁有決定權(quán)，對(duì)國有資本運(yùn)營狀況擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并通過立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)和決定企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、選派代表進(jìn)入國有企業(yè)決策機(jī)構(gòu)、要求國有企業(yè)定期匯報(bào)經(jīng)營情況和例行報(bào)告財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況、審批重大投資和舉債事項(xiàng)、考核評(píng)價(jià)國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績(jī)等途徑實(shí)現(xiàn)；國有企業(yè)經(jīng)營者的責(zé)任在于執(zhí)行國有產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)的決定、接受國有產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)各種形式的監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值目標(biāo)，在此前提下?lián)碛心軌虮ＷC國有資本保值增值指標(biāo)最大化的各項(xiàng)戰(zhàn)術(shù)性經(jīng)營自主權(quán)，并且擁有依照真實(shí)業(yè)績(jī)獲取人力資本應(yīng)有回報(bào)的權(quán)利。我國在“科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界”時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分借鑒這些經(jīng)驗(yàn)做法。

在公務(wù)性國有資產(chǎn)管理方面，主要是在橫向維度上統(tǒng)一綜合管理責(zé)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，通過機(jī)構(gòu)編制的優(yōu)化調(diào)整，充實(shí)財(cái)政部門對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)施綜合監(jiān)管的力量，使之能夠借助于各種有效手段和途徑切實(shí)承擔(dān)起對(duì)公務(wù)性國有資產(chǎn)進(jìn)行綜合監(jiān)管的責(zé)任。

（五）按照“增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”要求，強(qiáng)化國有資產(chǎn)跨類統(tǒng)籌配置、綜合監(jiān)管和體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，要加快構(gòu)建各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置、綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。鑒于我國各類國有資產(chǎn)數(shù)量極為龐大，特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn)在全社會(huì)總資產(chǎn)中占比遠(yuǎn)高于絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，如果像德國和新加坡那樣將各類國有資產(chǎn)全部納入各級(jí)財(cái)政部門直接監(jiān)管軌道，確實(shí)存在監(jiān)管幅度過大的難點(diǎn)。因此，立足中國國情，在行政機(jī)構(gòu)層面，若以下述方式構(gòu)建各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置、綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，可能具有更高的現(xiàn)實(shí)可行性，即在各級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，在各類國有資產(chǎn)分工管理的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建由同級(jí)財(cái)政部門牽頭的公共經(jīng)濟(jì)資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，綜合負(fù)責(zé)謀劃審核各類國有資產(chǎn)配置方案，統(tǒng)籌擬定各類國有資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管制度及相關(guān)政策，包括根據(jù)需要提出經(jīng)營性、公務(wù)性、資源性國有資產(chǎn)與財(cái)政性國有資產(chǎn)之間相互劃轉(zhuǎn)（如辦公用房、建設(shè)用地等），將不再承擔(dān)本質(zhì)功能的國有資產(chǎn)變賣重組等方案，以優(yōu)化公共經(jīng)濟(jì)資源的總體配置結(jié)構(gòu)，提高公共經(jīng)濟(jì)資源的整體配置效率。應(yīng)該看到，由貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》所引出的各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)綜合報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況具體工作，已經(jīng)為各級(jí)財(cái)政部門履行對(duì)各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管職能提供了有利的信息資源渠道和具體操作條件。只要在理性自覺的基礎(chǔ)上將這一接近水到渠成的國家治理環(huán)節(jié)再順勢(shì)向前推進(jìn)一步并做出明確的制度安排，那么，行政機(jī)構(gòu)層面對(duì)各類國有資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)籌配置、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)制就可大功告成。

其次，要加強(qiáng)對(duì)各類國有資產(chǎn)管理體制改革的統(tǒng)籌謀劃和通盤設(shè)計(jì)，系統(tǒng)而協(xié)調(diào)地推進(jìn)各類國有資產(chǎn)管理體制改革和相應(yīng)的法律制度建設(shè)，盡快補(bǔ)齊短板，使公務(wù)性國有資產(chǎn)管理體制改革跟上總體改革步伐，以增強(qiáng)國有資產(chǎn)管理體制的整體效果。

（六）“堅(jiān)持全面依法治國”原則，加快國有資產(chǎn)管理及其體制的法治化進(jìn)程

針對(duì)國有資產(chǎn)管理及其體制領(lǐng)域法治化進(jìn)程滯后的問題，亟須加快推進(jìn)公共資產(chǎn)管理法治化，在立法和執(zhí)法兩個(gè)層面分別采取改革完善措施。

首先，要抓緊健全完善國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的法律制度體系。這是推進(jìn)國有資產(chǎn)管理及其體制法治化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在這一環(huán)節(jié)上，至少要完成以下六項(xiàng)任務(wù)：

一是盡快制定一部覆蓋各類國有資產(chǎn)、規(guī)范各方面相關(guān)當(dāng)事人行為的《國有資產(chǎn)法通則》，就普遍適用于各類國有資產(chǎn)管理的通用性原則（如公共性、效率性、規(guī)范性、透明性、法治性原則）和共性體制機(jī)制做出規(guī)定，用以統(tǒng)領(lǐng)各類別、各層次有關(guān)國有資產(chǎn)的法律法規(guī)。這不僅是為同一領(lǐng)域各項(xiàng)立法建立共通基礎(chǔ)、增強(qiáng)本領(lǐng)域法律法規(guī)體系內(nèi)在統(tǒng)一性的需要，有利于構(gòu)建符合中國國情的各類國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。

二是通過立法程序?qū)⒛壳耙载?cái)政部令頒布實(shí)施的兩個(gè)公務(wù)性國有資產(chǎn)管理暫行辦法合并提升為國家法律。即在現(xiàn)行的兩項(xiàng)部門規(guī)章既有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)這些年執(zhí)行實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)的問題和新時(shí)期形勢(shì)發(fā)展需要，與時(shí)俱進(jìn)地加以修改、充實(shí)和完善，使之變?yōu)橐徊恳赝暾?、?nèi)容科學(xué)、表述嚴(yán)謹(jǐn)、約束力強(qiáng)的專門法。

三是將目前包含在相關(guān)專門法中關(guān)于自然資源國有產(chǎn)權(quán)管理的內(nèi)容剝離出來、匯集在一起，制定一部囊括各類自然資源性國有資產(chǎn)管理及其體制的專門法。

四是提升國有資產(chǎn)法律法規(guī)的立法質(zhì)量，重點(diǎn)是強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理者、占用者、經(jīng)營者的責(zé)任，合理約束其權(quán)力，將其中罰則具體化、強(qiáng)硬化，增強(qiáng)法制規(guī)范的強(qiáng)制性和對(duì)違規(guī)行為的威懾力，以便于嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)明司法、嚴(yán)肅問責(zé)。

五是緊跟經(jīng)營性國有資產(chǎn)領(lǐng)域的改革進(jìn)程，盡快修訂2008年通過的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》。中共十八屆三中全會(huì)以來，黨中央、國務(wù)院在深化經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革方面推出一系列創(chuàng)新性很強(qiáng)的措施。為了充分發(fā)揮法律為改革保駕護(hù)航的功能，亟須將這些改革措施以及學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界通過研究提出的可行性強(qiáng)的管理建議吸收到這部法律中來。

六是在各項(xiàng)相關(guān)法律中突出國有資產(chǎn)配置和使用的公共性原則，并按照科學(xué)性、現(xiàn)代性要求將公共經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部橫向、縱向各層次各方面主體之間與國有資產(chǎn)有關(guān)的責(zé)權(quán)利規(guī)定清楚，對(duì)體制違法行為責(zé)任追究和糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制做出明確規(guī)定，把國有資產(chǎn)管理體制納入法治軌道，以利鞏固體制改革成果并穩(wěn)定體制預(yù)期，有效規(guī)范公共資產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)主體的行為。

其次，要著力強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法問責(zé)機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)法、違法必究是推進(jìn)國家治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。古今中外的大量正反面經(jīng)驗(yàn)說明，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，限忠縱奸，逼良為娼，褻瀆法律尊嚴(yán)，故不如無法。因此，必須通過健全執(zhí)法責(zé)任制和強(qiáng)化違法問責(zé)機(jī)制，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，以增強(qiáng)依法配置、運(yùn)營、管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)和對(duì)違法者依法追究行政責(zé)任、法律責(zé)任乃至刑事責(zé)任的嚴(yán)肅性，有效遏制國有資產(chǎn)配置、運(yùn)營、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的違法行為，以法治的強(qiáng)制力確保有效發(fā)揮各類國有資產(chǎn)在公共經(jīng)濟(jì)暨國家治理方面的應(yīng)有功能。