魏志甫

內(nèi)容提要：通過三個維度、四個特征、兩個定位、三個真為、四個結(jié)合、五個聚焦對積極財政政策內(nèi)涵、取向、原則、方向進行探討。數(shù)量擴張并不意味著積極，財政政策是否積極，應(yīng)以能否激發(fā)內(nèi)生動力、增強發(fā)展活力、提高發(fā)展續(xù)航力為標準。實施積極財政政策，不能僅圖一時之快、解一時之難、貪一時之功，還應(yīng)重點關(guān)注更長遠性的規(guī)劃和更基礎(chǔ)性的工作，增強經(jīng)濟發(fā)展獨立自主性，這是財政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”新定位的根本要求。堅持“理機制、嚴規(guī)矩，壯筋骨、強基礎(chǔ)，求實效、謀長遠”，由追求數(shù)量向數(shù)量和質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由強調(diào)規(guī)模調(diào)控向規(guī)模調(diào)控和精準調(diào)控統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，由注重投資出口向自主消費和投資出口協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，并對其發(fā)力重點及措施提出具體建議。

一、引 言

2018年7月31日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會議，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟運行中面臨的新問題新挑戰(zhàn)、新形勢新變化，明確提出保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，堅持實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性，并明確財政政策要在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。積極財政政策再一次成為經(jīng)濟調(diào)控的主角，而且，這一輪積極財政政策除了一般意義上的積極之外，還具有特定的背景：中美經(jīng)貿(mào)摩擦導(dǎo)致外需增長乏力，投資拉動經(jīng)濟增長效率下降并導(dǎo)致貧富差距不斷擴大，實體經(jīng)濟發(fā)展困境日漸凸顯，國內(nèi)消費提振效果不盡理想，貨幣政策的操作空間已較為有限。在這種新情況、新形勢下，實施積極的財政政策的確大有必要，也必定大有作為。

但是，對積極財政政策的基本內(nèi)涵如何全面科學(xué)界定或重新認識？這輪積極財政政策如何具體執(zhí)行？如何真正發(fā)揮效用？應(yīng)堅持什么樣的原則？如何確保政策發(fā)力精準？應(yīng)重點聚焦哪些方面或領(lǐng)域？這些問題都需要通盤考慮、認真研究，才能做出明確回答。繼續(xù)實施積極的財政政策，不能僅為解決當(dāng)時之難，還應(yīng)該有更長遠的謀劃和打算。這不僅是“積極”一詞的應(yīng)有之義，也不僅是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一新定位的根本要求，更是發(fā)揮積極財政政策對經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)性和支柱性作用、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的未來之需。循著這一邏輯，通過“三個維度”“四個特征”對積極財政政策內(nèi)涵進行重新界定和認識的基礎(chǔ)上，又從政策發(fā)力基準、發(fā)力標準、發(fā)力精準三個方面，具體包括“兩個定位”“三個真為”“四個結(jié)合”“五個聚焦”，涵蓋社會、經(jīng)濟、政治、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域，對積極財政政策如何精準發(fā)力這一問題進行了全面系統(tǒng)思考，并結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展模式、稅制改革、擴大內(nèi)需等當(dāng)前熱點、難點、焦點問題，聚焦短板和薄弱環(huán)節(jié)，試圖提出一整套系統(tǒng)性解決方案，供決策參考和探討交流。

二、文獻綜述

“積極財政政策”是在借鑒西方擴張型財政政策的基礎(chǔ)上融入了中國智慧的特色稱謂?！皵U張”只是數(shù)量上的增加，有“正向擴張”和“負向擴張”之分，而“積極”二字則具有明顯的“正向、主動和助于發(fā)展”之意，而且“積極財政政策”的涵義也更具有拓展的空間。受當(dāng)時認識所限，操作層和理論界對“積極財政政策”的理解，其實質(zhì)都仍停留在“擴張性財政政策”的層面上。盡管當(dāng)時對“積極財政政策”的理解還沒有真正從“積極”一詞上切入，認識上尚有一定的局限性，但這一提法的確是一大創(chuàng)舉，改出了新天地、新境界，不僅為將來進一步拓展和深化對其內(nèi)涵的認識打開了廣闊空間，而且也為政策實施提供了更多樣化的選擇。

其后，盡管隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“積極財政政策”的認識在漸進深化，但無論其內(nèi)涵怎樣調(diào)整轉(zhuǎn)型、演進變化，目前無外乎兩種觀點。第一種是數(shù)量觀。這其中，一種論點將積極財政政策基本等同為擴張性的財政政策，這也是大多數(shù)人的一般認識；另有觀點（劉尚希，2016）認為積極財政政策已由總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策。但無論是總量性（擴張性）還是結(jié)構(gòu)性（減稅），仍都局限于對數(shù)量變化的關(guān)注，而沒有真正從“積極”上把握。數(shù)量化的觀點是片面狹隘的，而且是靜態(tài)概念上的理解，容易導(dǎo)致過分注重數(shù)量和注重當(dāng)期調(diào)控效果的一種短視，而忽視了內(nèi)涵式提升以及遠期的規(guī)劃和謀求。第二種是綜合觀。也有少數(shù)學(xué)者跳出“數(shù)量”之外來審視和理解積極財政政策的內(nèi)涵。如中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希（2017）認為，2008年以來積極財政政策已由單純的經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向了綜合性的經(jīng)濟社會政策。而且他（2018）認為，積極的財政政策應(yīng)更多增強預(yù)見性、前瞻性，注入確定性，要在不確定性中尋找確定性，注入確定性，從而得到確定性。顯然這一觀點對積極財政政策內(nèi)涵的認識有所拓展。

總之，目前關(guān)于積極財政政策的內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)界鮮有較為系統(tǒng)全面和客觀深入的論述。黨的十八屆三中全會，賦予了財政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”新的歷史定位，高度前所未有。黨的十九大又提出實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新部署、新目標、新任務(wù)。為順應(yīng)這一新定位、新任務(wù)、新要求，確有必要對1998年至2017年間的16次積極財政政策進行全面梳理、系統(tǒng)總結(jié)和認真思考，與時俱進地促進積極財政政策不斷完善，對其基本內(nèi)涵、堅持的原則、實施的領(lǐng)域和重點等一系列問題作出全面系統(tǒng)的闡述，充分發(fā)揮積極財政政策對經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性和支柱性作用。

三、基本內(nèi)涵：對積極財政政策內(nèi)涵的再思考再認識

準確理解和把握積極財政政策的科學(xué)內(nèi)涵是確保政策精準發(fā)力的前提，更是明確其定位的前提。需要立足“三個維度”，對其基本內(nèi)涵進行界定，并把握其基本特征。

（一）認識的三個維度

1.從“積極”本身詞義的維度理解。根據(jù)東漢許慎《說文解字》，“積”為聚；“極”為棟，即在屋之正中至高處，有“最高點”之意?！胺e極”本義即為“積聚到最高處”，這可以理解為一個積聚到最高處的過程，而不是積聚到最高處的這個狀態(tài)。因此，“積極”又可引申為“正面、正向、主動和有助發(fā)展”。而且，相對于“擴張”，“積極”一詞更恰如其分?！皵U張”只是數(shù)量上的增加，有“正向擴張”和“負向擴張”之分，而“積極”只有單向的正面意義。因此，積極財政政策也理應(yīng)具有“正面、正向、主動和有助發(fā)展”的涵義，即從基礎(chǔ)抓起、從長遠入手。

2.從“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”新定位維度理解。何謂基礎(chǔ)？何謂支柱？有了基礎(chǔ)和支柱，這個大廈基本就建起來了。既是基礎(chǔ)又是支柱，可想而知這一新定位是何等的重要。從這一層意義上講，積極財政政策更應(yīng)注重基礎(chǔ)和長遠了。

3.從“高質(zhì)量發(fā)展”的新要求維度理解。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這是根據(jù)國際國內(nèi)環(huán)境變化，特別是我國發(fā)展條件和發(fā)展階段變化作出的重大判斷。高質(zhì)量發(fā)展的核心是“不追求一時的增長、不在乎一時的得失”，而是要注重基礎(chǔ)和長遠。

綜上分析，“積極財政政策”不只是數(shù)量型擴張，更指內(nèi)涵式提升（如政策創(chuàng)新、支持方式改變等）、定向精準調(diào)控以及對其他方面改善和促進效應(yīng)的發(fā)揮（如財政體制調(diào)整帶來的政府服務(wù)方式改變、營商環(huán)境的提升等）；不只是一時和當(dāng)前的問題，更是基礎(chǔ)性和長遠性的問題；不只是靜態(tài)化的概念，還需動態(tài)地理解。

（二）積極財政政策的四個基本特征

積極財政政策的基本特征主要體現(xiàn)為客觀性、全面性、動態(tài)性和系統(tǒng)性。

1.積極財政政策是一個客觀性概念?？陀^性是理解積極財政政策的前提，更是實施積極財政政策的前提。所謂客觀性，就是要尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，而不是違背客觀經(jīng)濟規(guī)律。實施積極的財政政策不只是為了追求一時的經(jīng)濟增速，采取大水漫灌式的、短暫的強刺激，扭曲資源配置，助推資產(chǎn)價格虛漲，而是要更加注重政策質(zhì)量，通過財政政策的調(diào)節(jié)功能進一步促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、資源合理配置、生產(chǎn)效率提高、社會公正公平。這是判斷政策是否合乎客觀規(guī)律的標準。

2.積極財政政策是一個全面性概念。所謂全面性，是指對積極財政政策需要全面地理解，避免片面化。其全面性體現(xiàn)在兩個方面：一是政策的全面性，即積極的財政政策不是單一的財政政策或經(jīng)濟政策問題，而是涉及經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等政策的綜合性政策問題。二是要素的全面性，積極財政政策是一個包括政策、資金、方式、方法、理念等在內(nèi)的全要素概念，尤其是理念更為關(guān)鍵。

3.積極財政政策是一個動態(tài)性概念。所謂“動態(tài)性”，就是積極的財政政策要隨時而動、應(yīng)勢而變、順勢而為。但是動態(tài)性并不意味著政策可以忽左忽右、朝令夕改、前后矛盾、南轅北轍。積極財政政策的動態(tài)性主要體現(xiàn)在其內(nèi)涵必須與時俱進、應(yīng)時而變，根據(jù)不同歷史階段進行相應(yīng)的調(diào)整轉(zhuǎn)變。另外，就政策本身而言，不是一個靜止的狀態(tài)，而是一個不斷調(diào)整優(yōu)化的動態(tài)過程，比如政策的修訂完善、改革，以及支持方式、調(diào)控理念的轉(zhuǎn)變等。

4.積極財政政策是一個系統(tǒng)性概念。所謂系統(tǒng)性，具體指橫向政策之間的協(xié)調(diào)性、一致性、統(tǒng)一性，縱向政策之間的一貫性、連續(xù)性、相承性以及短期目標與長期目標之間的協(xié)調(diào)性。橫向來看，一方面要確保積極財政政策所要實現(xiàn)的多個目標之間相協(xié)調(diào)、相一致，另一方面還要確保財政政策與貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地等其他政策之間相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一，防止政策目標之間相背離、不協(xié)調(diào)，或者政策之間互相矛盾、相互沖突。縱向來看，一項政策在不同時期、不同階段可以有不同的側(cè)重和內(nèi)容，但也不是絕對割裂開的，客觀上具有一定的連貫性，或者在一個較長的時期具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，同時堅持目標長短結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

總之，對積極財政政策不能簡單、片面、孤立、靜止地理解，需要全面、科學(xué)地把握。較之?dāng)U張性財政政策，積極財政政策的涵義更為豐富深刻，也更具正向和基礎(chǔ)性意義。數(shù)量擴張并不意味著財政政策一定是積極的。財政政策是否積極，應(yīng)以能否真正激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)生增長動力、增強經(jīng)濟發(fā)展活力、提高經(jīng)濟發(fā)展續(xù)航力為衡量標準。積極財政政策不僅僅注重數(shù)量上的擴張，也不僅僅關(guān)注即期效應(yīng)，還應(yīng)該兼顧政策質(zhì)量和更長久、更根本的目標。既要關(guān)注數(shù)量，也要注重質(zhì)量；既要擴大規(guī)模，也要講究策略；既要考慮當(dāng)前，也要謀劃長遠。

四、發(fā)力基準：堅持“兩個定位”取向

在對積極財政政策內(nèi)涵進行重新界定的基礎(chǔ)上，進一步討論實施積極財政政策的“兩個定位”問題，即調(diào)控方向的定位和調(diào)控理念的定位。無論是從制定層面上還是從執(zhí)行層面上來看，這一輪乃至今后的積極財政政策都應(yīng)該堅持這“兩個定位”，以此為基準點和出發(fā)點。

（一）調(diào)控方向定位

方向不準，政策不穩(wěn)。把握正確的方向是科學(xué)調(diào)控的前提。結(jié)合當(dāng)前國情民情和未來發(fā)展趨勢，調(diào)控的方向性定位可以概括為“十八個字”，即“理機制、嚴規(guī)矩，壯筋骨、強基礎(chǔ)，求實效、謀長遠”?！袄頇C制、嚴規(guī)矩”，是就發(fā)展保障而言的，此乃百年大計、長久之基?！皦呀罟恰娀A(chǔ)”，是就發(fā)展動力而言的，大力營造有利于實業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的環(huán)境，避免城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空心化和經(jīng)濟房地產(chǎn)化，真正夯實經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基石。“求實效、謀長遠”，是針對發(fā)展持續(xù)性而言的，要棄一時之快，謀長久之利。其核心要義在于突出體現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即轉(zhuǎn)變模式、轉(zhuǎn)變方式、轉(zhuǎn)變理念、轉(zhuǎn)變思路。

這個定位既是對經(jīng)濟社會發(fā)展的方向性定位，也是對積極財政政策調(diào)控的方向性定位。今后，不應(yīng)該再將追求短期增速作為積極財政政策的主要方向，而應(yīng)該將積極財政政策的著力點放在更為基礎(chǔ)性、根本性和長久性的工作上，如機制理順、制度完善、理念轉(zhuǎn)變、公正法治建設(shè)、政商關(guān)系重構(gòu)、政府公信重塑、信用中國建設(shè)、科學(xué)精神培育、教育師資培養(yǎng)等，尤其要進一步增強經(jīng)濟發(fā)展的獨立自主性。無論從國內(nèi)發(fā)展動能，還是從發(fā)展模式，或是從外部環(huán)境來看，都需要通過“休整、調(diào)整和優(yōu)化”以謀求更穩(wěn)固、更長久、更持續(xù)的發(fā)展。趁機充電補充體能、改革優(yōu)化釋放潛能，暫時地放緩速度、放慢節(jié)奏、放低姿態(tài)、放平心態(tài)，凝神靜氣、務(wù)實篤定地“理機制、嚴規(guī)矩，壯筋骨、強基礎(chǔ)，求實效、謀長遠”。積極的財政政策要順應(yīng)這一方向和要求，由過去大漫灌、強刺激的調(diào)控方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢怪攸c、定向施策、精準發(fā)力的調(diào)控方式。尤其要切實發(fā)揮積極財政政策的導(dǎo)向作用，真正引導(dǎo)國家、政府和社會形成踐諾守信、遵紀守法、崇尚民主、尊重科學(xué)、追求實干、樂于奉獻的良好發(fā)展氛圍。

（二）調(diào)控理念定位

理念是先導(dǎo)，理念是指引。根據(jù)我國以往歷次積極財政政策的調(diào)控經(jīng)驗來看，受特定經(jīng)濟周期和特定階段所限，大多以基礎(chǔ)設(shè)施投資方式和刺激出口為主，過多地注重數(shù)量擴張和短期效應(yīng)。自1998年開始實施積極財政政策以來的20年間，一共有17個年份實施的是積極財政政策，分別是1998-2003年第一輪的6年（2004年以“積極”之名行“穩(wěn)健”之實），2008-2018年第二輪的11年。即使放在1978年以來更長的周期內(nèi)來考察，這17年也占去了將近一半時間。1998-2003年、2008-2017年這16年，盡管有幾年部分資金還投向了教育、科技、醫(yī)療等其他薄弱領(lǐng)域，但也主要在基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備上，素質(zhì)教育質(zhì)量、自主創(chuàng)新能力、醫(yī)療服務(wù)水平等軟實力并沒有較大提升，因此大的方向和重點仍是基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴大出口。

客觀上講，投資型的積極財政政策易實施、見效快，對改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況、促進經(jīng)濟增長的積極作用也應(yīng)予以肯定。但是，其弊端也十分明顯，對經(jīng)濟增長貢獻效率逐漸下降的同時，很容易滋生腐敗并不斷拉大貧富差距，而且在一定程度上鼓勵地方政府不斷挖掘土地和房產(chǎn)升值潛能，進一步推高房價，并構(gòu)成國內(nèi)民眾消費意愿下降的一個重要因素。特別是超越了特定的歷史階段和經(jīng)濟發(fā)展周期，擴大投資這一“積極”方式的弊端也將更為突出。出口退稅型的積極財政政策，對于提高我國商品國際競爭力、賺取外匯和支持經(jīng)濟建設(shè)具有積極的意義，但是容易受到國際形勢的影響，獨立自主性相對欠缺。無論從當(dāng)前的經(jīng)濟現(xiàn)狀來看，還是從未來的發(fā)展趨勢來看，積極的財政政策如果繼續(xù)延用投資的舊有路徑已不合時宜。當(dāng)前乃至今后，須堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，切實轉(zhuǎn)變積極財政政策的調(diào)控理念和支持方式，扭轉(zhuǎn)“積極財政政策等同于擴大投資”的狹隘認識，由單純追求數(shù)量向數(shù)量和質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由單一強調(diào)規(guī)模調(diào)控向規(guī)模調(diào)控與精準調(diào)控統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，由過分注重投資出口向自主消費和投資出口協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。需要特別強調(diào)的是，內(nèi)需是國家保持獨立自強的堅實基礎(chǔ)，積極財政政策應(yīng)該在增加人民幸福感、減輕民眾支出負擔(dān)、增加居民可支配收入和擴大內(nèi)需等方面善作為、大作為。

五、發(fā)力標準：遵循“三個真為、四個結(jié)合”原則

在界定積極財政政策基本內(nèi)涵和明確其發(fā)力基準的基礎(chǔ)上，進一步把握好積極財政政策的發(fā)力標準，亦即堅持“三個真為、四個結(jié)合”的調(diào)控原則。

（一）“三個真為”原則

所謂“三個真為”，就是堅持積極真為、減稅真為、發(fā)力真為。“積極真為”中的“真”不是“真假”的“真”，而是“符合經(jīng)濟客觀規(guī)律”的“真”。不同歷史階段，有不同的發(fā)展任務(wù)和目標。積極財政政策必須堅持與時俱進，根據(jù)不同歷史階段進行相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化。而且，也不僅僅是為了圖一時之快、解一時之難、貪一時之功，而是要真正發(fā)揮激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)生增長動力、增強經(jīng)濟發(fā)展活力、提高經(jīng)濟發(fā)展續(xù)航力的作用。“減稅真為”就是減稅的真正效果要以企業(yè)和居民的切身感受為依據(jù)，而不是以預(yù)定的減稅規(guī)模為判斷標準?！按航喯戎?。在我國以間接稅為主和實行價內(nèi)稅的征管體制下，企業(yè)本不最終承擔(dān)稅負，但由于銷售需要一定周期，企業(yè)為消費者的代繳稅款不能及時轉(zhuǎn)嫁而成為企業(yè)占款。越是經(jīng)濟形勢不好時，這種占款現(xiàn)象就越突出，只是在形式上表現(xiàn)為企業(yè)的“稅負”承擔(dān)錯覺。不論是從企業(yè)對居民的稅負代為感受角度，還是從居民實際承擔(dān)的稅負角度，以承擔(dān)者、體驗者的感受來評估減稅的實際效果都更為真實?！鞍l(fā)力真為”，就是不踢繡花腿、不打空拳、不做假樣子、不搞形象政績，而是要真正用到該用的地方，發(fā)揮基礎(chǔ)性、長遠性、根本性的作用。

（二）“四個結(jié)合”原則

所謂“四個結(jié)合”，是指積極財政政策的制定和實施要堅持與科學(xué)政績相結(jié)合、與其他政策相結(jié)合、與風(fēng)險管理相結(jié)合、與穩(wěn)定預(yù)期相結(jié)合。

1.堅持與科學(xué)政績相結(jié)合。政策是導(dǎo)向，政績考核是指揮棒。尤其在我國已由大躍進式趕超型發(fā)展向可持續(xù)型高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的時期，更須堅持與科學(xué)政績相結(jié)合，通過調(diào)整完善財政體制、強化財政風(fēng)險防控責(zé)任、科學(xué)設(shè)定增長目標等措施，引導(dǎo)各級政府和官員形成“功成不必在我”“前人栽樹后人納涼”的可持續(xù)政績觀，放平心態(tài)、放低姿態(tài)、沉下身子、靜下心來，扎扎實實、一步一個腳印地推進工作，防止大水漫灌、大干快上、寅吃卯糧、透支未來搞超越、樹形象、要政績，大力弘揚“科學(xué)精神”“務(wù)實精神”“工匠精神”和“企業(yè)家精神”，引導(dǎo)整個國家和社會克服急功近利、貪快冒進的浮躁心態(tài)。

2.堅持與其他政策相結(jié)合。亦即不同政策之間要具有協(xié)同性。這既是概念本身的系統(tǒng)性要求，也是現(xiàn)實的客觀需要。實際工作中，多數(shù)情況下單一政策的效果往往并不理想，需要多兵種協(xié)同作戰(zhàn)才能有效發(fā)揮作用，達到真正解決問題的目的。就像中藥，多味中藥材需要配伍在一起，不僅能夠最大發(fā)揮各自的正效應(yīng)，而且還能相互消減各自的副作用，從而有效治愈疾病。縱觀中外歷史，歷次失敗的改革或做法，其中一個重要原因就是相關(guān)配套措施沒有及時跟上，導(dǎo)致火情不斷，“滅了這頭又起了那頭”。同樣，積極的財政政策也需要與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策、收入分配政策等其他政策相結(jié)合，保持目標一致、步調(diào)協(xié)調(diào)，才能最大限度地發(fā)揮其積極作用。

3.堅持與風(fēng)險管理相結(jié)合。實施積極的財政政策，必須以風(fēng)險管理能力提升為前提，而不能為了保一時的經(jīng)濟增長掩蓋或者繼續(xù)放大風(fēng)險。就政府層面，既不能“新官不理舊賬”，但也不能“為官一任吃光后幾任，而讓后任者無米下鍋”，需要通過將風(fēng)險納入政績考核范圍、實行風(fēng)險責(zé)任終身追究、建立風(fēng)險第三方預(yù)警機制等手段，促使各級政府不斷強化風(fēng)險管理。針對僵尸企業(yè)，該重組的重組、該破產(chǎn)的破產(chǎn)，通過市場化措施進一步增強企業(yè)的風(fēng)險意識，但政府需要及時建立一整套涵蓋市場化就業(yè)、政府購買服務(wù)安置就業(yè)、生活救濟、醫(yī)療救助、子女上學(xué)救助等就業(yè)和保障比較完備的配套體系，確保社會公平和穩(wěn)定。

4.堅持與穩(wěn)定預(yù)期相結(jié)合。預(yù)期清，則市場穩(wěn)、方向明。市場最大的不穩(wěn)定就是預(yù)期不確定。尤其是政策搖擺不定或朝令夕改，更容易引起市場預(yù)期的不確定，讓企業(yè)和居民方向不明、無所適從。通過減稅降費、財政注資、臨時資金周轉(zhuǎn)等積極手段幫助企業(yè)渡難克艱，通過實行商品消費補貼、增加居民收入等措施提升居民消費能力，通過壓縮政府一般性開支、實行政府政務(wù)和經(jīng)費公開等舉措表明政府決心，不斷注入確定性、釋放增信預(yù)期、提振市場信心。通過明確的風(fēng)險自擔(dān)預(yù)期，打消地方政府可能產(chǎn)生“中央政府要為地方政府債務(wù)買單”的錯覺和幻想，進一步強化地方政府的風(fēng)險責(zé)任和管理意識。

六、發(fā)力精準：明確“五個聚焦”方向

當(dāng)前乃至今后一個時期，我國積極的財政政策應(yīng)主要圍繞“五個聚焦”，針對重點領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，辯證施策、定向發(fā)力。同時，這五個方面又不是孤立的，而是緊密結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)的。針對任何一個具體問題，都力爭全盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，提供主要政策的同時做好相關(guān)措施的配套，發(fā)揮政策組合協(xié)同效應(yīng)，基本體現(xiàn)了“系統(tǒng)思維、整體思維、辯證思維、全面思維和科學(xué)思維”，盡力避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，防止“按下葫蘆浮起瓢”。

（一）聚焦發(fā)展機制環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)精準發(fā)力

1.設(shè)立全國經(jīng)濟發(fā)展模式和發(fā)展機制創(chuàng)新探索綜合實驗區(qū)。建議以雄安新區(qū)為基礎(chǔ)或另外劃定區(qū)域，設(shè)立全國經(jīng)濟發(fā)展模式和發(fā)展機制創(chuàng)新探索綜合實驗區(qū)，摒棄增速考核方式，堅持夯實基礎(chǔ)、注重長遠、增強后勁、注重持續(xù)，創(chuàng)造性探索經(jīng)濟發(fā)展新模式、考核新機制，真正為全國探索積累經(jīng)驗。

2.完善政府GDP及財政收入增速目標科學(xué)確定機制。建議以實事求是的態(tài)度合理地將經(jīng)濟增速目標降下來，同時暫時取消對地方政府GDP和財政收入增速的硬性指標考核，給地方經(jīng)濟以休養(yǎng)生息、實體企業(yè)以喘息休整的機會。

3.創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，防止政策忽左忽右、朝令夕改或前后不一，為市場釋放明確的預(yù)期信號，維護和提升政府公信力。切實轉(zhuǎn)變“一把手不關(guān)心，問題無人問津”的狀況，促進形成人人操心、人人負責(zé)的政府和社會治理機制。堅持依憲治國、依法治國，持續(xù)保持反腐高壓態(tài)勢，持續(xù)打擊黑惡勢力，維護社會公平和良好市場秩序。堅持改革開放不動搖，為國內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。促進政府轉(zhuǎn)變職能，強化服務(wù)意識，減少政府不必要的干預(yù)，還權(quán)于市場，讓利于社會。

（二）聚焦實體經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)精準發(fā)力

1.必須切實轉(zhuǎn)變阻礙抑制實體經(jīng)濟的房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展模式。此為促進實體經(jīng)濟健康發(fā)展的根本前提，我們也必須切實解決好這一問題，為實體經(jīng)濟騰出足夠的發(fā)展空間。“實業(yè)強則國家強，實業(yè)興則民族興?！币龑?dǎo)地方理性發(fā)展。降房價的重點在于中央要切實降低增長目標，引導(dǎo)地方抑制投資沖動、追求理性發(fā)展，這也是根本之策。切實履行政府解決住房問題職責(zé)。堅持房價與房租同治，推進房價與房租同降，加快政府租賃住房投放，平抑市場住房租賃價格。建立房價調(diào)控與反腐敗協(xié)調(diào)推進機制。以擁有住房較多的個人或家庭為線索，開展資金來源合法性檢查以及欠稅清繳行動，發(fā)現(xiàn)貪腐、失職、瀆職、逃稅以及其他違法犯罪的堅持一查到底，維護市場公平并加強財政收入組織，加強正面輿論宣傳和反面典型報道。有效防范房價下跌可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險和地方財政風(fēng)險。建議通過向各類商業(yè)銀行注入流動性確保銀行現(xiàn)金充盈以穩(wěn)定市場情緒，對剛需購房者限定套數(shù)以內(nèi)按揭貸款實行市價還貸，由此造成的壞賬呆賬實行暫時掛賬并由國家?guī)椭鹉晗瑢κ袌鰭伿鄣姆慨a(chǎn)由政府或企業(yè)接盤改造成租賃住房，向地方政府加大轉(zhuǎn)移支付力度確保工資正常發(fā)放、政府正常運轉(zhuǎn)，建立保證群眾正常生活的應(yīng)急機制。

2.促進實體經(jīng)濟大發(fā)展。一是支持民營實體經(jīng)濟健康發(fā)展。建議立足于黨的十九大報告關(guān)于“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”這一重大判斷，繼續(xù)堅持“市場經(jīng)濟”方向，大力推進深化改革，進一步理順市場機制，掃除不利于民營經(jīng)濟發(fā)展的各種機制和制度障礙。二是改革企業(yè)代繳的稅收征收模式。不僅要減稅降費，而且要適時推進企業(yè)代繳的稅收征收模式，由企業(yè)代繳的稅收改為消費者直接繳納，由價內(nèi)稅改為價外稅，減輕企業(yè)因代繳稅收而導(dǎo)致的臨時占款壓力，提高企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流量。三是支持企業(yè)進行環(huán)保設(shè)備改造。為統(tǒng)籌保環(huán)保、保生產(chǎn)的雙保目標，建議各級財政設(shè)立企業(yè)環(huán)保設(shè)備改造專項資金，中央財政拿大頭、地方財政配小頭，在全國范圍內(nèi)分期分批、無息借用、分期還本、滾動使用，集中地毯式支持污染企業(yè)進行環(huán)保設(shè)備改造，達到排放要求，幫助企業(yè)減輕因環(huán)保集中支出而造成的資金壓力。

（三）聚焦科技創(chuàng)新創(chuàng)造的薄弱環(huán)節(jié)精準發(fā)力

1.營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)造環(huán)境。一是加強知識產(chǎn)權(quán)保護。建議支持加強知識產(chǎn)權(quán)法律執(zhí)法，加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，為科技創(chuàng)新創(chuàng)造營造良好的法治環(huán)境。摒棄過度依賴土地、房產(chǎn)的經(jīng)濟發(fā)展模式，為科技創(chuàng)新創(chuàng)造營造良好的經(jīng)濟環(huán)境。二是加快人才流動。建議取消戶籍、編制等身份性的制度束縛，推行醫(yī)療、養(yǎng)老、住房公積金等保障在全國范圍內(nèi)隨走隨遷，促進人才在全國范圍內(nèi)自由選擇、自由流動。三是吸引國際高端科技人才和團隊。通過提高勞動報酬、提供資金支持、科研項目吸引等措施，吸引國際高端科技人才和團隊為我國的科技創(chuàng)新創(chuàng)造作出貢獻。四是重點通過市場化手段促進科技創(chuàng)新成果孵化的創(chuàng)投基金發(fā)展。規(guī)范資本市場秩序，理順資本市場機制，完善信用體系，強化政府監(jiān)管，打擊純粹依靠資本運作短期套利行為以及其他違法違規(guī)行為，為創(chuàng)投基金發(fā)展提供良好環(huán)境。五是支持科技創(chuàng)新中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。一頭促進科技創(chuàng)新主體發(fā)展，一頭促進創(chuàng)投基金發(fā)展，同時支持科技成果鑒定、科技成果估值、科技成果交易等第三方中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展壯大，培育形成“壯大中間、強化兩頭”比較完備的科技創(chuàng)新鏈條。

2.聚焦社會科學(xué)、自然科學(xué)以及各類技術(shù)的薄弱方面支持創(chuàng)新創(chuàng)造。社會科學(xué)領(lǐng)域，如需深化對大工業(yè)化戰(zhàn)略的認識和研究，創(chuàng)新工業(yè)化理論和產(chǎn)業(yè)劃分理論，實施農(nóng)業(yè)型工業(yè)化，改變對農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)認識，提高整體的科技水平和實力；強化創(chuàng)意文化發(fā)展戰(zhàn)略研究，創(chuàng)意創(chuàng)造形象具體、易理解識記的傳播載體，促進中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳播、傳承和交流。行政管理學(xué)領(lǐng)域，如強化地方與中央一致性、部門協(xié)作性、政策協(xié)調(diào)性等方面需要開展創(chuàng)新性研究，避免“七、八個部門管不好一頭豬、調(diào)控不了一套房”“十幾年約束不了一只犬”“200多個文件規(guī)范不住PPP一個事”的監(jiān)管調(diào)控尷尬；進一步深化對招商引資考核機制的創(chuàng)新研究，避免地方政府為了完成招商引資目標，寧可“地方收入只漲數(shù)字、不增財力”，甚至是置國家政策法規(guī)于不顧盲目惡性競爭，引導(dǎo)地方公平、理性、規(guī)范地開展競爭。經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，如經(jīng)濟周期及危機應(yīng)對藝術(shù)、政府與市場分工、財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合、地方政府層面上的財政政策與金融政策協(xié)調(diào)配合、中央與地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分等方面，需要在學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)濟理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國特色社會主義制度的國情，不斷深化相關(guān)方面的認識和研究。

（四）聚焦擴大國內(nèi)需求的薄弱環(huán)節(jié)精準發(fā)力

1.有效增加居民收入。通過實業(yè)振興提高居民的工資性收入，是增加居民收入的根本途徑。通過經(jīng)濟去房地產(chǎn)化、金融機構(gòu)去行政化、開放金融市場、理順投資生產(chǎn)消費關(guān)系、加大減稅讓利力度等一整套組合措施，支持和促進實業(yè)振興。實業(yè)興，則黨之幸、國之幸、民之幸。其次，想方設(shè)法、實實在在地增加居民的股票投資性收入。增加居民股票投資性收入一舉兩得，可以促進實業(yè)發(fā)展與居民增收良性互動。增加居民股票投資性收入，關(guān)鍵在于上市公司能長期給投資者帶來穩(wěn)定可觀的分紅。建議絕對禁止權(quán)力對資本市場的滲透、控制和侵蝕，這是確保資本市場健康發(fā)展至關(guān)重要的前提，同時嚴格上市公司信息披露制度，嚴厲打擊上市申報資料、上市期經(jīng)營業(yè)績等方面的造假行為，加大退市力度，對于業(yè)績連續(xù)虧損、現(xiàn)金分紅達不到總額和年限要求、存在嚴重欺詐、造成重大公共安全事故的堅決退市，對國有和非國有上市公司一視同仁。

2.激發(fā)國內(nèi)消費能力。一是調(diào)整出口補貼政策。內(nèi)需是保持國家獨立自強、促進國民經(jīng)濟發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。建議及時調(diào)整出口退稅政策，取消出口退稅或者降低補貼標準，由促進出口消費轉(zhuǎn)向拉動國內(nèi)自主消費，由福利輸出轉(zhuǎn)為福利國人自享。二是實行消費補貼。建立商品消費補貼制度并常態(tài)化，每年定期對部分商品或特定商品，不指定廠家、不指定品牌，按銷售價格一定比例進行返還。根據(jù)商品特點，確定是否設(shè)定購買限量。三是促進休閑消費。加大檢查督導(dǎo)力度，嚴格落實國家法定節(jié)假日制度；增加公休假天數(shù)，延長春節(jié)假期至元宵節(jié)，并適當(dāng)延長其他重要傳統(tǒng)節(jié)日放假時間，強化中國傳統(tǒng)節(jié)日觀念、加強中國傳統(tǒng)文化教育的同時，確保人們有時間休閑，鼓勵人們休閑消費。

（五）聚焦保障改善民生的薄弱環(huán)節(jié)精準發(fā)力

1.減輕居民支出壓力。首要的是，切實減輕住房支出壓力。堅決遏制房價上漲，必要時應(yīng)推動房價調(diào)整到合理范圍，做好風(fēng)險應(yīng)對。其次，切實減輕教育支出壓力。進一步理順教育體制，改變學(xué)校事業(yè)單位性質(zhì)，取消事業(yè)編制，實行社會化管理。加強教育人才培養(yǎng)，打破優(yōu)質(zhì)教育資源的行政性壟斷。強化政府教育支出責(zé)任，明確中央與地方各自應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。通過稅收等手段，鼓勵社會捐助資金投入支持高等教育發(fā)展。建議實現(xiàn)高中階段前的義務(wù)免費教育制度，大學(xué)階段對家庭困難群眾子女實行“獎學(xué)金+助學(xué)金”的“雙學(xué)金”制度。再次，切實減輕醫(yī)療支出壓力。進一步理順醫(yī)療體制，改變醫(yī)院事業(yè)單位性質(zhì)，取消事業(yè)編制，通過政府資助、購買服務(wù)和居民自擔(dān)的方式，構(gòu)建起“公共衛(wèi)生、醫(yī)療救助和消費醫(yī)療”協(xié)調(diào)發(fā)展的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)格局。

2.補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。補齊城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持鄉(xiāng)村規(guī)劃、危房改造、農(nóng)村污染治理、村通公路維護或提標改造、網(wǎng)絡(luò)通訊全覆蓋或升級改造、燃氣供給設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅持創(chuàng)意文化發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合，避免鄉(xiāng)村建設(shè)重蹈城市“千篇一律、萬城一面”的覆轍。補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。支持城市建設(shè)加快由攤大煎餅、擴大水泥森林式的“粗放型”發(fā)展向注重城市品質(zhì)提升、注重人與自然和諧、注重人文共生、注重精細管理的“內(nèi)涵型”發(fā)展轉(zhuǎn)變，提高城市發(fā)展規(guī)劃水平，支持將當(dāng)?shù)孛褡?、歷史、文化與自然環(huán)境等特色要素融入城市建設(shè)，延續(xù)城市歷史文脈。積極推進地下綜合管廊、海綿城市、立體交通體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提升城市綜合運營能力和科學(xué)化管理水平。