龔輝文

內(nèi)容提要：本文主要討論三個(gè)方面的問(wèn)題：一是通常減稅的五個(gè)方面理由，說(shuō)明我國(guó)這輪減稅主要源于“經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”；二是稅負(fù)的高低，認(rèn)為判斷稅負(fù)高低要避免一些常見(jiàn)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從規(guī)范的宏觀稅負(fù)水平和政府職能看，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平是適當(dāng)?shù)模蝗菧p稅的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，認(rèn)為本次減稅降費(fèi)的安排，已相當(dāng)重視財(cái)政的可持續(xù)問(wèn)題，但仍然存在潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

自從2018年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”以來(lái)，社會(huì)上對(duì)大規(guī)模減稅降費(fèi)的呼聲日高，政策上2019年1月就快速出臺(tái)實(shí)施多項(xiàng)減稅措施（財(cái)稅［2019］13號(hào)），包括提高增值稅起征點(diǎn)（從月銷售收入3萬(wàn)元提高到10萬(wàn)元）；擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度和范圍（減半征收的上限由年所得100萬(wàn)元提高至300萬(wàn)元，而且不超過(guò)100萬(wàn)元的部分的優(yōu)惠力度由減半計(jì)征提高至減征75%）；允許省級(jí)地方政府對(duì)增值稅小規(guī)模納稅人在50%的稅額幅度內(nèi)減征資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、耕地占用稅和教育費(fèi)附加、地方教育附加等8項(xiàng)地方稅費(fèi)（各地實(shí)際全部按50%上限減征）；擴(kuò)大初創(chuàng)科技型企業(yè)的優(yōu)惠范圍等。特別是在2019年3月5日李克強(qiáng)總理《政府工作報(bào)告》中作出以降低增值稅稅率和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率為主要內(nèi)容的“實(shí)施更大規(guī)模的減稅”“明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)”“全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬(wàn)億元”的部署以后，減稅降費(fèi)問(wèn)題更加受到社會(huì)的關(guān)注。下面談?wù)劰P者的幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、關(guān)于減稅的理由

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，減稅的理由大體上可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面：

一是經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難，需要通過(guò)減稅刺激經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)困難有兩種情況：周期性的經(jīng)濟(jì)不景氣，是一種長(zhǎng)期性、全局性的經(jīng)濟(jì)困難，往往需要包括稅收在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的逆周期調(diào)節(jié)；臨時(shí)性的經(jīng)濟(jì)困難（如貿(mào)易戰(zhàn)、自然災(zāi)害等引發(fā)的困難），具有短期性、局部性特征，這種困難只需要臨時(shí)性優(yōu)惠政策“救急”，不適宜采取長(zhǎng)期性減稅措施。

二是稅負(fù)過(guò)重，需要減稅。稅負(fù)的輕重或高低，既可以基于“最優(yōu)稅率”的理論判斷，也可能出于納稅人的心理感受。理論上，根據(jù)拉弗曲線，當(dāng)實(shí)際稅率超過(guò)“最優(yōu)稅率”時(shí)，由于過(guò)高的稅率會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性而使稅基萎縮，稅率越高，稅收收入反而下降，此時(shí)就需要實(shí)施減稅政策，下調(diào)稅率。雖然實(shí)踐上如何判斷“最優(yōu)稅率”存在困難，但歷史上，西方國(guó)家曾經(jīng)錯(cuò)誤地夸大超額累進(jìn)稅率對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，把所得稅最高邊際稅率確定過(guò)高，如美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅最高邊際稅率曾達(dá)到90%以上，里根執(zhí)政之初為70%，當(dāng)時(shí)里根政府就是接受供給學(xué)派的代表人物阿瑟·拉弗減稅思想，最高邊際稅率由1980年的70%降到了1982年的50%，1987年降到28%，就是法定稅率過(guò)高而降稅的例證。納稅人心理上的稅負(fù)過(guò)重的呼聲則容易給政府形成降稅壓力。

三是博取選民/民眾支持的政治需要。減稅往往受大眾歡迎，因此為獲得更多民眾的支持，特別是在西方國(guó)家，在權(quán)力交替的選舉過(guò)程中，為了博取選民的選票，投選民所好而作出減稅承諾殊為常見(jiàn)。這種減稅，更多地是出于政治上的考量，但是如果沒(méi)有其他合理理由作支撐的話，最后的結(jié)果就是要么難以兌現(xiàn)，要么兌現(xiàn)以后導(dǎo)致不好的財(cái)政后果。在社會(huì)減稅呼聲較高的情況下，這種政治考量就很容易造成政策制定為輿論所綁架。

四是財(cái)政出現(xiàn)了比較穩(wěn)定的財(cái)政盈余而減稅。這是比較理想的一種狀況。說(shuō)白了就是政府錢收多了花不完，沒(méi)必要收那么多，因此減稅?，F(xiàn)實(shí)中有這樣例子，比如新加坡，2017、2018年都出現(xiàn)較大規(guī)模的財(cái)政盈余，于是不僅在個(gè)人所得稅和公司所得稅方面實(shí)施一定比例（50%或20%）的限額退稅，還對(duì)符合條件的國(guó)民派發(fā)現(xiàn)金紅包。

五是稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致減稅。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)日益便捷，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)成為吸引生產(chǎn)要素的普遍現(xiàn)象。稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致相互減稅，全球公司所得稅法定稅率的持續(xù)下降趨勢(shì)就是明證。2018年美國(guó)特朗普稅改，使聯(lián)邦公司所得稅稅率從35%降至21%，很大程度上就是迫于國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的壓力。這種減稅因素源于外部的壓力，不同于前面的四種減稅因素是源于國(guó)內(nèi)自身的原因，但這種外在的稅收競(jìng)爭(zhēng)正日益成為現(xiàn)代稅制改革的推動(dòng)力。

可以比較一下我國(guó)這輪減稅的原因。雖然美國(guó)特朗普的減稅改革，對(duì)我們有所觸動(dòng)，但從這輪以降低增值稅稅率為主的減稅內(nèi)容看，似乎與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)因素沒(méi)什么關(guān)系；財(cái)政盈余更談不上，因?yàn)槲覀冊(cè)缫咽浅嘧重?cái)政了。比較肯定的是，經(jīng)濟(jì)面臨困難是我國(guó)這輪減稅的主因。2018年12月19-21日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，我國(guó)“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”，因此，宏觀政策“強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，適時(shí)預(yù)調(diào)微調(diào)，穩(wěn)定總需求；積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”。2019年《政府工作報(bào)告》也是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的這種判斷，而作出實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)的部署。另一方面，認(rèn)為我國(guó)稅負(fù)重，需要大幅度減稅的呼聲很高，頗有輿論綁架決策、不減稅不行之勢(shì)。因此必需正確認(rèn)識(shí)稅負(fù)的高低問(wèn)題。

二、關(guān)于稅負(fù)的高低

關(guān)于我國(guó)稅負(fù)高低的爭(zhēng)論是個(gè)老話題，雖然存在較大的分歧，但有一點(diǎn)是存在共識(shí)的：按正常的稅收口徑，我國(guó)宏觀稅負(fù)（稅收收入占GDP的比重）在國(guó)際比較中并不高，但企業(yè)感受的微觀稅負(fù)似乎比較重。一個(gè)很重要的原因是除稅收以外，我國(guó)還存在大量的稅外收費(fèi)，反映到宏觀上，如果考慮不同口徑的稅外收費(fèi)，會(huì)有不同水平的宏觀稅收負(fù)擔(dān)（政府收入占GDP的比重），但總的結(jié)論是這一比重并不低，并因此成為減稅降費(fèi)的依據(jù)。不過(guò)，稅負(fù)高低與減稅降費(fèi)的關(guān)系有必要澄清以下四個(gè)問(wèn)題：

一是在比較稅負(fù)時(shí)要注意區(qū)分稅與費(fèi)，注意稅負(fù)的同口徑比較。微觀上，當(dāng)我們談到企業(yè)稅負(fù)時(shí)，往往講的是企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，是無(wú)可非議的，因?yàn)橄蛘Ц兜?，無(wú)論是稅還是費(fèi)，都構(gòu)成企業(yè)的現(xiàn)金流出，都是企業(yè)經(jīng)營(yíng)所付出的稅收成本。但從營(yíng)商的制度環(huán)境的評(píng)估角度來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)不宜混淆，不應(yīng)將“企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重”等同于“企業(yè)稅負(fù)重”。因?yàn)?，要調(diào)整政策，改善制度環(huán)境，就需要區(qū)分稅收制度與收費(fèi)制度，“費(fèi)重”需要降“費(fèi)”，“稅重”才需要減“稅”，具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)，則需要“費(fèi)改稅”，不合理的收費(fèi)則需要取消。宏觀上，當(dāng)我們討論宏觀稅負(fù)時(shí)，存在不同口徑的爭(zhēng)論，即“稅收”的口徑從窄到寬，由是否包括“社會(huì)保障稅”（社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）到是否包括財(cái)政收入中的“非稅收入”、政府性基金收入以及其他政府收費(fèi)等不一而足，因而會(huì)有不同的結(jié)論。需要強(qiáng)調(diào)的是，在進(jìn)行宏觀稅負(fù)的國(guó)際比較時(shí)，不論采用何種口徑，都應(yīng)該堅(jiān)持同口徑比較，避免用國(guó)內(nèi)的寬口徑與國(guó)外的窄口徑相比。

二是企業(yè)稅負(fù)在國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的比較，要區(qū)分企業(yè)稅負(fù)的高低是由稅收政策原因造成的還是企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平造成的。有一個(gè)指標(biāo)經(jīng)常被企業(yè)用來(lái)反映稅負(fù)重的依據(jù)：企業(yè)繳納的稅款（包括間接稅）占利潤(rùn)的比重。如有的企業(yè)稅負(fù)達(dá)到百分之一千多。其實(shí)這一比重的高，很大程度上不是反映企業(yè)稅負(fù)有多高，而是反映企業(yè)的盈利水平不理想。不同的指標(biāo)有不同的經(jīng)濟(jì)含義，不能簡(jiǎn)單地就用來(lái)證明企業(yè)稅負(fù)的高低。

三是企業(yè)稅負(fù)的國(guó)際比較，重點(diǎn)不是間接稅（增值稅），而是直接稅，特別是企業(yè)所得稅。因?yàn)樵鲋刀惖倪M(jìn)口征稅、出口退稅機(jī)制，使各國(guó)增值稅（或銷售稅等）稅率的高低不會(huì)影響國(guó)際間的企業(yè)（產(chǎn)品）的稅負(fù)水平，其稅負(fù)水平最終由消費(fèi)地國(guó)家的稅率決定。媒體上有一個(gè)廣泛的說(shuō)法，即在中國(guó)“6000塊錢的手機(jī)要繳1020塊的增值稅”（按下調(diào)增值稅率以前的17%標(biāo)準(zhǔn)稅率計(jì)算），而美國(guó)沒(méi)有增值稅，所以中國(guó)企業(yè)稅負(fù)重。這一說(shuō)法其實(shí)是站不住腳的：中國(guó)生產(chǎn)的手機(jī)出口到美國(guó)，繳納的增值稅享受出口退稅，在美國(guó)銷售時(shí)將同美國(guó)生產(chǎn)的手機(jī)一樣按當(dāng)?shù)氐牧闶鄱惗惵世U納零售稅；同樣的，美國(guó)生產(chǎn)的手機(jī)在中國(guó)銷售，進(jìn)口時(shí)同樣要繳17%（2018年5月1日以后降為16%，2019年4月1日以后降為13%）的增值稅。但直接稅，特別是公司所得稅稅率，會(huì)直接影響國(guó)際資本的收益率，因而公司所得稅稅率成為國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，也說(shuō)明為什么全球公司所得稅稅率一直以來(lái)都呈持續(xù)下降趨勢(shì)。也是美國(guó)特朗普政府要將聯(lián)邦公司所得稅稅率降至21%，并引起國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的原因。

四是減稅幅度不是取決于納稅人的需要，而是受制于財(cái)政承受能力。因?yàn)?，從納稅人的角度，當(dāng)然是稅負(fù)越輕越好，如果可能，最好不用繳稅。但現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要政府的存在，需要政府提供公共服務(wù)，需要稅收的存在，因此合理的稅負(fù)水平取決于政府提供公共服務(wù)的水平。在既定分配格局下，降稅幅度要以不影響政府提供正常的公共服務(wù)為前提。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政赤字規(guī)模已接近GDP的3%（2018年為2.6%，2019年安排的赤字率為2.8%）①2016年的預(yù)算赤字率就曾達(dá)到了3%——而且這種口徑計(jì)算的赤字，除了正常財(cái)政收支（即全國(guó)一般公共預(yù)算收支）以外，還受預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算等多個(gè)項(xiàng)目資金調(diào)劑的影響。如果以正常的財(cái)政收支口徑計(jì)算，我國(guó)的赤字率實(shí)際更高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2018金磚國(guó)家聯(lián)合統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》顯示，我國(guó)2015、2016、2017年的赤字率已分達(dá)3.4%、3.8%和3.7%。http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/jzgjlhtjsc/jz2018/201811/P020181127551520644135.pdf，在經(jīng)濟(jì)仍然保持6.5%上下的增速情況下，財(cái)政赤字規(guī)模仍呈擴(kuò)大趨勢(shì)，而各項(xiàng)民生支出剛性特征明顯，因此減稅政策的設(shè)計(jì)必需考慮財(cái)政的現(xiàn)實(shí)承受能力，一些大幅度減稅的政策建議，固然吸引眼球，也能獲得大片的叫好聲，但如果真的付諸實(shí)施，可能會(huì)帶來(lái)巨大的財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)，而影響今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。與此相關(guān)，稅負(fù)高低作為營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)之一，必需與政府提供的公共服務(wù)水平相聯(lián)系。不考慮政府公共服務(wù)水平，單純地比較稅負(fù)高低有失偏頗。

實(shí)際上，就基于正?？趶降暮暧^稅負(fù)，無(wú)論從橫向的國(guó)際比較，還是從我國(guó)政府實(shí)際履行的職能來(lái)說(shuō)，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平都不算高，可以說(shuō)是適度的，不存在大幅度減稅的理由：從宏觀稅負(fù)的國(guó)際比較看，根據(jù)OECD2018年11月底公布的最新收入統(tǒng)計(jì)，2016年OECD國(guó)家含社會(huì)保障稅的宏觀稅負(fù)平均水平為34.0%，拉美和加勒比地區(qū)的25個(gè)經(jīng)濟(jì)體的平均值為22.7%①微信公眾號(hào)“閑文稅語(yǔ)”之【每日稅訊148（總528）】（2018-12-27）。，而我國(guó)加上社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入計(jì)算的同口徑宏觀稅負(fù)水平，2016年為22.54%，2017年為22.76%，2018年為23.21%②2016、2017年根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的決算數(shù)計(jì)算；2018年根據(jù)2019年3月經(jīng)全國(guó)“兩會(huì)”審議的預(yù)算報(bào)告公布的數(shù)據(jù)計(jì)算。，要比OECD國(guó)家平均水平低10個(gè)百分點(diǎn)以上，而與基本屬于發(fā)展中國(guó)家水平的拉美國(guó)家宏觀稅負(fù)的平均值持平；從政府職能看，我國(guó)政府在中國(guó)40年的改革開放過(guò)程中發(fā)揮的作用有目共睹，履行的政府職能相對(duì)較大，存在相對(duì)較高的稅收收入需求，保持適度的宏觀稅負(fù)水平有其必要性。

三、關(guān)于減稅的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)上述對(duì)稅負(fù)問(wèn)題的分析，就我國(guó)正常的宏觀稅負(fù)水平和實(shí)際履行的政府職能而言，確實(shí)不需要實(shí)施大幅度的減稅。不過(guò)，從當(dāng)前面臨的比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，我國(guó)有必要采取有一定力度的減稅措施，而現(xiàn)實(shí)中還存在諸如行政效率不高、財(cái)政資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，說(shuō)明還存在提高行政效率的潛能，并為減稅提供一定的空間。2018年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷是有戰(zhàn)略眼光的。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在2018年10月份公布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》，對(duì)2019年的世界經(jīng)濟(jì)是持比較樂(lè)觀態(tài)度的，當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)全球經(jīng)濟(jì)將平均增長(zhǎng)3.7%，但2019年1月和4月公布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》已分別下調(diào)至3.5%和3.3%③IMF：World Economic Outlook（2019-4），https：//www.imf.org/～/media/Files/Publications/WEO/2019/April/English/text.ashx?la=en。，反映出2019年上半年世界經(jīng)濟(jì)不容樂(lè)觀的“復(fù)雜嚴(yán)峻”。因此作出實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)是有必要的。但大規(guī)模的減稅降費(fèi)確實(shí)要注意財(cái)政承受能力，防范財(cái)政長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

從根本上說(shuō)，筆者是贊成實(shí)施輕稅政策的。就如《政府工作報(bào)告》中所稱的“放水養(yǎng)魚”，歷史上實(shí)施輕稅政策可以說(shuō)都有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，政府的主動(dòng)降稅，“放水養(yǎng)魚”，是利民利企業(yè)利經(jīng)濟(jì)的好事，還可以倒逼政府提高行政效率。但減稅的幅度與節(jié)奏，要以財(cái)政能承受為前提，要保證財(cái)政的可持續(xù)。稅收是重要的宏觀政策工具，具有重要的調(diào)控作用，但不應(yīng)夸大其作用，稅收的首要職能仍是籌集財(cái)政收入，滿足政府履行公共職能的正常資金需要。其實(shí)，2019年的《政府工作報(bào)告》已經(jīng)考慮到財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題，對(duì)減稅專門作了資金安排：報(bào)告預(yù)計(jì)2019全年減稅降費(fèi)近2萬(wàn)億元，并指出“這會(huì)給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)很大壓力。為支持企業(yè)減負(fù)，各級(jí)政府要過(guò)緊日子，想方設(shè)法籌集資金。中央財(cái)政要開源節(jié)流，增加特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)，一般性支出壓減5%以上、‘三公’經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右，長(zhǎng)期沉淀資金一律收回。地方政府也要主動(dòng)挖潛，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)?！钡珎€(gè)人認(rèn)為，僅這樣的考慮是不夠的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能仍然存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，我們的經(jīng)濟(jì)周期是建立在樂(lè)觀估計(jì)的增長(zhǎng)周期之上的，6.0%-6.5%的GDP增長(zhǎng)率基本上作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的底線。因此在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)接近6.0%的底線時(shí)，就需要實(shí)施強(qiáng)力的“逆周期”調(diào)節(jié)，財(cái)政赤字就已逼近占GDP3%的國(guó)際警戒線。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)的上升與衰退的更替有其內(nèi)在的規(guī)律，加上國(guó)際環(huán)境的不確定性，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)在所難免，認(rèn)為我們的GDP增長(zhǎng)率需要長(zhǎng)期不低于6.0%，既不必要，也不現(xiàn)實(shí)。可以預(yù)見(jiàn)的是，在GDP增長(zhǎng)率在6.5%左右，財(cái)政赤字率就已高達(dá)2.8%的情況下，如果GDP增長(zhǎng)率出現(xiàn)較大程度的下滑甚至負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政將何以承擔(dān)？

其次，《政府工作報(bào)告》雖然作出了“開源節(jié)流”的安排，但減稅措施基本上都是長(zhǎng)期性、永久性的，而壓縮行政開支、提高央企利潤(rùn)上繳、增發(fā)地方債和提高赤字率等為減稅“籌資”的措施幾乎都是一次性、臨時(shí)性的。也就是說(shuō)，從2019年當(dāng)年來(lái)說(shuō)，財(cái)政已作了資金安排，可以承受大規(guī)模的減稅，但減稅效應(yīng)是持久的，明年、后年怎么辦？財(cái)政面臨可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，2019年的減稅是建立在前幾年減稅基礎(chǔ)之上的，而且多數(shù)減稅措施，譬如說(shuō)營(yíng)改增、2017年7月1日取消13%增值稅率改征11%稅率、2018年4月1日增值稅率降低一個(gè)百分點(diǎn)、2019年5月1日增值稅率從16%、10%進(jìn)一步降至13%、9%，再加上2019年1月1日起將增值稅起征點(diǎn)從月銷售額的3萬(wàn)元提高至10萬(wàn)元、增值稅小規(guī)模納稅人可以在50%的幅度內(nèi)降低資源稅等6個(gè)地方稅和教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加等減稅措施，都是長(zhǎng)期性的，具有疊加效應(yīng)。因此減稅的實(shí)際規(guī)模比我們預(yù)想的要大。2018年《政府工作報(bào)告》在總結(jié)過(guò)去5年的工作成就時(shí)指出，前幾年的營(yíng)改增大約減稅2萬(wàn)億元，加上其他減稅降費(fèi)措施，合計(jì)減負(fù)可達(dá)到3萬(wàn)億元；2018年實(shí)際減稅降費(fèi)規(guī)模1.3萬(wàn)億元；2019年安排減稅降費(fèi)規(guī)模近2萬(wàn)億元，可見(jiàn)幾年來(lái)的累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模已很可觀！而且像降稅率等永久性減稅措施，在今后仍呈現(xiàn)為減稅因素，對(duì)財(cái)政收入造成減收壓力。與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，減稅對(duì)地方政府的影響更大，因?yàn)樵鲋刀?、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅都是中央與地方的收入共享稅種，加上對(duì)增值稅小規(guī)模納稅人實(shí)施資源稅等8項(xiàng)稅費(fèi)減半征收的措施，對(duì)地方政府的減收影響無(wú)疑更大，將會(huì)造成更多地方財(cái)政的困難。2019年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模已達(dá)2.15萬(wàn)億元，比上年增加8000億元，“繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券”，地方債面臨持續(xù)膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。而且，在財(cái)政支出剛性的約束下，大規(guī)模的減稅措施很有可能誘使地方政府“想方設(shè)法籌集資金”，非稅收入比重可能會(huì)進(jìn)一步提高，取消和清理行政收費(fèi)項(xiàng)目可能陷入“割韭菜”式的取消一批長(zhǎng)出一批的惡性循環(huán)。這不可不察，不可不防。因此，如何加快落實(shí)《政府工作報(bào)告》中提出的收費(fèi)清單“一張網(wǎng)”建設(shè)和財(cái)政部“加快研究制定政府非稅收入管理?xiàng)l例”就顯得更為迫切。而且，就個(gè)人意見(jiàn)來(lái)說(shuō)，還需要更進(jìn)一步，即將所有行政收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施“法定”管理，通過(guò)法律確定和約束政府的收費(fèi)權(quán)。