南京市財政局課題組

內(nèi)容提要：本文首先闡述了財政績效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)，接著歸納了近幾年南京市財政績效管理改革的主要特色及存在問題，最后，結(jié)合當前經(jīng)濟下行壓力加大、財政進入“緊平衡”階段的大環(huán)境，從公平與效率、政府與市場的辯證關(guān)系視角，探索和提出了南京市深化財政績效管理改革的總體路徑和保障措施。

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年，黨中央、國務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。將績效理念融入財政工作各領(lǐng)域、全過程，這是中央的要求，也是南京實踐的需要。

一、財政績效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

（一）績效管理及其財政績效管理的基本含義

績效是在一定條件下投入產(chǎn)出情況和完成目標任務(wù)程度。績效管理是為達到和提升績效目標而共同參與的績效計劃制定、輔導(dǎo)溝通、考核評價、結(jié)果應(yīng)用和目標提升的持續(xù)循環(huán)過程，可分為政府績效管理和企業(yè)績效管理兩大基本體系。企業(yè)績效管理是以企業(yè)經(jīng)濟價值最大化為目標，運用績效管理基本方法對企業(yè)及其部門員工實施的績效管理。政府績效管理是圍繞政府工作目標，對政府及其職能部門政策執(zhí)行和工作完成情況、公眾滿意度等方面進行全面科學(xué)績效評價和運用，保障和提升政府治理績效。

財政績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以政府治理最優(yōu)化、不斷提高財政管理科學(xué)性和精細化水平為目標，將績效理念和績效方法深度融入財政四本預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算管理以及政府投資基金、PPP等財政管理各領(lǐng)域中，全面構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，注重收入質(zhì)量，提高財政資金配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，提高廣大公眾的獲得感和幸福感。

值得一提的是，市場機制是財政績效管理和企業(yè)績效管理聯(lián)系的紐帶。財政投向企業(yè)的資金和政策績效目標實現(xiàn)要通過發(fā)揮市場機制，依托其企業(yè)績效管理；而獲得財政資金引導(dǎo)和政策支持的企業(yè)績效管理要通過市場機制得以考核和實現(xiàn)企業(yè)績效目標，并最終服務(wù)于財政績效管理整體目標的實現(xiàn)。因此，財政績效管理要發(fā)揮市場決定作用，關(guān)注企業(yè)績效管理。

（二）財政績效管理的理論依據(jù)

1.公共財政理論與財政績效管理

公共財政理論主要有市場彌補性、服務(wù)公平性、公眾參與性和程序法定性等基本內(nèi)涵。財政績效管理是公共財政理論在財政管理中的具體體現(xiàn)：一是財政績效管理有助于厘清政府與市場的界限。通常私人產(chǎn)品由市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品由政府提供，而介于二者之間的領(lǐng)域則可按照配置效率高低決定政府與市場配比方式共同提供。二是財政績效管理以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的公眾滿意度為導(dǎo)向。依照稅收等價原則，公共產(chǎn)品與服務(wù)是政府“稅收價格”下的產(chǎn)品，政府部門就要根據(jù)公眾訴求提供公平高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)。三是財政績效管理以提升資源配置效率為宗旨。政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程中，需要將績效理念和效率原則貫穿到日常的財政管理過程中去，最大程度上提高財政資金使用績效。

2.新公共管理理論與財政績效管理

新公共管理理論是借助企業(yè)管理方法改進政府公共管理，其核心思想主要是按小政府理念、流程再造要求、績效評估行為、全面質(zhì)量管理和重塑政府方向。財政績效管理是新公共管理理論在財政管理中的具體體現(xiàn)：一是強調(diào)目標控制。打造覆蓋目標編制、預(yù)算評審、績效跟蹤與績效評價的監(jiān)管閉環(huán)。二是以結(jié)果為導(dǎo)向。將政府管理的重點置于績效目標的設(shè)定和評價上，將管理過程與具體工作委托給部門單位，以財政資金績效為核心實施考核。三是引入競爭機制。吸收私營部門成功的管理技術(shù)，落實預(yù)算部門主體責(zé)任。

3.委托代理理論與財政績效管理

委托代理理論核心是建立科學(xué)的激勵與約束機制，抑制代理人的自我需求，最大化委托人的利益與效用。一是解決信息不對稱問題，防止“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”；二是建立激勵與約束機制，以目標引導(dǎo)、通過制度安排、將代理人的行動效益最大化。委托代理理論強調(diào)通過信息披露、規(guī)則約束和結(jié)果激勵等手段，解決財政績效管理過程中隱藏的逆向選擇問題和行為失控的道德風(fēng)險問題，從而達到三個目標：加強財政透明度建設(shè)，降低信息不對稱程度；建立激勵相容機制；建立管理監(jiān)督機制，運用績效信息硬化預(yù)算約束解決政府內(nèi)部代理人失責(zé)的問題。

4.制度經(jīng)濟學(xué)理論與財政績效管理

制度經(jīng)濟學(xué)家使用分析工具，對現(xiàn)實世界的制度運行進行多視角的探討?？扑苟ɡ淼膯⑹臼牵涸诖嬖诮灰壮杀竞托畔⒉粚ΨQ情況下，不同制度安排的資源配置效率是不同的，合適的制度安排顯得非常重要。阿瑟·奧肯認為：任何決策和制度都應(yīng)當在平等和效率之間根據(jù)情況尋求一種動態(tài)平衡。因此恰當?shù)恼深A(yù)措施可以增進市場效率。運用財政績效管理優(yōu)化政府治理，既將效率作為公平的物質(zhì)前提，又將公平作為提高效率的保證。通過貫徹“增進效率，促進公平”的原則，安排適宜的制度，降低提供公共服務(wù)和公共管理中的交易成本，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府績效，科學(xué)動態(tài)實現(xiàn)有效市場和有為政府的持續(xù)平衡。

二、南京市財政績效管理改革的主要特色及存在問題

南京市財政局自2005年起開展推進財政績效管理改革，由點及面，不斷推進專項資金績效管理、財政政策、部門預(yù)算、國庫集中收付、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、預(yù)決算信息公開等改革，初見成效。先后經(jīng)歷初步實踐、比較分析、抉擇完善等多個階段，目前已逐步建立健全“一項機制、一套制度、一個理念、一個中介機構(gòu)庫、一個信息公開體系、一套評價標準”的南京市財政績效管理體系。

（一）改革的主要特色

1.建立一項機制：全過程預(yù)算績效管理機制

近幾年，南京市財政局逐步建立起包括績效目標管理與績效前評價、績效跟蹤監(jiān)控（部門自行跟蹤監(jiān)控與財政重點跟蹤監(jiān)控）、績效后評價（部門自評價與財政重點評價）、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用的全過程績效管理機制，且由財政主導(dǎo)評價拓展至所有預(yù)算部門，并將績效管理的范疇逐步擴大至財政政策績效評價、部門整體支出評價、績效信息全公開等內(nèi)容，實現(xiàn)了績效管理工作的全過程實施與財政資金的全覆蓋。

2.健全一套制度：市級財政預(yù)算績效管理體制及配套制度

近幾年，南京市財政局先后制定實施了《南京市級財政預(yù)算績效管理辦法》《南京市財政政策績效評價操作規(guī)程》《南京市財政預(yù)算績效管理前評價操作規(guī)程》《南京市財政政策績效評價操作規(guī)程》等績效管理制度文件，細化了市級預(yù)算績效管理體制及各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容、流程、結(jié)果運用等配套制度，明確規(guī)范，保證質(zhì)量。

3.貫徹一個理念：“三個評價、兩個運用”績效管理理念

南京市財政局對全過程績效管理機制進行拓展，提出并貫徹了“三個評價、兩個運用”的績效管理理念。一方面，強化“三個評價”：一是逐步加強績效目標評價，根據(jù)項目性質(zhì)分別梳理為前評價、專家評審、一般審核三種類型，績效目標和指標體系未設(shè)置或設(shè)置不科學(xué)的項目一律不得列入項目庫；二是注重重點評價時間節(jié)點選擇，由單年度的重點評價向周期性的重點評價轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同專項資金項目完整周期和預(yù)算管理的實際需要進行中長期階段性評價，確保評價工作更科學(xué)準確反映項目的整體社會經(jīng)濟效益；三是注重政策評價整體效益，由開展單項政策評價向系列政策整體性評價轉(zhuǎn)變，將一系列支持同一類型的政策打包評價，系列政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性有了更公平客觀的評價。另一方面，強化評價結(jié)果“兩個運用”：一是運用于經(jīng)濟決策，將評價結(jié)果作為政策終止、調(diào)整完善的重要參考依據(jù)；二是運用于財政預(yù)算安排，所有財政重點評價結(jié)果均上報市政府作為決策參考，并反饋相關(guān)部門對照整改。近三年來，市財政局共組織開展了140余項評價工作，評價等次為“優(yōu)”“良”的共計100個，等次為“一般”的26個，等次為“較差”的13個，等次為“差”的1個，依據(jù)《南京市財政資金預(yù)算管理綜合考核結(jié)果運用管理辦法》對相關(guān)項目的預(yù)算安排以及政策調(diào)整、整合、暫停等提出了參考意見。

4.建立一個中介機構(gòu)庫：南京市財政局績效評價中介機構(gòu)庫

南京市財政局2016年、2017年兩次公開招標，建立了包括17家事務(wù)所（管理咨詢公司）的績效評價中介機構(gòu)庫。為強化中介機構(gòu)日常管理，提高績效評價工作質(zhì)量，市財政局制定了《南京市財政局績效評價費用支出管理辦法（暫行）》《南京市財政局關(guān)于第三方機構(gòu)績效評價工作質(zhì)量考核辦法（試行）》和《南京市財政局選用中介機構(gòu)庫管理辦法》等管理制度，對聘請中介機構(gòu)、支付中介費用、開展中介機構(gòu)工作質(zhì)量考核監(jiān)督等加以詳細規(guī)范。

5.構(gòu)成一個信息公開體系：建立全面覆蓋的績效信息公開體系

2017年對12個專項資金的績效目標與指標體系以及10個專項資金的自評價報告試公開。在此基礎(chǔ)上，2018年對83項市專項資金績效目標以及42項自評價報告全部（涉密信息和剛性政策除外）實現(xiàn)了雙平臺（江蘇省預(yù)決算公開信息平臺和部門門戶網(wǎng)）公開，接受社會公眾監(jiān)督。按照市人大要求，選取教育專項、水環(huán)境治理等6個專項資金，將其2019年度績效目標納入人代會審核范圍。

6.完善一個評價標準：完善分類財政績效評價標準

南京市財政局先后編寫了財政分類資金的績效總體目標，探索編制了教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、基本建設(shè)、社會發(fā)展等分類的績效目標與指標體系，提煉抽取了相關(guān)分類資金的核心指標，提升全市財政績效管理工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性。2018年起升級改造財政績效管理系統(tǒng)，將其嵌入財政綜合管理系統(tǒng)，形成合力。目前已完成績效目標管理模塊，凡要進入財政預(yù)算管理系統(tǒng)項目庫的項目，必須要經(jīng)過績效管理系統(tǒng)申報績效目標，其評價結(jié)果作為納入預(yù)算管理的前置條件，為評價標準的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

（二）當前存在的問題

盡管南京市財政績效管理工作近年來取得了一定的進步，但從實際工作情況看，由于重視程度不夠、績效理念不足等原因，依然存在以下主要問題：

1.花錢問效、無效問責(zé)的績效理念尚未牢固樹立

不差錢的想法仍在部分單位內(nèi)存在，一些部門、單位還存在著“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算思維模式，預(yù)算安排只能增不能減。目前，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，全市財政全面進入緊平衡階段，一般公共預(yù)算財力增幅趨緩、民生支出標準趨高、土地財政功能趨于不穩(wěn)定、交通基礎(chǔ)設(shè)施支出增大、債務(wù)管理風(fēng)險加大。這就需要各方合力，樹立績效理念，增強精打細算意識和習(xí)慣，在某種程度上用財政資金績效來反映政府治理效率的高低。

2.花錢與干事的績效管理與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象仍未徹底消除

目前南京市績效目標評價與專項資金預(yù)算申報編制工作基本實現(xiàn)同步開展，但績效跟蹤監(jiān)控、績效評價、政策評價、結(jié)果運用等工作仍未完全融入預(yù)算執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)。除目標評審?fù)?，績效管理系統(tǒng)其余環(huán)節(jié)尚未完全建立，還不能完全通過信息化手段與預(yù)算管理緊密結(jié)合，績效評價結(jié)果運用于預(yù)算管理工作仍存在一定時間差，“兩張皮”的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。

3.部分政策目標設(shè)置注重效率不夠

以民生政策為例，一是部分民生政策目標設(shè)置的福利標準偏高，不利于當前與長遠的公共財力平衡，不利于實施更加務(wù)實的財政政策目標，集中社會力量辦大事。二是部分民生政策沒有充分考慮惠及低收入人群而向有產(chǎn)者傾斜，超越了基本公共服務(wù)范疇。對這部分公共設(shè)施使用習(xí)慣于免費模式，有?！罢l使用誰付費”的公平性原則，造成部分公共設(shè)施運營低效率。過多的免費政策可行性研究不足，助長資源過度占用、低效使用，對積累的福利剛性矛盾未建立完善出清機制。

4.部分政策制定使用未考慮市場決定作用

一是個別公共設(shè)施項目對市場需求論證不夠準確，建成后使用率不高；部分公共設(shè)施項目前期市場論證不夠充分，對市場因素預(yù)判不足，造成項目難以按績效目標推進和運營。二是部分產(chǎn)業(yè)政策沒有有效兼顧稅收優(yōu)惠政策與財政支出政策，習(xí)慣于用財政支出政策，而沒有主動應(yīng)用稅式支出政策幫助企業(yè)獲得最大政策紅利。部分政策有違市場競爭優(yōu)勝劣汰原則，不必要補貼保護落后，產(chǎn)生了政策的負外部性效應(yīng)。三是一些公共產(chǎn)品重投入輕管理、重支出輕績效。表現(xiàn)在公共產(chǎn)品項目投資運營一體化運作不夠到位，重建輕管，運用合理的價格機制吸引社會資本進行由使用者付費的公共設(shè)施投資運營還要深化。還表現(xiàn)在一些公共設(shè)施項目績效考核不夠到位，約束機制不完善。

三、南京市深化財政績效管理改革的總體路徑和保障措施

當前及今后一段時期，市區(qū)兩級財政全面進入“緊平衡”階段。隨著國外形勢和經(jīng)濟周期交織影響，經(jīng)濟下行壓力加大，更有必要加強全面預(yù)算績效管理，有效破解花錢和辦事兩張皮的難題，充分發(fā)揮市場決定作用，推進城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。當前，要以貫徹中央全面實施全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理的精神為契機，加快建立和完善具有南京市特色的財政績效管理模式。

（一）完善優(yōu)化財政績效管理改革的總體路徑

根據(jù)中央和省財政廳要求，南京市明確2021年全市基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的改革總體目標。按照“分級管理、分級負責(zé)”原則，制定2020年市級財政基本建成、2021年全市財政基本建成財政績效管理體系的時間表、路線圖，有步驟開展各項工作，橫向到邊、縱向到底，處理好公平與效率、政府與市場的辯證關(guān)系，構(gòu)建市場有效、政府有為的財政政策體系，促進現(xiàn)代財政制度建設(shè)。綜合運用四本預(yù)算及PPP、政府投資基金、政府債券等政策工具，促進發(fā)揮市場決定作用，吸引帶動社會資本增加對重點領(lǐng)域重大項目投入，系統(tǒng)構(gòu)建以績效為核心的集中財力辦大事的資金管理機制，把財政資金管好用好，提高績效，增強政府公信力和執(zhí)行力。主要有以下三方面具體路徑。

1.搭建全方位全面預(yù)算績效管理格局

構(gòu)建政府、部門單位、政策和項目的預(yù)算績效管理體系，強化三者之間協(xié)調(diào)配合，將促發(fā)展的著力點放在實體經(jīng)濟上，落實減稅清費政策，放大乘數(shù)效應(yīng)，提高財稅政策的公共性、普惠性和落地性。一是搭建市區(qū)兩級財政運行綜合績效管理機制。建立完善市區(qū)兩級政府財政運行綜合績效評價指標體系，要充分體現(xiàn)市區(qū)兩級政府收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)與效果、財力分布與可持續(xù)性、財力與職能匹配性、盤活財政存量資金、政府債務(wù)、預(yù)算執(zhí)行及國庫庫款管理等內(nèi)容的財政運行關(guān)鍵績效指標，搭建市區(qū)兩級財政運行綜合績效管理體系。二是推進部門整體績效預(yù)算改革。統(tǒng)籌考量部門及其單位財政資金運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)和服務(wù)對象滿意度等指標，綜合考核部門整體績效。三是建立新增政策和重大項目事前績效評估機制。針對民生政策、產(chǎn)業(yè)政策、準公益性項目提出不同評估重點；建立政府投資項目事前績效評估機制和預(yù)算論證聯(lián)動機制，將績效管理關(guān)口前移，推進預(yù)算績效向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變。四是完善和推進整體政策績效評價。充分考慮減稅清費等財政政策的市場運行情況，建立分類政策目標，完善整體政策績效評價指標體系，綜合評估相關(guān)政策的必要性、市場效率，作為其財政政策調(diào)整、優(yōu)化或廢止的重要依據(jù)，并建立完善財政政策和項目的動態(tài)調(diào)整、延續(xù)或清理退出機制。

2.構(gòu)建全過程全面預(yù)算績效管理鏈條

最為關(guān)鍵的是將績效理念和方法融入全過程各環(huán)節(jié)，將績效目標管理、績效運行監(jiān)控、事后績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用等鏈條完全融入預(yù)算管理全過程，實現(xiàn)預(yù)算與績效一體化，確保和提升財政績效。一是強化績效目標管理。各部門單位編制預(yù)算時必須系統(tǒng)設(shè)置整體政策績效目標及項目績效目標，財政部門要將其績效目標設(shè)置作為預(yù)算安排的前置必要條件，對沒按要求設(shè)定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的不得安排預(yù)算，重要績效目標與預(yù)算草案同步上報本級人大審議，將績效目標與預(yù)算管理流程無縫對接，實現(xiàn)績效目標與預(yù)算申報、審核、批復(fù)、公開“四個同步”。二是實行績效運行與預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控，建立預(yù)算績效運行監(jiān)控機制，對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。財政部門建立重大政策和項目績效跟蹤機制，跟蹤分析績效運行情況，及時調(diào)整、暫緩或停止政策和項目有關(guān)的預(yù)算撥款，強化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，落實“四個收回”制度。三是全面開展事后績效評價。通過自評價和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展事后績效評價。在部門單位自評價基礎(chǔ)上，財政部門組織事后重點績效評價，關(guān)注重點政策和項目績效。此外，要強化績效管理結(jié)果的應(yīng)用。將績效管理結(jié)果運用于對預(yù)算部門單位的預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整中。實現(xiàn)績效信息公開與預(yù)決算公開同步，將績效信息及時完整向同級人大匯報。

3.完善全覆蓋全面預(yù)算績效管理體系

完善一般公共預(yù)算特別是其中的政策與項目績效管理體系，對另外三本預(yù)算分別建立各自的預(yù)算績效管理體系，加強四本預(yù)算之間的銜接和聯(lián)動，切實保障民生政策，注重?；?、注重可持續(xù)、注重建機制。一是探索推進國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理。針對國有資本經(jīng)營收益上繳的具體特點，綜合考量政府財力需要和企業(yè)經(jīng)營狀況，探索和實施國有資本經(jīng)營預(yù)算納入一般公共預(yù)算操作方案。二是推進社?；痤A(yù)算績效管理工作。結(jié)合社?；鹪O(shè)立目標和管理要求，考量各類社會保險基金的籌資方式、精算平衡、運行風(fēng)險及基金運營管理的有效性，分類建立社保基金管理績效評價指標體系，推進社會保險基金績效管理。三是綜合實施政府性基金預(yù)算績效管理工作。考量政府性基金設(shè)立及延續(xù)的必要性、征收標準合理性、資金使用有效性、政府專項債務(wù)舉借及償還能力，建立完善政府性基金預(yù)算績效評價指標體系。可先選擇管理狀況較好的政府性基金，試點開展績效評價工作，進而逐步推廣。四是建立完善財政收入績效規(guī)劃管理體系。針對中期財政規(guī)劃中關(guān)于近期宏觀經(jīng)濟政策形勢下財政收入測算、當前財政收入政策問題分析和改革籌劃等具體內(nèi)容，對收入制度中與資源節(jié)約利用保護、過剩產(chǎn)能化解、收入分配調(diào)節(jié)和收入籌集力度相關(guān)內(nèi)容進行績效分析，綜合考量收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效應(yīng)，優(yōu)化財政收入制度路徑，確保與近期經(jīng)濟增長速度和總量相匹配的財政收入增長速度和總量規(guī)模。五是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理路徑。以厘清管理權(quán)責(zé)為前提、以兼顧績效狀況為分配方式、以專項轉(zhuǎn)移支付項目庫建設(shè)為考核工具，加強專項轉(zhuǎn)移支付項目申報和管理系統(tǒng)開發(fā)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理路徑。六是強化完善政府采購績效管理制度。明確待采購的貨物、工程與服務(wù)是否與該采購主體所擬定的績效目標、部門履職計劃相關(guān)聯(lián)。建立完善市場價格信息動態(tài)搜集整合渠道，與市物價部門協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)待采購標的價格信息動態(tài)調(diào)整。優(yōu)化完善采購費用標準體系，完善現(xiàn)有的價格測算模型，嘗試將價格因素與標的采購后的績效評估結(jié)果相關(guān)聯(lián)，發(fā)揮績效信息的關(guān)鍵性作用。七是推進政府購買服務(wù)績效管理。著力強化政府購買服務(wù)項目部門預(yù)算編制的約束、政府購買服務(wù)項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管和政府購買服務(wù)及其負面清單項目的財政績效管理。八是全面建立地方政府債務(wù)績效管理框架。重點關(guān)注財政運行風(fēng)險，建立健全地方政府債務(wù)規(guī)劃管理、地方政府債務(wù)項目滾動管理、地方政府債務(wù)資金績效管理和風(fēng)險預(yù)警機制。九是建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效管理機制。實現(xiàn)資產(chǎn)綜合績效配置和資產(chǎn)分類分級審核，促進資產(chǎn)配置手段多樣化，盤活行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)。

（二）落實深化財政績效管理改革的保障措施

完善優(yōu)化上述南京市財政績效管理改革的總體路徑，需要落實深化相配套的技術(shù)和管理保障措施。在南京市財政績效管理的總體路徑分步驟推進過程中，要切實增強全面績效管理理念，以高度的責(zé)任感、使命感和管理創(chuàng)新精神，聚焦解決改革的重點難點問題，關(guān)注影響改革成效的關(guān)鍵因素，將財政績效管理改革落到實處，確保達到預(yù)期總體目標。主要有以下方面的具體保障措施：

1.完善財政績效管理的技術(shù)保障措施

一是不斷推進信息系統(tǒng)建設(shè)，完善技術(shù)支持平臺，在日常管理系統(tǒng)中嵌入績效管理模塊，明確不同類型數(shù)據(jù)的獲取渠道，擴大數(shù)據(jù)信息獲取規(guī)模，注意整合政策、項目、部門與績效相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，充分實現(xiàn)績效信息的相互共享。二是借助大數(shù)據(jù)分析手段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抓取和數(shù)據(jù)分析功能的信息化利用功能，積極立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，綜合成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法等方法，提高績效評估結(jié)果的客觀性和準確性。

2.強化財政績效管理的責(zé)任約束體系

（1）強化財政績效管理的主體責(zé)任機制。全市各級政府及其部門單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。各級黨委政府主要負責(zé)同志承擔(dān)推進本地區(qū)預(yù)算績效管理的責(zé)任，各部門和單位主要負責(zé)同志承擔(dān)推進本部門單位預(yù)算績效管理的責(zé)任，項目責(zé)任人承擔(dān)該項目預(yù)算績效責(zé)任，對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制。要推進各部門單位開展預(yù)算績效自評價工作，從而形成以部門為主體的部門單位預(yù)算績效管理新格局。市財政要強化對各區(qū)各部門推進財政績效管理工作的督導(dǎo)。加大財政績效管理工作的考核力度，考核結(jié)果與各區(qū)各部門年度績效排名掛鉤，倒逼各區(qū)各部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牢固樹立績效管理理念，履職盡責(zé)推進財政績效管理工作。對工作成效好的予以表彰，對工作推進不力的進行約談并責(zé)令限期整改。

（2）強化財政績效管理的責(zé)任約束機制。強化各部門單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、績效和專項資金管理等環(huán)節(jié)的主體責(zé)任約束機制：一是將績效前評估結(jié)果與新增政策和項目掛鉤。二是將績效目標與預(yù)算編制掛鉤。三是將績效運行監(jiān)控與財政資金執(zhí)行調(diào)整掛鉤。四是將事后績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。五是將部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤。六是將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。要嚴格預(yù)算調(diào)整程序，規(guī)范專項資金設(shè)立、整合、調(diào)整和退出程序，開展政府投資項目“ABC”分類和“大專項+任務(wù)清單”管理，注重運用市場機制，區(qū)分輕重緩急，將財政承受能力和資金平衡方案作為項目資金安排的前置條件。切實提升公共產(chǎn)品投入支出績效，力保基本民生、防風(fēng)險等剛性支出，力保創(chuàng)新名城和產(chǎn)業(yè)地標建設(shè)，力保城市首位度提升；適度壓縮一般性支出增長，按績效評價結(jié)果壓縮績效一般和執(zhí)行進度滯后項目，并嚴控乃至取消條件不成熟和形象工程項目。

3.完善財政績效管理的標準評價體系

（1）完善財政績效管理的標準體系。一是建立并完善預(yù)算績效管理制度和流程。建立完善涵蓋績效評估、績效目標、績效運行監(jiān)控、績效評價、成果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的全面預(yù)算績效管理流程，制定和實施全面預(yù)算績效管理制度和實施細則。二是不斷完善績效指標體系。在建立完善全市產(chǎn)業(yè)類、教育類績效指標體系的同時，要加快建立完善其他類別的績效指標體系，從而建立完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標體系，不斷完善定量與定性相結(jié)合的共性績效指標體系框架，并根據(jù)宏觀經(jīng)濟政策擇機動態(tài)調(diào)整。要結(jié)合南京市財力狀況，重視成本效益分析，對定得偏高的民生服務(wù)指標要適當微調(diào)和穩(wěn)定?？冃е笜撕蜆藴鼠w系要與基本公共服務(wù)標準、部門預(yù)算項目支出標準等銜接匹配，加強項目可行性論證，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績。三是完善預(yù)算績效管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化，并嵌入財政預(yù)算管理系統(tǒng)。對預(yù)算資金申報、分配、下達、調(diào)整、使用等信息進行全程記錄、監(jiān)控、可追溯；對政府及其部門單位的預(yù)算資金、業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等預(yù)算績效信息實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。四是建立完善預(yù)算績效管理的社會參與機制。充實和完善南京市績效管理專家?guī)?，加大整合南京地區(qū)相關(guān)行業(yè)、高校等領(lǐng)域優(yōu)秀績效管理專家資源。進一步完善管理制度，建立完善第三方中介機構(gòu)的信用體系，更好地引導(dǎo)和規(guī)范第三方中介機構(gòu)及其專家客觀、公正、公平做好財政績效評價工作，確保和提升財政績效管理的公正性和精確度。完善和搭建社會公眾參與財政績效評價的途徑和平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，提高財政績效管理的公信力。

（2）完善財政支出政策的評價體系?？紤]到今后幾年我國經(jīng)濟增長和財政收入增長速度放緩的大環(huán)境，要強化對財政可承受能力的論證，加強市區(qū)財政承受能力動態(tài)監(jiān)控。要全面梳理現(xiàn)行財政支出政策，加大財政支出整合力度。要聚焦南京市“五位一體”總體布局與“四個全面”戰(zhàn)略布局等重大決策部署，積極落實國家稅費優(yōu)惠政策。在保證民生等基本公共服務(wù)等必要的剛性支出基礎(chǔ)上，在財政可承受能力內(nèi)優(yōu)先保障補短板、促功能提升的項目，量力而行安排新建工程。從聚焦重點領(lǐng)域、創(chuàng)新財政工具、完善績效考評等方面入手推進財政專項資金整合統(tǒng)籌使用，建立完善以績效為核心的財政支出政策的評價體系，將全面實施預(yù)算績效管理作為全市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級突破口，推動財政資金聚力增效。尤其是要運用市場機制，指導(dǎo)和關(guān)注獲得財政資金引導(dǎo)支持與財政優(yōu)惠政策激勵的企業(yè)績效管理目標的實現(xiàn)，從而保障和提升財政績效管理績效。

4.強化財政績效管理的監(jiān)督問責(zé)制度

財政會同相關(guān)部門建立強化財政績效管理的監(jiān)督問責(zé)制度。審計部門可對部門預(yù)算績效評價情況進行審計監(jiān)督，對部門績效自評結(jié)果的真實性和準確性進行抽查；監(jiān)察部門對預(yù)算績效管理職責(zé)履行情況開展監(jiān)察，重點關(guān)注預(yù)算部門單位主體責(zé)任落實情況，并對違紀違法行為進行追責(zé)問責(zé)。市區(qū)財政、審計等部門發(fā)現(xiàn)違紀違法問題線索，應(yīng)當及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)，嚴肅查處弄虛作假、財政資金低效無效、造成重大損失浪費的行為。對第三方機構(gòu)在績效評價等工作中弄虛作假、出具不實報告等行為的，應(yīng)將其列入行業(yè)失信黑名單，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處理。將預(yù)算績效考核結(jié)果納入對全市各區(qū)政府和市級各部門績效考核體系，作為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)晉升獎懲的重要依據(jù)，對有關(guān)責(zé)任人實施監(jiān)督問責(zé)。