●本刊編輯部

一、全面實施預算績效管理的歷史機遇

（一）新時代經(jīng)濟發(fā)展要求政府履職更高效

第一，新時代主要矛盾的變化要求公共部門提高效率，使公共資源物盡其用。黨的十九大報告提出“中國特色社會主義進入了新時代”，并進一步明確我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要，在一定程度上要依托于公共需求的滿足，不平衡不充分的發(fā)展也需要政府作為受托責任人依據(jù)實際情況予以調整配置。全面預算績效管理在這一矛盾對接中發(fā)揮著關鍵作用。作為對所有公共部門的一種約束機制，預算績效管理要求公共部門提高管理和服務效率，更加高效合理地利用財政資金，在提供公共服務與滿足公眾需求之中更充分有效地發(fā)揮作用，使廣大人民群眾擁有更多的獲得感和幸福感。

第二，全面預算績效管理為新常態(tài)下高質量經(jīng)濟增長提供堅實支撐。進入新常態(tài)經(jīng)濟，我國經(jīng)濟增長速度從高速增長逐漸轉為中高速增長。龐大的經(jīng)濟體量使我國經(jīng)濟發(fā)展難以尋求更高的經(jīng)濟增長速度，從高速度增長轉向高質量增長成為新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的方向。高質量的經(jīng)濟發(fā)展要求有嚴格的績效管理制度把關。全面預算績效管理從全方位、全過程、全覆蓋角度出發(fā)，以尋求“更高績效的財政分配、更高質量的公共服務”，使各種資源得到更加合理的配置與利用，充分彰顯“績”與“效”的管理藝術。無論是企業(yè)還是政府公共部門，由全面預算績效管理所引發(fā)的管理理念和方式的變革，從傳統(tǒng)的重“資金”轉到“目標”和“效果”上來，在做好過程管理的同時，更加注重實際效果，有利于從根本上提高產(chǎn)品和服務的質量，為推動高質量發(fā)展提供堅實的支撐。

第三，全面實施預算績效管理是落實建設新型政府的制度保障。2015年政府工作報告中，李克強總理提出要加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新常態(tài)要求加快“四個政府”建設，全面實施預算績效管理有助于加強對政府行政過程的控制及結果的考評，為提高政府公信力和執(zhí)行力提供了一個突破口。預算績效管理，其本質是向預算管理要效率。以績效管理為抓手，通過對各項政府工作制定考評指標，對政府管理中的各項工作進行有效控制，對考評結果進行追蹤和利用，有利于提高政府辦事效率，增強行政透明度，更好更快地服務人民，積極轉變政府形象，為建設新型政府提供制度落實保障。

（二）財政新定位與績效實踐探索提供必要支撐

黨的十八屆三中全會提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱?！边@是對“財政”提出的新定位，將財政提升到國家治理的高度，賦予財政更高層次和更宏大的視野。新的定位下，全面預算績效管理應勢而為。黨的十九大報告提出要“全面實施績效管理”，將績效管理推向全面縱深方向發(fā)展?？冃Ч芾碜鳛榻ㄔO現(xiàn)代財政制度、推動國家治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，在引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，推進供給側結構性改革，保障民生“獲得感”方面，財政可以發(fā)揮更大的職能。

另一方面，隨著我國公共財政支出規(guī)模的不斷加大，財政資源配置和使用中的低效、無效問題值得深入關注?，F(xiàn)行預算績效管理中存在著一些突出問題，如部分部門在預算管理中存在“重投入輕管理、重支出輕績效”；績效管理覆蓋面不全，基層積極性不高，績效管理范圍尚未覆蓋到所有財政資金；績效的激勵與約束作用不明顯，績效評價結果利用不充分；等等?；诖耍碌念A算績效管理，必須堅持以問題為導向，提高財政資金使用效益，著力解決當前阻礙經(jīng)濟發(fā)展和深化改革中的“絆腳石”。

從實踐來看，全面實施預算績效管理具有一定的現(xiàn)實根基。自2003年黨的十六屆三中全會提出要“建立預算績效評價體系”，各地財政部門紛紛展開績效預算改革試點探索，形成了具有代表性的“焦作模式”“閔行模式”和“南海模式”。特別是《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進績效管理的指導意見》《關于全面實施預算績效管理的意見》等系列文件的出臺，預算績效管理工作在全國各地全面鋪開。從人員觀念來看，績效管理從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。這些制度上的保障和各地有益的實踐經(jīng)驗，為全面實施預算績效管理提供了豐厚的現(xiàn)實土壤和有力的基礎支撐。

二、對全面預算績效管理的再認識

（一）從“績效評價”到“績效管理”

20世紀80年代，一種以結果為導向的管理理念在西方發(fā)達國家政府改革中流行。部分學者提出，政府應像企業(yè)一樣引入競爭機制，以服務顧客（民眾）為導向，建立績效管理理念，以提高政府服務質量和效率。這種觀念被英美等發(fā)達國家政府改革所接受，紛紛推出了績效管理改革，取得了良好的效果。

步入21世紀以來，以公共財政為基本框架的財政體系逐步建立，深化財政改革轉向完善預算管理與提高財政資金使用效益上來，績效預算在我國開始受到重視。任曉輝（2018）認為，預算績效管理是我國特有的概念，相近的國際表述為“政府績效管理”和“績效預算”。我國預算績效改革是從項目績效評價開始的，以重大項目支出情況為績效評價對象，財政部門在推進績效預算改革中發(fā)揮了重要的作用。2011年啟動政府績效管理試點后，績效預算改革更名為“預算績效管理”，預算績效管理從財政部門獨家推進演變成整個政府部門的共同目標，實現(xiàn)了預算績效管理的全面推進。

黨的十九大報告提出 “建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將績效管理提升到一個新的高度；2018年9月，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對全面實施預算績效管理工作作出指導，進一步加快了全面實施績效管理的進程，使所有財政資金“花得其所、用得安全”的績效管理機制正在形成。

新時代背景下，績效管理還承擔著新的歷史使命。作為現(xiàn)代國家治理的有效工具，績效管理從最初簡單的績效評價轉向全方位、全過程、全覆蓋的績效管理，這是一次質的飛躍，帶來了政府管理理念和實踐的雙重變革。全面績效管理不僅為加強財政資金監(jiān)管指明了新方向，也對政府執(zhí)政理念和行政效能提出了新要求。新的理念提出了新的思考：在既有的公共支出總量上，如何讓財政資金每一分錢都發(fā)揮出最大的效用？如何讓既定的公共資源分配得更加公平、合理？如何在滿足公共需求的基礎上促使公共服務更有效率？這些都是全面績效管理需要深入研究和著重解決的問題。

（二）全面預算績效管理的新內涵

新時代賦予績效管理新的內涵。全面實施預算績效管理，意味著“預算所到之處，即有績效管理”，在財政資金所延伸的范圍之內形成“花錢必問效、無效必問責”的機制。全面實施預算績效管理，應從全方位、全過程、全覆蓋三個層面加以理解。

——全方位，構建預算績效管理的立體格局

全方位績效管理從三個方面清楚地劃定了預算績效管理所涵蓋的內容：各級政府收支預算、部門和單位預算收支、政策和項目全面納入績效管理。從政府預算收支來看，績效管理要求在制定收支計劃時要實事求是、講求質量、統(tǒng)籌兼顧、量力而行，確保財政可持續(xù)性。從部門和單位預算收支績效管理來看，在賦予單位和部門更多管理主動權的同時，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力等方面衡量其整體及核心業(yè)務實施效果。從政策和項目預算績效來看，分別從數(shù)量、質量、時效、成本、效益等方面進行綜合考評，對重大政策項目實行全周期跟蹤問效。這三個層面，從立體上勾畫出了全面預算績效管理的新格局。

——全過程，建立預算績效管理全鏈條機制

中央財經(jīng)大學施青軍教授認為，在“三個全面”（全方位、全過程、全覆蓋）之中，全過程預算績效管理是主要矛盾。為此，要抓住建立完善全過程預算績效管理體系這個“牛鼻子”。全過程預算績效管理要求“將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”。從具體實施過程來看，全過程預算績效管理鏈條分為評估機制、目標管理、過程監(jiān)控、結果應用“四步走”。在事前績效管理環(huán)節(jié)，首先要對重大政策項目開展進行立項論證，開展事前績效評估，是事前把關環(huán)節(jié)；其次，結合單位和部門實際設定績效目標，既要考慮產(chǎn)出成本，還要考察經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益等方面指標。在事中控制環(huán)節(jié)，要求對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，確保績效目標如期保質保量實現(xiàn)。在事后績效管理環(huán)節(jié)，可以通過自評和引入第三方機構進行外部評價相結合的方式對預算執(zhí)行情況開展績效評價，并建立績效評價結果反饋制度和績效問責整改制度，加強績效評價結果應用。

——全覆蓋，涵蓋“四本預算”全范圍

《意見》將預算績效管理的范圍從一般公共預算擴展到包括政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算在內的“四本預算”，實現(xiàn)了政府預算績效管理的全覆蓋。這與新《預算法》所規(guī)定的預算范疇是一致的。一般公共預算是預算績效管理的重點，同時要加強“四本預算”之間的銜接。

三、全面實施預算績效管理的幾大難點

預算績效管理是一種倡導以“結果”和“效益”為導向的管理模式，為政府預算管理提供了新的方向，在西方發(fā)達國家政府管理中得到了廣泛應用。在大力推廣之際，值得反思的是，這種“舶來品”對中國的適用性究竟有多大呢？其實施過程中又面臨哪些困難？在全面實施預算績效管理的當下，必須對相關問題展開深入探討和研究。

難點之一：如何科學制定績效指標體系，量化考核結果

科學規(guī)范的績效管理制度離不開合理的績效指標體系。相對企業(yè)而言，政府部門及個人職責細化、量化問題更加難以確定。特別是當前部門意識強化，各職能部門之間權責不清，容易發(fā)生推諉責任現(xiàn)象，將具體責任指標下放到個人在具體執(zhí)行中存在一定困難。面對這種現(xiàn)實情況，很難確?？冃Ч芾砟繕四芫珳蕡?zhí)行到位。

績效管理指標的設計要防止行為短期化和結果考核流程化，為此，如何制定科學而規(guī)范的績效評價指標體系，盡量避免這種制度上的弊端和漏洞則成為績效管理制度設計的一項重要內容。要使績效評價指標體系的設計既能確保績效管理目標不走偏，又不落于具體繁復的指標框架之中，這是要在制度制定之初就應把握好的原則。一方面，在總體框架制定下，要將權責盡量落實到具體責任人，使每項指標都有據(jù)可循，做到指標設計科學合理；另一方面，以問題為導向，抓住重點，盡量去繁就簡，避免績效指標的“浮夸主義”。

在具體績效指標體系設計上，對于不同行業(yè)領域具體績效指標如何設立？是建立統(tǒng)一標準還是分別結合實際制定具體的實施方案？《意見》提出要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架，分行業(yè)、分領域、分層次制定核心績效指標和標準體系。在確?？冃е笜梭w系科學性方面，要求核心績效指標和標準體系科學合理、細化量化、可比可測、共建共享。在評估方法上可依托大數(shù)據(jù)分析技術，采用多維視角和多元數(shù)據(jù)，綜合運用各種評估方法，以提高績效評估結果的客觀性和準確性。

難點之二：如何保持績效管理目標與結果的一致性

確?？冃繕伺c實際執(zhí)行效果的一致性，是績效管理的核心問題，也是績效管理的難點?？冃е笜嗽O計千頭萬緒，如何才能保證績效目標的順利實現(xiàn)？中國財政科學研究院院長劉尚希認為，應抓住以問題為導向這個“牛鼻子”，分清問題主次和輕重緩急?！耙嬲诡A算績效管理收到實效，必須以風險問題為導向，堅持‘實質重于形式’的原則，注重宏觀績效和整體績效。”為此，他建議，無論是事前的績效目標分析，還是事后的績效評價，應超越會計學意義上的指標導向，從重大風險問題出發(fā)，落腳到未來重大風險問題的解決上來。

為確保全面實施預算績效管理順利推進，《意見》明確了績效管理的責任約束和激勵約束。一方面，確立地方各級政府和各部門單位是預算績效管理的責任主體，對重大項目的責任人實行績效終身問責追究制；另一方面，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，將本級部門整體績效與部門預算安排掛鉤。

此外，還出臺了一系列保障措施，如加強績效管理組織領導，加強績效管理監(jiān)督問責和工作考核。預算績效結果作為政府政績和干部政績考核的重要參考，審計機關、各級財政部門以及社會公眾對預算績效管理進行監(jiān)督，相關違紀違法線索移交紀檢監(jiān)察機關。

難點之三：防止績效管理落入形式化、流程化

在全方位、全過程、全覆蓋開展預算績效管理下，防止預算績效管理陷入流程再造、指標包圍之中，是全面實施預算績效管理值得重視的一個問題。由于績效指標體系的復雜性加之政府部門職能的非明晰化，容易造成以指標來衡量一切、部門之間發(fā)生責任推諉等現(xiàn)象。在績效指標考核體系下，政府公職人員的工作容易走向形式化的會議多、各種表格填寫、經(jīng)常開展督查等具體事務，在績效考核的關鍵領域采取避重就輕，甚至出現(xiàn)“為了績效而績效”，扭曲了績效管理的實質目標。

無論是對預算執(zhí)行情況開展自評，還是引入第三方機構進行外部評價，都需要對其評價過程及結果進行監(jiān)督。在自評過程中，為防止單位和部門簡單“走過場”，對績效評價不重視，財政部駐各地專員辦在對單位和部門開展績效評價檢查時，應重點加強觀念意識引導，使單位和部門真正認識到績效管理的重要作用，促進單位自覺實現(xiàn)從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。在引入第三方機構參與績效評價的過程中，既要檢查第三方機構的執(zhí)業(yè)質量，又要防止第三方機構因為經(jīng)濟上依附于被評估對象而發(fā)生績效評價不實等現(xiàn)象。

四、以結果為導向的績效管理實施路徑

全面實施預算績效管理是深化政府治理和預算管理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。在開展過程中，要重點圍繞 “全面”和“績效”兩大關鍵點下工夫，“全面”要求實施預算績效管理的覆蓋范圍及內容要“全”，“績效”即要建立以結果為導向的績效管理機制，向結果要效率和效益。為確保全面預算績效管理的落實，必須弄清和解決三大主要問題。

（一）以績效目標為主導，推動全面預算績效管理落實

在開展預算績效管理之前，首先應當明確實施績效管理的最終目標是什么，要達到什么最終目的，這是績效管理的起點也是終點問題。目標在績效管理中發(fā)揮著引領作用，也是關鍵環(huán)節(jié)。

績效管理目標要以未來計劃實現(xiàn)的戰(zhàn)略和政策的行為結果為導向，使預算績效管理從單純地管“資金”轉向“目標”管理上來。在單位和部門制定績效管理目標時，應以未來風險預測及控制為著力點，在目標制定及預算編制過程中堅持問題導向，著重解決當前及未來所面臨的重大問題，以更好地滿足未來人民對公共服務和公共產(chǎn)品的需求。

針對不同單位和部門，績效管理目標應有所側重?？冃繕耸紫纫员Ｕ现卮笳唔椖康呢瀼芈鋵崬榍疤?，引導預算編制進一步精細化、科學化。在全面實施預算績效管理之下，績效管理還應以提高政府治理能力為目標，在績效目標制定上應予以體現(xiàn)，將目標設定與考核結果緊密相連，努力提升政府服務能力。

值得注意的是，對績效目標進行審核把關同樣必不可少，這也是績效管理事前監(jiān)管的重要內容之一。在對績效目標進行審核時，要重點關注績效目標編制的完整性、績效指標的精細化、項目立項論證情況、績效目標所需預算資金的合理性等內容，提高預算績效管理的科學性、規(guī)范性和前瞻性。

（二）加強全過程監(jiān)控，確?？冃Ч芾韺嵤┬Ч?/h3>

全過程預算績效管理是全面實施預算績效管理的關鍵，也是確保預算績效管理實施效果的重要路徑。全過程預算績效管理是將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括建立績效評估機制、強化績效目標管理、做好績效運行監(jiān)控、開展績效評價和加強結果應用等內容，是確保預算資金合理高效使用的關鍵。

全過程預算績效管理要求對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，結合預算審批、項目審批等現(xiàn)有工作，對其科學性、必要性、經(jīng)濟性、可行性等方面進行考察和論證，這是確保項目、政策科學決策的前提。為確保預算審核的公正、客觀、科學，必要時可適當引入第三方機構，將其審核和評估結果作為預算安排的重要參考，以從源頭上防控財政資源配置的低效無效，提高財政資源配置的科學性和精準性。

為確?？冃Ч芾砟繕巳缙诒Ｙ|實現(xiàn)，《意見》特別提出了對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，這兩條線有力地保證了績效管理目標與預算執(zhí)行過程的一致性。以績效管理目標為方向對政策與項目完成進程及情況進行監(jiān)控，是基于結果導向的必備保障，以利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正目標管理中存在的問題。同時，對預算執(zhí)行過程實行實時監(jiān)控，確保預算資金撥付進度與目標管理一致，避免出現(xiàn)預算資金撥付不及時、財政資金閑置沉淀浪費等情況。

事后績效管理主要體現(xiàn)在對各部門各單位整體工作及政策和項目實施效果的績效評價上。以結果為導向的績效管理，對于項目與政策目標實現(xiàn)與否、效果如何開展績效評價，是績效管理的宗旨目標。通過建立績效自評和外部評價相結合的多層次績效評價體系，發(fā)現(xiàn)績效管理中存在的問題，并對好的經(jīng)驗方法予以總結推廣，實現(xiàn)績效評價的良好應用。

（三）重視績效評價結果應用，使績效管理發(fā)揮實效

預算績效評價是對預算結果的事后考核和評價機制，是一種事后監(jiān)管與應用，也是預算績效管理的終點和價值環(huán)節(jié)。只有加強對績效評價結果的強化與利用，績效管理才能顯現(xiàn)應有的意義，才能發(fā)揮對預算管理的改進和優(yōu)化作用。

績效評價不能“一評了之”，而應該通過與預算安排和政策調整相掛鉤，與部門考核、干部提拔任用相關聯(lián)，以此規(guī)范預算，形成“花錢必問效、無效必問責”的約束機制，進一步強化預算績效管理意識，真正實現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”轉變。

績效管理結果的應用應體現(xiàn)其導向性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是引導資金使用和政策決策從慣性思維轉向績效思維，拋開原有的舊有觀念和低效率思維，一切從實際出發(fā)，事事以“績效”為先導，提高預算資金使用的效益，增強科學決策意識。二是引入競爭理念，促使政府管理更加高效?？冃Ч芾硎菍⑹袌龈偁幚砟钜胝芾?，將客戶與服務提供者的關系借鑒到政府與公眾之間的服務關系，對行政效率低下、重大項目決策失誤、資金使用無效等情況有權利進行監(jiān)督和 “問責”。三是引導政府管理逐步走向公開透明。實施全面預算績效管理，要求對績效管理的過程和結果予以公開，績效評價指標體系的設計要求合理、公正，通過績效管理實施過程和績效評價結果的公開，促進政府部門管理的公開透明?！?/p>