白智立 王琳琳

摘 要：1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》開始施行，中國建立了現代公務員制度。2018年末，《中華人民共和國公務員法》修訂案頒布。從《國家公務員暫行條例》到《中華人民共和國公務員法》，再到2018年新修訂的《公務員法》，在推進國家治理體系和治理能力現代化及全面推進深化改革過程中，中國公務員管理法律體系日漸完善，形成了具有鮮明中國特色的現代公務員制度。公務員制度的中國特色集中體現在《公務員法》中，主要表現為《公務員法》作為中國公務員管理、干部管理的“母法”和總章程，堅持黨管干部原則；通過《公務員法》較為全面融合我國現代公務員制與黨的干部制度；通過《公務員法》明確保障公務員合法權利。

關鍵詞：改革開放；現代公務員制度；公務員法；中國特色

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）02-0055-06

一、問題的提出：

黨的干部制度與中國現代公務員制度

1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）開始施行，中國建立了自己的現代公務員制度。中國現代公務員制具有鮮明的中國特色。這主要體現在中國公務員制度與黨的干部制度的關系上。這里所說的干部制度，是指我國在引入現代公務員制度之前長期實行的公共部門管理制度。而中國的現代公務員制既是對干部人事制度改革的產物，對傳統干部制度改革產生了中國現代公務員制；也可以說因中國引入現代公務員制度而對傳統的干部制度進行了改革。

總之，干部制度是中國現代公務員制的基礎，同時，中國的現代公務員制度還是建立在干部制度基礎之上的，當前中國仍然保有黨的干部制度。而且，如果將干部制度看作中國公共人事管理的大系統，那么中國的現代公務員制則為其中的一個中系統或小系統，并且形成了現代公務員制向同屬于干部制度這一大系統中的國有企事業(yè)人事管理等其他小系統部分開放的準開放式管理模式。中國的現代公務員制與干部制度關系非常密切，將后者看作是上位系統應該更為實際和準確。

同時，中國在推進現代公務員制度過程中，除與其他國家一樣，積極推進《國家公務員暫行條例》、《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）等制度建設和設立原國家人事部、國家公務員局等綜合人事行政組織架構外，試驗式改革方式也發(fā)揮了重要作用，非常具有中國特色。理解中國現代公務員制度的建設和改革，需要以完善黨的干部制度為視角、依托《公務員法》所展現的中國現代公務員制的建構特點，探究現代公務員制的中國特色。

二、中國現代公務員制度建設：

從《暫行條例》到《公務員法》

《暫行條例》規(guī)定了國家公務員的義務和權利、獎和懲、穩(wěn)定和流動、預防和監(jiān)督，是公務員管理法制化的重要舉措，調動了公務員的能動性，激發(fā)了上層建筑的活力。[1] 2006年，《公務員法》正式實施，涵蓋公務員管理的方方面面，推進干部人事工作科學化、民主化、制度化。[2]2018年《公務員法》修訂案頒布，將已成熟的改革成果上升為法律規(guī)范，突出政治要求，完善公務員職務和職級、推動分類改革，強調嚴格管理與正向激勵相結合。無論是《暫行條例》還是《公務員法》，都加強了人事行政的制度建設，推動韋伯意義上的制度型統治或現代行政官僚制在中國的建構，是推進我國現代國家建構、改進國家治理、適應現代化發(fā)展的重要舉措。公務員管理的制度化、法治化與法律化，都是公務員管理體系和管理系統建構不可或缺的重要環(huán)節(jié)，當然也是國家治理體系現代化的重要內容。

與《暫行條例》最大的不同在于，《公務員法》不僅針對公務員，而且是中華人民共和國有史以來制定的第一部全面規(guī)范干部管理的法律。從20世紀80年代啟動相關立法進程，到2006年1月1日《公務員法》生效實施，經歷了長期而艱難的制度推進過程，對中國的公務員制度建設，以及干部制度乃至國家治理改革有著舉足輕重的意義，成為中國公務員管理法律體系中最為核心的組成部分。作為“我國五十多年來干部管理第一部總章程性質的法律”，《公務員法》“在干部人事工作歷史上具有里程碑的意義，對于貫徹依法治國方略和推進社會主義民主政治建設也具有重大意義”。[3]

與《暫行條例》相比，《公務員法》管理的對象有較大擴展，這也是這一時期公務員制度發(fā)生的最大變化，更是具有中國特色的公務員制度的具體體現。管理對象從《暫行條例》規(guī)定的“適用于各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，到《公務員法》規(guī)定的“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，范圍拓寬。將原干部群體中的多個干部類別正式納入《公務員法》的管理范疇，因此，《公務員法》又可稱為“干部法”。同時，對中國而言，依《公務員法》管理干部或公務員，也是公務員與干部管理和國家治理模式的重要轉變。

《公務員法》規(guī)定了公務員的義務和權利、職務與職級、錄用、考核、職務任免和升降、獎勵與懲戒、培訓、交流與回避、工資福利保險、辭職與辭退、退休、申訴和控告、職位聘任以及法律責任等，涵蓋了公務員人事行政的所有環(huán)節(jié)與流程，由法律統籌管轄?！豆珓諉T法》出臺后，中國基本建立了人事行政有法可依的制度框架，將公務員管理納入法治體系之中。自此，公務員的管理必須根據《公務員法》制定的基本原則和相關規(guī)定進行；與此同時，相關重大人事行政制度的變更和改革更需要在《公務員法》修法或法律授權的前提下進行，從而真正實現依法人事行政、依法人事行政改革以及保證中國現代公務員制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

與《公務員法》的管理內容相連，同《暫行條例》相比，《公務員法》的另一個變化是法律條文的增多?！稌盒袟l例》共18章88條，而新修訂的《公務員法》則為18章113條，比修改前增加6條，較《暫行條例》增加了25條法律規(guī)定。《公務員法》法律條文的增加和內容的細化，既擴大了法律的管理空間，同時也使《公務員法》更具法律執(zhí)行的可行性和可操作性，為我國有效實現依法人事行政提供了更為有利的條件。

三、《公務員法》中的中國特色公務員制度

《公務員法》與標志著中國公務員制度建立的《暫行條例》的制定時期不同。中國制定《公務員法》基本告別了前一個時期對外來制度的集中引入，更多地從之后相關改革經驗中，通過將部分改革成果寫入《公務員法》的方式推進制度建設。這是《公務員法》的顯著特點之一。與此同時，我們還可以從《公務員法》中進一步析出中國現代公務員制的特色。

（一）《公務員法》與中國公務員管理法律體系

脫胎于《暫行條例》的《公務員法》，總體上保留了《暫行條例》的基本框架，并進一步充實發(fā)展。2000年重啟《公務員法》立法進程之時，我國的人事行政改革者們就已對《公務員法》制定的立法原則和指導思想做了明確的規(guī)劃。這體現在2001年12月中共中央政治局常委會討論并原則同意的中組部、原人事部《關于制定公務員法有關問題的請示》以及原人事部部長張柏林在全國人大常委會所做的《關于〈中華人民共和國公務員法（草案）〉的說明》中。

主要內容為：將黨的機關工作人員納入公務員的范圍，堅持黨管干部的原則，在總則中明確貫徹黨的干部路線和方針，在具體制度中體現黨對各類公務員的統一管理；堅持從國情出發(fā)，建設中國特色的公務員制度——與中國特色社會主義政治制度相適應，從現階段的中國國情出發(fā)，著重解決公務員制度建設中的主要問題；保持公務員制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時吸收改革的成果，完善公務員制度。[4]從《公務員法》的具體制度安排來看，公務員法的立法確實遵循了這些立法原則和思想。

《公務員法》被稱為我國公務員管理、干部管理的“母法”和總章程，具有重要的法律地位和權威。在我國，由于實行有限地方自治的央地治理體系，不存在諸如其他國家的《地方公務員法》，中央政府在公務員管理方面享有較高權威，具備較強中央集權的特點。但是，《公務員法》也賦予地方政府一定的自由裁量權，例如省級公務員主管部門和民族自治地方擁有一定的人事行政權。這一方面保證了依據《公務員法》的集中統一管理，對中央機關的公務員與地方機關的公務員不做區(qū)分而統稱公務員。另一方面，在具體執(zhí)行上，根據我國幅員遼闊、各地差異較大等特點，賦予了地方政府一定的人事行政自主性，是一種集權型與分權型相結合的管理模式。[5]

同時，《公務員法》中多處出現“由國家另行規(guī)定”的表述。也就是說，《公務員法》雖然在條文上較《暫行條例》有所增加，更具法律的可行性和可操作性，但是法律仍然是人事行政的原則規(guī)范，而相關具體規(guī)定的制定實際上則由《公務員法》授權給了“國家”，需要通過制定法規(guī)規(guī)章等形式進一步實現?！豆珓諉T法》頒布后，公務員主管部門集中出臺了一批政策法規(guī)，包括《公務員錄用規(guī)定》《公務員考核規(guī)定》《公務員培訓規(guī)定》《公務員調任規(guī)定》《公務員申訴規(guī)定》等，對公務員的錄用、培訓、考核等事項做了規(guī)定。不過，由于《公務員法》實施之后，沒有立即出臺相關細則，難以跟上《公務員法》和公務員制度運行的步伐，導致制度架構與現實人事行政分離。黨的十八大后，全面推進深化改革過程中，這一問題部分得到解決。由《公務員法》和經《公務員法》授權制定的法規(guī)規(guī)章共同組成的中國公務員管理法律體系受到關注，并進一步完善。

值得注意的是，除規(guī)范領導成員、法官、檢察官等任用的相關法律外，我國公務員管理上狹義的法律僅有《公務員法》。具體而言，在《公務員法》這一“母法”下，不存在依據《公務員法》而制定的相關專門法律或單項法律。在一些國家，有基于各國的《公務員法》而制定的規(guī)范公務員管理的《公務員工資法》《公務員倫理法》等多個專項法律，其公務員管理的法律體系由多部專門法律構成，以體現財政民主主義、法律主義等現代國家的法治和民主治理原則。

從《公務員法》可以看出，我國公務員管理法律體系形式較為單一?！豆珓諉T法》既是公務員管理的母法，也基本是我國公務員管理的唯一法律。同時，在此基礎上獲得“立法”授權的“國家”，特別是公務員主管部門則以制定法規(guī)規(guī)章為途徑擁有了較大的制度設計空間，從而使對公務員實施管理的國家組織和政黨組織在人事行政中可以更為靈活和自由。公務員管理部門的自由裁量權，在一定程度上也體現出“黨管干部”原則，可以根據不同時期黨和國家的根本方針和任務適時調適《公務員法》原則規(guī)范之下的相關具體制度，從而便于實現黨對各類公務員的統一管理。這也是與中國特色社會主義政治體制相適應的中國特色公務員制度的明確體現。

（二）干部制度與中國公務員人事行政體系

中國制定《公務員法》和實施現代公務員制度的根本前提是中國現行的政治體制。中國的政治體制表現為中國特色社會主義政治制度，具體而言就是中國共產黨作為唯一的執(zhí)政黨全面領導和具體參與國家治理的實施，黨領導的多黨合作和政治協商制度也被納入國家治理體系之中，黨在國家的政治生活和政治機制之中具有不可替代的中心領導地位。而公務員或干部的管理，作為黨治國理政最重要和最主要的途徑與方式之一，通過《公務員法》的相關制度設計支撐黨的核心地位，體現黨管干部的基本原則。

毋庸置疑，在中國特色社會主義政治制度這一宏觀體制框架之下，我國的現代公務員制具有更為鮮明的政治性特征。這首先體現在將“黨管干部”制度原則寫入《公務員法》第一章總則中，其中明確包含了憲法等已經確認的黨倡導的意識形態(tài)、黨的基本路線以及黨的干部管理方針。這主要體現在《公務員法》第4條，即“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則”?！豆珓諉T法》加入了以“科學發(fā)展觀”和“習近平新時代中國特色社會主義思想”為指導，“貫徹新時代中國共產黨的組織路線”，表現出在國家發(fā)展的任何階段，黨對公務員工作的絕對領導。[6]

需要注意的是，實際上除《公務員法》外，我國只有《憲法》《教育法》《國防法》等少部分法律具有類似的現象?？梢姡覈F代公務員制度的制度設計，有意識凸顯了作為上層建筑重要組成部分的干部制度、公務員制度的政治性特征。《公務員法》所要建構的中國現代公務員制，正如該法第4條規(guī)定的那樣，不僅要體現黨的意識形態(tài)、基本路線和方針，還要貫徹黨的干部路線和方針，更要對干部進行管理。

從《暫行條例》到《公務員法》，我國力圖通過建設現代公務員制度來改革傳統的干部制度，完善和發(fā)展黨的干部制度成為建立現代公務員制度的重要動因。當時，張柏林在《公務員法》草案的說明中明確指出，《暫行條例》實施以來，“對優(yōu)化干部隊伍”“增強干部隊伍活力”“發(fā)揮了重要作用”；而“在總結《暫行條例》實施經驗的基礎上，著手研究起草公務員法”的“總的指導思想”就是要“堅持黨管干部的原則，體現現行干部管理體制的要求，改革和完善公務員制度，為全面建設小康社會提供組織保證和人才支持”。可見，建立和夯實現代公務員制，其重要功用在于優(yōu)化干部隊伍和增強干部隊伍活力，這成為中國現代公務員制的基本定位。而《公務員法》立法，其根本目的在于通過體現現行干部管理體制的要求，改革和完善公務員制度，為實現黨和國家的基本方針、路線提供組織和人才保證。

與中國政治制度和黨的干部制度相聯系，《公務員法》沒有規(guī)定公務員要“政治中立”，公務員的行為規(guī)范中首先要求“政治堅定”，對具有干部身份的公務員而言更要堅持“對黨忠誠”，新修訂的《公務員法》中加入了“擁護中國共產黨領導和社會主義制度”是擔任公務員的基本條件，“自覺接受中國共產黨領導”是公務員應履行的義務。第2條明確公務員的政治屬性，認為“公務員是社會主義事業(yè)的中堅力量，是人民的公仆”。在制度上，將黨管干部的基本原則要素揳入現代公務員制度之中，執(zhí)政黨通過嚴格的政治控制方式，要求公務員在思想和行動上長期保持較強的政治回應性，為黨的路線方針的貫徹提供有力的組織保證。

從《暫行條例》到《公務員法》還強調了體現效率價值的公務員“任人唯賢”“工作效能”“工作效率”“工作實績”等規(guī)范，突出了現代公務員制現代性特征中的功績制原則。需要注意的是，這不僅是《公務員法》對公務員行為規(guī)范的基本要求，也是黨的干部路線的基本體現。

可見，我國的現代公務員制與黨的干部制度確實實現了較為全面的融合，而且通過引入和建構凸顯功績制原則的現代公務員制，給黨的干部制度帶來了生機和活力?？傮w來看，黨的干部制度與現代公務員制的融合發(fā)展，使中國的公務員制度不再如同部分國家是封閉的人事行政系統，而成為被黨管干部系統包含的更為開放的人事行政系統。具體而言，在中國現代公務員制中，中央與地方之間、國家機關與非國家機關之間、政務官與事務官之間可以相互流動；選任制的領導成員在任期結束后還可以回到委任制的公務員體系中；在黨的干部制度下被統一管理的具有一定職務層次的軍隊、國有企事業(yè)單位、人民團體和群眾團體等中的干部，可以進入公務員系統，而具有公務員身份。特別是《公務員法》中關于公開選拔的相關規(guī)定，為社會人才進入公務員隊伍進一步拓寬了準入途徑。這種準開放式的人事行政模式，也是我國現代公務員制的重要特點。

（三）《公務員法》與中國公務員權利保障體系

從《公務員法》第1條規(guī)定的立法目標來看，《公務員法》的基本目的主要有兩點：即規(guī)范公務員管理和保障公務員合法權益。與《暫行條例》相比，《公務員法》開宗明義地指出，保障公務員權利與規(guī)范公務員管理同為公務員管理法律建設的兩大支柱，這確實體現了作為法律的《公務員法》的應有之義，也表現出現代公務員制的基本意涵。而且無論對中國的現代公務員制度建設而言，還是對干部制度改革而言，都具有重要的歷史與現實意義。

如僅從現代公務員制思考《公務員法》與中國公務員權利保障的相關議題可以發(fā)現，保障公務員基本權利是《公務員法》的立法目的之一。為此，《公務員法》在具體制度安排上較為詳細地規(guī)定了公務員擁有的權利以及保障措施。《公務員法》的第二章規(guī)定了公務員應履行的八項義務，與此相對應具體列出公務員應享有的八項權利。不僅如此，在《公務員法》其他條文中，進一步加強了相關權利規(guī)定。諸如“公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休”“任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資”等，對公務員權利保障規(guī)定地較為詳細和周全。

同現代公務員制的現代性中的職務常任制相聯系，我國公務員制度明確規(guī)定了公務員身份保障原則。即《公務員法》第二章“公務員的條件、義務與權利”中第15條“公務員享有以下權利”的第二款規(guī)定，公務員“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”，這就以法律制度的形式正式確立了中國公務員的身份保障原則。功績制原則以及身份保障原則等所體現的現代公務員制的現代性特征，已經通過《公務員法》立法的方式深深地植入公務員制度中。可以說中國的公務員制度已經具有了現代公務員制的基本建構特征，從而中國現代公務員制得以建立。

當然，在《公務員法》的具體實施過程中，仍會受到傳統重義務、輕權利的人事行政文化影響，制度成果并不能完整實現。[7]制度與現實的差距還需要在今后的中國現代公務員制和人事行政發(fā)展中持續(xù)彌補。隨著國家治理能力和治理體系現代化不斷推進，有必要不斷完善公務員權利保障。保障公務員合法權利，既是促進公務員公平公正行使公權力的基本前提與保證，也是維護功績制原則的核心特征?？v觀現代公務員制在現代國家的發(fā)展變化，保障公務員權利，制度建設僅是一個方面，更需要多重機制協調合作。

多重機制協調合作，首先來自于人們對公務員勞動權利的基本認識。公務員需履行有效管理社會的基本義務和責任，其基本勞動權利無法與其他社會成員等同。很多國家會對作為勞動者的公務員工會組織、與作為雇主的政府就勞動條件等進行談判協商，以及發(fā)起勞動爭議而舉行罷工等勞動基本權利施以不同程度的限制。我國的《公務員法》也對公務員的勞動基本權利加以限制。但限制公務員勞動權利的同時，也需保障公務員的合法權利能夠順利實現，針對公務員不同權利建立限制與保障平衡機制。

與一些國家的現代公務員制度相比，我國《公務員法》規(guī)定的公務員權利保障機制仍顯不足。在2018年新《公務員法》中，雖然堅持嚴管和厚愛結合的基本原則，完善公務員激勵保障制度規(guī)定，但重點在第八章獎勵部分，如增加“獎勵堅持定期獎勵與及時獎勵相結合”等措施健全獎勵機制。關于公務員權利救濟主要體現在第61條，增加對同一違紀違法行為，監(jiān)察機關和公務員所在機關不做出重復處分的內容。第63條增加“處分決定機關不得因公務員申辯而加重處分”以及公務員不因申請復核、提出申訴而被加重處理。第95條以法律形式明確規(guī)定“受理公務員申訴的機關應當組成公務員申訴公正委員會，負責受理和審理公務員的申訴案件”，確實是巨大改進，但沒有具體提及委員會的構成。總體而言，在救濟主體、方式和程序上未做出根本改變。

公務員權利保障機制不足主要表現為：一是雖然我國《工會法》明確了機關人員工會組織的權利，并且在實際的人事行政中也存在公務員工會組織和活動，但在《公務員法》中沒有任何關于公務員工會基本定位等規(guī)定。二是我國的人事行政管理職能主要由黨政組織和人事主管部門承擔，公務員權利以及功績制的實現主要表現為組織內部的人事行政活動，而沒有像部分國家那樣由獨立于政府部門之外的具有較強獨立性的第三方委員會參與。最后《公務員法》僅針對當前規(guī)模較小的聘任制公務員打開了司法救濟之路，而對其他公務員并沒有相關規(guī)定，同時我國的《行政訴訟法》又明確否定了對公務員的司法救濟。

《公務員法》中有關公務員權利保障制度和體系的建構，體現了中國現代公務員制的特點。隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，以及社會經濟的不斷發(fā)展，完善公務員權利保障機制必將成為今后我國公務員制度改革的重要議題。

四、結 語

《公務員法》是干部人事管理的第一部基礎性法律，是公務員管理的基本依據，是改革開放以來黨政機關干部人事制度改革成果的集中體現，具有鮮明的中國特色。[8]2018年，全國人大常委會通過《中華人民共和國公務員法》的修訂案，進一步堅持和加強黨對公務員制度的領導，推進公務員職務與職級并行制度、深入推進公務員分類改革，貫徹建設高素質專業(yè)化干部隊伍決策的部署，繼續(xù)推動中國現代公務員制度改革。結合以上討論，在此就今后公務員制度改革提出三點建議：

一是全面實現《公務員法》，夯實中國現代公務員制度。雖然公務員制度經過數十年的發(fā)展，最終以法律形式確認下來，但仍存在制度與現實分離的現象。因此，《公務員法》修訂后，貫徹實施《公務員法》，踐行現代公務員制度，是中國公務員制度發(fā)展與改革的重中之重。

二是依法保障公務員權利，完善公務員權利保障途徑。當前，即使在《公務員法》中明確保障的公務員權利還缺少具體的保障措施和程序，違反義務與權利間的平衡。在今后的公務員制度改革中，應增強公務員權利救濟的規(guī)定，針對公務員權利保障救濟制定綜合性規(guī)章，為公務員提供合理救濟途徑。

三是不斷完善公務員法律體系建設。修訂《公務員法》僅是黨的十八屆四中全會提出的法治國家建設的第一步，今后應該不斷深化中國人事行政的立法改革，通過制定公務員工資法、倫理法等，健全中國特色公務員法律體系，真正實現干部人事管理、公務員管理的法律化，最終實現黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的國家發(fā)展目標，完成中國現代國家的建構。

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