我國煙草消費(fèi)稅政策及改革路徑
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2019-03-20 11:08:53危素玉
財(cái)會(huì)研究 2019年3期
■//劉 楊 危素玉
世界衛(wèi)生組織（WHO）最新發(fā)布的《全球煙草流行報(bào)告2017》指出：全世界每年死于與吸煙有關(guān)的疾病的人數(shù)超過700萬人，煙草是世界上最大的可預(yù)防性致死因素。WHO早在2003年就出臺(tái)了《煙草控制框架公約》，呼吁各國加強(qiáng)對(duì)煙草的管控力度，并提出了六項(xiàng)控?zé)煷胧?。其中，?項(xiàng)措施，通過對(duì)煙草課征重稅，提高煙草價(jià)格以降低煙草消費(fèi)，被公認(rèn)為是成本最低，效率最高的單項(xiàng)控?zé)煷胧?。相關(guān)研究（Jha Chaloupka，1999）表明：煙草價(jià)格每上漲10%，卷煙消費(fèi)量將減少3%至5%，從而使青少年吸煙者減少3.5%至7%。另外，社會(huì)地位和收入水平相對(duì)較低的人群對(duì)煙草價(jià)格的敏感度更高，此項(xiàng)措施對(duì)控制和減輕這類吸煙者的吸煙行為尤其有效。
我國在2003年底就正式簽署了公約，并一直致力于控?zé)煟責(zé)熜Ч⒉患?。作為全球最大的煙草產(chǎn)銷地，近年來我國卷煙產(chǎn)銷量每年約5000萬箱，占世界產(chǎn)銷量的40%（《中國煙草年鑒2016》）。我國疾病預(yù)防控制中心2015年發(fā)布的《中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》表明：截至2015年，我國15歲以上的成年人中27.7%為吸煙者，人數(shù)高達(dá)3.16億，占全球吸煙人數(shù)的三分之一。由WHO與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署共同發(fā)布的研究報(bào)告《中國無法承受的代價(jià)—煙草流行給中國造成的健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失》顯示：中國每年有超過100萬人因與煙草有關(guān)的疾病而死亡，并且這一數(shù)據(jù)還有進(jìn)一步增加的趨勢(shì)。2014年中國因煙草使用而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)總損失，包括醫(yī)療費(fèi)用，生產(chǎn)力損失等為3500億元，比2000年增加了十倍。根據(jù)《全球煙草流行報(bào)告2017》顯示，我國2016年煙草綜合稅率為50.8%，在188個(gè)國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，也與WHO建議的75%存在較大差距。此外，卷煙零售價(jià)排名也較低，2016年我國最暢銷品牌卷煙零售價(jià)為1.5美元/包，在錄入數(shù)據(jù)的179個(gè)國家中排名第142位，如果除去物價(jià)與居民收入變化的影響，煙草將變得更加便宜。
在《健康中國2030年規(guī)劃綱要》中，我國明確提出了控?zé)熌繕?biāo)，即到2030年我國15歲以上人口吸煙率要降到20%。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，同時(shí)加快控?zé)熉募s進(jìn)程，我國必須進(jìn)一步采取有效措施，特別是利用稅收和價(jià)格這一手段來控?zé)?，有著很大的操作空間。在此背景下，對(duì)我國煙草消費(fèi)稅政策進(jìn)行梳理，探討其存在的問題并進(jìn)行優(yōu)化，具有很強(qiáng)的實(shí)現(xiàn)意義。
一、我國煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
煙草業(yè)通常包括煙草種植業(yè)、煙草制品業(yè)和煙草制品批發(fā)業(yè)，尤以煙草制品業(yè)為主。與該行業(yè)相關(guān)的稅種眾多，有煙葉稅、消費(fèi)稅、增值稅、城建稅及附加、進(jìn)口關(guān)稅、企業(yè)所得稅等。其中，專門針對(duì)煙草業(yè)征收的稅種只有煙葉稅和煙草消費(fèi)稅。不過，由于煙葉稅具有明顯的季節(jié)性特征，且并不是一個(gè)全國普遍征收的稅種，因此我國煙葉稅收入并不多，但煙草消費(fèi)稅卻非?？捎^。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒2017》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國煙葉稅收入僅有130.54萬元，但煙草制品業(yè)消費(fèi)稅卻達(dá)到3952.25億元，約占煙草制品業(yè)稅收收入總額5638.90億元的七成?？梢?，煙草消費(fèi)稅對(duì)煙草業(yè)的整體稅負(fù)水平起著決定性的作用。我國的煙草消費(fèi)稅始于1994年，之后基于調(diào)節(jié)卷煙生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、稅收收入等目的，對(duì)其進(jìn)行了多次的調(diào)整和改革。
（一）1998年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
1998年我國調(diào)整了卷煙消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)，將卷煙稅率由單一稅率40%改為三檔差別稅率：一類煙為50%；二、三類煙為40%；四、五類煙為25%。這一政策的實(shí)施使得低檔卷煙（四、五類）的產(chǎn)銷量大幅度增加，很多生產(chǎn)低檔卷煙的中小煙廠恢復(fù)了生機(jī)。此外，由于仍然保持在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按出廠價(jià)為依據(jù)計(jì)稅，相當(dāng)數(shù)量的煙廠通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)的方式避稅。
（二）2001年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
2001年我國對(duì)卷煙的計(jì)稅價(jià)格、計(jì)征方法、稅率進(jìn)行了較大幅度的改革。首先，計(jì)稅依據(jù)不再采用出廠價(jià)，而是改為調(diào)撥價(jià)或核定價(jià)，使得卷煙廠利用轉(zhuǎn)讓定價(jià)避稅的機(jī)會(huì)有所減少。其次，改變?cè)瓉韱我坏膹膬r(jià)定率的計(jì)征方式，開始采用復(fù)合計(jì)征方式。即對(duì)每箱(50000支）卷煙征收150元的從量定額稅（相當(dāng)于0.06元/包），再根據(jù)調(diào)撥價(jià)格按比例稅率征收從價(jià)稅。最后，將比例稅率從三檔改為45%、30%兩檔（以每標(biāo)準(zhǔn)條調(diào)撥價(jià)為50元為界限），這一調(diào)整使得高檔卷煙稅率下降，低檔卷煙稅率上升；從量稅的引入也對(duì)低價(jià)卷煙稅負(fù)的上升影響較為明顯。
（三）2009年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
為增加政府稅收收入、完善稅制，2009年5月1日又再次調(diào)整了消費(fèi)稅政策。首先，調(diào)整甲、乙兩類卷煙的分類標(biāo)準(zhǔn)，將調(diào)撥價(jià)區(qū)隔基數(shù)由每條50元提升為70元。其次，提高甲、乙兩類卷煙稅率，分別從45%、30%提高到56%、36%，從量稅保持不變。雪茄煙的稅率從25%提高到36%。最后，在卷煙的批發(fā)環(huán)節(jié)上加征了一道從價(jià)稅，稅率為5%。此次調(diào)整是國家首次對(duì)卷煙實(shí)行生產(chǎn)、批發(fā)兩環(huán)節(jié)征稅，并且批發(fā)環(huán)節(jié)不得扣除生產(chǎn)環(huán)節(jié)已繳消費(fèi)稅，煙草消費(fèi)稅稅負(fù)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，總體上升。其中，甲類卷煙提升16個(gè)百分點(diǎn)；乙類卷煙中原每條調(diào)撥價(jià)50元以下的，消費(fèi)稅稅率提升11個(gè)百分點(diǎn)，但調(diào)撥價(jià)在50～70元之間的乙類卷煙（09年以前屬于甲類卷煙），消費(fèi)稅稅率卻從45%降到36%，再扣除批發(fā)環(huán)節(jié)加征的5%，總稅率下降4個(gè)百分點(diǎn)。
（四）2015年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
2015年5月10日，我國將卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)的比例稅率從5%提升至11%，并增設(shè)了從量稅250元/箱（相當(dāng)于0.10元/包）。批發(fā)價(jià)格上調(diào)6%，建議零售價(jià)按零售毛利率不低于10%的原則確定。此次改革第一次實(shí)現(xiàn)了煙草行業(yè)的價(jià)稅聯(lián)動(dòng)，對(duì)我國的控?zé)熜Чa(chǎn)生了較為積極的影響。根據(jù)WHO提供的數(shù)據(jù)顯示，此次調(diào)整后1年，我國卷煙的銷售數(shù)量降低了4.61%，吸煙人口則減少了510萬人左右。
二、我國煙草消費(fèi)稅政策現(xiàn)存的主要問題
歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整、修訂與改革，我國的煙草消費(fèi)稅政策將納稅人范圍從生產(chǎn)企業(yè)逐步擴(kuò)大到批發(fā)企業(yè)，煙草制品綜合稅率從2008年37.41%逐步提高到2016年的50.8%，乙類卷煙中的第四、五類卷煙銷量占卷煙總銷量比從2009年的61.24%縮減至2015年的22.82%。這在增加政府稅收收入、控制低價(jià)卷煙生產(chǎn)銷售、調(diào)節(jié)煙草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面起到一定的作用。然而，由于受制于煙草專賣、財(cái)稅體制等因素，我國現(xiàn)行的煙草消費(fèi)稅政策仍然存在諸多問題。
（一）分檔計(jì)征，易引導(dǎo)低價(jià)煙生產(chǎn)銷售，不利于控?zé)熌繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)行消費(fèi)稅在卷煙的生產(chǎn)環(huán)節(jié)采用的是分檔計(jì)征的辦法，對(duì)甲、乙類卷煙分別使用56%和36%的稅率，也就是說，較高稅率適用于較高價(jià)格的卷煙，而低價(jià)卷煙則使用較低的稅率，這勢(shì)必使得低價(jià)卷煙稅負(fù)較輕。在我國煙草制品業(yè)中，低價(jià)卷煙占絕對(duì)的比重。根據(jù)《中國煙草年鑒2016》顯示，2015年我國卷煙總銷量為4979萬箱，其中乙類卷煙（即三、四、五類）為3330.63萬箱，占比為66.9%，而甲類卷煙（即一、二類）為1648.37萬箱，占比為33.1%。在我國，農(nóng)村的吸煙者遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村是卷煙的主要消費(fèi)地，相對(duì)城市，農(nóng)村收入水平較低。根據(jù)《2015中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》顯示，有75%的農(nóng)村人口購買的卷煙平均花費(fèi)為每包10元以下，即農(nóng)村人口消費(fèi)的基本是三類及以下的卷煙，也就是以低檔煙為主。此外，目前3.16億的吸煙人口中，有一半的煙民是在20歲之前開始吸煙的，此時(shí)吸煙者處于青少年，通常收入水平、消費(fèi)能力有限，低價(jià)煙自然對(duì)其有更大的吸引力。因此，這種分檔計(jì)征消費(fèi)稅的做法，勢(shì)必使得低價(jià)卷煙稅負(fù)較輕，易引導(dǎo)低價(jià)煙生產(chǎn)銷售，客觀上會(huì)使收入較低的人群以及青少年傾向于購買價(jià)格較低的卷煙，而這些人群正是我們控?zé)煹闹攸c(diǎn)對(duì)象，這樣的征稅政策不利用控?zé)熌繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）從價(jià)為主、從量為輔的計(jì)征方法不利于提高控?zé)熜Ч?/h3>
對(duì)煙草制品征收消費(fèi)稅時(shí)，計(jì)稅方法主要有從量定額、從價(jià)定率和復(fù)合征收三種。相比從價(jià)定率的計(jì)稅方法，從量定額計(jì)稅不受卷煙價(jià)格的影響，計(jì)稅依據(jù)更容易確定，可以有效防止煙草廠商通過煙草制品轉(zhuǎn)讓定價(jià)的方式規(guī)避從價(jià)稅稅負(fù)，從而便于稅務(wù)征管。此外，從量計(jì)征能顯著地提高低價(jià)煙的稅負(fù)和價(jià)格水平，因?yàn)樵谡魇盏阮~從量稅時(shí)，低價(jià)煙稅負(fù)的上升速度會(huì)快于高價(jià)煙稅負(fù)的上升速度，這能有效縮小不同價(jià)格卷煙的價(jià)格差異，減少低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象。從全球范圍來講，很多國家都非常重視從量稅的運(yùn)用。根據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》顯示，目前有65個(gè)國家實(shí)行從量定額征收；47個(gè)國家實(shí)行從價(jià)定率征收；61個(gè)國家實(shí)行復(fù)合征收（其中有38個(gè)國家以從量定額為主，從價(jià)定率為輔）。而我國目前對(duì)卷煙征收消費(fèi)稅時(shí)所采用的復(fù)合計(jì)稅方式卻是以從價(jià)定率為主，從量稅的作用微乎其微。因?yàn)閺牧肯M(fèi)稅每包只有0.16元（生產(chǎn)環(huán)節(jié)每包0.06元，批發(fā)環(huán)節(jié)每包0.10元），從絕對(duì)數(shù)來看，這樣的從量稅稅額相對(duì)于我國居民目前的消費(fèi)支出水平而言，顯然象征意義大于實(shí)際意義。從稅額占零售價(jià)的相對(duì)比值來看，據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》中國區(qū)調(diào)查顯示，2016年我國煙草消費(fèi)稅綜合稅率中，從量消費(fèi)稅大致僅為零售價(jià)的1.6%，但從價(jià)消費(fèi)稅卻達(dá)到零售價(jià)的27.9%，相比從價(jià)稅稅負(fù)，從量稅稅負(fù)幾乎可以忽略。因此，這種以從價(jià)定率為主，從量定額為輔的計(jì)征方式無法縮小不同價(jià)位卷煙的價(jià)格差距，難以限制低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象，對(duì)低收入人群和青少年的控?zé)煼浅２焕?，也不符合煙草消費(fèi)稅征收的國際趨勢(shì)。
（三）征稅環(huán)節(jié)上重生產(chǎn)環(huán)節(jié)輕批發(fā)環(huán)節(jié)的現(xiàn)象明顯
我國目前對(duì)卷煙征收消費(fèi)稅，在征稅環(huán)節(jié)上雖然同時(shí)涉及生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)，但實(shí)質(zhì)仍以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，重工輕商的現(xiàn)象明顯。煙草批發(fā)業(yè)的稅率大大低于煙草制品業(yè)，勢(shì)必出現(xiàn)煙草批發(fā)業(yè)的稅負(fù)大大低于煙草制品業(yè)的現(xiàn)象。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒2017》顯示，2016年我國煙草制品業(yè)中消費(fèi)稅約占該行業(yè)稅收總額的70%，加上增值稅，兩稅占稅收總額的比例已達(dá)90%；但在煙草批發(fā)業(yè)中，消費(fèi)稅僅占該行業(yè)稅收總額的30%左右，加上增值稅，兩稅占該行業(yè)稅收總額僅約60%。從另外一個(gè)角度分析，如果要提高我國煙草制品整體稅負(fù)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)提升空間是比較有限的，而加強(qiáng)對(duì)批發(fā)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅政策制定和征管，有很大的空間。此外，由于煙草批發(fā)權(quán)掌握在煙草專賣系統(tǒng)，對(duì)煙草批發(fā)業(yè)加強(qiáng)征管基本不會(huì)增加征管成本和難度。
（四）我國煙草綜合稅率偏低凸顯消費(fèi)稅稅率偏低
WHO通常以一國最暢銷的卷煙品牌為例，通過計(jì)算一包香煙中總稅款（不含所得稅）占零售價(jià)的比值（即煙草綜合稅率），來衡量該國卷煙制品的稅負(fù)程度。根據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》中的調(diào)查顯示，以我國最暢銷的卷煙品牌云煙（紫）為例，2016年我國煙草綜合稅率為50.8%，在WHO錄入數(shù)據(jù)的188個(gè)國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，比綜合稅率最高的智利（89.1%）低38.3個(gè)百分點(diǎn)，也與WHO建議的75%存在較大差距。由于消費(fèi)稅是影響煙草制品稅負(fù)的最重要稅種，雖然我國卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅名義稅率最高為56%，實(shí)際消費(fèi)稅稅負(fù)占零售價(jià)的比重大大低于名義稅率。即便考慮了批發(fā)環(huán)節(jié)的11%的稅率后，2016年我國煙草消費(fèi)稅占到零售價(jià)的比重只有29.5%（從量消費(fèi)稅為1.6%，從價(jià)消費(fèi)稅為27.9%），比消費(fèi)稅稅率最高的阿根廷（76%）低46.5個(gè)百分點(diǎn)，這一差異實(shí)質(zhì)凸顯出我國煙草消費(fèi)稅稅率也偏低，稅率上升還有很大的空間。
（五）稅率未定期隨通脹和居民收入水平調(diào)整
通過提高煙草消費(fèi)稅來減少煙草消費(fèi)有一個(gè)必要的前提，即煙草消費(fèi)稅或煙草價(jià)格的漲幅要高于國內(nèi)通脹和消費(fèi)者購買能力的提高，否則，難以有效達(dá)到“以稅控?zé)煛钡哪繕?biāo)。相關(guān)研究（Blecher Van Walbeek，2004，2009）發(fā)現(xiàn)，高收入國家煙草稅率與價(jià)格的增長一般都要高于收入的增長。自上世紀(jì)90年代以來，卷煙的可負(fù)擔(dān)性已普遍下降，控?zé)熜Ч@著。但在低收入和中低收入國家，稅率和價(jià)格的提高較慢且遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于收入的增長，卷煙的可負(fù)擔(dān)性提高，直接影響控?zé)熜ЧＮ覈M(fèi)稅政策經(jīng)歷了多次的調(diào)整和改革后，雖然煙草制品綜合稅率及價(jià)格均有所提高，綜合稅率從2008年37.41%提高到2016年的50.8%，每包卷煙平均價(jià)格從2008年的5元左右提高到2016年的10元左右（WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》）。近年來，消費(fèi)者對(duì)卷煙購買力的提高相對(duì)于卷煙價(jià)格的提高來說，大約是2倍。主要原因是我國消費(fèi)稅在稅率制定上并沒有采取隨通脹和居民收入水平進(jìn)行定期調(diào)整的做法，在考慮了物價(jià)水平和居民收入變化的影響后，煙草價(jià)格其實(shí)變得更加便宜。此外，居民購買卷煙制品的支出占可支配收入的比重降低，也導(dǎo)致了消費(fèi)者購買卷煙的能力提高了?！?015年中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年城市居民、農(nóng)村居民每年購買卷煙的花費(fèi)占人均可支配收入的比例分別為8.8%和17.3%，而2010年相應(yīng)值為10.5%和21.1%。在這五年里，城市與農(nóng)村的卷煙花費(fèi)占人均可支配收入的比重都在降低，說明消費(fèi)者購買卷煙的支付能力均有所提高。
（六）我國消費(fèi)稅政策的發(fā)揮受制于卷煙定價(jià)機(jī)制
通過稅收手段以實(shí)現(xiàn)控?zé)煟€有一個(gè)關(guān)鍵的前提，即增加的稅收能通過提高價(jià)格傳導(dǎo)出去，即價(jià)稅必須要聯(lián)動(dòng)。但該前提在我國并未得到很好的體現(xiàn)，吸煙者不一定承擔(dān)所有的消費(fèi)稅，控?zé)熥饔萌趸?。因?yàn)槲覈鵁煵菪袠I(yè)實(shí)行“政企合一”的管理體制，即國家煙草專賣局和煙草總公司名為兩套機(jī)構(gòu)，實(shí)為一個(gè)整體。對(duì)煙草制品實(shí)行專賣，卷煙定價(jià)也形成了一套不同于其他商品的獨(dú)特定價(jià)模式。卷煙的定價(jià)是依據(jù)“倒推機(jī)制”確定的。即，首先確定卷煙產(chǎn)品在零售市場(chǎng)上的目標(biāo)價(jià)位，然后依據(jù)卷煙批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格之間的批零差率來倒推批發(fā)價(jià)格；最后根據(jù)卷煙調(diào)撥價(jià)格與批發(fā)價(jià)格之間的調(diào)批差率來倒推調(diào)撥價(jià)格（出廠價(jià)）。其中，批零差率、調(diào)批差率都是由國家煙草專賣局和煙草總公司制定，并要求各地卷煙生產(chǎn)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。在我國2009年消費(fèi)稅政策調(diào)整中，煙草專賣局相應(yīng)下調(diào)了各類卷煙的調(diào)批差率，保持了卷煙批發(fā)價(jià)和零售價(jià)不變，即出現(xiàn)了加稅不加價(jià)的現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)是煙草專賣局降低了煙草批發(fā)商的利潤，即將國家上調(diào)的消費(fèi)稅在煙草行業(yè)內(nèi)部消化了。該次改革也被認(rèn)為是我國使用“以稅控?zé)煛闭叩氖L試。當(dāng)然，2015年的消費(fèi)稅政策調(diào)整中，該現(xiàn)象有所改善。
三、優(yōu)化我國煙草消費(fèi)稅政策的路徑
基于我國消費(fèi)稅稅收政策存在的諸多問題，為了實(shí)現(xiàn)《健康中國2030年規(guī)劃綱要》的控?zé)熌繕?biāo)，也為了加快控?zé)熉募s進(jìn)程，我國必須進(jìn)一步完善消費(fèi)稅稅收政策。
（一）簡化稅率檔次，并逐步提高稅率
根據(jù)WHO的建議，相對(duì)簡單的稅制結(jié)構(gòu)對(duì)于控?zé)煾佑行А５紤]到我國從價(jià)稅在煙草制品總稅負(fù)中占較大的比例，短期內(nèi)直接取消從價(jià)稅，實(shí)行單一從量征收，不太現(xiàn)實(shí)。因此，可考慮將生產(chǎn)環(huán)節(jié)兩檔比例稅率合并為一檔，即將36%的低稅率逐步提高到50%左右，取消甲、乙類卷煙之間的稅率差，以提高中低檔卷煙稅負(fù)為入口，有效縮小低檔卷煙的市場(chǎng)空間，減少吸煙者使用低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象，也可以防止卷煙生產(chǎn)企業(yè)在決定稅率差的臨界點(diǎn)價(jià)格上避稅的稅制漏洞，同時(shí)增加政府稅收收入。另外，要加強(qiáng)對(duì)煙草批發(fā)業(yè)的稅收政策制定和監(jiān)管，在目前11%的基礎(chǔ)上逐步提高煙草批發(fā)業(yè)消費(fèi)稅稅率，以達(dá)到提高煙草制品綜合稅負(fù)的目的，也可以均衡煙草制品業(yè)和批發(fā)業(yè)之間的稅收負(fù)擔(dān)和利潤分布。此外，政府應(yīng)明確提出漸近式提高消費(fèi)稅平均稅率（消費(fèi)稅占零售價(jià)之比）以及煙草綜合稅率的政策導(dǎo)向，并進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。比如，未來10年將煙草消費(fèi)稅平均稅率從目前的29.5%左右提高到40%左右，煙草綜合稅率從目前的50.8%提高到60%左右，再逐步提高至WHO建議的水平，使煙草行業(yè)和相關(guān)利益主體有一個(gè)心理預(yù)期。在此過程中，每隔5年對(duì)卷煙消費(fèi)稅平均稅率和煙草綜合稅率進(jìn)行一次監(jiān)測(cè)。
（二）重視從量稅的運(yùn)用
無論是從稅制透明性、計(jì)稅依據(jù)的確定性，還是從稅務(wù)管理效率等方面來看，從量定額計(jì)征都是較優(yōu)的征稅方式。因此，WHO呼吁各國使用單一稅率的從量稅，即便是復(fù)合征收，也應(yīng)該重視從量稅的運(yùn)用。我國消費(fèi)稅改革趨勢(shì)可以考慮在繼續(xù)實(shí)行復(fù)合征收的同時(shí)，大幅度提高從量稅額，并逐步過渡到從量為主，從價(jià)為輔的征收方式。大幅度提高我國消費(fèi)稅從量稅的比重，可考慮按目前卷煙消費(fèi)稅平均稅額為3元/包的一半計(jì)征，即按1.5元/包（3750元/箱）來征收，具體可將定額稅在卷煙生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)之間進(jìn)行分配，也可以考慮同步提高卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)上的從量稅。
（三）稅率要隨通脹和居民收入水平定期調(diào)整，以降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性
卷煙的可負(fù)擔(dān)性不僅取決于價(jià)格還取決于收入，在價(jià)稅聯(lián)動(dòng)的前提下，提升卷煙的消費(fèi)稅水平，進(jìn)而提升卷煙的價(jià)格，可以降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性，從而減少煙草的消費(fèi)。但同時(shí)，消費(fèi)者收入水平的提高，又會(huì)提高卷煙的可負(fù)擔(dān)性，增加煙草消費(fèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)以稅控?zé)?，降低卷煙的可?fù)擔(dān)性非常重要。無論卷煙消費(fèi)稅征稅方式如何，其稅率必須隨通脹和居民收入水平定期調(diào)整，以保證稅率和價(jià)格的提高超過居民收入增長速度，只有這樣才能真正降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)煙草制品的真正有效控制。英國在二十世紀(jì)90年代就引入了煙草消費(fèi)稅自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，以每年高于通脹率3%的標(biāo)準(zhǔn)來提高煙草消費(fèi)稅（2012年以后改為高于通脹率5%），英國的煙草價(jià)格在近20年來增加了200%，煙草綜合稅率達(dá)到目前的80.5%，吸煙率從本世紀(jì)初27%下降到目前的20%。加拿大則實(shí)行每隔5年隨CPI自動(dòng)調(diào)節(jié)消費(fèi)稅稅率的做法。有些國家則直接規(guī)定了稅率每年的增長率，如菲律賓在2017年統(tǒng)一了卷煙消費(fèi)稅后規(guī)定，稅率每年遞增4%，這些成功的域外經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
（四）以煙草行業(yè)“政企分離”為突破口，改革煙草定價(jià)機(jī)制以確保價(jià)稅聯(lián)動(dòng)
我國對(duì)煙草制品實(shí)行專賣體制，是基于改革開放當(dāng)時(shí)為了解決煙草生產(chǎn)管理分散凌亂，整頓生產(chǎn)秩序，增加供應(yīng)而設(shè)立的。而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)保留這種專賣體制，實(shí)質(zhì)違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競爭規(guī)則。煙草專賣局在煙草行業(yè)監(jiān)管與生產(chǎn)流通中的雙重身份，導(dǎo)致其行政權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益糾纏，無法在制定行業(yè)監(jiān)管政策中保持中立態(tài)度，政企不分也導(dǎo)致了監(jiān)管者無法保持控?zé)煹拿鞔_態(tài)度。但從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，短期內(nèi)全面取消煙草專賣體制會(huì)使世界煙草強(qiáng)國的煙草迅速占領(lǐng)國內(nèi)市場(chǎng)，會(huì)對(duì)本國煙草生產(chǎn)流通企業(yè)造成致命打擊。基于對(duì)本國煙草行業(yè)的保護(hù)和控?zé)焹蓚€(gè)角度考慮，目前我國并不適宜全面取消煙草專賣體制，但應(yīng)進(jìn)行改革。應(yīng)以“政企分開”為突破口，隔斷煙草專賣局和煙草總公司之間的利益鏈條，前者應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行其行政管理方面的職能，保證各項(xiàng)控?zé)煷胧┑莫?dú)立性，不被煙草公司商業(yè)利益左右。同時(shí)，推進(jìn)煙草制品的市場(chǎng)化改革，完善煙草制品的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。作為獨(dú)立市場(chǎng)競爭主體的煙草生產(chǎn)流通企業(yè)，其生產(chǎn)銷售的煙草制品也應(yīng)遵從一般商品的定價(jià)規(guī)律，這樣才能保證政府對(duì)煙草制品提高的消費(fèi)稅通過價(jià)格傳導(dǎo)出去，即價(jià)稅聯(lián)動(dòng)，從而確保以稅控?zé)煹挠行浴?/p>
（五）推行煙草消費(fèi)稅專款專用制度
根據(jù)衛(wèi)生部履行《煙草控制框架公約》領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《2007年中國控制吸煙報(bào)告》，我國早在2006年、2007年就開始在中央補(bǔ)助地方項(xiàng)目中設(shè)立控?zé)煂ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要是用于公共場(chǎng)所控?zé)煹谋O(jiān)測(cè)和干預(yù)。但目前政府每年投入到控?zé)煿ぷ髦械慕?jīng)費(fèi)只有2000萬元左右，這一金額依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，控?zé)熧Y金的匱乏是影響控?zé)煹闹匾蛩?。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國煙草控制的實(shí)際需要以及長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，都有必要推行煙草消費(fèi)稅?？顚Ｓ弥贫龋篃煵菹M(fèi)稅從征收到使用都服務(wù)于控?zé)熌繕?biāo)。因此，要從政府預(yù)算的角度加強(qiáng)對(duì)煙草消費(fèi)稅?？顚Ｓ煤皖A(yù)算制度設(shè)計(jì)的研究，可以先考慮從煙草消費(fèi)稅中提取一定的比例專門用于控?zé)熤С?，如控?zé)熜麄鳎峁┙錈煼?wù)、開展與吸煙有關(guān)的癌癥治療研究等，在增加控?zé)熦?cái)力基礎(chǔ)的同時(shí)，服務(wù)于控?zé)熌繕?biāo)。
（六）完善其他配套措施
調(diào)整煙草稅負(fù)可能是控?zé)煹淖钣行Т胧?，但不是唯一措施?；诳責(zé)煹囊暯?，?duì)我國消費(fèi)稅進(jìn)行改革，逐步提高煙草制品綜合稅率的過程中，還需要切實(shí)有效地實(shí)施《公約》中的其他措施。如盡快出臺(tái)國家級(jí)的無煙立法、加強(qiáng)控?zé)熜麄?、?yán)格推行煙包圖形警示、全面禁止煙草廣告和促銷、完善戒煙服務(wù)體系、協(xié)助戒煙者戒煙等，以有效降低我國煙草流行水平。
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■//劉 楊 危素玉
世界衛(wèi)生組織（WHO）最新發(fā)布的《全球煙草流行報(bào)告2017》指出：全世界每年死于與吸煙有關(guān)的疾病的人數(shù)超過700萬人，煙草是世界上最大的可預(yù)防性致死因素。WHO早在2003年就出臺(tái)了《煙草控制框架公約》，呼吁各國加強(qiáng)對(duì)煙草的管控力度，并提出了六項(xiàng)控?zé)煷胧?。其中，?項(xiàng)措施，通過對(duì)煙草課征重稅，提高煙草價(jià)格以降低煙草消費(fèi)，被公認(rèn)為是成本最低，效率最高的單項(xiàng)控?zé)煷胧?。相關(guān)研究（Jha Chaloupka，1999）表明：煙草價(jià)格每上漲10%，卷煙消費(fèi)量將減少3%至5%，從而使青少年吸煙者減少3.5%至7%。另外，社會(huì)地位和收入水平相對(duì)較低的人群對(duì)煙草價(jià)格的敏感度更高，此項(xiàng)措施對(duì)控制和減輕這類吸煙者的吸煙行為尤其有效。
我國在2003年底就正式簽署了公約，并一直致力于控?zé)煟責(zé)熜Ч⒉患?。作為全球最大的煙草產(chǎn)銷地，近年來我國卷煙產(chǎn)銷量每年約5000萬箱，占世界產(chǎn)銷量的40%（《中國煙草年鑒2016》）。我國疾病預(yù)防控制中心2015年發(fā)布的《中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》表明：截至2015年，我國15歲以上的成年人中27.7%為吸煙者，人數(shù)高達(dá)3.16億，占全球吸煙人數(shù)的三分之一。由WHO與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署共同發(fā)布的研究報(bào)告《中國無法承受的代價(jià)—煙草流行給中國造成的健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失》顯示：中國每年有超過100萬人因與煙草有關(guān)的疾病而死亡，并且這一數(shù)據(jù)還有進(jìn)一步增加的趨勢(shì)。2014年中國因煙草使用而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)總損失，包括醫(yī)療費(fèi)用，生產(chǎn)力損失等為3500億元，比2000年增加了十倍。根據(jù)《全球煙草流行報(bào)告2017》顯示，我國2016年煙草綜合稅率為50.8%，在188個(gè)國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，也與WHO建議的75%存在較大差距。此外，卷煙零售價(jià)排名也較低，2016年我國最暢銷品牌卷煙零售價(jià)為1.5美元/包，在錄入數(shù)據(jù)的179個(gè)國家中排名第142位，如果除去物價(jià)與居民收入變化的影響，煙草將變得更加便宜。
在《健康中國2030年規(guī)劃綱要》中，我國明確提出了控?zé)熌繕?biāo)，即到2030年我國15歲以上人口吸煙率要降到20%。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，同時(shí)加快控?zé)熉募s進(jìn)程，我國必須進(jìn)一步采取有效措施，特別是利用稅收和價(jià)格這一手段來控?zé)?，有著很大的操作空間。在此背景下，對(duì)我國煙草消費(fèi)稅政策進(jìn)行梳理，探討其存在的問題并進(jìn)行優(yōu)化，具有很強(qiáng)的實(shí)現(xiàn)意義。
一、我國煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
煙草業(yè)通常包括煙草種植業(yè)、煙草制品業(yè)和煙草制品批發(fā)業(yè)，尤以煙草制品業(yè)為主。與該行業(yè)相關(guān)的稅種眾多，有煙葉稅、消費(fèi)稅、增值稅、城建稅及附加、進(jìn)口關(guān)稅、企業(yè)所得稅等。其中，專門針對(duì)煙草業(yè)征收的稅種只有煙葉稅和煙草消費(fèi)稅。不過，由于煙葉稅具有明顯的季節(jié)性特征，且并不是一個(gè)全國普遍征收的稅種，因此我國煙葉稅收入并不多，但煙草消費(fèi)稅卻非?？捎^。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒2017》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國煙葉稅收入僅有130.54萬元，但煙草制品業(yè)消費(fèi)稅卻達(dá)到3952.25億元，約占煙草制品業(yè)稅收收入總額5638.90億元的七成?？梢?，煙草消費(fèi)稅對(duì)煙草業(yè)的整體稅負(fù)水平起著決定性的作用。我國的煙草消費(fèi)稅始于1994年，之后基于調(diào)節(jié)卷煙生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、稅收收入等目的，對(duì)其進(jìn)行了多次的調(diào)整和改革。
（一）1998年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
1998年我國調(diào)整了卷煙消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)，將卷煙稅率由單一稅率40%改為三檔差別稅率：一類煙為50%；二、三類煙為40%；四、五類煙為25%。這一政策的實(shí)施使得低檔卷煙（四、五類）的產(chǎn)銷量大幅度增加，很多生產(chǎn)低檔卷煙的中小煙廠恢復(fù)了生機(jī)。此外，由于仍然保持在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按出廠價(jià)為依據(jù)計(jì)稅，相當(dāng)數(shù)量的煙廠通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)的方式避稅。
（二）2001年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
2001年我國對(duì)卷煙的計(jì)稅價(jià)格、計(jì)征方法、稅率進(jìn)行了較大幅度的改革。首先，計(jì)稅依據(jù)不再采用出廠價(jià)，而是改為調(diào)撥價(jià)或核定價(jià)，使得卷煙廠利用轉(zhuǎn)讓定價(jià)避稅的機(jī)會(huì)有所減少。其次，改變?cè)瓉韱我坏膹膬r(jià)定率的計(jì)征方式，開始采用復(fù)合計(jì)征方式。即對(duì)每箱(50000支）卷煙征收150元的從量定額稅（相當(dāng)于0.06元/包），再根據(jù)調(diào)撥價(jià)格按比例稅率征收從價(jià)稅。最后，將比例稅率從三檔改為45%、30%兩檔（以每標(biāo)準(zhǔn)條調(diào)撥價(jià)為50元為界限），這一調(diào)整使得高檔卷煙稅率下降，低檔卷煙稅率上升；從量稅的引入也對(duì)低價(jià)卷煙稅負(fù)的上升影響較為明顯。
（三）2009年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
為增加政府稅收收入、完善稅制，2009年5月1日又再次調(diào)整了消費(fèi)稅政策。首先，調(diào)整甲、乙兩類卷煙的分類標(biāo)準(zhǔn)，將調(diào)撥價(jià)區(qū)隔基數(shù)由每條50元提升為70元。其次，提高甲、乙兩類卷煙稅率，分別從45%、30%提高到56%、36%，從量稅保持不變。雪茄煙的稅率從25%提高到36%。最后，在卷煙的批發(fā)環(huán)節(jié)上加征了一道從價(jià)稅，稅率為5%。此次調(diào)整是國家首次對(duì)卷煙實(shí)行生產(chǎn)、批發(fā)兩環(huán)節(jié)征稅，并且批發(fā)環(huán)節(jié)不得扣除生產(chǎn)環(huán)節(jié)已繳消費(fèi)稅，煙草消費(fèi)稅稅負(fù)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，總體上升。其中，甲類卷煙提升16個(gè)百分點(diǎn)；乙類卷煙中原每條調(diào)撥價(jià)50元以下的，消費(fèi)稅稅率提升11個(gè)百分點(diǎn)，但調(diào)撥價(jià)在50～70元之間的乙類卷煙（09年以前屬于甲類卷煙），消費(fèi)稅稅率卻從45%降到36%，再扣除批發(fā)環(huán)節(jié)加征的5%，總稅率下降4個(gè)百分點(diǎn)。
（四）2015年煙草消費(fèi)稅政策調(diào)整
2015年5月10日，我國將卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)的比例稅率從5%提升至11%，并增設(shè)了從量稅250元/箱（相當(dāng)于0.10元/包）。批發(fā)價(jià)格上調(diào)6%，建議零售價(jià)按零售毛利率不低于10%的原則確定。此次改革第一次實(shí)現(xiàn)了煙草行業(yè)的價(jià)稅聯(lián)動(dòng)，對(duì)我國的控?zé)熜Чa(chǎn)生了較為積極的影響。根據(jù)WHO提供的數(shù)據(jù)顯示，此次調(diào)整后1年，我國卷煙的銷售數(shù)量降低了4.61%，吸煙人口則減少了510萬人左右。
二、我國煙草消費(fèi)稅政策現(xiàn)存的主要問題
歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整、修訂與改革，我國的煙草消費(fèi)稅政策將納稅人范圍從生產(chǎn)企業(yè)逐步擴(kuò)大到批發(fā)企業(yè)，煙草制品綜合稅率從2008年37.41%逐步提高到2016年的50.8%，乙類卷煙中的第四、五類卷煙銷量占卷煙總銷量比從2009年的61.24%縮減至2015年的22.82%。這在增加政府稅收收入、控制低價(jià)卷煙生產(chǎn)銷售、調(diào)節(jié)煙草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面起到一定的作用。然而，由于受制于煙草專賣、財(cái)稅體制等因素，我國現(xiàn)行的煙草消費(fèi)稅政策仍然存在諸多問題。
（一）分檔計(jì)征，易引導(dǎo)低價(jià)煙生產(chǎn)銷售，不利于控?zé)熌繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)行消費(fèi)稅在卷煙的生產(chǎn)環(huán)節(jié)采用的是分檔計(jì)征的辦法，對(duì)甲、乙類卷煙分別使用56%和36%的稅率，也就是說，較高稅率適用于較高價(jià)格的卷煙，而低價(jià)卷煙則使用較低的稅率，這勢(shì)必使得低價(jià)卷煙稅負(fù)較輕。在我國煙草制品業(yè)中，低價(jià)卷煙占絕對(duì)的比重。根據(jù)《中國煙草年鑒2016》顯示，2015年我國卷煙總銷量為4979萬箱，其中乙類卷煙（即三、四、五類）為3330.63萬箱，占比為66.9%，而甲類卷煙（即一、二類）為1648.37萬箱，占比為33.1%。在我國，農(nóng)村的吸煙者遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村是卷煙的主要消費(fèi)地，相對(duì)城市，農(nóng)村收入水平較低。根據(jù)《2015中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》顯示，有75%的農(nóng)村人口購買的卷煙平均花費(fèi)為每包10元以下，即農(nóng)村人口消費(fèi)的基本是三類及以下的卷煙，也就是以低檔煙為主。此外，目前3.16億的吸煙人口中，有一半的煙民是在20歲之前開始吸煙的，此時(shí)吸煙者處于青少年，通常收入水平、消費(fèi)能力有限，低價(jià)煙自然對(duì)其有更大的吸引力。因此，這種分檔計(jì)征消費(fèi)稅的做法，勢(shì)必使得低價(jià)卷煙稅負(fù)較輕，易引導(dǎo)低價(jià)煙生產(chǎn)銷售，客觀上會(huì)使收入較低的人群以及青少年傾向于購買價(jià)格較低的卷煙，而這些人群正是我們控?zé)煹闹攸c(diǎn)對(duì)象，這樣的征稅政策不利用控?zé)熌繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）從價(jià)為主、從量為輔的計(jì)征方法不利于提高控?zé)熜Ч?/h3>
對(duì)煙草制品征收消費(fèi)稅時(shí)，計(jì)稅方法主要有從量定額、從價(jià)定率和復(fù)合征收三種。相比從價(jià)定率的計(jì)稅方法，從量定額計(jì)稅不受卷煙價(jià)格的影響，計(jì)稅依據(jù)更容易確定，可以有效防止煙草廠商通過煙草制品轉(zhuǎn)讓定價(jià)的方式規(guī)避從價(jià)稅稅負(fù)，從而便于稅務(wù)征管。此外，從量計(jì)征能顯著地提高低價(jià)煙的稅負(fù)和價(jià)格水平，因?yàn)樵谡魇盏阮~從量稅時(shí)，低價(jià)煙稅負(fù)的上升速度會(huì)快于高價(jià)煙稅負(fù)的上升速度，這能有效縮小不同價(jià)格卷煙的價(jià)格差異，減少低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象。從全球范圍來講，很多國家都非常重視從量稅的運(yùn)用。根據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》顯示，目前有65個(gè)國家實(shí)行從量定額征收；47個(gè)國家實(shí)行從價(jià)定率征收；61個(gè)國家實(shí)行復(fù)合征收（其中有38個(gè)國家以從量定額為主，從價(jià)定率為輔）。而我國目前對(duì)卷煙征收消費(fèi)稅時(shí)所采用的復(fù)合計(jì)稅方式卻是以從價(jià)定率為主，從量稅的作用微乎其微。因?yàn)閺牧肯M(fèi)稅每包只有0.16元（生產(chǎn)環(huán)節(jié)每包0.06元，批發(fā)環(huán)節(jié)每包0.10元），從絕對(duì)數(shù)來看，這樣的從量稅稅額相對(duì)于我國居民目前的消費(fèi)支出水平而言，顯然象征意義大于實(shí)際意義。從稅額占零售價(jià)的相對(duì)比值來看，據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》中國區(qū)調(diào)查顯示，2016年我國煙草消費(fèi)稅綜合稅率中，從量消費(fèi)稅大致僅為零售價(jià)的1.6%，但從價(jià)消費(fèi)稅卻達(dá)到零售價(jià)的27.9%，相比從價(jià)稅稅負(fù)，從量稅稅負(fù)幾乎可以忽略。因此，這種以從價(jià)定率為主，從量定額為輔的計(jì)征方式無法縮小不同價(jià)位卷煙的價(jià)格差距，難以限制低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象，對(duì)低收入人群和青少年的控?zé)煼浅２焕?，也不符合煙草消費(fèi)稅征收的國際趨勢(shì)。
（三）征稅環(huán)節(jié)上重生產(chǎn)環(huán)節(jié)輕批發(fā)環(huán)節(jié)的現(xiàn)象明顯
我國目前對(duì)卷煙征收消費(fèi)稅，在征稅環(huán)節(jié)上雖然同時(shí)涉及生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)，但實(shí)質(zhì)仍以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，重工輕商的現(xiàn)象明顯。煙草批發(fā)業(yè)的稅率大大低于煙草制品業(yè)，勢(shì)必出現(xiàn)煙草批發(fā)業(yè)的稅負(fù)大大低于煙草制品業(yè)的現(xiàn)象。根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒2017》顯示，2016年我國煙草制品業(yè)中消費(fèi)稅約占該行業(yè)稅收總額的70%，加上增值稅，兩稅占稅收總額的比例已達(dá)90%；但在煙草批發(fā)業(yè)中，消費(fèi)稅僅占該行業(yè)稅收總額的30%左右，加上增值稅，兩稅占該行業(yè)稅收總額僅約60%。從另外一個(gè)角度分析，如果要提高我國煙草制品整體稅負(fù)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)提升空間是比較有限的，而加強(qiáng)對(duì)批發(fā)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅政策制定和征管，有很大的空間。此外，由于煙草批發(fā)權(quán)掌握在煙草專賣系統(tǒng)，對(duì)煙草批發(fā)業(yè)加強(qiáng)征管基本不會(huì)增加征管成本和難度。
（四）我國煙草綜合稅率偏低凸顯消費(fèi)稅稅率偏低
WHO通常以一國最暢銷的卷煙品牌為例，通過計(jì)算一包香煙中總稅款（不含所得稅）占零售價(jià)的比值（即煙草綜合稅率），來衡量該國卷煙制品的稅負(fù)程度。根據(jù)WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》中的調(diào)查顯示，以我國最暢銷的卷煙品牌云煙（紫）為例，2016年我國煙草綜合稅率為50.8%，在WHO錄入數(shù)據(jù)的188個(gè)國家和地區(qū)中排名第100位，處于中下水平，比綜合稅率最高的智利（89.1%）低38.3個(gè)百分點(diǎn)，也與WHO建議的75%存在較大差距。由于消費(fèi)稅是影響煙草制品稅負(fù)的最重要稅種，雖然我國卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅名義稅率最高為56%，實(shí)際消費(fèi)稅稅負(fù)占零售價(jià)的比重大大低于名義稅率。即便考慮了批發(fā)環(huán)節(jié)的11%的稅率后，2016年我國煙草消費(fèi)稅占到零售價(jià)的比重只有29.5%（從量消費(fèi)稅為1.6%，從價(jià)消費(fèi)稅為27.9%），比消費(fèi)稅稅率最高的阿根廷（76%）低46.5個(gè)百分點(diǎn)，這一差異實(shí)質(zhì)凸顯出我國煙草消費(fèi)稅稅率也偏低，稅率上升還有很大的空間。
（五）稅率未定期隨通脹和居民收入水平調(diào)整
通過提高煙草消費(fèi)稅來減少煙草消費(fèi)有一個(gè)必要的前提，即煙草消費(fèi)稅或煙草價(jià)格的漲幅要高于國內(nèi)通脹和消費(fèi)者購買能力的提高，否則，難以有效達(dá)到“以稅控?zé)煛钡哪繕?biāo)。相關(guān)研究（Blecher Van Walbeek，2004，2009）發(fā)現(xiàn)，高收入國家煙草稅率與價(jià)格的增長一般都要高于收入的增長。自上世紀(jì)90年代以來，卷煙的可負(fù)擔(dān)性已普遍下降，控?zé)熜Ч@著。但在低收入和中低收入國家，稅率和價(jià)格的提高較慢且遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于收入的增長，卷煙的可負(fù)擔(dān)性提高，直接影響控?zé)熜ЧＮ覈M(fèi)稅政策經(jīng)歷了多次的調(diào)整和改革后，雖然煙草制品綜合稅率及價(jià)格均有所提高，綜合稅率從2008年37.41%提高到2016年的50.8%，每包卷煙平均價(jià)格從2008年的5元左右提高到2016年的10元左右（WHO《全球煙草流行報(bào)告2017》）。近年來，消費(fèi)者對(duì)卷煙購買力的提高相對(duì)于卷煙價(jià)格的提高來說，大約是2倍。主要原因是我國消費(fèi)稅在稅率制定上并沒有采取隨通脹和居民收入水平進(jìn)行定期調(diào)整的做法，在考慮了物價(jià)水平和居民收入變化的影響后，煙草價(jià)格其實(shí)變得更加便宜。此外，居民購買卷煙制品的支出占可支配收入的比重降低，也導(dǎo)致了消費(fèi)者購買卷煙的能力提高了?！?015年中國成人煙草調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年城市居民、農(nóng)村居民每年購買卷煙的花費(fèi)占人均可支配收入的比例分別為8.8%和17.3%，而2010年相應(yīng)值為10.5%和21.1%。在這五年里，城市與農(nóng)村的卷煙花費(fèi)占人均可支配收入的比重都在降低，說明消費(fèi)者購買卷煙的支付能力均有所提高。
（六）我國消費(fèi)稅政策的發(fā)揮受制于卷煙定價(jià)機(jī)制
通過稅收手段以實(shí)現(xiàn)控?zé)煟€有一個(gè)關(guān)鍵的前提，即增加的稅收能通過提高價(jià)格傳導(dǎo)出去，即價(jià)稅必須要聯(lián)動(dòng)。但該前提在我國并未得到很好的體現(xiàn)，吸煙者不一定承擔(dān)所有的消費(fèi)稅，控?zé)熥饔萌趸?。因?yàn)槲覈鵁煵菪袠I(yè)實(shí)行“政企合一”的管理體制，即國家煙草專賣局和煙草總公司名為兩套機(jī)構(gòu)，實(shí)為一個(gè)整體。對(duì)煙草制品實(shí)行專賣，卷煙定價(jià)也形成了一套不同于其他商品的獨(dú)特定價(jià)模式。卷煙的定價(jià)是依據(jù)“倒推機(jī)制”確定的。即，首先確定卷煙產(chǎn)品在零售市場(chǎng)上的目標(biāo)價(jià)位，然后依據(jù)卷煙批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格之間的批零差率來倒推批發(fā)價(jià)格；最后根據(jù)卷煙調(diào)撥價(jià)格與批發(fā)價(jià)格之間的調(diào)批差率來倒推調(diào)撥價(jià)格（出廠價(jià)）。其中，批零差率、調(diào)批差率都是由國家煙草專賣局和煙草總公司制定，并要求各地卷煙生產(chǎn)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。在我國2009年消費(fèi)稅政策調(diào)整中，煙草專賣局相應(yīng)下調(diào)了各類卷煙的調(diào)批差率，保持了卷煙批發(fā)價(jià)和零售價(jià)不變，即出現(xiàn)了加稅不加價(jià)的現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)是煙草專賣局降低了煙草批發(fā)商的利潤，即將國家上調(diào)的消費(fèi)稅在煙草行業(yè)內(nèi)部消化了。該次改革也被認(rèn)為是我國使用“以稅控?zé)煛闭叩氖L試。當(dāng)然，2015年的消費(fèi)稅政策調(diào)整中，該現(xiàn)象有所改善。
三、優(yōu)化我國煙草消費(fèi)稅政策的路徑
基于我國消費(fèi)稅稅收政策存在的諸多問題，為了實(shí)現(xiàn)《健康中國2030年規(guī)劃綱要》的控?zé)熌繕?biāo)，也為了加快控?zé)熉募s進(jìn)程，我國必須進(jìn)一步完善消費(fèi)稅稅收政策。
（一）簡化稅率檔次，并逐步提高稅率
根據(jù)WHO的建議，相對(duì)簡單的稅制結(jié)構(gòu)對(duì)于控?zé)煾佑行А５紤]到我國從價(jià)稅在煙草制品總稅負(fù)中占較大的比例，短期內(nèi)直接取消從價(jià)稅，實(shí)行單一從量征收，不太現(xiàn)實(shí)。因此，可考慮將生產(chǎn)環(huán)節(jié)兩檔比例稅率合并為一檔，即將36%的低稅率逐步提高到50%左右，取消甲、乙類卷煙之間的稅率差，以提高中低檔卷煙稅負(fù)為入口，有效縮小低檔卷煙的市場(chǎng)空間，減少吸煙者使用低價(jià)煙替代高價(jià)煙的現(xiàn)象，也可以防止卷煙生產(chǎn)企業(yè)在決定稅率差的臨界點(diǎn)價(jià)格上避稅的稅制漏洞，同時(shí)增加政府稅收收入。另外，要加強(qiáng)對(duì)煙草批發(fā)業(yè)的稅收政策制定和監(jiān)管，在目前11%的基礎(chǔ)上逐步提高煙草批發(fā)業(yè)消費(fèi)稅稅率，以達(dá)到提高煙草制品綜合稅負(fù)的目的，也可以均衡煙草制品業(yè)和批發(fā)業(yè)之間的稅收負(fù)擔(dān)和利潤分布。此外，政府應(yīng)明確提出漸近式提高消費(fèi)稅平均稅率（消費(fèi)稅占零售價(jià)之比）以及煙草綜合稅率的政策導(dǎo)向，并進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。比如，未來10年將煙草消費(fèi)稅平均稅率從目前的29.5%左右提高到40%左右，煙草綜合稅率從目前的50.8%提高到60%左右，再逐步提高至WHO建議的水平，使煙草行業(yè)和相關(guān)利益主體有一個(gè)心理預(yù)期。在此過程中，每隔5年對(duì)卷煙消費(fèi)稅平均稅率和煙草綜合稅率進(jìn)行一次監(jiān)測(cè)。
（二）重視從量稅的運(yùn)用
無論是從稅制透明性、計(jì)稅依據(jù)的確定性，還是從稅務(wù)管理效率等方面來看，從量定額計(jì)征都是較優(yōu)的征稅方式。因此，WHO呼吁各國使用單一稅率的從量稅，即便是復(fù)合征收，也應(yīng)該重視從量稅的運(yùn)用。我國消費(fèi)稅改革趨勢(shì)可以考慮在繼續(xù)實(shí)行復(fù)合征收的同時(shí)，大幅度提高從量稅額，并逐步過渡到從量為主，從價(jià)為輔的征收方式。大幅度提高我國消費(fèi)稅從量稅的比重，可考慮按目前卷煙消費(fèi)稅平均稅額為3元/包的一半計(jì)征，即按1.5元/包（3750元/箱）來征收，具體可將定額稅在卷煙生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)之間進(jìn)行分配，也可以考慮同步提高卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)上的從量稅。
（三）稅率要隨通脹和居民收入水平定期調(diào)整，以降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性
卷煙的可負(fù)擔(dān)性不僅取決于價(jià)格還取決于收入，在價(jià)稅聯(lián)動(dòng)的前提下，提升卷煙的消費(fèi)稅水平，進(jìn)而提升卷煙的價(jià)格，可以降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性，從而減少煙草的消費(fèi)。但同時(shí)，消費(fèi)者收入水平的提高，又會(huì)提高卷煙的可負(fù)擔(dān)性，增加煙草消費(fèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)以稅控?zé)?，降低卷煙的可?fù)擔(dān)性非常重要。無論卷煙消費(fèi)稅征稅方式如何，其稅率必須隨通脹和居民收入水平定期調(diào)整，以保證稅率和價(jià)格的提高超過居民收入增長速度，只有這樣才能真正降低卷煙的可負(fù)擔(dān)性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)煙草制品的真正有效控制。英國在二十世紀(jì)90年代就引入了煙草消費(fèi)稅自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，以每年高于通脹率3%的標(biāo)準(zhǔn)來提高煙草消費(fèi)稅（2012年以后改為高于通脹率5%），英國的煙草價(jià)格在近20年來增加了200%，煙草綜合稅率達(dá)到目前的80.5%，吸煙率從本世紀(jì)初27%下降到目前的20%。加拿大則實(shí)行每隔5年隨CPI自動(dòng)調(diào)節(jié)消費(fèi)稅稅率的做法。有些國家則直接規(guī)定了稅率每年的增長率，如菲律賓在2017年統(tǒng)一了卷煙消費(fèi)稅后規(guī)定，稅率每年遞增4%，這些成功的域外經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。
（四）以煙草行業(yè)“政企分離”為突破口，改革煙草定價(jià)機(jī)制以確保價(jià)稅聯(lián)動(dòng)
我國對(duì)煙草制品實(shí)行專賣體制，是基于改革開放當(dāng)時(shí)為了解決煙草生產(chǎn)管理分散凌亂，整頓生產(chǎn)秩序，增加供應(yīng)而設(shè)立的。而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)保留這種專賣體制，實(shí)質(zhì)違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競爭規(guī)則。煙草專賣局在煙草行業(yè)監(jiān)管與生產(chǎn)流通中的雙重身份，導(dǎo)致其行政權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益糾纏，無法在制定行業(yè)監(jiān)管政策中保持中立態(tài)度，政企不分也導(dǎo)致了監(jiān)管者無法保持控?zé)煹拿鞔_態(tài)度。但從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，短期內(nèi)全面取消煙草專賣體制會(huì)使世界煙草強(qiáng)國的煙草迅速占領(lǐng)國內(nèi)市場(chǎng)，會(huì)對(duì)本國煙草生產(chǎn)流通企業(yè)造成致命打擊。基于對(duì)本國煙草行業(yè)的保護(hù)和控?zé)焹蓚€(gè)角度考慮，目前我國并不適宜全面取消煙草專賣體制，但應(yīng)進(jìn)行改革。應(yīng)以“政企分開”為突破口，隔斷煙草專賣局和煙草總公司之間的利益鏈條，前者應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行其行政管理方面的職能，保證各項(xiàng)控?zé)煷胧┑莫?dú)立性，不被煙草公司商業(yè)利益左右。同時(shí)，推進(jìn)煙草制品的市場(chǎng)化改革，完善煙草制品的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。作為獨(dú)立市場(chǎng)競爭主體的煙草生產(chǎn)流通企業(yè)，其生產(chǎn)銷售的煙草制品也應(yīng)遵從一般商品的定價(jià)規(guī)律，這樣才能保證政府對(duì)煙草制品提高的消費(fèi)稅通過價(jià)格傳導(dǎo)出去，即價(jià)稅聯(lián)動(dòng)，從而確保以稅控?zé)煹挠行浴?/p>
（五）推行煙草消費(fèi)稅專款專用制度
根據(jù)衛(wèi)生部履行《煙草控制框架公約》領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《2007年中國控制吸煙報(bào)告》，我國早在2006年、2007年就開始在中央補(bǔ)助地方項(xiàng)目中設(shè)立控?zé)煂ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要是用于公共場(chǎng)所控?zé)煹谋O(jiān)測(cè)和干預(yù)。但目前政府每年投入到控?zé)煿ぷ髦械慕?jīng)費(fèi)只有2000萬元左右，這一金額依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，控?zé)熧Y金的匱乏是影響控?zé)煹闹匾蛩?。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國煙草控制的實(shí)際需要以及長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，都有必要推行煙草消費(fèi)稅?？顚Ｓ弥贫龋篃煵菹M(fèi)稅從征收到使用都服務(wù)于控?zé)熌繕?biāo)。因此，要從政府預(yù)算的角度加強(qiáng)對(duì)煙草消費(fèi)稅?？顚Ｓ煤皖A(yù)算制度設(shè)計(jì)的研究，可以先考慮從煙草消費(fèi)稅中提取一定的比例專門用于控?zé)熤С?，如控?zé)熜麄鳎峁┙錈煼?wù)、開展與吸煙有關(guān)的癌癥治療研究等，在增加控?zé)熦?cái)力基礎(chǔ)的同時(shí)，服務(wù)于控?zé)熌繕?biāo)。
（六）完善其他配套措施
調(diào)整煙草稅負(fù)可能是控?zé)煹淖钣行Т胧?，但不是唯一措施?；诳責(zé)煹囊暯?，?duì)我國消費(fèi)稅進(jìn)行改革，逐步提高煙草制品綜合稅率的過程中，還需要切實(shí)有效地實(shí)施《公約》中的其他措施。如盡快出臺(tái)國家級(jí)的無煙立法、加強(qiáng)控?zé)熜麄?、?yán)格推行煙包圖形警示、全面禁止煙草廣告和促銷、完善戒煙服務(wù)體系、協(xié)助戒煙者戒煙等，以有效降低我國煙草流行水平。
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