●楊榮榮

一、引言

我國是農業(yè)大國，農業(yè)作為第一產業(yè)，對我國經濟發(fā)展和社會安全穩(wěn)定有著重要作用。隨著“三農”政策出臺，國家在資金、技術、政策等方面逐漸向“農業(yè)、農村、農民”傾斜，對于弱勢產業(yè)給予較大規(guī)模的專項資金扶持，“三農”建設進程逐步加快，農業(yè)開發(fā)項目日益增多。具體來說，農業(yè)專項資金是政府為了給予農業(yè)特定項目資金支持而設立的財政收支項目，在扶持“三農”發(fā)展中發(fā)揮著巨大作用。但是農業(yè)專項資金在使用過程中存在隨意挪用、年末掛賬資金的現(xiàn)象，例如2011-2016年寧夏村干部套取涉農資金近30萬元，2009-2010年期間海口市某村干部侵吞征地補償款高達1300萬，深圳龍崗街道南聯(lián)社區(qū)“20億村官”收受5600萬涉農資金賄賂等，這些違法違規(guī)現(xiàn)象在很大程度上影響了項目進度，導致農業(yè)資金的使用效果不明顯，嚴重降低了農業(yè)專項資金的使用效率并制約了扶持項目的發(fā)展進程。因此，對農業(yè)專項資金進行跟蹤審計顯得非常有必要，特別是對農業(yè)財政收支的合理性和效益性進行審計監(jiān)察，能夠起到外部監(jiān)督的作用。隨著農業(yè)項目越來越復雜，涉及主體和范圍愈加廣泛，傳統(tǒng)的農業(yè)專項資金審計已經不能滿足時代發(fā)展的需求，因此提出對農業(yè)專項資金進行跟蹤審計非常重要。農業(yè)專項資金跟蹤審計和以往的農業(yè)專項資金審計相比，具有更多優(yōu)勢和更廣的發(fā)展前景，可以有效利用有限資源和資金，強化審計職能的實現(xiàn)，但是因為發(fā)展時間較短，尚且存在很多不足。

基于此，本文從農業(yè)專項資金跟蹤審計現(xiàn)狀出發(fā)，探討其在發(fā)展過程中存在的問題，并針對問題提出解決方案，促進農業(yè)專項資金跟蹤審計順利實施，推動我國農業(yè)健康、持久、高速的發(fā)展。

二、農業(yè)專項資金跟蹤審計的特點和現(xiàn)狀

（一）農業(yè)專項資金跟蹤審計的應用現(xiàn)狀

目前國內農業(yè)專項資金跟蹤審計應用尚未全面普及，方法、應用范圍和審計對象也不一致。比如在跟蹤審計方法上，學者趙春法（2009）提出畜牧專項資金跟蹤審計包括分項驗證法、抽查核實法。在涉農資金跟蹤審計的案例分析上，閔志剛（2012）以蔬菜儲備專項資金跟蹤審計為研究對象，根據蔬菜儲備特點如季節(jié)性、有償性、平衡性和多樣性，以及蔬菜儲備制度內部風險制定跟蹤審計的目標，即優(yōu)化蔬菜儲備規(guī)模和時間，減少開銷。可以看出農業(yè)覆蓋范圍廣泛，種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)均有涉及，而農業(yè)的特殊性決定了農業(yè)專項資金項目開展具有季節(jié)性和不穩(wěn)定性，因此加大了跟蹤審計的難度。此外，農業(yè)專項資金來源既有中央政府撥款，也有地方政府扶持和外資引進，因此對農業(yè)專項資金的跟蹤審計是一項復雜和巨大的工程。但是總的來說在惠農政策下，農業(yè)專項資金跟蹤審計不僅提高了資金使用率，保障了農民利益，更推動了行業(yè)發(fā)展。農業(yè)專項資金跟蹤審計是時代發(fā)展的必要要求，也是促進國民經濟發(fā)展的有力保障。

（二）農業(yè)專項資金跟蹤審計的特點

農業(yè)專項資金跟蹤審計要求審計人員從項目建立初期參與農業(yè)工作，在項目建立、設計、實施、操作、結項等過程中全程跟蹤管理，充分發(fā)揮審計人員的監(jiān)督和評價職能，保證支農項目工作的高經濟性和高效率性。具體來說有以下特點：

1、審計視角更廣闊。相比于傳統(tǒng)審計，農業(yè)專項資金跟蹤審計的范圍更廣，更多從企業(yè)長遠發(fā)展的角度，更加系統(tǒng)全面地作出審計評價。常規(guī)審計通常選擇對企業(yè)已經發(fā)生的經濟活動和重大決策事項進行分析，因為角度狹窄容易使得考慮不全面，審計評價具有片面性。而農業(yè)專項資金跟蹤審計會對涉及農業(yè)專項資金的經濟活動以及即將發(fā)生的情況進行綜合考察，對涉農項目的認知更清晰，覆蓋時間更長。

2、審計約束效力更強。一般而言，審計部門的監(jiān)管效力，會對大部分企業(yè)形成一定的約束行為，防止出現(xiàn)違法亂紀現(xiàn)象，作用時間和范圍越廣，約束力越強。傳統(tǒng)農業(yè)審計的效力具有隨機性和半強制性，容易助長被審計對象的僥幸心理，從而產生道德風險。農業(yè)專項資金跟蹤審計延長了審計時間，做到了實時監(jiān)管，無形中加大了被審計單位人員的壓力，降低了違法現(xiàn)象發(fā)生的概率，保障了資金安全并提高了使用效率，推動項目的順利展開。

3、時效性更明顯。農業(yè)專項資金的一般審計多為事后審計和追蹤審計，對于已經發(fā)生的經濟活動無法及時止損，降低了財政資金的利用效率。農業(yè)專項資金跟蹤審計做到了對所有涉農項目的及時跟蹤，關注項目所需技術和人才，對于不合理的地方進行調控，也能根據市場行情及時調節(jié)項目發(fā)展方向，出現(xiàn)結構性矛盾時能夠作出合理判斷，可以說充分發(fā)揮了審計監(jiān)管的作用，有力推動了農業(yè)專項資金的投入和使用。

三、農業(yè)專項資金跟蹤審計存在的問題

（一）審計的內容較為單一

隨著我國對農業(yè)重視程度的增加，對農業(yè)投入的資金也逐年增加，范圍越來越廣，涉及的項目越來越多，相關聯(lián)的部門逐漸遍布農林牧漁各行業(yè)，涉及科技部、發(fā)改委、農業(yè)部、財政部、工信部、商務部，甚至還包括水利部、交通部、自然資源部等，涉及良種良法等各種科技興農項目、加工企業(yè)、農田水利設施等諸多方面，數量之多，項目極為繁瑣。目前不少地方將涉農資金捆起來整合使用，涉及的參與部門各盡其力、各計其功。大規(guī)模的涉農項目導致了跟蹤審計難度增加，而且農業(yè)審計只簡單地針對財務信息，比如資金的去向審計，很難全面監(jiān)督到各個層面。此外，各部門之間管理結構混亂，缺乏有效溝通，信息獲取的難度較大，也容易削弱跟蹤審計的功能。

（二）農村基礎設施落后導致審計過程較難

按鐵路網絡來看，美國擁有25.7萬公里的鐵路網絡，而中國擁有13.1萬公里，二者差距較大，總里程的缺乏導致了我國鐵路運力依然不足。另外，按公路來看，雖然我國的高速公路里程數已經是世界第一，但整體公路網的里程數只是世界第三，而且很多地方都是公路通到村口，但進村以后就沒有公路通行，特別是在擁有豐富的土地資源和森林資源的山區(qū)，基礎設施更加不完善。農業(yè)發(fā)展項目多在農村，但由于地處偏遠，交通不便，部分審計人員以此為理由只進行賬面審計，官僚主義和形式主義作風嚴重，不僅達不到審計的目的和要求，還損害了國家形象。實際上許多農業(yè)項目需要現(xiàn)場走訪考察，深入農村，必要時還需要對農戶進行入戶調查，深層次挖掘真實信息，僅憑賬面信息并不能完全掌握財政資金的使用狀況。同時，由于地理位置偏遠還很難獲取農戶的述求和意見，也很難了解涉農項目在推進過程中的問題。

（三）對農業(yè)政策的解讀不到位

根據每年的國務院1號文件，可以清晰地看出國家層面非常重視“三農”發(fā)展，雖然國家政策一直將農業(yè)作為重點，但我國農業(yè)還沒到達高速發(fā)展期，在工業(yè)已經到達發(fā)展瓶頸期的前提下，目前許多公司企業(yè)已經將研究發(fā)展方向轉為農業(yè)，旨在更好地響應國家政策要求。比如2019年，國家針對農村出臺的六大政策包括：城鄉(xiāng)醫(yī)保并軌、政府購買棚改服務取消、發(fā)展查治農村公路、《土壤污染防治法》的實施、繼續(xù)開展網絡提速降費、小麥最低收購價下調3分錢。雖然審計署對“三農”工作的重視度逐年加強，在推動“強農惠農”政策的有效實施中起了重要作用，各司局都有涉及農業(yè)審計的項目，但許多農業(yè)政策在不同司局有重疊部分，尤其是在出現(xiàn)波動性風險和結構矛盾時，不同地方采取的有效措施不一致。如果對農業(yè)政策沒有充分的解讀和認識，就會導致統(tǒng)籌安排出現(xiàn)偏差，審計資源得不到合理利用，無法形成合力，最終導致審計結果的低效率甚至無效。

（四）涉農資金來源廣泛，加大審計難度

目前，我國農村金融市場主要依賴農商行、農信社等傳統(tǒng)金融機構，在實際金融交易過程中，由于農企和農戶存在貸款額度小、經營分散及可供抵押資產較少等問題，傳統(tǒng)金融機構往往不愿意提供借貸資金。為解決處于上下游中小農企和農戶融資問題，中央政策文件中多次提及“支持‘三農’和小微企業(yè)”“改造并拓展農業(yè)全產業(yè)鏈”。在此政策背景下，互聯(lián)網金融機構正加速布局農業(yè)領域，以供應鏈為突破口來解決“三農”融資問題。農業(yè)部每年都有大量涉農資金往下?lián)埽ǔＪ菗艿绞±?，然后由省里往下?lián)?。大體范圍有：商品糧生產基地建設、畜牧業(yè)發(fā)展、特色種植業(yè)、種子繁育基地、農業(yè)綜合開發(fā)等，細項大概有一二十項，部里的資金到省里，省里再配套一部分，撥往市再到縣，有的省是直接撥到縣。還有些項目資金，如國家級農產品龍頭企業(yè)的資金，大項的技改資金、研發(fā)資金，也可能由部里“戴帽”下達，所謂“戴帽”是指定給某企業(yè)或某項目的。按程序，縣里需要做好項目準備申報材料，經市、省簽署意見，層層往上報。這樣復雜的資金審批過程也就導致了審計過程的復雜性，需要對財政以及相關的農業(yè)、農技、土管等業(yè)務部門都一一進行審計，這種橫跨多個部門的審計既加大了審計難度，還需要審計人員付出更多的時間和精力，但若只是形式上對其他業(yè)務部門進行調查，無疑達不到審計的目的，這正是農業(yè)審計工作中的一個重點和難點。

四、農業(yè)專項資金跟蹤審計的對策研究

（一）擴大跟蹤審計內容覆蓋面

針對目前審計內容單一的問題，應該從審計資金、項目過程等方面豐富審計內容，區(qū)別于對財務信息的傳統(tǒng)跟蹤審計，更多地轉向對農業(yè)專項資金所涉及的所有項目和資源的審計，分別從設計階段、招投標階段、簽訂合同、施工、驗收、竣工等幾個階段對項目材料的使用、配套設施的完整度、招標程序進行詳細檢查，降低項目面臨的風險，幫助施工企業(yè)最大限度地保障項目順利進行，從靜態(tài)向動態(tài)轉化，從事后審計向事前、事中結合轉化，提高功效，充分發(fā)揮跟蹤審計的價值。

（二）加強農村地區(qū)基礎設施建設

一個國家基礎設施發(fā)展所體現(xiàn)的資本積累水平是決定經濟發(fā)展速度和多樣性的關鍵因素。雖然生產性投資與增長之間存在直接聯(lián)系，但社會和經濟基礎設施（如道路、電力、水、衛(wèi)生和通信）促進和整合了經濟活動。例如，農民可以在采用新技術或投資農業(yè)機械后增加產量，但如果沒有足夠的運輸設施和市場機構，額外的生產就不會產生市場價值。目前農村主要的基礎設施不足，下水道建設不足，污水處理不完善，村內道路不夠寬。從保障基礎環(huán)境入手，如道路、水電、污水、改廁、垃圾等，整治好村落環(huán)境后，根據發(fā)展需要投資其他基礎建設。改廁、飲水、垃圾是和健康密切相關的，道路、電力與發(fā)展相關。更重要的是，審計是需要深入調查的，便利的交通不僅節(jié)約了時間成本，也可以提高農民生活的滿足感和幸福感，使其更愿意配合審計人員的工作，從而有效地提高審計效率。

（三）加強審計人員對農業(yè)政策的解讀

農業(yè)與人們的生活息息相關，無論巨微都需要抓緊落實。經營主體能夠帶動周邊人共同發(fā)展致富，助力現(xiàn)代農業(yè)建設，因此財政補貼扶持資金也是近兩年來的一個重大改革。審計人員在農業(yè)政策上必須加強學習，可以聘請涉農專家或人員進行培訓，圍繞農業(yè)農村發(fā)展形勢進行講解，并結合當下的國際和國內背景進行分析，以便更好地理解，及時了解掌握中央強農惠農富農政策及現(xiàn)代農業(yè)科技的新知識、新方法、新技能。在審計內容上，除了資金審計，還要靈活運用審計方法，擴大審計范圍。

另一方面，2020年中國將全面進入小康社會，農村整體水平都會提高，但當老人不能務農，年輕人不愿意務農時，未來的農村將會面臨撂荒、農民文化水平低等問題，所以國家正大力發(fā)展農業(yè)，這從各個省份對合作社創(chuàng)辦的資金投入、對合作社購置農機具的補貼力度可以體現(xiàn)。未來，農民都會是職業(yè)農民，土地會向規(guī)?；?、連片化經營發(fā)展，會有越來越多的合作社建立起來，從事農業(yè)的薪資水平會提高，越來越多的專業(yè)人才愿意回到農村。

（四）增強審計人員的軟件技術運用能力

科學技術在農業(yè)審計中發(fā)揮著重要作用。提高必要的農業(yè)項目資金使用效率需要管理大量數據。此外，獲取及分析這些數據或文件對于成功的審計至關重要，可用于證明確保高效率的資金使用。例如，方便的審計應用程序可以幫助管理文檔和工作流程以進行審計，以及改進日常業(yè)務操作。審計應用程序還可以協(xié)助處理包括管理、存檔培訓和認證記錄、統(tǒng)計數據以及數據收集和分析在內的流程，這些流程都可以使用審計程序輕松訪問?，F(xiàn)在是大數據時代，應建立大數據分析平臺，將農村資源資產、債權債務、宅基地面積等數據錄入，與自然資源和規(guī)劃局核定耕地、林地、草地等準確數值。尤其是現(xiàn)在面臨產權制度改革，清產核資和清人分類是改革工作的兩項重點工作，還要聯(lián)合公安部門確認集體經濟組織成員，這些數據都需要通過技術軟件進行交叉對比分析。審計人員大多還停留在賬本審計，對新技術的接受程度不足，特別是縣市地區(qū)，計算機的使用頻率較低，各個軟件也不能及時更新，隨著數據量的逐漸增加，對技術型軟件的依賴度也會增加，因此必須加強審計人員的軟件技術運用能力，尤其是剛進入審計行業(yè)的年輕人，正是學習的最佳時機，同時要積極向審計經驗豐富的人員學習現(xiàn)場審計，提高審計效率。

此外，農業(yè)審計工作的最終目的是為了改善農民生活水平，提高幸福感，應把審計監(jiān)督服務與提高農民生產生活質量聯(lián)系起來。為經濟發(fā)展服務、為新農村建設服務、為構建和諧社會服務是審計機關義不容辭的責任。一方面仔細審核項目建設各環(huán)節(jié)。從立項到驗收認真檢查，防止其存在不合建筑規(guī)程的問題，對照合同文件等資料，特別注重查處施工單位是否挪用資金的問題；另一方面對新建、在建項目前移監(jiān)督關口，審計提前介入，全過程跟蹤，對發(fā)現(xiàn)的問題提出建議并督促整改。同時注重社會監(jiān)督，主要鼓勵農戶進行實時跟進，比如大型農業(yè)項目的建設進展情況，審計時可以作為參考對象?！?/p>