摘? ?要： 政府向社會組織購買服務(wù)有時存在外包失靈現(xiàn)象。外包失靈的具體表現(xiàn)為市場競爭機制的缺乏，購買程序的非完備性，社會組織存在供給方缺陷，服務(wù)供給水平低等方面。造成外包失靈的具體原因包括：政府在購買服務(wù)中存在控制導(dǎo)向，政府缺乏“精明管家”的能力，社會組織存在志愿失靈和合約失靈等問題。未來矯正外包失靈主要從建設(shè)服務(wù)型政府、加強制度供給、完善社會組織治理結(jié)構(gòu)等方面著手。

關(guān)鍵詞： 政府; 社會組織; 購買服務(wù);外包失靈

中圖分類號： C936? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.006

文章編號： 1673-9973（2019）01-0031-07

近年來，政府向社會組織購買服務(wù)成為地方政府社會治理創(chuàng)新的一個重要改革舉措，各個地方政府紛紛采取措施向社會組織購買服務(wù)。綜觀全國向社會組織購買服務(wù)的改革實踐，發(fā)達地區(qū)由于具有經(jīng)濟條件相對優(yōu)越、社會組織發(fā)育較好等優(yōu)勢，所以它們在向社會組織購買服務(wù)具有購買范圍廣泛、購買模式多樣化等特征。相對而言，欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟條件相對有限，社會組織發(fā)育滯后等原因?qū)е孪蛏鐣M織購買服務(wù)這一改革實踐相對滯后。當(dāng)前，對于欠發(fā)達地區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急是改革完善向社會組織購買服務(wù)的模式，以便促進此項改革健康發(fā)展。鑒于此，筆者以廣東省欠發(fā)達地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的購買模式為例，來探討欠發(fā)達地區(qū)向社會組織購買服務(wù)存在的問題及未來改進的路徑。

一、文獻綜述與研究框架

伴隨著政府向社會組織購買公共服務(wù)的不斷推進，學(xué)術(shù)界對向社會組織購買公共服務(wù)的研究呈現(xiàn)不斷深化的趨勢。一方面，一些學(xué)者基于不同的“分類標(biāo)準(zhǔn)”對向社會組織購買服務(wù)進行分類，分析不同類型購買模式的特征;另一方面，基于地方特色的案例研究也不斷涌現(xiàn)。回溯現(xiàn)有研究，向社會組織購買服務(wù)模式研究主要集中在“購買模式分類”和“購買典型案例”兩個方面。

（一）部分學(xué)者基于不同的“研究維度”對購買服務(wù)進行“類型學(xué)”的研究

從分類學(xué)意義上說，分類維度是對事物進行分類的充分必要條件。因此，學(xué)界從不同的研究維度對政府向社會組織購買服務(wù)進行分類。[1]清華大學(xué)非營利組織研究所的王名基于“購買競爭性”和“社會組織獨立性”這兩個維度將向社會組織購買服務(wù)的模式分為“依賴型的非競爭性購買”、“獨立型的非競爭購買”、“獨立型競爭性購買”三種模式;其中第一種模式既缺乏競爭性的制度安排，也缺乏具有獨立性的社會組織;第二種模式的主要特點在于，社會組織雖然具有一定的獨立性，但購買過程卻是非競爭性;第三種模式則是一種具有充分競爭性的購買制度安排。[2]北京大學(xué)學(xué)者王浦劬在王名分類的基礎(chǔ)上，將向社會組織購買服務(wù)進一步分為“獨立關(guān)系競爭性購買”、“獨立關(guān)系非競爭性購買”、“依賴關(guān)系競爭性購買”、“依賴關(guān)系非競爭性購買”四種工作模式;可以看出，這種分類模式比前述分類方法多了“依賴關(guān)系競爭性購買”這一購買模式。[3]19汪錦軍基于購買服務(wù)的功能特性等維度將向社會組織購買服務(wù)分為“協(xié)同增效模式”、“服務(wù)替代模式”、“拾遺補缺模式”。[4]顯然，這一分類模式主要聚焦于政府與社會組織的“功能比較”，即這種分類模式主要關(guān)注社會組織在公共服務(wù)供給中對政府起到何種功用，是相互協(xié)同增效，還是在某一領(lǐng)域替代政府，抑或是起到對政府功能的查漏補缺作用。同時，基于“實際購買方式”的維度，中國政府向社會組織購買服務(wù)主要存在“合同制”、“直接資助制”和“項目申請制”三種購買方式;合同制是購買服務(wù)的最基本方式，其主要特征是購買服務(wù)的各方簽訂契約合同，把公共服務(wù)合同外包給社會組織來實現(xiàn)公共服務(wù)供給，這種方式在歐美發(fā)達國家較為常見;直接資助就是政府直接給社會組織等公共服務(wù)機構(gòu)提供經(jīng)費、財、物等方面的支持，使社會組織提供政府和社會所需要的相關(guān)服務(wù)，這一購買模式在我國比較常見;這種方式就是由社會組織主動設(shè)計相關(guān)項目，然后向政府提出申請立項的方式，或者由政府設(shè)計項目向社會組織進行招標(biāo)，項目申請制近年來在我國也逐漸興起。[3]17，19李軍鵬也從各國購買服務(wù)的方式總結(jié)出購買服務(wù)幾種常見方式包括合同外包方式、公私合作購買方式、政府補助方式和憑單制方式等。[5]17，29

（二）部分學(xué)者聚焦于購買服務(wù)的“典型案例”，總結(jié)不同購買實踐的典型特征

向社會組織購買服務(wù)，其目的之一是為了培育社會組織。在這一改革進程中，“公益創(chuàng)投”成為不少地方購買服務(wù)的重要模式。公益創(chuàng)投就是政府、營利組織或基金會以“投資社會組織或社會企業(yè)”的方式幫助創(chuàng)業(yè)中的社會組織或社會企業(yè)，以助其創(chuàng)業(yè)成功;公益創(chuàng)投在一定程度上能夠優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量，培育了能夠提供公共服務(wù)的社會組織或社會企業(yè)等“公共服務(wù)生產(chǎn)者”，公益創(chuàng)投還整合了公共服務(wù)供給過程中所有各方的力量，即公益創(chuàng)投充分發(fā)揮了政府、社會組織、社區(qū)居民的積極性。[6]陳為雷通過對上海等地購買服務(wù)的實踐進行分析，認為這些模式實際上是一種項目制購買模式，項目制實際上就是項目承包制，它包含招標(biāo)、委托發(fā)包和公益創(chuàng)投等活動;社會服務(wù)項目制在某種意義上扮演著把將服務(wù)目標(biāo)融合進公共制度的“橋梁”角色，同時，它還在一定程度上促使政府與社會組織之間建立起合作關(guān)系。[7]單個社會組織畢竟力量有限，因此，北京市創(chuàng)造性地提出“組團購買模式”，即不同社會組織在政府的支持和幫助下，共同合作，共同參與公共服務(wù)的供給;組團模式實際上構(gòu)建了一個多元主體合作與互動的開放網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中，政府、各個社會組織均扮演著不同的角色。[8]考察世界范圍內(nèi)的購買公共服務(wù)實踐可以發(fā)現(xiàn)，比較典型的購買服務(wù)的模式主要包括美國式的“契約外包”模式、英國式的“市場檢驗”模式以及新西蘭式的“激進民營化”模式;美國式購買模式在本質(zhì)上就是合同外包模式，合同外包或購買服務(wù)幾乎涵蓋美國政府固有職能以外的所有領(lǐng)域;市場檢驗?zāi)Ｊ酵ㄟ^市場來檢驗政府職能的供給屬性，以確定購買服務(wù)的范圍;激進民營化模式則是將全部公共服務(wù)都納入到市場供給當(dāng)中去，公共服務(wù)幾乎全部由第三部門或私營組織來承擔(dān)。[5]17，29

從以上分析可以看出，政府向社會組織購買服務(wù)的模式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，不同購買服務(wù)模式受到經(jīng)濟發(fā)展水平、國別、社會組織發(fā)育情況等因素的影響。不同購買服務(wù)模式雖然存在著較為顯著的差別，但實際上，這些購買服務(wù)的模式都包含著“政府與社會組織的關(guān)系”和“購買服務(wù)的制度安排”這兩個維度。就“政府與社會組織關(guān)系”這一維度而言，它又包含政府的管理取向、政府的資源供給、社會組織的獨立性、社會組織數(shù)量和成熟度等方面的內(nèi)容;就“購買服務(wù)的制度安排”而言，它包含合同外包的制度設(shè)計、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測與管理、購買服務(wù)具體方式等方面的內(nèi)容。由此，筆者嘗試以以上兩個維度作為本文的分析框架，同時選取廣東欠發(fā)達地區(qū)購買服務(wù)的案例，來分析欠發(fā)達地區(qū)政府向社會組織購買服務(wù)模式的特點，探討未來可能的完善路徑。

二、購買服務(wù)的案例呈現(xiàn)：來自S市Z區(qū)的改革實踐概述

筆者選取的案例是廣東省欠發(fā)達地區(qū)S市Z區(qū)向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的改革實踐。S市是廣東省欠發(fā)達地區(qū)的一個地級市，該市近年來積極響應(yīng)國家、省委省政府的號召，不斷推進政府向社會組織購買服務(wù)的改革。S市和全國大多數(shù)地方一樣，面臨著老年人口增多和養(yǎng)老服務(wù)供給問題。為此，S市政府著手向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)。2016年5月，S市民政局印發(fā)了《S市城市社區(qū)居民養(yǎng)老方案》，鼓勵向社會組織等社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)。S市養(yǎng)老服務(wù)改革的目標(biāo)是向社會組織以及私營企業(yè)購買養(yǎng)老服務(wù)，逐步構(gòu)建起完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。改革的目標(biāo)是“健全養(yǎng)老服務(wù)體系，引導(dǎo)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)”。為支持這項改革，S市財政對此項改革給予了一定的支持，市財政每年投入500萬元到改革試點中。每個試點單位給予50萬的經(jīng)費支持，其中30萬元用于建設(shè)資金，20萬元用于運營資金。S市Z區(qū)向社會組織購買服務(wù)的主要運作方式是，以政府為主導(dǎo)，同時社會參與和市場化力量相結(jié)合。項目發(fā)起者是市級政府相關(guān)職能部門，區(qū)和街道一級負責(zé)實施。具體運作方式包括“公開性招標(biāo)、邀標(biāo)或競爭性談判或單一采購方式”，主要采購對象是社會工作類社會組織或養(yǎng)老服務(wù)類社會組織。購買養(yǎng)老服務(wù)項目的管理采取“二級管理體制”，即縣區(qū)民政局負責(zé)統(tǒng)籌管理，街道負責(zé)購買，社會組織等社會力量負責(zé)供給，同時志愿者等義工組織也積極參與。購買服務(wù)的監(jiān)督管理主要包括資金的監(jiān)督管理和服務(wù)供給的績效評估。資金的監(jiān)督管理主要由縣區(qū)民政部門會同財政部門負責(zé)。服務(wù)供給的績效評估采取獨立第三方績效評估的形式來進行，或采取由縣市區(qū)民政部門會同財政、審計部門共同組建評估小組來對社會組織提供公共服務(wù)進行績效評估?？傮w上，S市Z區(qū)的購買服務(wù)改革采取試點形式進行改革，即Z區(qū)選擇該區(qū)條件較好的街道實施向社會組織購買服務(wù)的試點。2016年S市選擇該市的Z區(qū)和W區(qū)的部分街道和社區(qū)進行向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)試點。每個試點街道都籌建“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”。購買服務(wù)的運作方式是“堅持政府主導(dǎo)、社會參與和政府購買服務(wù)的市場化運作相結(jié)合原則來推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展”。

三、Z區(qū)購買服務(wù)的“外包失靈”分析

從總體上看，Z市購買服務(wù)的模式屬于一種“合同外包模式”或“競爭投標(biāo)模式”。作為政府改革的一項重要措施，政府購買服務(wù)有其特定的內(nèi)涵。根據(jù)財政部2014年印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）文件中的定義，政府購買服務(wù)“是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用”。從財政部關(guān)于政府購買服務(wù)的定義中可以看出，政府向社會組織購買服務(wù)需要包括幾個環(huán)節(jié)：市場競爭機制、購買程序、社會力量、契約合同及其管理等。下面筆者從以上幾個維度對S市Z區(qū)向社會組織購買服務(wù)進行分析，總結(jié)其購買服務(wù)失效或外包失靈的具體表現(xiàn)。

（一）市場競爭機制缺失

一般而言，形成完全競爭市場需要這樣幾個條件：一是大量的供給方和大量的需求方;二是大量同質(zhì)性或可替代服務(wù)或物品的存在;三是信息的完備性，即市場上的交易者都掌握市場及產(chǎn)品和用戶的相關(guān)信息。顯然，這是一種理想情況，在現(xiàn)實情況下，滿足完全競爭市場的條件幾乎不存在。但是，完全競爭市場條件作為一種標(biāo)準(zhǔn)卻具有重要的意義，它能夠衡量一個市場是否具有一定的競爭程度。就S市政府向社會組織購買服務(wù)而言，它的市場競爭程度比較低，政府向社會組織購買服務(wù)相對缺乏市場競爭機制。首先，政府向社會組織購買服務(wù)具有天然的需求方缺陷。這種需求方缺陷主要特征是需求主體的單一性，即購買服務(wù)的一方都是政府或相關(guān)公共部門。雖然從表面上看，購買服務(wù)領(lǐng)域存在著眾多的購買主體——眾多政府機構(gòu)或部門，但實際上，它們大都是具有壟斷性質(zhì)的公權(quán)力部門。需求方缺陷會導(dǎo)致政府向社會組織購買服務(wù)這一改革措施無法實現(xiàn)原初“發(fā)揮市場機制”的目的，政府會運用行政權(quán)力對購買服務(wù)的社會組織進行控制。從以上對S市購買服務(wù)的案例可以看出，購買主體實際上包括多個政府部門的參與，即購買服務(wù)已經(jīng)不是單一部門的參與，它實際上是政府作為一個整體在向社會組織購買服務(wù)。其次，需求方缺陷還在于政府無法準(zhǔn)確了解公共服務(wù)供給的相關(guān)信息。唐納德·凱特爾認為：“一系列不同的問題正在折磨著市場的需求方。……政府的行為有時會不利于市場競爭，有時又會因無法明確定義產(chǎn)品而在書寫優(yōu)質(zhì)合同方面絞盡腦汁?！盵9]27在這里，凱特爾實際上指出了政府在購買服務(wù)時存在著一個重要的缺陷，即政府缺乏相關(guān)信息，他既不了解產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)信息，也不了解供給方的相關(guān)信息。在S市購買服務(wù)的實踐中，S市相關(guān)部門對社會組織以及相關(guān)服務(wù)的信息頁比較缺乏。

（二）購買程序的非完備性

競爭性購買另外一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是購買程序的完備性，即購買程序要杜絕尋租舞弊等機會主義行為，以保證購買過程科學(xué)、公正、合理。美國民營化大師對合同外包過程進行過詳細的討論，他認為簽約過程或購買程序既需要外包前的相關(guān)準(zhǔn)備，例如考慮實施合同外包等環(huán)節(jié)，也包括選擇具體外包項目;既包括考慮市場競爭程度，也包括“了解投標(biāo)意向和資質(zhì)”;既包括促進“管理者參與的競爭”，也包括“實施公平招標(biāo)”以及監(jiān)督合作的執(zhí)行等若干環(huán)節(jié)。[10]184，185薩瓦斯對合同外包的制度和程序非常重視，認為這是合同外包績效良好的重要保證，他曾指出：“合同承包的合理實施將創(chuàng)造競爭并使其制度化，而這正是鼓勵良好績效的核心因素?！盵10]139顯然，薩瓦斯之所以對外包程序如此重視，是因為完備的購買程序能夠創(chuàng)造制度化的競爭，能夠真正提高民營化的績效。

S市在購買服務(wù)的過程中，相關(guān)主管部門也在文件中對購買程序做了一些規(guī)定，但總體上，相關(guān)制度設(shè)計相對較為粗略，無法真正起到促進公平競爭的作用。根據(jù)該市購買服務(wù)的相關(guān)文件，相關(guān)購買制度和程序主要包括：一是政府采購要按相關(guān)政府采購的程序來進行，采取邀標(biāo)、競爭性投標(biāo)或單一來源采購形式進行;二是合同簽約環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)只是簡單說明合約內(nèi)容要包括購買范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容?？傮w上看，S市購買程序的非完備性主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：首先，購買過程缺乏購買前的準(zhǔn)備程序。例如，缺乏合同外包前相關(guān)考慮環(huán)節(jié)的規(guī)定。其次，缺乏對市場競爭程度的考慮以及對參與者投標(biāo)意向和資質(zhì)的考慮等。另外，對合同招標(biāo)缺乏細節(jié)性的規(guī)定，容易影響合同招標(biāo)的質(zhì)量。S市的一個民政部門官員在訪談中曾經(jīng)表明，該區(qū)購買服務(wù)相關(guān)工作準(zhǔn)備委托給獨立第三方來進行操作。實際上，這種委托第三方負責(zé)招標(biāo)的制度設(shè)計也存在一定的問題。表面上看，相關(guān)部門將此權(quán)力委托給第三方，有利于更加公正、公開地進行招標(biāo)。但實際上，委托第三方進行招標(biāo)卻使相關(guān)部門沒有動力去設(shè)計更完善的合同，去了解競標(biāo)者的投標(biāo)意向和資質(zhì)，去進一步促進市場競爭。這些最終影響購買服務(wù)的質(zhì)量。

（三）社會組織等供給方存在缺陷

如前所述，完全競爭市場重要條件之一是一定數(shù)量的供給方，對于政府向社會組織購買服務(wù)而言，就是存在一定數(shù)量能夠提供公共服務(wù)的社會組織。換言之，完全競爭市場不允許出現(xiàn)供給方缺陷。凱特爾在談到供給方缺陷時認為，“供給方面的缺陷大致分為三類”：第一是是否存在“一個市場”，即是否存在這樣一個市場，它能夠為政府等需求方提供他們想購買的相關(guān)服務(wù)和公共物品;第二是“競爭水平”，即這些供給方之間為了獲得相關(guān)服務(wù)合同而進行競爭的水平;第三是“外部副效應(yīng)”，即還有那些外部因素的屬性以及相關(guān)副效應(yīng)等。[9]25就S市的社會組織發(fā)育情況來說，S市的社會組織不但數(shù)量少，而且這些社會組織發(fā)育還不充分。換言之，S市政府向社會組織購買服務(wù)存在著供給方缺陷。據(jù)相關(guān)報道顯示，截至2016年6月，S市社會組織總量達到1632家，這些社會組織遍布S市城鄉(xiāng)各個領(lǐng)域;從社會組織成立情況看，這些社會組織有的是政府扶持建立，如S市的某社會組織;從類別上看，S市社會組織里面包括954家社會團體，其中民非單位678家;S市社會組織發(fā)育存在的最大問題是，多數(shù)社會組織能力還需提高，且規(guī)模不大，難以滿足人們物質(zhì)、經(jīng)濟文化的需要。[11]顯然，S市政府向社會組織購買服務(wù)的供給方缺陷十分明顯。概括而言，S市購買服務(wù)供給方缺陷主要表現(xiàn)在“是否存在一個市場”和“市場競爭水平”這兩個方面。如果沒有一定數(shù)量的社會組織參與公共服務(wù)供給，就難以形成競爭性的市場;如果社會組織提供公共服務(wù)的能力不強，說明購買服務(wù)的市場競爭程度比較低。這些供給方缺陷都會影響到政府向社會組織購買服務(wù)的質(zhì)量。

（四）服務(wù)供給水平低

在向社會組織購買公共服務(wù)的過程中，S市社會組織提供公共服務(wù)的水平還比較低。以S市Z區(qū)的H社會組織為例，該社會組織承接了來自各級政府的公共服務(wù)數(shù)十項。從表面上看，該社會組織基本完成了政府所委托的各種公共服務(wù)任務(wù)，但實際上，公共服務(wù)提供數(shù)量和質(zhì)量仍然存在供給不足的問題。社會組織服務(wù)供給能力不足體現(xiàn)在人員、資金以及專業(yè)知識等方面。在與該社會組織相關(guān)人員訪談的過程中，該社會組織的工作人員表示，他們目前最大的問題還是人員不足，他們亟需志愿者的加入。特別是在社區(qū)養(yǎng)老這一領(lǐng)域，他們在人員上存在較大缺口。另外，社會組織提供公共服務(wù)也存在著形式化的問題。以S市的H社會組織為例，該社會組織提供公共服務(wù)的形式之一是運營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。養(yǎng)老服務(wù)中心主要為社區(qū)老人提供各種娛樂活動，但服務(wù)中心最大的問題是平時到服務(wù)中心的人數(shù)偏少。接受服務(wù)的人數(shù)偏少主要是因為服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都不能達到社區(qū)居民的要求，或者相關(guān)服務(wù)并不能滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。

四、Z區(qū)購買服務(wù)外包失靈的邏輯分析

造成政府向社會組織購買公共服務(wù)購買失靈的原因是多方面的，其中既有政府方面的原因，也有社會組織方面的原因。

（一）政府的控制導(dǎo)向?qū)е赂偁帣C制的缺失

在政府向社會組織購買服務(wù)的過程中，政府的管理控制導(dǎo)向主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對公共服務(wù)的壟斷供給;二是對社會組織的嚴格規(guī)制。

就前者而言，由于政府在公共服務(wù)供給中具有天然的壟斷地位，所以購買服務(wù)中政府相對于社會組織而言具有巨大的優(yōu)勢。表面上看，政府向社會組織購買服務(wù)賦予了社會組織獨立的地位，但實際上，政府能夠通過各種手段達到控制社會組織的目的。研究發(fā)現(xiàn)，雖然在政府向社會組織購買服務(wù)的過程中存在著競爭購買模式，但是，“獨立競爭性購買在我國只是散在現(xiàn)象”，而依賴關(guān)系非競爭購買和獨立關(guān)系非競爭購買則是政府向社會組織購買服務(wù)的主要方式，而且，這兩種方式都存在著問題，依賴非競爭性購買模式實際上違反了“購買服務(wù)”的原則與內(nèi)涵，獨立非競爭購買模式實際上也是以“政府主導(dǎo)”和“定向委托”的方式進行的。[12]換言之，政府始終在購買服務(wù)的改革中處于主導(dǎo)和控制地位。在這種情況下，購買服務(wù)中的競爭機制就被形式化，由此造成競爭機制的缺失。

就后者而言，政府對社會組織嚴格地規(guī)制也導(dǎo)致了競爭機制的缺失。政府向社會組織購買服務(wù)的競爭程度還取決于社會組織的數(shù)量和成熟程度，一定數(shù)量成熟社會組織的存在是保證政府向社會組織購買服務(wù)保持高競爭水平的關(guān)鍵。從目前看，我國社會組織的數(shù)量和質(zhì)量都位于一個較低的水平。如前所述，S市的社會組織無論在數(shù)量上，還是發(fā)展質(zhì)量上都有較大的提升空間。造成我國社會組織發(fā)育不足的主要原因是政府對社會組織規(guī)制過于嚴格。在計劃經(jīng)濟時期，政府對社會的全方位控制導(dǎo)致社會組織發(fā)展幾乎停滯;改革開放以來，雖然社會組織獲得了一定的發(fā)展空間，但社會組織的“雙重管理”體制仍然限制著社會組織的發(fā)展。對社會組織嚴格地規(guī)制導(dǎo)致我國社會組織發(fā)展水平落后，進而導(dǎo)致缺乏大量成熟社會組織參與公共服務(wù)供給，影響了政府向社會組織購買公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

（二）政府缺乏“精明管家”的能力

唐納德·凱特爾在談到公共服務(wù)外包時認為，“當(dāng)市場缺陷增加而市場自律減少的時候，對于政府來說，更為重要的就是做一個精明的買主”，而成為精明的買主意味著政府必須清楚“想買什么”、“從哪里買”、“到底買到了什么”。[9]145 “想買什么”實際上是一個公共服務(wù)界定的問題。實際上，這個問題并不簡單，因為界定公共服務(wù)是一個復(fù)雜的技術(shù)問題。一些簡單公共服務(wù)也許比較容易界定，但對于那些具有一定專業(yè)性、動態(tài)性和無形性的公共服務(wù)，它們的價格、服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)則較難給予定義。[13]由于政府往往缺乏相關(guān)服務(wù)專業(yè)知識和信息，所以在很多情況下，政府往往較難對公共服務(wù)進行清晰的界定?！皬哪睦镔I”主要涉及如何選擇供應(yīng)商的問題。對于政府而言，選擇社會組織也存在一定的風(fēng)險和困難。如果選擇不熟悉的社會組織，會存在一定的委托代理難題和代理者產(chǎn)生機會主義行為的風(fēng)險;如果選擇體制內(nèi)的官辦社會組織，則又存在內(nèi)部購買的問題?！暗降踪I到什么”則意味著購買服務(wù)是否最終達到原初的目標(biāo)，這需要購買者能夠?qū)Ψ?wù)供給進行精準(zhǔn)測量。實際上，精明管家能力還包括制度供給能力。在政府向社會組織購買服務(wù)過程中，政府在制度供給上還存在很多問題。例如，從S市購買服務(wù)的案例中我們可以看到，政府向社會組織購買服務(wù)的程序、合同設(shè)計、合同管理、服務(wù)評價等制度還需要進一步的完善和制定。

（三）社會組織存在契約失靈和志愿失靈的傾向

美國學(xué)者漢斯曼曾經(jīng)論證過社會組織提供公共服務(wù)制度優(yōu)勢;漢斯曼主要從合約失靈的角度來分析社會組織等非營利組織在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)越性;因為對于營利組織來說，由于它存在利益分配的動機，而由于市場中存在著嚴重的信息不對稱，所以消費者或購買者很難識別廠商或供給者是否提供了優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，即合同也無法保證提供者不作出損害消費者利益的機會主義行為，這就是合約失靈現(xiàn)象;而由于非營利組織存在利潤的非分配性約束，所以，非營利組織在提供分配性的慈善服務(wù)、較為復(fù)雜的物品或服務(wù)、服務(wù)的購買者與消費者存在分離情形下的服務(wù)時，往往不會出現(xiàn)那些損害消費者利益的欺詐或機會主義行為。[14]顯然，漢斯曼是從非營利組織的制度特性出發(fā)來分析它們提供公共服務(wù)優(yōu)勢的，但是，也必須看到，雖然社會組織等非營利組織具有利潤的非分配性等特征，但是社會組織等非營利性組織并非完美。美國非營利組織研究學(xué)者薩拉蒙曾經(jīng)對非營利組織的缺陷進行了分析，認為非營利組織存在“慈善不足”、“特殊主義”、“家長制作風(fēng)”、“業(yè)余主義”等種種弊病。[15]從薩拉蒙的分析可以看出，社會組織等非營利組織實際上也會產(chǎn)生很多問題，例如它的特殊主義實際上屬于一種利益的輸送，非營利組織的這些問題同樣也會造成合約失靈等問題。

在S市向社會組織購買公共服務(wù)過程中，同樣會存在著“志愿失靈”和“合約失靈”問題。S市社會組織的志愿失靈目前主要表現(xiàn)在慈善不足和業(yè)余主義兩個方面。一方面，S市社會組織的數(shù)量有限，在另一方面，這些社會組織無論是組織資源，還是服務(wù)供給能力都存在較大的問題。社會組織的這些弊端在一定程度上對非政府組織的非利潤分配特性造成負面影響。社會組織的這些問題說明，社會組織并不像理論分析的那樣有效，它會存在志愿失靈現(xiàn)象，而且，社會組織在供給公共服務(wù)的時候也會存在合約失靈現(xiàn)象，即社會組織也存在著違背合同約定產(chǎn)生機會主義行為。另外，政府向社會組織購買服務(wù)簽訂合同以后，還會存在管理問題。由于社會組織數(shù)量少，所以提供公共服務(wù)的社會組織往往是政府扶持的社會組織，所以，在競標(biāo)過程中容易出現(xiàn)內(nèi)部購買現(xiàn)象。合同往往成為象征性的約定，而沒有得到真正的執(zhí)行，進而導(dǎo)致合約管理的虛化。

五、矯正“外包失靈”的路徑選擇

如前所述，造成政府向社會組織購買服務(wù)的“外包失靈”原因很多，既有政府方面的原因，也有制度方面和社會組織方面的原因。因此，矯正外包失靈需要從政府類型、制度供給以及社會組織建設(shè)等方面入手。

（一）建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府

克服政府向社會組織購買服務(wù)外包失靈的關(guān)鍵在于，必須改變政府的控制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府?！霸谡纳鐣芾碇?，當(dāng)政府定位在協(xié)調(diào)和控制社會中各種各樣競爭行為的位置上時”，就會出現(xiàn)?？怂沟热怂f的“實際結(jié)果是政府無力按公共意愿辦事”，即政府的控制已經(jīng)失靈了。[16]從這段論述可以推斷，外包失靈只是控制失靈的一種表現(xiàn)形式，外包失靈的真正原因是控制導(dǎo)向的失靈。因此，克服外包失靈的當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變政府的控制導(dǎo)向，進而建立起具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府首先要克服政府在購買服務(wù)時的“控制行為”。一方面，政府需要拋棄以前在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理控制思維，要樹立服務(wù)的觀念。這種服務(wù)觀念不僅僅體現(xiàn)在為公眾服務(wù)方面，而且要體現(xiàn)在為社會組織等各類公共服務(wù)供給主體服務(wù)方面。在政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程中，政府的服務(wù)導(dǎo)向主要表現(xiàn)為為各個社會組織提供一個公平競爭的機會，避免出現(xiàn)內(nèi)部購買或指定購買的情形。為此，政府要創(chuàng)造一個社會組織公平參與競爭的制度環(huán)境。同時，政府的服務(wù)導(dǎo)向還表現(xiàn)在避免對提供公共服務(wù)的社會組織進行干預(yù)，即保持社會組織在供給公共服務(wù)過程中的獨立性和自主性。

建設(shè)具有服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府還需要祛除對社會組織的各種嚴格規(guī)制。自改革開放以來，我國政府逐漸重視社會組織在社會治理中的作用，社會組織得到了一定的發(fā)展。但與此同時，對社會組織的嚴格規(guī)制仍然存在。這突出表現(xiàn)在社會組織的建立條件上，我國成立社會組織必須得到業(yè)務(wù)主管部門和民政部門的雙重認可才能成立登記。社會組織的雙重管理體制嚴重制約著社會組織的發(fā)展。我國社會組織研究專家王名曾經(jīng)指出，社會組織的雙重管理體制實際上是一種雙重負責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度，這種制度設(shè)計為社會組織獲得合法身份制造了很大的困難。[17]顯然，過高的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致我國社會組織發(fā)育受限。政府向社會組織購買服務(wù)之所以競爭程度不高，社會組織數(shù)量少、發(fā)育不成熟也是重要原因之一。近年來，社會組織的雙重管理體制逐漸消除。2016年，國務(wù)院辦公廳制定《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》的文件，文件明確規(guī)定，對為城鄉(xiāng)社區(qū)提供民生類、慈善類、文化娛樂類、技術(shù)服務(wù)類的社會組織，降低準(zhǔn)入門檻。顯然，黨和國家已經(jīng)為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間，接下來的任務(wù)就是要繼續(xù)加大落實相關(guān)政策，繼續(xù)為社會組織發(fā)展提供一個良好的制度環(huán)境。

（二）政府要做“精明買主”以增加購買服務(wù)的制度供給

矯正政府向社會組織購買服務(wù)，需要政府增強合同管理能力，努力使自身成為一個精明的買主。唐納德·凱特爾認為，“如果想成為精明的買主，組織就必須學(xué)習(xí);如果想避免重復(fù)犯錯的話，組織就必須及時地發(fā)現(xiàn)并更正錯誤?！盵9]149，150也就是說，在政府向社會組織購買服務(wù)的過程中，政府要想成為精明的買主，一方面，政府需要不斷地學(xué)習(xí);另一方面，政府也要避免以前所犯的錯誤。就前者而言，政府及其管理人員要不斷地增強相關(guān)公共服務(wù)知識，行政管理人員需要對公共服務(wù)的屬性、供需狀況等有較為全面的了解;政府及其管理人員同時還需要掌握合同管理的知識，要能夠熟悉合同管理的流程。就后者而言，政府及其管理人員要不斷克服自身的缺點，改正自身存在的錯誤。唐納德·凱特爾認為阻礙政府機構(gòu)不斷學(xué)習(xí)的困境在于“利益沖突和組織文化”。[9]150實際上，這就是政府經(jīng)常犯錯的原因。公共部門有時過于關(guān)注自身的利益而導(dǎo)致在購買服務(wù)的改革中產(chǎn)生“失靈”的情形，同樣，也由于政府部門的官僚文化導(dǎo)致政府無法成為一個精明的買主。

政府在努力使自己成為一個精明買主的同時，也要增加購買服務(wù)的制度供給。制度保障是克服政府向社會組織購買服務(wù)失靈的重要措施。向社會組織購買服務(wù)的制度供給主要包括三個方面：購買服務(wù)的程序;合同設(shè)計的相關(guān)制度供給;監(jiān)督合同執(zhí)行的制度供給。首先，政府要規(guī)范購買服務(wù)的程序，使購買流程更加科學(xué)合理。向社會組織購買服務(wù)的流程一定要本著科學(xué)、公開、公正的原則來進行，要避免購買服務(wù)中的暗箱操作，要促進不同社會組織為提供服務(wù)進行良性競爭。其次，要增加合同設(shè)計的制度供給。合同設(shè)計是一個專業(yè)性很強的工作，因此，相關(guān)制度需要明確規(guī)定，合同設(shè)計要引入相關(guān)專業(yè)人士以及其他相關(guān)方的參與。參與合同設(shè)計的人員既要包括政府里面熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的專家，也要吸收政府外其他機構(gòu)的專家參與，也要引入服務(wù)對象以及基層管理人員的參與。另外，合同監(jiān)督管理一定要細化。合同監(jiān)督細則要明確監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式方法、監(jiān)督的原則等。合同監(jiān)督細則既要具體，也要具有可操作性。

（三）社會組織要加強自身建設(shè)，不斷提升專業(yè)服務(wù)能力

社會組織出現(xiàn)志愿失靈和合約失靈現(xiàn)象，說明社會組織也同其他組織類型一樣存在缺點。矯正社會組織志愿失靈、合約失靈的主要方法是加強社會組織的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。社會組織需要有一個良好的治理結(jié)構(gòu)，這是避免社會組織志愿失靈和合約失靈根本手段。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（下稱為《意見》），該《意見》明確指出，社會組織要“健全法人治理結(jié)構(gòu)”，即社會組織要通過健全法人治理結(jié)構(gòu)來加強自身的建設(shè)。根據(jù)《意見》，健全社會組織治理結(jié)構(gòu)需要從加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強民主決策、民主管理入手，同時也要健全內(nèi)部監(jiān)督機制。一方面，社會組織要建立健全會員大會制度、理事會和監(jiān)事會制度;另一方面，社會組織也要落實重大問題決策制度和矛盾協(xié)商制度等?？傮w而言，社會組織治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則是民主、公開、科學(xué)、合理。社會組織只有建立起公開、合理、民主的治理結(jié)構(gòu)，才能使社會組織最大限度地避免慈善不足、特殊主義、家長制作風(fēng)、機會主義等志愿失靈和合約失靈問題，才能從根本上解決購買服務(wù)的購買失靈問題。

為克服購買服務(wù)中的購買失靈，社會組織在健全治理結(jié)構(gòu)的同時，也要加強自身能力建設(shè)。社會組織的能力建設(shè)內(nèi)容主要包括社會服務(wù)能力建設(shè)。社會組織加強自身服務(wù)能力建設(shè)需要從聚焦服務(wù)領(lǐng)域、提高人員素質(zhì)、加強服務(wù)項目規(guī)劃等幾個方面入手。首先，社會組織要清晰界定自身的服務(wù)領(lǐng)域。只有專注才能產(chǎn)生卓越。對于社會組織來說，只有專注于自身的優(yōu)勢服務(wù)領(lǐng)域，才能逐漸產(chǎn)生品牌效應(yīng)。其次，社會組織要不斷提升組織成員的素質(zhì)。社會組織的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)是組織成員素質(zhì)的兩個重要支點，缺一不可。因此，社會組織要不斷提升組織成員的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)組織能力的提升。另外，加強服務(wù)項目的設(shè)計也是提升社會組織服務(wù)能力的重要途徑。社會組織提升服務(wù)項目設(shè)計能力在一定程度上能夠提高服務(wù)的品質(zhì)，使服務(wù)項目更加高效，更加成功。服務(wù)項目設(shè)計能力是衡量社會組織服務(wù)能力高低的重要指標(biāo)，因此，社會組織也需加強服務(wù)項目的設(shè)計能力。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]