劉春濟 高靜

摘? ?要： 公共服務快速升級過程中，公共利益問題較為突出，需要引入媒體等外部力量進行監(jiān)管。為了明確媒體的作用是否到位，文章以鐵路客運升級為例，在構(gòu)建統(tǒng)一的公共利益分析框架的基礎上，使用內(nèi)容分析法從報紙媒體關切的角度展開了探討。結(jié)果表明，報紙媒體對公共利益的關切呈現(xiàn)出了典型的失衡性特征：在公共利益內(nèi)容方面，關切的主要是國家/政府的利益;在公共利益沖突方面，關切的主要是鐵路企業(yè)和公眾之間的沖突;對于公共利益重構(gòu)，也是以鐵路企業(yè)為中心的。上述失衡不利于公共利益問題的解決，有待優(yōu)化。

關鍵詞： 公共服務; 報紙媒體; 公共利益; 高鐵

中圖分類號： G23;D035? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.004

文章編號： 1673-9973（2019）01-0022-05

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，完善、升級公共服務，增強人民群眾的獲得感，已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容。但是，在公共服務升級的過程中，受公共服務本身具有的層次性特點的影響，以及供給主體選擇性偏好的作用[1]，公共服務供給的行動邏輯即效率、價值邏輯即公平往往會發(fā)生激烈博弈。考慮到公共利益是公共服務的本質(zhì)屬性[2]，上述博弈意味著公共服務升級的過程，往往也是公共利益在不同利益主體之間進行調(diào)整的過程。

在調(diào)整中，為了避免博弈失衡并維護公共利益，學界認為有必要進行體系化監(jiān)管，特別是要發(fā)揮外部監(jiān)管的作用[3][4][5]。尤其要重視媒體的力量，原因在于：第一，媒體作為社會公共資源和戰(zhàn)略性資源的受托人[6]，有責任維護、表達和構(gòu)建公共利益[7];第二，作為“社會公器”的媒體，具有公開性強、覆蓋面廣和傳播速度快等特點，有維護公共利益的條件和優(yōu)勢。當然，“應然”和“實然”是有差異的，在公共服務升級的過程中，媒體對公共利益的關切未必均衡，對公共利益的構(gòu)建也未必合適，特別是在市場化盛行、有效的“媒體問責”機制又較為缺乏的當下。

此外，與按部就班的公共服務升級相比，公共服務的快速升級歷時短暫，從而限制了效率和公平演化博弈的動態(tài)進程，使得公共利益得失之爭更加突出，以高鐵客運為代表的我國鐵路公共服務的升級就是如此。具體而言，在我國第一條官方認可的高鐵——京津城際鐵路開通之前，由于鐵路客運供給主體單一、公共服務同質(zhì)性高，相關爭議并不多。受2008年全球金融危機的影響，我國推出了四萬億經(jīng)濟刺激計劃，此種背景下原鐵道部提出了“四縱四橫”快速客運網(wǎng)規(guī)劃，我國高鐵的建設與運營隨即進入了快速發(fā)展期。到2016年時，“四縱四橫”被進一步調(diào)整為“八縱八橫”;發(fā)展至2017年底，我國高鐵的營業(yè)里程就已經(jīng)增至2.5萬公里，占世界高鐵總量的66.30%，占全國鐵路營業(yè)里程的19.69%。

伴隨著高鐵客運網(wǎng)絡的發(fā)育與形成，原有的指令計劃和高度管制下的鐵路客運逐漸走向了市場化：鐵道部于2013年被改組為中國鐵路總公司;國務院與發(fā)改委先后發(fā)布指導性意見，鼓勵社會資本投資建設鐵路、允許鐵路運輸企業(yè)自主制定高鐵票價。同時，價格處于低位的普通客運列車以及動車組列車被大幅削減。這意味著，原有的高補貼、低質(zhì)、低價的鐵路客運公共服務供給迅速被低補貼、高質(zhì)、高價的供給框架替代，即我國鐵路客運公共服務的快速升級主要是以替代而不是互補的方式展開的，由此也引發(fā)了大量爭議。

在爭議中，肩負著媒介監(jiān)督和守護公共利益巨大責任的媒體[6]又做出了怎樣的關切？為了明晰該問題，在眾多媒體中，本文擬選擇報道內(nèi)容更具穩(wěn)定性、信賴性和計劃性的報紙媒體[8]展開分析，并重點關注三方面的內(nèi)容：公共利益內(nèi)容與主體關切，公共利益沖突關切，沖突解決方案的構(gòu)建。

二、公共利益邊界的模糊性與鐵路客運快速升級中的公共利益分析框架

（一）公共利益邊界的模糊性

公共利益的內(nèi)涵，涉及利益主體和利益內(nèi)容兩個方面[9]。從特征角度看，公共利益的利益主體具有不確定性、開放性和動態(tài)性;利益內(nèi)容則具有寬泛性、混合性和共享性[9][10]。這意味著，如果不考慮具體的情境，將很難對公共利益的內(nèi)涵進行界定。同時，上述特征也意味著，公共利益的主體邊界和內(nèi)容邊界具有模糊性。事實上，這種模糊性很容易引發(fā)公共利益與相關主體利益的混淆，特別在公共利益與國家利益、公共利益與政府利益、公共利益與公眾利益的關系方面。

其中，關于公共利益與國家利益的關系，既有研究并不太贊同完全將公共利益等同于國家利益的觀點，而是認為國家利益中有公共利益的成分[11]。同時，如果將國家視為政治統(tǒng)治系統(tǒng)，那么在國家利益中也會混合進統(tǒng)治集團的利益[12]。對于公共利益和政府利益之間的關系，容易獲得認同的觀點是政府利益和公共利益既有一致性又有對立性，即政府謀求社會福利增進時二者的關系是統(tǒng)一的，政府自利時則相反[13]。同樣，公共利益也不同于公眾利益。公共利益?zhèn)戎氐氖巧鐣懂牭睦?，利益主體構(gòu)成復雜;公眾利益則更偏向于個人范疇的利益，關注的重點是普通人[13];從二者關系的角度看，可以將公眾利益視為公共利益在社會公眾層面的表達。此外，從代理人自利的角度看，國家利益和政府利益也同時具有一致性和對立性。

（二）鐵路客運快速升級中的公共利益分析框架

由國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》明確指出，鐵路是國民經(jīng)濟大動脈，是國家關鍵性的基礎設施，也是重大的民生工程。此種情境下，普通鐵路升級為高鐵涉及的利益主體，就不僅僅包括鐵路企業(yè)和公眾，更包括國家和政府。在公共利益邊界模糊，且與國家利益、政府利益、公眾利益之間的關系存在紛爭的情況下，如果不建立相應的分析框架、厘清不同主體利益與公共利益之間的關系，將很難展開實證分析。

在分析我國鐵路快速升級中涉及的公共利益時，基于我國的政體形態(tài)，我們可以把國家看作由人民、領土、主權(quán)、政府構(gòu)成的社會共同體，此種情況下，國家利益和全國性公共利益具有等同性[12]。當然，從國家和政府運行的出發(fā)點和歸宿點看，也可以將國家或政府視為追求卡爾多—希克斯改進的組織，即國家和政府的目標是社會整體福利的增進，而不是滿足某些團體的需要。這意味著，國家利益、政府利益和公共利益具有一致性，考慮到公眾利益與公共利益也具有內(nèi)在一致性，就可以將國家利益、政府利益和公眾利益統(tǒng)一納入公共利益分析框架中。在社會主義政體下，為了簡化問題，我們進一步將國家利益和政府利益視為統(tǒng)一體。在上述前提下，在鐵路升級中涉及的利益分配問題就可以分解為利益在國家/政府、公眾與鐵路企業(yè)之間的權(quán)衡取舍問題。

在統(tǒng)一的公共利益分析框架下，鐵路客運升級對公共利益的影響在于： 第一，由于公眾對產(chǎn)品屬性組合偏好存在巨大差異，在替代性公共服務快速升級中，原本更注重價值邏輯即公平[1]的鐵路客運公共服務供給關系隨之被打破，在不存在補償?shù)那闆r下，時間價值并不高的中低收入群體的利益會變得更糟，高收入群體的利益則獲得了優(yōu)化。第二，如果不考慮中低收入群體效用降低帶來的社會成本，通過經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是高鐵效應的多元化外溢，國家/政府利益也獲得了大幅改善。當然，從卡爾多—?？怂垢倪M的角度看，上述調(diào)整的利弊得失，尚取決于總利益的增減。此外，在替代性升級中，穩(wěn)定的高鐵客流，也為鐵路企業(yè)的優(yōu)化經(jīng)營提供了保障。

三、鐵路客運快速升級中報紙媒體對公共利益的關切

在公共利益分析框架的基礎上，本文主要使用內(nèi)容分析法，對報紙媒體的關切進行分析，具體包括公共利益內(nèi)容與主體關切、公共利益沖突關切與解決方案構(gòu)建。內(nèi)容分析法有助于將不系統(tǒng)的、質(zhì)性的符號內(nèi)容轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資料，從而幫助研究人員進行推斷。使用的文本來自中國知網(wǎng)所屬的“中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”，時間跨度為2008年1月1日至2017年12月31日，輔助分析工具為ROSTCM6.0。

（一）報紙媒體關切的公共利益內(nèi)容與主體

以“高鐵”或“高速鐵路”為檢索詞，在“題名”范圍內(nèi)進行檢索，在刪除不相關條目后，共獲得11960條“題名”數(shù)據(jù)①?！邦}名”就是媒體報道的標題，之所以將檢索范圍設定為“題名”，原因主要在于標題是對報道內(nèi)容的高度提煉，不僅集中反映了報道的主旨，往往也更鮮明地表達了作者的取向。將下載后的“題名”數(shù)據(jù)導入ROST軟件，在自動分詞的基礎上，逐條修正分詞結(jié)果并建立“自定義詞表”，隨后根據(jù)“自定義詞表”重新進行分詞，并形成了初步的詞頻統(tǒng)計表。依據(jù)初步獲得的詞頻統(tǒng)計表，結(jié)合原始文本，將語義相同的詞匯進行合并，如將“產(chǎn)業(yè)升級”、“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”、“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”合并為“產(chǎn)業(yè)升級”，同時將“高鐵”、“高速鐵路”、“京滬高鐵”等無法反映議題研究主旨的詞匯更新進“過濾詞表”進行過濾。最后，為了全面地反映報紙媒體的關切，以詞頻頻次大于等于10為標準，共提取了105個詞組，詞頻頻次總數(shù)為6221。

為了更清晰地呈現(xiàn)報紙媒體的關切，使用歸納法，將105個詞組進行歸類。在歸類過程中，當某一詞匯所屬類別不明確時，則根據(jù)原始文本進行判讀，如“升級”一詞涉及“客運升級”、“城市升級”、“服務升級”、“合作升級”、“經(jīng)濟優(yōu)化升級”等多領域內(nèi)容，因此將其歸類為“綜合影響”。歸類結(jié)果表明（表1），可以將105個詞組劃分為9類，包括：經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合影響、旅游業(yè)、城市發(fā)展與空間聯(lián)系、科創(chuàng)與環(huán)保、聲譽與外向發(fā)展、車票價格與服務、利益主體和高鐵運營。從利益內(nèi)容看，經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合影響、旅游業(yè)、城市發(fā)展與空間聯(lián)系、科創(chuàng)與環(huán)保、聲譽與外向發(fā)展共6類詞組，均與經(jīng)濟社會發(fā)展有關，該類詞組頻次數(shù)占詞頻頻次總數(shù)的比例達到了79.86%。同時，從從屬關系的角度看，上述利益均屬于國家/政府利益。車票價格與服務類詞組主要涉及兩類內(nèi)容：其一與車票購買與價格有關，包括“車票”、“票價”、“定價”、“打折”和“價格”等;其二與服務質(zhì)量及其定位有關，包括“服務”、“外賣”、“盒飯”、“被高鐵”和“民生”等。結(jié)合原始文本看，上述詞組主要與公眾利益有關，且該類詞組頻次數(shù)占詞頻頻次總數(shù)的比例僅為6.37%。當然，在高鐵運營類詞組中，部分詞組如“安全”、“降速”等，在一定程度上也與公眾利益有關，但即便如此，在利益內(nèi)容看，報紙媒體對公眾利益的關切也微乎其微。

此外，在利益主體類詞組中，在剔除“中國”、“我國”、“全國”、“我省”、“我市”、“我區(qū)”等一系列詞組后，報紙媒體關切的利益主體首當其沖的仍然是“國家”和“鐵道部”等公共利益主體，對“旅客”、“游客”、“乘客”、“市民”、“群眾”等公眾利益主體的關切則較為有限，這也進一步驗證了報紙媒體對公共利益內(nèi)容的關切是以國家/政府利益為核心的。

（二）報紙媒體關切的公共利益沖突

既有研究表明，公共利益的核心問題往往與利益和利益在不同主體間的分配有關，而公共利益沖突又是難以避免的[10]。在鐵路客運快速升級的過程中，公共利益主體和內(nèi)容均具有多元性，此種情況下，報紙媒體對相關的公共利益沖突又表現(xiàn)出了怎樣的關切？為了分析該問題，我們對獲得的11960條“題名”數(shù)據(jù)進行了逐條分析，并甄選出了304條相關報道?？紤]到報道量相對較小，為了更確切地反映報紙媒體關切的公共利益沖突，我們先下載了相應報道的全文，然后通過閱讀全文、提取關鍵詞的方法獲取了分析材料。其中，關鍵詞的提取工作分別由一位作者和兩位碩士研究生獨立完成。在對不同編碼者獲得的語義相近的關鍵詞進行歸一化處理后，根據(jù)章國華[14]的方法進行信度檢驗，結(jié)果顯示三位編碼者之間的一致性系數(shù)為0.837，即信度水平可以接受。在信度水平可以接受的前提下，我們使用三位編碼者提取結(jié)果的并集作為分析材料。

使用ROST軟件，將提取到的184個異質(zhì)性關鍵詞全部納入分析，并使用前100個高頻詞構(gòu)建共現(xiàn)矩陣、生成共現(xiàn)網(wǎng)絡，并借助NetDraw軟件將分析結(jié)果可視化。結(jié)果表明，報紙媒體關切的公共利益沖突可以歸納為兩類：第一類沖突是高鐵運營和公眾利益的沖突，且該類沖突在報紙媒體的關切中占據(jù)主體地位;第二類沖突是國家/政府利益之間的沖突，但相關關切非常有限。在第一類沖突中，核心議題主要包括五類：其一是票價的制定及其調(diào)整，相關詞組主要包括“票價”、“調(diào)價”、“高端車票打折”、“降價”、“定價權(quán)”、“定價機制”、“漲價”和“價格聽證”等;其二是對不同社會階層的兼顧性，相關詞組主要包括“中低收入群體”、“社會階層差異”、“民生”、“承受能力”、“公益性”、“被高鐵”和“貴族高鐵”等;其三是消費者權(quán)益侵害與維護，相關詞組主要包括“被高鐵”、環(huán)評“支持率虛高”、晚點“賠償”和“知情權(quán)”等;其四是運營的安全性，相關詞組主要包括“安全”、“故障”、“追尾事故”、“不坐高鐵”和“降速”等;其五是餐飲等附加服務的品質(zhì)，相關詞組主要包括“盒飯”、“低價盒飯”、“外賣”、“免費礦泉水”和“餐飲”等。在第二類沖突中，核心議題主要包括地方政府對高鐵線路和站點的爭奪、高鐵新城的非理性發(fā)展、速度型經(jīng)濟發(fā)展模式對國家利益的損害等，相關詞組主要包括“爭奪戰(zhàn)”、“鬼城”、“經(jīng)濟發(fā)展方式”和“大躍進”等。

（三）報紙媒體提出的解決公共利益沖突的方案

為了明確媒體是如何建構(gòu)公共利益的，我們同時對前述的304條報道的全文進行了梳理，發(fā)現(xiàn)共有224條報道較清晰地提出了解決公共利益沖突的建議。使用與關鍵詞提取工作一樣的方法，對報道中的建議進行提煉，經(jīng)歸一化處理后，信度檢驗結(jié)果表明編碼者之間的一致性系數(shù)為0.872。在信度水平可以接受的前提下，我們?nèi)匀皇褂镁幋a者提取結(jié)果的并集進行分析。依據(jù)公共利益沖突，可以把編碼者提取到的建議歸納為四類（表2）：第一類是票價調(diào)整、社會階層利益兼顧和消費者權(quán)益維護方案;第二類是安全運營方案;第三類是附加服務質(zhì)量保障方案，第四類是國家/政府利益協(xié)調(diào)發(fā)展方案。之所以將票價調(diào)整、社會階層利益兼顧和消費者權(quán)益維護方案歸為一類，原因在于：第一，票價的制定及其調(diào)整、不同社會階層利益的維護和消費者權(quán)益的保護，三者存在較強的內(nèi)在聯(lián)系;第二，相當多的建議本身就是針對多個沖突提出的，也難以清晰細分。

總體而言，相關建議具有多樣性，也具有一定的集中性。具體而言，針對票價、社會階層差異和消費者權(quán)益問題，建議主要是圍繞鐵路運營企業(yè)展開的，主要包括“考慮百姓需求和承受能力”、“價格聽證或公眾參與定價”、“兼顧效率與公平”、“優(yōu)化客運結(jié)構(gòu)，確保普列占比”、“提高服務意識與質(zhì)量、提高附加值”、“價格市場化”、“公開成本或票價制定依據(jù)”和“優(yōu)化票價結(jié)構(gòu)、制定浮動票價”等。針對安全運營問題，建議則主要與經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整有關，主要包括“鐵路體制或鐵路系統(tǒng)改革”和“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”。針對附加服務質(zhì)量問題，則既強調(diào)鐵路企業(yè)經(jīng)營行為，又強調(diào)政府干預。前者包括“引入競爭或市場化”、“提升服務意識與水平”和“回應質(zhì)疑”，后者則包括“政府監(jiān)管、定價或指導價”。此外，對于國家/政府利益之間的沖突，高鐵線路和站點的“科學布局或依法修路”則是主要關注點。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

內(nèi)容分析結(jié)果表明，在鐵路客運的快速升級中，報紙媒體對公共利益的關切呈現(xiàn)出了典型的失衡性特征。具體表現(xiàn)是：第一，在公共利益內(nèi)容方面，報紙媒體關切的主體是國家/政府利益，關切占比接近80%;對公眾利益的關切則非常有限，關注占比僅為6%，且低于對高鐵運營的關切，對公共利益主體的關切也大體如此。第二，在公共利益沖突方面，報紙媒體關注的主要是鐵路企業(yè)運營和公眾利益之間的沖突，特別是車票定價和中低收入群體之間的利益沖突;同時，對高鐵修建中地方政府之間的利益沖突也有些許關注。但是，對于國家/政府利益增進和中低收入群體利益損失之間的沖突、對國家/政府利益增進和鐵路企業(yè)損失之間的沖突，媒體的關注幾乎處于空白狀態(tài)。第三，受對公共利益沖突關切失衡性的影響，在報紙媒體構(gòu)建的解決公共利益沖突的方案中，也主要是圍繞鐵路企業(yè)運營展開的，并建議其采取公益化、透明化、市場化、科學化舉措。

概而言之，對于利益內(nèi)容和利益主體，報紙媒體過于關切國家/政府及其利益的增進;但是，面對公共利益沖突及其解決，則把關切的重心放到了鐵路企業(yè)上，也沒有從利益合理平衡的角度重構(gòu)國家/政府、公眾和鐵路企業(yè)之間的關系。

（二）建議

在高鐵建設已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略、影響日漸深遠的情況下，報紙媒體對公共利益的失衡性關注，不僅不利于公共利益的維護，也不利于高鐵建設與運營的持續(xù)化發(fā)展。為了更好地發(fā)揮其維護、表達和構(gòu)建公共利益的價值，報紙媒體不僅需要平衡關切，也需要更深入地關注鐵路快速升級中公共利益沖突的根源。

從本質(zhì)上看，鐵路客運快速升級引發(fā)的公共利益沖突，不僅僅是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的沖突，也是強國家—弱社會體制下，國家/政府利益、公眾利益和企業(yè)利益配置失衡之間的沖突。事實上，我國的高鐵網(wǎng)絡建設的確會惠澤人民群眾，但是受收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的影響，高鐵給人民群眾帶來的獲得感差異巨大。同時，在投資拉動下，在相當長時期內(nèi)，國家和地方政府都會是高鐵網(wǎng)絡的最大受益者。鐵路企業(yè)作為國家資產(chǎn)的代理人和民生工程的運營者，既有義務積極推進國家的高鐵投資戰(zhàn)略，又有義務維護鐵路客運的公益性。但是，在政府不再對負債和經(jīng)營兜底的情況下，高鐵投資卻急劇增加了其負債規(guī)模與營收壓力，在權(quán)衡中，鐵路企業(yè)突破鐵路客運公益性約束的動機越來越大。此種情況下，如果不能合理調(diào)試三者之間的利益，由高鐵引發(fā)的公共利益之爭將很難平息，甚至會演化成為沉重的社會成本，并造成和諧社會的撕裂。

在調(diào)試國家/政府利益、鐵路企業(yè)利益和公眾利益的過程中，報紙媒體應主動承擔社會公共資源受托人的角色，積極表達公眾的利益關切。同時，作為公共利益的構(gòu)建者，媒體也應積極關注公共利益配置沖突的癥結(jié)，并通過輿論引導，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果能更多更公平地惠及企業(yè)、惠及公眾。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]