阮李全，劉飛君

（1.重慶師范大學(xué)，重慶 401331；2.南寧師范大學(xué)，廣西 南寧 530001）

隨著市場經(jīng)濟體制的完善，科技的進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整和勞動力市場的活躍，職業(yè)教育成為當(dāng)今中國教育事業(yè)重要的組成部分。近年來，經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，對勞動者素質(zhì)的要求越來越高，職業(yè)教育在整個教育體系中具有舉足輕重的地位，實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，在中等和高等教育中，早已占據(jù)“半壁江山”。自從1996年的《職業(yè)教育法》頒行以來，國家職業(yè)教育立法長期停滯，但“任何國家不可能單憑一部立法即可一勞永逸地為其職教發(fā)展保駕護航?！盵1]我國正在面臨著法律制度變遷與創(chuàng)新的重要關(guān)口，中央出臺的一系列政策和地方政策立法為我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新提供了思路導(dǎo)向和實踐經(jīng)驗。

1 我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的直接淵源

職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新在原有制度基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)新的、更有效的制度規(guī)范來滿足社會需要，與時俱進、實現(xiàn)職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。然而，職業(yè)教育制度改革創(chuàng)新具有很強的實踐性和可操作性，有其特定的表現(xiàn)形式。

1.1 中央制定的職業(yè)教育政策

職業(yè)教育作為教育體系中最具生產(chǎn)性和社會性的一種教育形式，與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最直接、最密切。適應(yīng)社會發(fā)展、滿足市場需求是職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的動力所在，也是職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新動力源泉。因此，即使國家立法上滯后，法律制度創(chuàng)新缺位，但仍然不能阻礙其他形式制度創(chuàng)新和推動。新世紀(jì)以來，黨中央國務(wù)院辦高度重視職業(yè)教育的改革和發(fā)展，先后頒布了《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》(2002)、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》(2005)和《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(2014)等專門針對職業(yè)教育的政策文件，2019年初，國務(wù)院又出臺了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，對職業(yè)教育提出了全方位的改革設(shè)想和政策舉措。教育部相應(yīng)地出臺了《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》(2004)、《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃 (2014-2020年)》(2014)、《關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》(2015)等部門政策文件，進一步細(xì)化和落實了職業(yè)教育改革和制度創(chuàng)新。顯然，近20年來，我國職業(yè)教育法律層面上制度創(chuàng)新已滯后于政策層面上制度創(chuàng)新，但職業(yè)教育政策為職業(yè)教育立法提供了指導(dǎo)和豐富的制度素材與養(yǎng)分，為國家立法作鋪墊、打基礎(chǔ)。

1.2 地方職業(yè)教育立法

近年來我國部分省市地方人大和政府主導(dǎo)的職業(yè)教育制度立法創(chuàng)新實踐已蔚然成風(fēng)，制定和頒布了專門的職業(yè)教育方面的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，以法的形式規(guī)范和保障職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展，對改善和增進民生權(quán)益起到了積極的推動作用，備受社會關(guān)注。當(dāng)前在貫徹落實《國家中長期教育規(guī)劃綱要》的背景下，地方職業(yè)教育法制創(chuàng)新的豐富實踐和成功經(jīng)驗，突顯了地方職業(yè)教育制度改革探索的重要價值和功效。

其一，地方職業(yè)教育法制創(chuàng)新使國家的宏觀政策、法律原則得以“落地”和“接地氣”。自1996年全國人大常委會制定《職業(yè)教育法》之后，中央層面鮮有職業(yè)教育相關(guān)新法律和行政法規(guī)出臺。因此，近年來我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在地方職業(yè)教育立法上。地方人大和政府利用法定職權(quán)，根據(jù)上位法，結(jié)合地方實際情況，實事求是、因地制宜地貫徹國家職業(yè)教育方針政策，依法制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，使之符合該地的省情市情，進而發(fā)揮積極的效用。另一方面，國家宏觀政策和法律原則必須經(jīng)過地方人大和政府的廣泛實踐，不斷加以具體化、地方化，進而形成一系列具有地方特色、針對性強、富有成效的制度舉措，使得中央宏觀政策、法律精神原則能夠能真正落地，接地氣。這一創(chuàng)造性過程成為地方職業(yè)教育法制創(chuàng)新的重要價值。

其二，地方職業(yè)教育法制創(chuàng)新實踐為國家職業(yè)教育立法、修訂提供制度經(jīng)驗，為國家職業(yè)教育改革提供整體性決策參考。通過地方自主的實踐和探索，推進職業(yè)教育體制機制的創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)、破解那些束縛職業(yè)教育發(fā)展的障礙和瓶頸，實行“自下而上”的反饋，并同時與“自上而下”的推動形成良性互動，凝聚強大動力，形成創(chuàng)新合力。尤其是對長期存在的棘手問題、突出問題提供各種解決問題的路徑和方法，從而為國家職業(yè)教育立法和職業(yè)教育整體性的制度變革提供必要的實踐經(jīng)驗和資源支撐，這是地方職業(yè)教育制度創(chuàng)新的另一個重要功效。

2 我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的基本維度

制度創(chuàng)新是在現(xiàn)有的環(huán)境條件下，通過創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵人們行為的制度、規(guī)范體系來實現(xiàn)社會的持續(xù)發(fā)展的一種變革[2]。我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的過程，涉及從理念到制度諸多問題，其基本內(nèi)容主要包括：思想理念、管理體制、培養(yǎng)模式、投入機制、主體責(zé)任等。

2.1 思想理念創(chuàng)新

職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新應(yīng)以一定的思想理念創(chuàng)新為前提?，F(xiàn)代職業(yè)教育理念是對職業(yè)教育的本質(zhì)屬性、功能價值、發(fā)展規(guī)律的哲學(xué)思考和理性認(rèn)識。職業(yè)教育應(yīng)以終身教育思想為指導(dǎo)，突出以人為本理念，以人為中心，關(guān)注人的發(fā)展、自由、幸福、尊嚴(yán)、個性、人格等；堅持服務(wù)經(jīng)濟社會理念，促進勞動力再生產(chǎn)和人力資源開發(fā)等；推崇可持續(xù)發(fā)展理念，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)能力和職業(yè)變化的選擇與適應(yīng)能力等。在新時期職業(yè)教育辦學(xué)方針要“以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向”，辦學(xué)方向要以“面向社會、面向市場、面向企業(yè)、面向農(nóng)村”為目標(biāo)宗旨。

2.2 管理體制創(chuàng)新

職業(yè)教育管理體制的改革是職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容。當(dāng)前我國職業(yè)教育管理體制詬病最多，已嚴(yán)重阻礙了職業(yè)教育的健康發(fā)展。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“中央集權(quán)”管理體制轉(zhuǎn)向“市場資源配置”科學(xué)管理，推行“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”的辦學(xué)體制，轉(zhuǎn)變政府職能，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的職業(yè)教育管理體制，防止政出多門，多頭管理。擴大和落實職業(yè)院校面向社會、面向人人的辦學(xué)自主權(quán)，辦出特色，辦出風(fēng)格，保證職業(yè)教育的個性化發(fā)展。

2.3 培養(yǎng)模式創(chuàng)新

職業(yè)教育的培養(yǎng)模式關(guān)系到職業(yè)教育事業(yè)興衰成敗，是職業(yè)教育生命線的保障。職業(yè)教育是以培養(yǎng)生產(chǎn)、管理、服務(wù)第一線的中高級專門人才為目標(biāo)，應(yīng)推行工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實習(xí)的人才培養(yǎng)模式。實現(xiàn)由傳統(tǒng)的學(xué)院式教育模式向就業(yè)導(dǎo)向模式的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個開放性的終身職業(yè)教育體系，形成各級各類職業(yè)教育人才培養(yǎng)的“立交橋”。增強職業(yè)教育的吸引力，建立健全職業(yè)教育質(zhì)量保障體系，實行職業(yè)資格證書和學(xué)歷證書并舉的制度，發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制，建立“雙師型”教師隊伍。

2.4 投入機制創(chuàng)新

職業(yè)教育經(jīng)費投入是職業(yè)教育順利發(fā)展的根本保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。建立健全職業(yè)教育經(jīng)費多元化的投入機制，按照市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求，由政府投資單一化向政府、社會、學(xué)校、個人投資的多渠道、靈活多樣的財政投入新體制轉(zhuǎn)變。強化職業(yè)教育特別是中等職業(yè)教育的公益性，強調(diào)政府發(fā)展職業(yè)教育的職責(zé)，明確政府、社會、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等各個主體經(jīng)費投入的責(zé)任和方式。通過稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵民辦職業(yè)教育發(fā)展，形成職業(yè)教育多渠道、多元化的可持續(xù)的經(jīng)費投入機制，為職業(yè)教育的發(fā)展注入更多的活力。

2.5 主體責(zé)任創(chuàng)新

職業(yè)教育主體的法律責(zé)任是職業(yè)教育發(fā)展的剛性保障，是切實貫徹落實職業(yè)教育法律法規(guī)的重要手段和法律依據(jù)。職業(yè)教育是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及國家和社會諸多方面，各級政府及其教育、勞動、財政、經(jīng)濟等職能部門對發(fā)展職業(yè)教育負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此，首先要明確各級政府及相關(guān)部門等執(zhí)法主體，劃清權(quán)限，強化責(zé)任。二是明確各種主體包括政府、企業(yè)、學(xué)校、個人在職業(yè)教育過程中的法律責(zé)任。三是建立健全職業(yè)教育法律責(zé)任體系，包括民事、行政、刑事等責(zé)任，針對不同的主體采取不同的責(zé)任形式。

3 我國職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的基本路徑

我國改革開放過程實質(zhì)上是制度變遷的過程，是一場深刻的、漸進的制度革命，存在著“路徑依賴”問題，職業(yè)教育法律制度的變遷也不例外。當(dāng)前，我國職業(yè)教育法律制度的發(fā)展創(chuàng)新路徑多樣、方式活躍，形成“自上而下”與“自下而上”的雙向互動機制，逐漸進入良性循環(huán)軌道。

3.1 “自上而下”的創(chuàng)新路徑

由于職業(yè)教育牽涉社會諸多方面，參與制度創(chuàng)新主體呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化，包括不同層級的國家機關(guān)、不同的政府職能部門以及眾多的社會行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校、家長、學(xué)生等。一個社會選擇什么樣的職業(yè)教育制度創(chuàng)新方式受制于有著特定偏好和利益的職業(yè)教育制度創(chuàng)新主體之間的力量對比關(guān)系[3]?，F(xiàn)代社會政府作為第一部門，既是對公民承擔(dān)“生存照顧”義務(wù)人，又是公共事務(wù)的管理者和責(zé)任人，掌握著資源配置、宏觀調(diào)控方面的重要職能。中國歷來是單一制的主權(quán)國家，有“上行下效”的傳統(tǒng)，改革創(chuàng)新阻力較小，政府在職業(yè)教育創(chuàng)新主體的力量對比上具有壓倒性優(yōu)勢。因此，在我國，政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新土壤肥沃，容易推進。

在職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新過程中，“第一行動團體是政府，尤其是中央政府，第二行動團體是其他社會組織和民眾”[4]。政府主導(dǎo)型的職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新路徑包括從中央到地方，從政府到民間的兩種形式。政府尤其是中央政府為職業(yè)教育法律制度變遷和創(chuàng)新設(shè)定基本方向和原則，采取了一系列有效的政策法律措施，特別是制定或修訂職業(yè)教育法，為職業(yè)教育新體制、新機制的生成提供了有利的制度環(huán)境和有效的制度供給；設(shè)置職業(yè)教育制度統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，保障職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的規(guī)范性和合法性。但有其不足之處，由于中國疆域遼闊、人口眾多，地區(qū)差異極大、城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，中央統(tǒng)一的職業(yè)教育法律制度的實施就有可能不符合一些地方的實際情況，挫傷其發(fā)展職業(yè)教育的積極性，產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，法律的實施會大打折扣，有損法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。因此，中央層面的立法往往會給地方留出一定的立法補充和制度創(chuàng)新的空間。

3.2 “自下而上”的創(chuàng)新路徑

對制度創(chuàng)新路徑的選擇既不能脫離一國的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也不能忽視一國的現(xiàn)實需求，應(yīng)該形式多樣，不拘一格，形成“自上而下”與“自下而上”的雙向互動機制?！白韵露稀钡穆殬I(yè)教育法律制度創(chuàng)新路徑是“自上而下”的政府主導(dǎo)型路徑的重要補充，包括從地方到中央，從民間到政府的兩種形式?；仡櫄v史，中國的改革和制度首創(chuàng)往往發(fā)端于地方和民間，在深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，“萬眾創(chuàng)新+大眾創(chuàng)業(yè)”的模式進一步推動和營造教育法律制度創(chuàng)新環(huán)境，國家逐漸向地方放權(quán)、向社會還權(quán)，地方職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新熱情高漲。民間關(guān)于職業(yè)教育法律制度創(chuàng)新的理論研究日益繁榮，具體表現(xiàn)為大量國際比較研究和地方立法制度創(chuàng)新研究，專家學(xué)者著書立說，并積極參與地方立法、起草立法草案的專家建議稿。地方職業(yè)教育立法具有地域性、針對性、從屬性、自主性、多樣性等特點[5]，通常能發(fā)揮查漏補缺的重要作用。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確指出：“各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，制定促進本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章?！币虼?，地方職業(yè)教育立法的實踐經(jīng)驗對國家職業(yè)教育法律制度的創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。地方人大和政府根據(jù)《立法法》授予的立法權(quán)限，進行執(zhí)行性和創(chuàng)設(shè)性立法，但有關(guān)職業(yè)教育地方性法規(guī)和規(guī)章的制定以及法律制度的創(chuàng)新不得與上位法相抵觸，必須關(guān)注職業(yè)教育法律體系的層級性和系統(tǒng)性，使各級規(guī)范文件之間能彼此銜接互為補充。地方職業(yè)教育立法創(chuàng)新的素材主要來源于執(zhí)法部門權(quán)力的運行、職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實以及依托高?？蒲袡C構(gòu)的智慧支持，踐行開門立法的理念模式，做了諸多有益的嘗試和實踐，積累了大量的寶貴經(jīng)驗，促進了當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育的迅速發(fā)展。

4 結(jié)語

創(chuàng)新無止境，制度只有不斷地創(chuàng)新，才有生命力，以適應(yīng)不斷變化的周邊環(huán)境。由人制定出來的制度如果不能隨著環(huán)境的變化靈活地做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整就會造成整體文明的衰退，制度創(chuàng)新是對人類有限理性的承認(rèn)[6]。因此，我國職業(yè)教育法律制度變遷與創(chuàng)新，需要與時俱進，及時修改和完善職業(yè)教育法、建立以職業(yè)教育法為核心的層次分明、內(nèi)容完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職業(yè)教育法律體系勢在必行、迫在眉睫。這既是職業(yè)教育發(fā)展的客觀要求，也是保證法律適用性的迫切要求。新世紀(jì)以來，從中央到地方的政策文件在制度供給方面發(fā)揮重要作用，但這些政策不具有法律的強制性，缺乏法律執(zhí)行效力和司法的適用性。因此，當(dāng)務(wù)之急就是在充分吸收國家政策和地方立法及其實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行提煉加工總結(jié)，修訂我國的職業(yè)教育法，使之上升為具有普遍性、規(guī)范性和強制性的法律。