于 群，嚴(yán)麗敏

(華南師范大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510006)

基層治理是國家治理的重要內(nèi)容。近年來，浙江、四川等地紛紛開展“法治、德治、自治”的基層社會治理路徑的探索，取得了一定成效。[1]黨的十九大報告將浙江、四川等地“三治合一”的經(jīng)驗上升為指導(dǎo)意見，提出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“自治、法治、德治”三治合一的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央“一號文件”提出，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，必須堅持自治、法治、德治相結(jié)合。

廣東也是農(nóng)村社會改革和基層治理的先行者，在不同地區(qū)因地制宜實行不同治理模式，在農(nóng)村基層社會治理方面取得了顯著成效：一方面，在珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行“村改居”社區(qū)治理改革、“政經(jīng)分開”改革、集體“三資”股份制改革、“三塊地”改革；另一方面，在粵東西北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)有“自治重心下移”體制機制創(chuàng)新、農(nóng)村“三資”交易管理體系建設(shè)、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新、新農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)等的探索。此外，還有在全省范圍開展的黨建促扶貧攻堅、第一書記派駐制度、村兩委班子選舉制度創(chuàng)新、農(nóng)村土地“三項整治”、農(nóng)村基層“六個專項治理”。廣東農(nóng)村基層治理從“摸著石頭過河”，到“成熟一個，推廣一個”典型經(jīng)驗?zāi)Ｊ降臉淞⑼茝V，既取得了顯著的成效，但也碰到多方面的治理問題、難題，因此必須深入調(diào)查研究，分析問題所在并尋求科學(xué)的解決路徑。

一、廣東農(nóng)村基層社會治理的演變過程

建國以來，廣東農(nóng)村基層治理與國家法治變遷緊密相關(guān)，但在國家法治大背景下，廣東也結(jié)合農(nóng)村基層治理的實際需要，在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和基層政權(quán)管理體制兩個方面進行改革探索，經(jīng)歷了多次變化，總體呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、治理方式法治化、治理格局開放化的特征。

廣東農(nóng)村基層黨組織建設(shè)經(jīng)歷了三個階段。一是人民公社階段(1958—1983年)實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，在廣東省內(nèi)人民公社一級設(shè)黨委會或黨總支部委員會，大隊設(shè)黨支部，人民公社生產(chǎn)大隊一切重大事務(wù)由黨組織決定。二是改革開放階段(1983—2004年)，廣東根據(jù)國家實行黨政分設(shè)、政社分開建立鄉(xiāng)政府的工作部署，在行政村設(shè)置村黨支部，在自然村或村民小組設(shè)置黨小組。三是新農(nóng)村建設(shè)階段(2004年至今)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村空巢社會的出現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織的群眾基礎(chǔ)在很大程度上受到削弱，廣東省委根據(jù)黨的十七大和十七屆四中全會的要求，優(yōu)化組織設(shè)置和擴大黨的群眾基礎(chǔ)，推廣在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)鏈、外出務(wù)工經(jīng)商人員相對集中點建立黨組織的做法。

廣東農(nóng)村基層政權(quán)管理體制的變遷經(jīng)歷了五個時期。一是建國初期(1949—1958年)農(nóng)村基層治理面臨社會成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、農(nóng)民政治覺悟低等特點，我國通過改革土地制度并逐步建立“縣—區(qū)—鄉(xiāng)”的三級農(nóng)村基層政權(quán)組織體系，而后又在農(nóng)村基層撤區(qū)并鄉(xiāng)形成兩級政權(quán)組織體系。二是人民公社時期(1958—1983年)形成了“政社合一”的人民公社制度，實行一體化管理。三是過渡時期(1983—1989年)廢除人民公社體制，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。四是農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制時期(1989—1998年)，將村委會改為管理區(qū)辦事處，原來的村民小組改為村委會。五是村民自治時期(1998年至今)，廣東省撤區(qū)建村，全省實行村民自治，并在近年來因地制宜創(chuàng)新村民自治模式。

二、當(dāng)前廣東農(nóng)村基層社會治理存在的問題

廣東農(nóng)村基層治理在有既得成效的同時，也暴露出了多方面的治理問題、難題，在很大程度上阻礙農(nóng)村基層治理創(chuàng)新路徑的長遠有效發(fā)展。當(dāng)前，廣東農(nóng)村基層社會治理存在的主要問題有：空巢社會現(xiàn)象仍然明顯、黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出、村“兩委”選舉程序問題多、土地權(quán)屬糾紛問題嚴(yán)重和涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪多等。

(一)農(nóng)村空巢社會現(xiàn)象明顯，留守群體問題嚴(yán)重

流動性是后鄉(xiāng)土中國的重要特征之一，由此而來的一系列問題包括農(nóng)村空巢社會的到來愈發(fā)突出。[2]城市化的快速發(fā)展逐漸打破了城鄉(xiāng)兩級格局，帶動了人口從農(nóng)村向城市的大量流動，城市里更多的機會和繁華的生活吸引了大量農(nóng)村人口或是舉家搬遷、或是只身獨往大城市尋求更高的收入來提升生活質(zhì)量。當(dāng)前相當(dāng)大部分的農(nóng)村人口雖然常年出城務(wù)工，但每年仍有1—3個月的時間是居住在農(nóng)村，并非完全脫離了土地。并且，農(nóng)村三大留守群體——婦女、老人、兒童構(gòu)成了農(nóng)村社會的主力軍。因此，當(dāng)前農(nóng)村社會并非是空心化，而是迎來了空巢社會。

農(nóng)村人口大量向城市涌入，由此導(dǎo)致的農(nóng)村精英人才和主要勞動力的流失削弱了農(nóng)村基層治理的群眾基礎(chǔ)，也給基層黨建和村民自治的開展帶來不便，在一定程度上可以說是加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。近年來，黨和國家重視農(nóng)村社會的基礎(chǔ)建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”、脫貧扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等使得村容村貌煥然一新，增加了農(nóng)村創(chuàng)收的機會。調(diào)查顯示村莊環(huán)境的改善只是吸引了一小部分農(nóng)村人口的回流，但農(nóng)村空巢社會現(xiàn)象仍然明顯，由此而來的是留守群體問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)南方日報2017年10月16日的報道，廣東省2016年對全省三大留守群體共72萬余人進行了入戶調(diào)查，從其分布、數(shù)量、結(jié)構(gòu)情況來看，留守婦女撐起一片天的艱難和留守老人固守家園的孤獨的處境仍然堪憂；尤其是留守兒童的成長問題已經(jīng)從一個社會治理問題上升為人權(quán)問題。農(nóng)村空巢社會和留守群體問題亟需得到解決，否則任由其發(fā)展將給農(nóng)村基層治理，甚至是城市化發(fā)展和國家治理帶來很大的禍患。

(二)部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出

近年來廣東省應(yīng)國家部署，不斷擴大各領(lǐng)域黨組織覆蓋范圍，提高黨員在國企、各類新社會組織等兼任主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員的比例，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，在黨建引領(lǐng)、黨建促基層治理、黨建促扶貧攻堅等方面有很大成效。但部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)仍存在黨員流失嚴(yán)重、黨建領(lǐng)導(dǎo)核心作用不強、農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散等問題，因而基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位呈現(xiàn)弱化、邊緣化現(xiàn)象，無法解決深層次的農(nóng)村發(fā)展問題，不能承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)村民自治的重任，不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

從調(diào)研情況來看，當(dāng)前廣東部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不突出的問題主要表現(xiàn)在以下五方面：1.領(lǐng)導(dǎo)班子在換屆選舉中得票率不高。2017年廣東村“兩委”換屆選舉存在個別市149個村(社區(qū))黨組織班子得票率低于80%、107名黨組織書記得票率低于80%等情況。2.黨員在村務(wù)中影響力低。全市村民小組長、村民代表、股東代表等有影響力群體的黨員比例分別只有24.48%、24.92%、25.6%。3.黨組織建設(shè)不及自治組織。個別村居存在黨組織職數(shù)少于自治組織，黨組織班子成員收入低于自治組織的現(xiàn)象。4.黨組織班子能力有待提高。有的村(社區(qū))“兩委”班子能力建設(shè)亟需提高，少數(shù)村“兩委”班子成員中尚有初中以下學(xué)歷，少數(shù)新進班子人員包括新進的非戶籍委員，對基層黨建、社會治理和公共服務(wù)等工作還不熟悉。5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不夠重視。個別鎮(zhèn)街黨(工)委還沒有完全把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)、公共服務(wù)和社會管理等方面，導(dǎo)致個別村(社區(qū))基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不突出。

(三)村“兩委”換屆選舉不規(guī)范

廣東部分地方在村“兩委”換屆選舉中存在選舉程序不規(guī)范、人選結(jié)構(gòu)待優(yōu)化等問題。首先，有些地方村“兩委”選舉程序不夠規(guī)范，具體表現(xiàn)為：村(社)選舉委員會對待選舉工作的態(tài)度隨意，不按選舉方案開展工作或者出現(xiàn)怠工、不作為等問題；委托投票行為亂象叢生；違規(guī)設(shè)置多個流動投票箱；以征地拆遷、財務(wù)公開等歷史遺留問題為理由阻礙選舉工作，甚至罷選，等等。其次，基層組織人選結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，表現(xiàn)為村委會人員老齡化、婦女參與度低、年青精英少等問題。當(dāng)前，個別地市村委會中60歲以上的占10%；婦女代表占比低于30%；年青英才偏少。

(四)土地糾紛問題嚴(yán)重

土地糾紛問題是廣東省農(nóng)村基層治理的重大問題之一，主要表現(xiàn)為農(nóng)村承包地確權(quán)糾紛、農(nóng)村宅基地情況復(fù)雜，以及當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的征地拆遷矛盾三個方面。其中，這三方面的問題在珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和粵東西北欠發(fā)達地區(qū)的具體表現(xiàn)又不一樣，情況比較復(fù)雜。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛

一方面，在佛山、江門、珠海等珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村承包地權(quán)屬糾紛是歷史遺留已久的問題，土地界限劃分不清楚或者難以收回，未得到有效解決。農(nóng)村土地一輪承包根據(jù)人口和土地資源比例情況普遍劃為“口糧田”和“經(jīng)濟田”，在20世紀(jì)90年代后又因村土地連片長年承包給農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社而仍未解決確權(quán)問題，由此導(dǎo)致2014年在全省推進的“三輪承包地確權(quán)”也難以開展。另一方面，粵東西北等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村民常因土地細碎化問題存在兩難的尷尬境地。由于農(nóng)村土地細碎邊界劃分困難和村民長年外出務(wù)工使得土地撂荒等原因，農(nóng)村土地確權(quán)難上加難，因此多以“確份額”方式確定權(quán)屬，然而銀行或農(nóng)村信用社卻以“權(quán)屬不清”為由拒絕村民辦理土地承包權(quán)抵押貸款，由此引發(fā)眾多法律糾紛。

2.農(nóng)村宅基地糾紛情況復(fù)雜

農(nóng)村宅基地在珠三角地區(qū)主要包括城中村和村改居地區(qū)的租住用地，資源短缺；在粵東西北欠發(fā)達地區(qū)，則由于農(nóng)戶人口增多而導(dǎo)致的私建民房亂象多。總的來說，當(dāng)前廣東農(nóng)村宅基地糾紛的問題主要有兩方面：一是有效監(jiān)管不到位，對私建民房打擊難度大，糾紛多數(shù)懸而未決；二是部分村落宅基地劃分不明確，從而容易產(chǎn)生宅基地權(quán)屬紛爭。

3.農(nóng)村土地征地拆遷引發(fā)惡劣事件

農(nóng)村土地征地拆遷是城市化發(fā)展過程中進行城市規(guī)劃和調(diào)整的重要方式，但時常會出現(xiàn)村民因征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、政策不透明等而上訪，甚至因不滿“強制”征地拆遷而發(fā)生暴力型群體性事件，增加社會不穩(wěn)定因素。

(五)監(jiān)管失靈，涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪問題多

當(dāng)前我省農(nóng)村地區(qū)中村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”的為多，在一定程度上有利于村務(wù)開展，但也容易滋生廉政問題。特別是在社會保障、征地拆遷、扶貧救災(zāi)、支農(nóng)惠農(nóng)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地和礦產(chǎn)資源管理、生態(tài)環(huán)境保護、集體“三資”管理使用等方面，如果村務(wù)信息不能及時、完全公開，則容易誘發(fā)涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，2017年我省農(nóng)村基層涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪問題嚴(yán)重，其中粵西地區(qū)湛江的涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪最為突出，涉農(nóng)領(lǐng)域問題案件高達625件，涉案人員涉及366人，與緊鄰其后的佛山地區(qū)的數(shù)據(jù)相差懸殊，嚴(yán)重損害了農(nóng)村集體利益和村民合法權(quán)益，增加社會不穩(wěn)定因素。由此，建立、健全村務(wù)信息公開制度和加強對農(nóng)村基層涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)監(jiān)管尤為重要。

三、基層治理存在問題的原因分析

廣東農(nóng)村基層治理存在的問題有多方面的原因，既包括歷史遺留已久的因素，也包括政策、制度等現(xiàn)實原因；既有大環(huán)境客觀原因，又有治理主體自身原因。綜合起來，筆者將從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三方面來分析廣東農(nóng)村基層治理存在問題的原因。

(一)宏觀層面

法治建設(shè)不健全、滯后是農(nóng)村基層治理問題的宏觀原因，具體包括法治秩序構(gòu)建與農(nóng)村傳統(tǒng)禮治秩序[3]的沖突，黨和國家、地方政府在農(nóng)村基層治理方面制定的相關(guān)法律法規(guī)不完善，以及農(nóng)村基層治理的頂層設(shè)計缺位等。

首先，法治秩序構(gòu)建與農(nóng)村傳統(tǒng)禮治秩序的沖突是基層治理問題突出的重要原因之一。一方面，國家堅持依法治國理念，大力推行“法治下鄉(xiāng)”和建設(shè)法治社會，打破了以往鄉(xiāng)土中國農(nóng)村的傳統(tǒng)禮治秩序；另一方面，法律力量雖然已經(jīng)滲透到了農(nóng)村基層，但在廣東地區(qū)尤其是粵東西北等偏遠地區(qū)的農(nóng)村家族勢力、禮俗習(xí)慣、家長制作風(fēng)等傳統(tǒng)因素仍然是影響村務(wù)開展的重要因素，法治秩序在農(nóng)村基層的構(gòu)建受阻而難以建立。由此形成了鄉(xiāng)村社會禮治“破而不廢”、法禮混合的過渡狀態(tài)，是農(nóng)村基層治理中眾多糾紛產(chǎn)生又懸而未決的原因。其次，農(nóng)村基層治理相關(guān)法律法規(guī)不完善。[4]當(dāng)前，針對部分村干部違法違紀(jì)行為涉及金額較少、情節(jié)較輕而又未達到法定貪污受賄犯罪以及粵東西北發(fā)達地區(qū)“三留守”群體權(quán)益保障的問題，亟需出臺相對獨立的農(nóng)村基層治理法律法規(guī)來專門懲治村干部違法違紀(jì)和保障村民、留守群體的權(quán)益。最后，我省在農(nóng)村基層治理的頂層設(shè)計缺失或短視化，沒有綜合考量國家政策變化、人口流動和經(jīng)濟發(fā)展等因素對農(nóng)村基層治理的長遠影響，也沒有充分發(fā)揮村莊治理激勵機制的作用，引發(fā)農(nóng)村基層治理中人才流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等問題。因此，有必要將農(nóng)村基層治理問題納入法治層面來考慮解決。

(二)中觀層面

廣東農(nóng)村基層治理突出問題所反映出的中觀層面的原因包括農(nóng)村基層組織體系“錯位”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭作用“失效”。一方面，當(dāng)前廣東省農(nóng)村基層治理的基本組織體系是“縣管鎮(zhèn)、鎮(zhèn)管行政村、行政村管村民小組”的三級管理格局，行政村名義上承擔(dān)著上傳下達的角色，但現(xiàn)實是大部分“三無”(無資金、無資產(chǎn)、無資源)行政村忙于完成上級政府交辦的任務(wù)，根本無暇顧及下轄自然村，更別說履行好村民自治的職責(zé)。而自然村(村民小組)雖然直接面對村民，代表群眾利益，但上級政府部門在扶貧、維穩(wěn)、發(fā)展經(jīng)濟和農(nóng)村治理等方面的資金、項目責(zé)任等都下放至行政村一級，自然村礙于沒有名正言順的職責(zé)權(quán)力往往很難順利開展工作、表達訴求。從而，農(nóng)村基層組織體系的這種“錯位”狀況使得目前農(nóng)村干群關(guān)系緊張、社會矛盾糾紛多、村集體經(jīng)濟長期薄弱等。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭作用“失效”是關(guān)鍵，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是管理失責(zé)，對行政村工作的管理、監(jiān)督和考核不到位；二是經(jīng)濟“失血”，粵東西北地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟薄弱、“失血”多，無法向村級“造血”、“輸血”，也無法保障村級組織的運作經(jīng)費和辦公設(shè)施，甚者有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上級政府提供的資源截留或據(jù)為己有，不僅沒有給農(nóng)村發(fā)展調(diào)配資源，還將其在計生工作、土地糾紛方面的責(zé)任推給農(nóng)村；三是選人“失策”，在選強配優(yōu)農(nóng)村基層組織班子這件事上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委缺乏足夠的重視，“求穩(wěn)怕亂”、“求短怕難”和缺少長期規(guī)劃使得基層黨委人員老齡化、人選結(jié)構(gòu)不合理等問題長期得不到有效解決。

(三)微觀層面

在微觀層面，廣東農(nóng)村基層社會治理的突出問題特別是基層組織建設(shè)薄弱和職務(wù)犯罪頻發(fā)，內(nèi)在的原因：一是基層組織運作、監(jiān)督機制不健全，二是部分黨員、干部自身思想素質(zhì)低，法治觀念淡薄。[5]

基層組織運行、監(jiān)督機制不健全不完善，具體的表現(xiàn)有三點。第一，村“兩委”權(quán)責(zé)分工模糊。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前廣東地區(qū)部分農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和決策能力明顯弱于自治組織，黨支部人員數(shù)量少于自治組織。第二，運行機制不健全。首先，村級黨組織和自治組織的運作機制缺乏規(guī)范性，民主評議黨員、黨會、村民代表會議等的召開缺乏常態(tài)化，部分地區(qū)針對村“兩委”干部的上班制缺位或形式化，組織運行具有很大的隨意性；其次，廣東部分鄉(xiāng)村缺乏多元共治和民主協(xié)商機制，沒有形成“村黨組織提事—村民代表議事—村民代表大會決事—村民自治組織執(zhí)事—村務(wù)監(jiān)督委員會執(zhí)事”的協(xié)同治理機制，是造成鄉(xiāng)村治理失序、缺位的重要因素。第三，監(jiān)管失靈。農(nóng)村黨群、干群關(guān)系緊張，腐敗問題頻出，村務(wù)公開不規(guī)范，事關(guān)全村利益的重要決策“一言堂”等現(xiàn)象與農(nóng)村監(jiān)督機制落實不到位、監(jiān)管失靈有緊密關(guān)系。

部分黨員、干部存在價值觀念腐化落后、法律意識淡薄等問題。一方面，部分村干部、小部分黨員和村民價值觀腐化，經(jīng)受不住金錢利益誘惑，出現(xiàn)村干部權(quán)力腐敗、黨員拜金、村民因蠅頭小利鬧訪等事件。另一方面，部分黨員干部和村民思想觀念落后、法治觀念淡薄，主要表現(xiàn)為：部分黨員干部堅決維護“老一套”的作風(fēng)，不能適應(yīng)和接受新的治理手段、方式和政策，如個別老干部將村務(wù)監(jiān)督委員會看作“監(jiān)控”、“故意打擊”；部分村民“信訪不信法”；粵東西北山區(qū)和沿海農(nóng)村地區(qū)部分村干部法律意識淡薄，村務(wù)管理中“一言堂”、“家長做風(fēng)”、任人唯親、中飽私囊等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

四、探索廣東農(nóng)村實現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的“三治合一”治理體系的對策建議

(一)分類治理，因地制宜探索農(nóng)村治理有效路徑

廣東農(nóng)村在珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)的布局、發(fā)展?fàn)顩r很不同，因此有必要進行分類治理，因地施策推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓有條件的地區(qū)先行試點，重點優(yōu)化超級村莊治理，大力改造歷史文化村，吸引鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

(二)優(yōu)化村“兩委”權(quán)責(zé)分工，推動多元共治

既要加強基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鼓勵珠三角商會建立“流動黨支部”，引導(dǎo)和聚集典型村(超級村莊、空巢村、城中村等)加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；開展農(nóng)村基層黨組織思想情況摸查和糾風(fēng)行動，加強思想作風(fēng)建設(shè)；重視培養(yǎng)后備黨員干部，借鑒浙江樂清村干部治理“紅十條”戒律，懲治隊伍微腐敗，加強隊伍建設(shè)；借鑒順德區(qū)黃龍村、南雄市珠璣鎮(zhèn)建設(shè)鄉(xiāng)村振興農(nóng)民講習(xí)所的經(jīng)驗，在鎮(zhèn)、村一級探索設(shè)立“黨建引領(lǐng)、三生(生活、生產(chǎn)、生態(tài))結(jié)合”機制的鄉(xiāng)村振興農(nóng)民講習(xí)所，加強工作陣地建設(shè)。又要搞好黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機制，擇優(yōu)選配村民自治組織成員，強化自治組織建設(shè)；借鑒浙江桐鄉(xiāng)建設(shè)“鄉(xiāng)賢參事會、百姓參政團、法律服務(wù)團、道德評判團”的“一會三團”創(chuàng)新做法，探索和推廣社會協(xié)同、公眾參與、外來人口共建共管的多元共治機制。

(三)協(xié)同推進鄉(xiāng)村法治和德治建設(shè)體系

一方面，要盡快完善農(nóng)村基層治理法律法規(guī)體系和司法救助體系，研究制定《廣東農(nóng)村微腐敗等違法違紀(jì)問題懲罰辦法》和《廣東農(nóng)民權(quán)益保障條例》，實施廣東農(nóng)村“1+1”法律援助行動等；用法治手段解決農(nóng)村長期未決的棘手問題，借鑒浙江高橋鎮(zhèn)經(jīng)驗，創(chuàng)新土地糾紛調(diào)處機制。另一方面，通過挖掘具有嶺南特色的鄉(xiāng)村道德規(guī)范、建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村村德家德激勵約束機制和開展鄉(xiāng)村道德模范人物評選活動，加強鄉(xiāng)村德治體系建設(shè)。以此建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的以自治為根本、以法治為保障、以德治為基礎(chǔ)的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系。

(四)建立健全農(nóng)村發(fā)展保障體系

一是借鑒城市民營養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)辦模式和民辦學(xué)校辦學(xué)管理模式，盤活鄉(xiāng)村資源建立健全農(nóng)村養(yǎng)老、教育長效辦學(xué)機制。二是通過探索運用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)等手段進行治理，健全農(nóng)村基層社會治安防控體系，以及開展農(nóng)村基層非法組織和非法活動問題專項整治行動等，建立健全智能化、專項化的平安保障體系。三是建立健全農(nóng)村基層財政投入保障機制，持續(xù)穩(wěn)定增加基層黨建經(jīng)費，探索設(shè)立如鄉(xiāng)村“三治合一”試點專項、農(nóng)村法治公益基金專項、鄉(xiāng)村道德模范體建設(shè)專項等關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展的專項行動經(jīng)費。