華 倩

一、問題的提出

根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年5月31日，全國高等學(xué)校共計2914所，其中普通高等學(xué)校2631所，成人高等學(xué)校283所。[1]高校招生規(guī)模的擴大使得相當(dāng)數(shù)量本科院校的辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標同質(zhì)性比較嚴重，學(xué)生的實踐能力、職業(yè)技術(shù)素養(yǎng)與社會實際需求脫節(jié)。2014年3月22日，教育部副部長魯昕在中國發(fā)展高層論壇上指出，2000年后近700所“專升本”的地方本科院校將逐步轉(zhuǎn)型，做現(xiàn)代職業(yè)教育，重點培養(yǎng)工程師、高級技工、高素質(zhì)勞動者等。[2]這一背景下，中國高校將分化為三種類型：科研型、應(yīng)用型、科研應(yīng)用兼具型。本文提到的主要是科研型和科研應(yīng)用兼具型高校，而應(yīng)用型的本科高校和獨立學(xué)院、私立高校則不在本文討論之列。

2010年2月28日，教育部部長袁貴仁在答記者問時指出，行政化管理傾向有兩個方面，一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向，二是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”“深入推進管辦分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。隨后，教育部2015年5月4日發(fā)布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，表明以去行政化為主要特色的中國高校治理改革已經(jīng)拉開帷幕。

1998年中國《高等教育法》第32條至第38條規(guī)定了高校享有的自主權(quán)有7項，分別是：制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例；依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動；自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)；自主開展與境外高等學(xué)校的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置和人員配備，按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼和工資分配；自主管理和使用舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)。但這些權(quán)利均要受到政府的干預(yù)和控制。例如高校有評聘教師職務(wù)的權(quán)利，但公辦高校要在省人社廳核定的各校崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例范圍內(nèi)開展評審工作（參見《安徽省高校教師職稱評審權(quán)下放工作實施方案（試行）》）；高校有制定本校招生方案的權(quán)利，但學(xué)校招生計劃由政府核定，其中，教育部屬高校由教育部核定招生計劃，省屬高校由省級招生管理部門核定招生計劃；高校自主管理和使用辦學(xué)資源，但政府通過生均撥款、設(shè)立各種專項資金并控制專項資金分配。[3]

出現(xiàn)行政權(quán)力過度干預(yù)高校自主權(quán)情況的根本原因在于行政權(quán)力和高校自主權(quán)邊界不清，而高?！叭バ姓笔侵笢p少行政權(quán)力對高校事務(wù)的過度干涉，賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。澄清政府和高校的權(quán)力邊界模糊、解決行政權(quán)力干預(yù)高校治理的問題，需要明確中國高校的法律地位并以此為基礎(chǔ)厘清它們的治理模式。

二、中國高校的獨立法人地位

2013年9月，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃(2013—2015年)》，要求中央部門所屬高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，許多高校特別是公立高校加快了章程建設(shè)步伐。伴隨著章程建設(shè)的加速，高校興起了一場以提高治理能力為核心的綜合改革運動。[4]很多高校在章程中都明確了自己的法人地位，例如《北京大學(xué)章程》第2條、《清華大學(xué)章程》第2條、《中國人民大學(xué)章程》第5條等。根據(jù)2017年10月1日施行的《民法總則》第57條、第87條，中國高校屬于非營利法人，獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。

高校法人治理模式和公司法人治理模式存在明顯差異，依照《公司法》第98條、第108條、第118條，我國公司法人形成了股東會、董事會、監(jiān)事會三個機構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合、有效制衡的治理模式，其中，股東會是最高權(quán)力機構(gòu)，對公司重要事項享有決策權(quán)；董事會負責(zé)執(zhí)行股東會的決議；監(jiān)事會對高級管理人員和公司經(jīng)營情況享有監(jiān)督權(quán)。公司實際運營中，股東的所有權(quán)與董事的經(jīng)營管理權(quán)分離，股東可能失去對公司的控制權(quán)，而董事可能實際形成對公司的控制權(quán)，此時，可以要求侵害股東利益的董事承擔(dān)責(zé)任。股東的決策權(quán)只局限于重大事項，包括人事任免、增加或減少注冊資本、公司組織形式變更以及修改公司章程等方面，除上述事項以外，股東不得干預(yù)公司的經(jīng)營管理；監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)也要符合法律規(guī)定、服從行業(yè)監(jiān)管。

根據(jù)《高等教育法》第39條、第41條、第42條、第43條、第44條，我國高校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會對高校重大事項享有決策權(quán)，校長全面負責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作；學(xué)術(shù)委員會負責(zé)審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項；教師通過教職工代表大會參與高校的民主管理與監(jiān)督；高校的辦學(xué)質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和評估。由此，我國高校形式上形成了決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力分立的法人治理模式，但和公司法人治理模式相比，我國高校法人治理模式基本按照行政級別和職能構(gòu)建，實際上未能形成相互協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理模式。因為高校校長、黨委書記由省政府任命，作為由上級政府任命的校長、黨委書記必須要對上級政府負責(zé)；[5]教師通過教職工代表大會雖然享有一定的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但程度非常有限。這樣，學(xué)校的重大決議不可避免受到政府行政權(quán)力的干預(yù)；學(xué)術(shù)委員會與高校其他權(quán)力機構(gòu)的職權(quán)界定不清，為學(xué)術(shù)委員會制度的改革和施行帶來障礙。

如何解決法人治理模式中存在的問題？有的學(xué)者提出利益相關(guān)者共治理論，即賦予由內(nèi)外部利益相關(guān)者組成的理事會以決策權(quán)，并增設(shè)由政府主管部門、政府審計部門、非“雙肩挑”教職工代表組成的監(jiān)事會，實現(xiàn)校黨委、理事會、監(jiān)事會、校長之間的分權(quán)治理與內(nèi)外部利益相關(guān)者的共同治理。[6]有的學(xué)者提出完善現(xiàn)行法人治理結(jié)構(gòu)，即在決策層面上，公辦高等學(xué)校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，健全議事規(guī)則與決策程序；在學(xué)術(shù)事務(wù)上，要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)計劃擬定、學(xué)術(shù)結(jié)果評價方面的重要作用；在監(jiān)督制約環(huán)節(jié)上，要加強教職工代表大會、學(xué)生代表大會制度建設(shè)。[7]但以上建議和對策仍然存在對高校法人治理模式界定不清、提出的對策針對性不足的問題?；谝陨蠁栴}，首先需要明確構(gòu)建高校法人治理模式，并針對該模式存在的具體問題提出相應(yīng)對策。

三、高校法人治理模式存在的問題及其完善建議

中國高校法人治理中存在的政府行政權(quán)力和高校自主權(quán)邊界不清、行政權(quán)力過度干預(yù)高校自主權(quán)的問題以及高校內(nèi)部存在的黨委、校長、教師之間的權(quán)力界限不清、行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的問題，可以歸結(jié)為高校法人治理模式存在兩個層面的問題：一是政府和高校權(quán)力劃分的外部治理層面，二是高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力劃分的內(nèi)部治理層面。概言之，高校法人治理模式由外部治理和內(nèi)部治理兩個層面構(gòu)成。

如何解決外部治理層面的問題？有學(xué)者提出，基于委托——代理關(guān)系理論設(shè)立相應(yīng)的激勵與制衡制度，因為高校財產(chǎn)屬于政府所有，但高校由黨委、校長具體實施管理，高校財產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)分離，必然出現(xiàn)管理者代理政府管理高校的代理問題，因此必須通過設(shè)計一項有激勵意義的合約達到控制代理人的目的。在這個意義上，作為平衡委托人和代理人利益的法人治理結(jié)構(gòu)也就成為必要。[8]從公立高?？矗@個委托人是政府，而這個代理人最合適的應(yīng)該是董事會，而不是作為黨委書記或校長的個人。[9]董事會參與高校法人治理，意味著大學(xué)校長直接向董事會負責(zé)，大學(xué)其他主要行政人員則聽命于校長并對其負責(zé)。此外，董事會還有審批長遠規(guī)劃和年度預(yù)算及教育計劃、監(jiān)控學(xué)校的運作、擔(dān)當(dāng)學(xué)校和社會之間橋梁和緩沖器等重要職責(zé)。[10]但我國目前公立高校法人治理模式實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，引入董事會制度，約束黨委、校長權(quán)力，與我國高校現(xiàn)行法人治理模式不符。即使是倡導(dǎo)大學(xué)治理改革的西方國家，也認為大學(xué)改革自治更多的是一種形式自治而非實際意義上的自治，因為上級主管部門通過改變和大學(xué)之間的隸屬關(guān)系，例如通過自上而下縱向設(shè)立專業(yè)化組織包括研究機構(gòu)、培訓(xùn)基地等賦予大學(xué)在專業(yè)領(lǐng)域更多的自治權(quán)，但在專業(yè)領(lǐng)域之外大學(xué)的管理和運行仍然受制于上級主管部門。[11]因此，解決大學(xué)外部治理層面的問題（政府與高校之間的關(guān)系）一方面仍然需要堅持政府對高校的監(jiān)督、管理，這種監(jiān)督管理體現(xiàn)在黨委委員、校長的人事任免、高校辦學(xué)能力的評價、教學(xué)改革評估、政府財政資助等方面都由政府作出決定。另一方面需要政府作好縱向的權(quán)力下放和橫向的資源整合以限制自己的權(quán)力，并保證高校享有獨立的辦學(xué)自主權(quán)，具體表現(xiàn)在：縱向權(quán)力下放層面，根據(jù)2015年12月27日新修改的《高等教育法》調(diào)整優(yōu)化中央與地方的教育權(quán)力分配，弱化中央控制權(quán)、強化省級政府統(tǒng)籌權(quán)；橫向資源整合層面，通過高校與專業(yè)教育中介機構(gòu)的優(yōu)勢互補、資源共享，完善國家基本標準、數(shù)據(jù)提供和信息服務(wù)以及形成教育問責(zé)機制等高等教育基本公共服務(wù)模式；[12]辦學(xué)自主權(quán)方面，政府在《高等教育法》規(guī)定的7項自主權(quán)范圍內(nèi)賦予高校不受政府干預(yù)的廣泛自主權(quán)。

高校內(nèi)部治理問題主要是因為高校內(nèi)部黨務(wù)系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與學(xué)術(shù)系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)等本應(yīng)是相互支持、相互監(jiān)督的整體，但卻按照黨政與行政系統(tǒng)運行的統(tǒng)一模式實行高校法人的內(nèi)部治理，學(xué)術(shù)資源與教育教學(xué)資源常常被侵蝕。[13]

如何解決行政權(quán)力侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力的問題？這可以從相關(guān)國家或地區(qū)例如美國或歐盟的典型經(jīng)驗中得到啟示。美國與歐盟對于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的沖突是通過保護與學(xué)術(shù)相關(guān)的言論自由、減少行政干預(yù)的方式解決的。美國高等法院對學(xué)術(shù)自由的保護主要分為兩個階段：第一階段從1952年到1968年，法院根據(jù)州立法規(guī)定保護教師的學(xué)術(shù)自由；第二階段是1968年以后，在Pickering v.Board of Education（391 U.S.563(1968)）案中，法院開始為政府雇員的言論自由提供憲法保護。Pickering案中，馬文·皮克林是一名中學(xué)教師，在當(dāng)?shù)貓蠹埳吓u了教育委員會和學(xué)區(qū)主管，因其在體育項目方面預(yù)算過多但未發(fā)揮更多學(xué)術(shù)作用。在伊利諾斯法院的支持下，皮克林遭到解雇，而最高法院否認了伊利諾斯法院解雇皮克林的理由，并擴大了憲法第一修正案對公職人員言論自由的保護范圍，提出公職人員的言論自由可與公民的言論自由受到同等程度的保護。歐洲人權(quán)法院根據(jù)《歐洲人權(quán)和基本自由保護公約》對是否損害學(xué)術(shù)自由的行為作出判決，法院根據(jù)《歐洲人權(quán)和基本自由保護公約》第10條規(guī)定：1.人人享有表達自由的權(quán)利。此項權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括持有主張的自由，以及在不受公共機構(gòu)干預(yù)和不分國界的情況下，接受和傳播信息和思想的自由。本條不得阻止各國對廣播、電視、電影等企業(yè)規(guī)定許可證制度。2.行使上述各項自由，因為負有義務(wù)和責(zé)任，必須接受法律所規(guī)定的和民主社會所必需的程式、條件、限制或者是懲罰的約束。這些約束是基于對國家安全、領(lǐng)土完整或者公共安全的利益，為了防止混亂或者犯罪，保護健康或者道德，為了保護他人的名譽或者權(quán)利，為了防止秘密收到的情報的泄漏，或者為了維護司法官員的權(quán)威與公正的因素的考慮。保護了學(xué)術(shù)背景下的言論自由，第一個明確提到學(xué)術(shù)自由的案例是Sorguq v.Turkey（App.No.17089/03，Eur.Ct.H.R.，2nd Sec.(2009)，該案中法院強調(diào)學(xué)術(shù)自由的重要性，這包括學(xué)者們可以自由表達他們對制度的看法，以及他們可以在沒有限制的情況下傳播知識和真理的自由。學(xué)術(shù)自由是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)，學(xué)術(shù)自由所需要的各種權(quán)利必須要根據(jù)師生承擔(dān)的特定責(zé)任或義務(wù)來解釋，并且還要在高等教育機構(gòu)享有的自治權(quán)與問責(zé)制間保持合理的平衡。[14]但行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并非完全對立，行政權(quán)力的有效行使，為高校的學(xué)術(shù)事務(wù)提供重要保障；而學(xué)術(shù)機構(gòu)通過開展學(xué)術(shù)活動、管理學(xué)術(shù)事務(wù)，也有助于高校教學(xué)科研目標的實現(xiàn)。綜上，在高校內(nèi)部治理方面，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，需要從以下方面著手：明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力既相互沖突又相互依賴的關(guān)系，既要保證學(xué)術(shù)權(quán)力的獨立性，又要保證行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的扶持，既明確學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科、專業(yè)設(shè)置；教學(xué)科研計劃方案擬定、修改；教學(xué)科研成果評定等學(xué)術(shù)事項方面享有微觀、具體事項層面的獨立權(quán)力，又要保證行政機構(gòu)在學(xué)科、專業(yè)設(shè)置；教學(xué)科研計劃方案擬定、修改；教學(xué)科研成果評定等學(xué)術(shù)事項方面享有宏觀層面的決策權(quán)，同時責(zé)令教學(xué)科研人員以及研究機構(gòu)為學(xué)術(shù)事項方面出現(xiàn)的造假行為、學(xué)術(shù)不端行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。