●扈劍暉
從2003年提出預(yù)算績效改革以來,中央和地方不斷對(duì)構(gòu)建預(yù)算績效管理體系進(jìn)行探索。財(cái)政部門從預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn),對(duì)項(xiàng)目支出、部門整體支出、縣級(jí)財(cái)政支出管理績效、省級(jí)財(cái)政管理績效、財(cái)政政策績效等各方面開展了績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐,并在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上逐漸建立預(yù)算績效管理機(jī)制。2018年9月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》,提出在3到5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的目標(biāo),對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理提出了要求。
在現(xiàn)代公共預(yù)算管理中,政府預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行編制,部門預(yù)算中包括了預(yù)算部門的基本支出和項(xiàng)目支出,因此建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系需要以部門預(yù)算績效管理為基礎(chǔ)。
目前我國預(yù)算績效管理在組織機(jī)構(gòu)上建立了“以預(yù)算部門為責(zé)任主體,預(yù)算單位的主管部門為管理主體,財(cái)政部門及各級(jí)人大為監(jiān)督主體”的組織模式,為預(yù)算績效管理的實(shí)施提供了組織保障。同時(shí),逐步完善績效目標(biāo)制定、績效監(jiān)測、績效評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績效管理過程,抓住績效管理實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在實(shí)踐中,預(yù)算績效管理的效果仍不盡理想,其中績效監(jiān)測與評(píng)估指標(biāo)體系仍不完善是主要原因。預(yù)算績效監(jiān)測與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為部門預(yù)算績效管理的重要工具,是預(yù)算績效管理體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵。
預(yù)算績效管理體系實(shí)質(zhì)上是建立財(cái)政預(yù)算支出監(jiān)測與評(píng)估體系(Monitoring and Evaluation system,簡稱 M&E)。 M&E體系分為兩個(gè)部分,一是監(jiān)測機(jī)制,用于績效過程數(shù)據(jù)的收集,并記錄績效實(shí)現(xiàn)的過程,在組織設(shè)計(jì)和制度建設(shè)上保證這一過程的實(shí)現(xiàn);二是評(píng)估機(jī)制,利用監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)及其他來源的信息,判斷績效實(shí)現(xiàn)程度,同樣需要相應(yīng)的組織設(shè)計(jì)和制度保障。
監(jiān)測和評(píng)估活動(dòng)需要組織和制度上的保障,同時(shí)更需要管理工具作為載體,成為監(jiān)測和評(píng)估活動(dòng)實(shí)施的著力點(diǎn),這一工具載體即是績效指標(biāo)。通過對(duì)監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)的持續(xù)收集,來完成監(jiān)測活動(dòng),并應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)績效進(jìn)行評(píng)估。因此,M&E體系的管理工具建設(shè)核心是建立績效監(jiān)測指標(biāo)體系以及績效評(píng)估指標(biāo)體系。
有效的部門預(yù)算監(jiān)測指標(biāo)體系的建立是基于部門績效目標(biāo)的制定和分解。結(jié)果導(dǎo)向的績效監(jiān)測指標(biāo)體系的開發(fā),需要在部門總體績效目標(biāo)有效分解的基礎(chǔ)上,將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量化、可衡量的成效指標(biāo)(甚至是長期影響指標(biāo)),再通過結(jié)果鏈框架,識(shí)別完成績效目標(biāo)所需要的投入、活動(dòng)、產(chǎn)出等要素,并形成相應(yīng)的衡量指標(biāo)體系。部門預(yù)算的實(shí)施主體同時(shí)也是績效監(jiān)測體系運(yùn)行的主體,在預(yù)算實(shí)施過程中按照監(jiān)測指標(biāo)體系的要求對(duì)績效數(shù)據(jù)進(jìn)行收集,為預(yù)算績效的全過程管理提供基礎(chǔ)信息保障。
部門支出的績效評(píng)估的目的是為了總結(jié)部門預(yù)算支出績效實(shí)現(xiàn)情況,以及預(yù)算執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),為新的預(yù)算決策提供依據(jù)。預(yù)算績效評(píng)估也依賴于合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在監(jiān)測指標(biāo)體系完善的情況下,績效評(píng)估指標(biāo)框架的開發(fā)一部分來源于監(jiān)測指標(biāo)體系①;在監(jiān)測指標(biāo)體系不完善的情況下,則需要評(píng)價(jià)專家通過對(duì)部門年初的預(yù)算績效目標(biāo)的分解及預(yù)算執(zhí)行過程的分析,應(yīng)用結(jié)果鏈框架開發(fā)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)部門預(yù)算支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
2012年財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015)》,并配套出臺(tái)了《部門支出管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》,開始在全國范圍內(nèi)推動(dòng)部門整體支出績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐。以廣西省為例,廣西從2013年開始進(jìn)行部門整體支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐,挑選15個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn),2018年增加至59個(gè),逐漸形成部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2018年初步開始試點(diǎn)部門預(yù)算監(jiān)測指標(biāo)體系的建設(shè),對(duì)將部門整體支出績效目標(biāo)的制定納入財(cái)政部門績效監(jiān)督進(jìn)行試點(diǎn),首次挑選39個(gè)區(qū)本級(jí)一級(jí)預(yù)算部門,由財(cái)政廳對(duì)這些部門整體支出績效目標(biāo)進(jìn)行集中會(huì)審,促進(jìn)部門對(duì)年度績效目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化②。廣西在預(yù)算績效管理體系的建設(shè)中取得了進(jìn)展,但預(yù)算績效監(jiān)測與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)仍存在一些具有代表性的問題,這些問題制約預(yù)算績效管理體系在預(yù)算管理中發(fā)揮的作用。
部門整體支出績效目標(biāo)的分解和細(xì)化是建立預(yù)算監(jiān)測指標(biāo)體系的關(guān)鍵。當(dāng)部門整體支出績效目標(biāo)反映部門職能,且能分解、細(xì)化并轉(zhuǎn)化為明確的、可衡量、可量化的績效指標(biāo)時(shí),預(yù)算績效的監(jiān)測體系才能真正發(fā)揮作用。
以廣西省為例,2016年試點(diǎn)了財(cái)政廳對(duì)2017年部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)進(jìn)行集中審核,2017年進(jìn)一步試點(diǎn)財(cái)政廳對(duì)2018年部門整體支出績效目標(biāo)的審核,并從2017年起預(yù)算績效目標(biāo)與部門預(yù)算文本同步報(bào)自治區(qū)人大審核。從制度上增強(qiáng)部門預(yù)算績效目標(biāo)的約束力和權(quán)威性,以此來促進(jìn)績效目標(biāo)編制質(zhì)量的提高。
從廣西的部門整體支出績效目標(biāo)申報(bào)表的結(jié)構(gòu)上看,包括了部門預(yù)算資金、部門職能概述、部門整體支出年度績效目標(biāo)以及部門整體支出年度績效目標(biāo)的衡量指標(biāo)(包括產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo))。從結(jié)構(gòu)上看,形式上符合部門預(yù)算績效監(jiān)測指標(biāo)體系建設(shè)的要求,但從實(shí)際的運(yùn)行效果看,部門在績效目標(biāo)制定時(shí)仍存在以下問題:
1、預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算金額間缺乏關(guān)聯(lián)度。預(yù)算績效管理需要明確預(yù)算金額與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系,以此來說明部門預(yù)算安排的合理性。但從目前的實(shí)踐看,部門整體支出績效目標(biāo)表中只明確了部門預(yù)算的總額和資金來源構(gòu)成,并未將資金安排細(xì)化,資金安排無法與部門職能、年度績效目標(biāo)以及績效目標(biāo)的衡量指標(biāo)聯(lián)系。而目前部門預(yù)算報(bào)表中,雖然對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出有詳細(xì)的分解,但仍舊難以說明支出與部門職能、年度績效目標(biāo)以及績效目標(biāo)的衡量指標(biāo)之間的聯(lián)系。因此,目前的部門預(yù)算編制與部門預(yù)算目標(biāo)的編制仍缺乏關(guān)聯(lián)度,即預(yù)算編制和預(yù)算績效目標(biāo)編制仍是“兩張皮”,因此難以對(duì)績效目標(biāo)與預(yù)算安排的匹配性進(jìn)行判斷③,使得預(yù)算績效管理體系難以對(duì)預(yù)算金額安排的合理性進(jìn)行有效管理。
2、績效目標(biāo)衡量指標(biāo)中的效果指標(biāo)質(zhì)量不高。績效目標(biāo)的衡量指標(biāo)分為產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)兩大類。以廣西為例,部門預(yù)算績效指標(biāo)中,產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)和成本指標(biāo)四大類。由于產(chǎn)出與部門的工作活動(dòng)直接聯(lián)系,因而產(chǎn)出指標(biāo)比較容易達(dá)到明確性、可衡量性和可量化性的標(biāo)準(zhǔn)。
效果指標(biāo)由經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響四大類指標(biāo)構(gòu)成。設(shè)置的效果指標(biāo)應(yīng)該是理解產(chǎn)出指標(biāo)與年度績效目標(biāo)之間聯(lián)系的重要橋梁。通過量化和細(xì)化的效果指標(biāo),將年度績效目標(biāo)分解落實(shí),可以以此解釋部門產(chǎn)出的合理性。但從廣西的實(shí)踐情況看,效果指標(biāo)的質(zhì)量普遍不高,大部分達(dá)不到明確性、可衡量性和可量化性的標(biāo)準(zhǔn)。如某部門設(shè)定的可持續(xù)影響指標(biāo)是 “提升公共服務(wù)的能力水平”,這樣的指標(biāo)既無法實(shí)現(xiàn)績效的監(jiān)測,也無法用于績效的評(píng)價(jià)。
由于部門預(yù)算編制尚未與部門績效目標(biāo)形成相互支撐的關(guān)系,使得預(yù)算績效目標(biāo)的指標(biāo)體系的合理性難以判斷,同時(shí)效果指標(biāo)體系設(shè)置的質(zhì)量不高,會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績效監(jiān)測指標(biāo)體系的適用性缺乏,使得預(yù)算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)測難以實(shí)現(xiàn),使預(yù)算績效管理體系在績效目標(biāo)設(shè)置和監(jiān)測環(huán)節(jié)的運(yùn)行質(zhì)量受到影響。
在預(yù)算績效評(píng)價(jià)和結(jié)果反饋應(yīng)用環(huán)節(jié),評(píng)價(jià)質(zhì)量的高低直接影響到結(jié)果應(yīng)用的程度。而評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為績效評(píng)價(jià)提供了工具支持,因此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的質(zhì)量對(duì)績效評(píng)價(jià)質(zhì)量起到關(guān)鍵性影響。當(dāng)依照績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來實(shí)施評(píng)價(jià)活動(dòng)時(shí),若不能對(duì)評(píng)價(jià)主體的績效做出合理的評(píng)價(jià)時(shí),則產(chǎn)生 “工具失靈”現(xiàn)象。
績效評(píng)價(jià)指標(biāo)產(chǎn)生“工具失靈”現(xiàn)象在績效評(píng)價(jià)體系運(yùn)作過程中是常見的現(xiàn)象。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn),許多國家出現(xiàn)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系龐大,但卻無法提供充分的信息來判斷評(píng)價(jià)主體的績效高低。目前我國的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也存在這些問題。
1、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)部門支出績效的區(qū)分度不高。以廣西2014年部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為例,指標(biāo)體系設(shè)計(jì)了5個(gè)維度、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和34個(gè)三級(jí)指標(biāo),三級(jí)指標(biāo)中有27個(gè)共性指標(biāo),其中扣分面(即被扣分部門所占的比例)為0的指標(biāo)有8個(gè),占共性指標(biāo)總數(shù)的30%;扣分面在0~10%的指標(biāo)有10個(gè),占共性指標(biāo)總數(shù)的37%。這就意味著,各預(yù)算部門有68%的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分區(qū)別并不大。從當(dāng)年的評(píng)價(jià)結(jié)果來看,39個(gè)部門中評(píng)價(jià)得分90分以上的有31個(gè)。由此可見,評(píng)價(jià)指標(biāo)中能夠識(shí)別各部門績效差異的指標(biāo)比例并不高。
導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因之一是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中,評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置結(jié)構(gòu)不合理。共性指標(biāo)偏多,占指標(biāo)總數(shù)的79.4%,個(gè)性指標(biāo)偏少;過程指標(biāo)偏多,占總數(shù)的79.4%,效果指標(biāo)偏少。共性指標(biāo)占比高,意味著評(píng)價(jià)指標(biāo)的針對(duì)性不足;過程指標(biāo)偏多,在逐漸規(guī)范的行政管理下,預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)問題的比例不會(huì)太高。因此,實(shí)施結(jié)果就表現(xiàn)為績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)部門支出績效的區(qū)分度不高。
2、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不能反映預(yù)算實(shí)施中出現(xiàn)的問題。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該能夠?qū)Σ块T的績效進(jìn)行有效的衡量,最重要的是通過績效評(píng)價(jià),能夠發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行中的不足并提出改進(jìn)建議。而現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,在部門得分高的同時(shí),卻存在績效不佳的情況。以某水利項(xiàng)目為例,評(píng)價(jià)專家在評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí),按照績效評(píng)價(jià)指標(biāo),該水利項(xiàng)目得分在90分以上,但同時(shí)評(píng)價(jià)專家也識(shí)別出其在立項(xiàng)環(huán)節(jié)存在一些問題將直接影響其項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和成效,在既定的指標(biāo)框架下沒有可以反映存在問題的評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)。
在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的區(qū)分度不高,同時(shí)又存在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無法識(shí)別預(yù)算實(shí)施中出現(xiàn)的問題,使得對(duì)部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量難以保障,將進(jìn)一步影響評(píng)價(jià)結(jié)果在新周期預(yù)算分配決策中的應(yīng)用價(jià)值。
實(shí)現(xiàn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的目標(biāo),部門預(yù)算績效管理體系的建設(shè)是關(guān)鍵。從目前部門預(yù)算績效監(jiān)測與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)基礎(chǔ)看,完善部門預(yù)算績效管理體系需要在部門組織機(jī)制、指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的改進(jìn)以及個(gè)性指標(biāo)的建設(shè)等方面努力。
預(yù)算績效目標(biāo)的確定需要結(jié)合部門的職能與部門的長期規(guī)劃,因此,預(yù)算績效目標(biāo)的編制工作需要預(yù)算單位內(nèi)部各關(guān)鍵部門共同協(xié)作完成。
從目前的實(shí)踐情況看,部門預(yù)算績效目標(biāo)編制的工作一般由該部門預(yù)算處負(fù)責(zé),其工作人員的專業(yè)背景多數(shù)是與會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)專業(yè),對(duì)職能部門的發(fā)展規(guī)劃缺乏深入了解,因此單純依靠預(yù)算處工作人員,無法保障部門預(yù)算績效目標(biāo)編制的質(zhì)量。
預(yù)算績效目標(biāo)編制人員對(duì)部門職能的理解程度,以及對(duì)部門長期發(fā)展戰(zhàn)略的了解程度,直接影響了部門績效目標(biāo)及其監(jiān)測指標(biāo)體系的質(zhì)量。因此,需要在部門內(nèi)部建立內(nèi)部溝通機(jī)制,將職能部門、預(yù)算部門和財(cái)務(wù)部門協(xié)調(diào)起來共同討論制定。由于目前我國部門預(yù)算績效目標(biāo)編制仍處于實(shí)踐初期,在各部門中具備績效管理專業(yè)知識(shí)的人員仍舊緊缺,應(yīng)積極引入有經(jīng)驗(yàn)的評(píng)價(jià)專家?guī)椭块T預(yù)算績效目標(biāo)和監(jiān)測目標(biāo)體系設(shè)計(jì),為部門建立預(yù)算績效監(jiān)測體系打好基礎(chǔ)。
目前部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)不合理:過程指標(biāo)偏多,效果指標(biāo)偏少;共性指標(biāo)偏多,個(gè)性指標(biāo)偏少。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不合理使績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難以評(píng)價(jià)部門支出的績效。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn),過程指標(biāo)一般也以共性指標(biāo)的形式體現(xiàn),過程指標(biāo)也是針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置的,刪減過程指標(biāo)容易漏掉對(duì)一些環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià),因此可以嘗試分層賦權(quán)重的方式對(duì)評(píng)分系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)。
以廣西為例,部門整體支出績效評(píng)價(jià)體系分為三個(gè)維度,即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、履職和效益三部分。前兩部分是過程指標(biāo),履職和效益是效果指標(biāo),將前兩部分的權(quán)重設(shè)計(jì)在50%以內(nèi),避免過程指標(biāo)過多過細(xì),分散了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)關(guān)鍵績效領(lǐng)域的關(guān)注,同時(shí)保障效果指標(biāo)在評(píng)價(jià)中的作用。
實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)顯示,共性指標(biāo)難以衡量部門支出的績效狀況,個(gè)性指標(biāo)(一般為效果指標(biāo))才能反映部門績效的特點(diǎn)。有效的績效評(píng)價(jià)往往在評(píng)價(jià)專家對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的調(diào)研,了解其預(yù)算執(zhí)行中的問題,并與被評(píng)價(jià)對(duì)象探討績效改進(jìn)困惑的過程中,開發(fā)出適合的個(gè)性指標(biāo)。并以這些個(gè)性指標(biāo)的評(píng)價(jià)為切入點(diǎn),深入挖掘影響該部門績效實(shí)現(xiàn)的制約因素,提出部門績效改進(jìn)的建議。
因此,在部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的開發(fā)中,重視個(gè)性指標(biāo)的開發(fā)、收集和整理,建立部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)的個(gè)性指標(biāo)庫,才能為部門整體支出績效評(píng)價(jià)的大規(guī)模推廣提供“指標(biāo)工具”?!?/p>
注釋:
①許多實(shí)踐人員經(jīng)?;煜O(jiān)測指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)體系的部分指標(biāo)來源于監(jiān)測指標(biāo)體系,但績效評(píng)估體系與監(jiān)測指標(biāo)體系不會(huì)完全一致。監(jiān)測指標(biāo)體系的年初預(yù)算績效目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的保障措施的分解和細(xì)化基礎(chǔ)上建立的,目的是記錄績效實(shí)現(xiàn)的過程;評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則需要評(píng)價(jià)主體根據(jù)評(píng)價(jià)的目的和評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,世界銀行為代表的國際金融組織推行的“結(jié)果導(dǎo)向績效評(píng)價(jià)”一般圍繞“戰(zhàn)略是否正確的評(píng)價(jià)”、“實(shí)施過程是否有效率和有效果”以及“能否通過更好的途徑實(shí)施”三個(gè)層面對(duì)某項(xiàng)支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體參見:(美)庫賽克.瑞斯特著.梁素萍,韋兵項(xiàng)譯.十步法[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2011年9月。
②廣西目前有自治區(qū)本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位123個(gè),2018年實(shí)施部門整體支出績效評(píng)價(jià)的部門約占48%,而實(shí)施部門整體支出績效目標(biāo)評(píng)審的部門約占32%。
③ 《廣西壯族自治區(qū)本級(jí)預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》(桂財(cái)辦〔2017〕60號(hào))中對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)審核的主要內(nèi)容包括:績效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、績效目標(biāo)的完整性、資金規(guī)模與績效目標(biāo)的匹配性、預(yù)算績效目標(biāo)的可行性、績效目標(biāo)的規(guī)模性五個(gè)方面。