（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000）

隨著社會(huì)發(fā)展，人們的精神文化水平不斷提高，突出表現(xiàn)為公民環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)，公民表達(dá)強(qiáng)烈的訴求，希望生活在一個(gè)美好舒適的環(huán)境里。而目前我國的城市化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，大量的公共設(shè)施進(jìn)行建造，不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些鄰避設(shè)施，公民為了不讓這些設(shè)施建在自家周圍，與政府進(jìn)行一系列的抗?fàn)帲a(chǎn)生了鄰避沖突等環(huán)境群體性事件，成為目前困擾政府治理的常態(tài)化現(xiàn)象。鄰避沖突的出現(xiàn)，是政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)等利益主體博弈的結(jié)果，在鄰避沖突的前期、中期和后期，不同主體進(jìn)行博弈，各方力量的強(qiáng)弱和處理問題的方式會(huì)造成不同的結(jié)果，最終也影響著事件的走向。如何引導(dǎo)各利益主體從“非合作博弈”走向“合作博弈”，是目前亟需解決的問題。

1 問題的提出與文獻(xiàn)簡述

1.1 問題的提出

20世紀(jì)中葉以來，西方國家為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不顧環(huán)境污染，造成全球性的環(huán)境問題。學(xué)者O'Hare首次提出了“莫在我家后院”[1]的概念，英文翻譯為Not In My Backyard——NIMBY，是目前使用最為廣泛的概念。隨著全球一體化的逐步實(shí)現(xiàn)，鄰避沖突也在全球范圍內(nèi)頻頻發(fā)生。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，鄰避指的是一些公共設(shè)施對社會(huì)整體或特定區(qū)域具有公共效用，但這些公共設(shè)施需要周圍的公民來承擔(dān)其負(fù)外部性成本。這些公民從自身生命健康、心理因素、經(jīng)濟(jì)效益等方面考慮，不愿承擔(dān)或單獨(dú)承擔(dān)這類負(fù)外部風(fēng)險(xiǎn)，通過抗議、集會(huì)等方式向政府施壓，迫使政府解決問題。

“非合作博弈”和“合作博弈”是博弈論當(dāng)中的兩個(gè)重要概念，在博弈框架內(nèi)，各參與主體能否實(shí)現(xiàn)合作共贏是區(qū)分“非合作博弈”與“合作博弈”的重要標(biāo)準(zhǔn)。“非合作博弈”是指傳統(tǒng)意義上的博弈，博弈各方相互沖突，獨(dú)立行動(dòng)，與其他人無關(guān)?！昂献鞑┺摹敝傅氖歉鞣诫m然有競爭但也有合作，在這個(gè)框架內(nèi)，各方的利益都不會(huì)受到損害，所以社會(huì)總利益是增長的。

在鄰避沖突中，政府、企業(yè)、公民和社會(huì)等各利益主體不僅是“非合作博弈”關(guān)系，而應(yīng)積極尋找出路，使各利益主體達(dá)成“合作博弈”關(guān)系，以提高整個(gè)社會(huì)的利益。如何完成這種關(guān)系上的轉(zhuǎn)變，是目前政府急需解決的問題。

1.2 文獻(xiàn)簡述

對于鄰避運(yùn)動(dòng)，學(xué)者們一般從鄰避沖突的成因、鄰避沖突的分類以及如何解決鄰避沖突這三個(gè)方面進(jìn)行研究。關(guān)于鄰避沖突的成因，孟薇與孔繁斌基于政策利益結(jié)構(gòu)分布的視角對當(dāng)前我國鄰避沖突產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為居民與政府在成本和利益方面的結(jié)構(gòu)失衡是產(chǎn)生鄰避沖突的重要原因[2]。馬奔與李珍珍通過研究濟(jì)南市高架橋擁堵案例，認(rèn)為鄰避沖突產(chǎn)生的主要原因在于政府封閉決策，缺乏有效的公眾參與[3]。李小敏與胡象明從風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知視角，分析了公民與政府對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的差異會(huì)造成公民對政府的信任缺失，進(jìn)而可能導(dǎo)致沖突[4]。關(guān)于鄰避沖突的分類，任丙強(qiáng)把鄰避沖突的性質(zhì)分為政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和倫理四個(gè)方面，如何選擇解決機(jī)制要根據(jù)實(shí)際情況的不同綜合分析[5]。陶鵬與童星在對鄰避沖突產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析時(shí)，將鄰避設(shè)施分為：污染類、風(fēng)險(xiǎn)聚集類、污名化類和心理不悅類四種[6]。趙小燕基于“政治人”“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”的人性假設(shè)對公民產(chǎn)生沖突的動(dòng)機(jī)進(jìn)行研究，認(rèn)為持有不同行為動(dòng)機(jī)的公民所表達(dá)的政策訴求是不同的，滿足公民不同的人性訴求是解決鄰避沖突的關(guān)鍵[7]。關(guān)于如何解決鄰避沖突，鄧可祝立足于加強(qiáng)鄰避設(shè)施立法的視角，認(rèn)為加強(qiáng)鄰避設(shè)施選址立法、科學(xué)設(shè)計(jì)鄰避設(shè)施選址制度與原則是解決鄰避沖突的重要一環(huán)[8]。何艷玲認(rèn)為“環(huán)境正義”議題是解決鄰避沖突的新途徑，應(yīng)運(yùn)用“環(huán)境正義”價(jià)值觀解決鄰避沖突等實(shí)際問題[9]。徐祖迎與朱玉芹認(rèn)為政府要進(jìn)行積極的政策營銷和政策對話、保障民眾參與鄰避項(xiàng)目的補(bǔ)償回饋，同時(shí)還要發(fā)揮專家學(xué)者的作用，為鄰避問題提供專業(yè)科學(xué)的解釋[10]。

2 不同階段各利益主體的博弈行為

鄰避沖突經(jīng)過各利益主體的動(dòng)態(tài)博弈而達(dá)到最終結(jié)果，按時(shí)間順序，以民眾是否產(chǎn)生抵抗情緒和政府如何處理原設(shè)施項(xiàng)目方案為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把鄰避沖突分為前期博弈、中期博弈和后期博弈三個(gè)階段，其中具有代表性的利益主體有：政府、企業(yè)、公民和社會(huì)，這四類利益主體相互碰撞，互相博弈，最后達(dá)到自身的利益訴求。

在這一過程中，某些地方政府以經(jīng)濟(jì)為指標(biāo)，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不顧公民利益和環(huán)境污染等問題，是造成鄰避沖突的根源。企業(yè)是以盈利為根本目的，企業(yè)會(huì)爭取利益最大化。公民一方面表達(dá)自己的環(huán)境訴求，不愿讓具有鄰避性質(zhì)的設(shè)施建設(shè)在自家門口；另一方面表達(dá)政府民主治理的訴求，公民個(gè)人期望通過抱團(tuán)對政府施壓來滿足自己的政治需求。社會(huì)代表特定人群的利益，主要維護(hù)公民的合法權(quán)益。

2.1 前期博弈

在鄰避沖突的前期博弈階段，政府和企業(yè)力量占據(jù)上風(fēng)，公民和社會(huì)因消息不暢對已經(jīng)開始的博弈不知情，導(dǎo)致自身的利益訴求無法表達(dá)。

政府方面，政府為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善公共設(shè)施建設(shè)，必定會(huì)開展一系列的項(xiàng)目完成目標(biāo)，某些項(xiàng)目為了實(shí)現(xiàn)成本最低，一旦建設(shè)便會(huì)造成環(huán)境污染或引起設(shè)施周圍居民的抵觸；另外某些領(lǐng)導(dǎo)為了自己的晉升，只關(guān)注自己的業(yè)績，而不顧項(xiàng)目真正建設(shè)后對環(huán)境的影響和周邊居民感受。企業(yè)方面，企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益，與政府簽署合作項(xiàng)目，企業(yè)考慮成本，把設(shè)施建設(shè)在成本最低地區(qū)，有些企業(yè)為了該項(xiàng)目擁有良好的交通條件，把地址選擇在離市區(qū)較近的地方，有可能受到城市居民的反對。公民和社會(huì)方面，由于政府和企業(yè)私自簽訂項(xiàng)目協(xié)議，并進(jìn)行信息保密，不向公民透露有關(guān)項(xiàng)目的信息，導(dǎo)致公民和社會(huì)被蒙在鼓里，有時(shí)等項(xiàng)目建好以后，周圍居民還對項(xiàng)目具體情況一無所知。

在博弈的前期，政府和企業(yè)的力量是巨大的，有時(shí)甚至只有這兩股力量。政府掌握社會(huì)資源，具有絕對優(yōu)勢，企業(yè)資金雄厚，具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，這兩種力量結(jié)合，單個(gè)公民很難與之抗衡。政府與企業(yè)秘密制定政策，進(jìn)行項(xiàng)目選址，把公民和社會(huì)排除在外，通過信息封鎖，政策施壓等手段，維持項(xiàng)目的正常建設(shè)。有些具有專業(yè)知識(shí)或者具有危機(jī)感的公民在這個(gè)階段可能會(huì)感受到身邊鄰避設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)危害自身，向政府和企業(yè)提出疑問或抗議，或者呼吁周圍的人進(jìn)行抗?fàn)帯５捎诖蠖鄶?shù)公民還沒有意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，還未形成群體規(guī)模與政府進(jìn)行抗?fàn)?，政府憑借其政治優(yōu)勢，輕易就能掩蓋消息，維持項(xiàng)目建設(shè)。

這個(gè)階段的博弈主要是“非合作博弈”，其特點(diǎn)是：政府與企業(yè)的力量巨大并結(jié)合在一起，單個(gè)公民與社團(tuán)無法與政府和企業(yè)正面抗衡。鄰避沖突的第一階段大部分都是如此。例如北京阿蘇衛(wèi)垃圾廠抗議事件、澳門美沙酮服務(wù)站選址爭議、廈門PX項(xiàng)目抗?fàn)幨录龋胤秸陧?xiàng)目開始階段，采取封閉決策的模式，秘密制定政策，不與公民溝通[11]，最終引發(fā)大規(guī)模的鄰避沖突，項(xiàng)目被迫終止或另選地址建設(shè)。但是在這一階段，也存在一些特殊情況，即由政府主導(dǎo)，各利益主體的關(guān)系直接轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鞑┺摹?，例如南京市殯葬鄰避空間事件中，政府在前期主動(dòng)與公民進(jìn)行溝通，舉辦與該項(xiàng)目有關(guān)的專業(yè)知識(shí)講座或座談會(huì)，討論項(xiàng)目建設(shè)及項(xiàng)目選址等問題，此舉安撫了公民，并沒有導(dǎo)致公民的抵觸情緒，使得項(xiàng)目在政府與公民的商討下順利進(jìn)行。

2.2 中期博弈

在鄰避沖突的中期博弈階段，單個(gè)公民聚集成為公民群體，公民這一利益主體力量開始發(fā)展壯大，同時(shí)社會(huì)也借助新聞媒體向政府和企業(yè)制造輿論壓力。公民與政府開始沖突。

隨著現(xiàn)代通信技術(shù)的發(fā)展，信息傳遞速度飛快，人們溝通交流的速度也飛速提升，有些事件一經(jīng)報(bào)道便引起廣泛關(guān)注。公民借助新興技術(shù)的發(fā)展，快速聚集在一起，利用QQ、微信、微博等進(jìn)行有組織的抗?fàn)幓顒?dòng)，其中包括上訪、抗議、請?jiān)傅缺容^溫和的方式以及聚眾游行、與政府官員發(fā)生肢體沖突、攻擊政府大樓等惡性群體事件。社會(huì)憑借其獨(dú)特優(yōu)勢，借助新聞媒體報(bào)道這一鄰避沖突事件，引起社會(huì)各界的關(guān)注，制造輿論壓力迫使政府妥善解決鄰避沖突，或者在兩會(huì)期間提出議案，在更廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行討論，由上級(jí)政府直接進(jìn)行治理。

政府受到公民和社會(huì)輿論的壓力，開始逐步妥協(xié)，暫緩項(xiàng)目的實(shí)施，并開始尋求“合作博弈”。政府一方面尊重民意，對民眾進(jìn)行安撫，發(fā)放補(bǔ)償金，推動(dòng)公民參與，積極與民眾溝通交流；另一方面舉辦新聞發(fā)布會(huì)、環(huán)評(píng)座談會(huì)，重新對鄰避項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

這一階段的博弈主要是“非合作博弈”向“合作博弈”轉(zhuǎn)變，其特點(diǎn)是公民和社會(huì)這兩種利益主體力量上升，與政府進(jìn)行對抗，政府開始妥協(xié)，與公民商討解決辦法。鄰避沖突的第二階段大部分都是這種情況，例如上海反對磁懸浮聯(lián)絡(luò)線事件、四川什邡多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目、京沈高鐵事件等，政府為了避免沖突的發(fā)生，主動(dòng)與民眾溝通交流情況，召開座談會(huì)解答公眾疑問；民眾也積極響應(yīng)政府，參加座談會(huì)，表達(dá)自己的想法，維護(hù)自身的利益。但是在這一階段，也存在特殊情況，例如在江蘇無錫東港鎮(zhèn)垃圾焚燒發(fā)電廠事件中，鎮(zhèn)政府對鄰避沖突視而不見，任憑沖突鬧大，市政府企圖通過技術(shù)評(píng)估拖延沖突，依舊艱難維持原項(xiàng)目實(shí)施，這不僅耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，還破壞了周邊環(huán)境，損害了公民利益。

2.3 后期博弈

在鄰避沖突的后期博弈階段，政府（企業(yè)）力量下降，公民個(gè)人力量也逐步下降，社會(huì)力量上升，政府與社會(huì)成為主要的博弈主體。

政府迫于社會(huì)壓力修改政策，并舉辦座談會(huì)商討是否終止項(xiàng)目或另選地址進(jìn)行建設(shè)。由于政府修改政策，公民接受政府補(bǔ)償或認(rèn)為鄰避設(shè)施已不會(huì)建在自家門口，自身的權(quán)益得到了維護(hù)，大部分公民都會(huì)采取息事寧人的態(tài)度對待此次鄰避博弈，不會(huì)再與政府產(chǎn)生正面沖突，公民一般會(huì)選舉代表對這一鄰避沖突進(jìn)行跟進(jìn)，及時(shí)向周邊居民傳達(dá)鄰避事件的實(shí)時(shí)信息，公民這一利益主體逐漸退出此次博弈。在此階段，社會(huì)力量開始發(fā)揮作用，與政府（企業(yè)）商討項(xiàng)目該如何處置。人大、政協(xié)、環(huán)境保護(hù)組織等一系列組織與政府商討對策，一方面是監(jiān)督政府，避免政府再把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為鄰避設(shè)施；另一方面，針對正在建設(shè)的或已經(jīng)建好的原鄰避設(shè)施，商量可行的處理方案，把損失降到最小。

這一階段的博弈主要是“合作博弈”，其特點(diǎn)是：政府（企業(yè)）與社會(huì)共同商討對策，處理鄰避設(shè)施，公民個(gè)人退出博弈舞臺(tái)。鄰避沖突第三階段的大部分情況都是如此，鄰避問題經(jīng)過商討都能得到妥善解決，例如廈門反對PX化工項(xiàng)目，最終結(jié)果是項(xiàng)目遷往福建漳州；上海反對磁懸浮聯(lián)絡(luò)線事件，政府與公民達(dá)成一致，只要公民不滿意就不建設(shè)。但也有例外情況發(fā)生，例如江蘇啟東排海工程，政府雖然停止了該項(xiàng)目，但卻采用有可能對環(huán)境損害更大的入江方式，造成環(huán)境污染；廣東鶴山核燃料項(xiàng)目事件，雖然項(xiàng)目最終終止，但造成上億元經(jīng)濟(jì)損失以及已征收土地的后續(xù)處置等問題。面對這些遺留問題，政府與社會(huì)要進(jìn)一步商討對策，把損失降到最低。

3 從“非合作博弈”走向“合作博弈”的鄰避沖突

通過分析鄰避沖突的三個(gè)階段我們可以發(fā)現(xiàn)，鄰避沖突各利益主體之間的博弈由最開始的“非合作博弈”逐步走向“合作博弈”，各主體通過溝通交流商討出一種各方都能接受的方案，提高全社會(huì)整體收益。如何促使鄰避沖突各主體從“非合作博弈”轉(zhuǎn)向“合作博弈”，是當(dāng)前需要解決的主要問題。

3.1 建立健全監(jiān)督機(jī)制，避免政府封閉決策

政府封閉決策是造成鄰避沖突的一個(gè)主要原因。政府與企業(yè)為了自身的利益，不顧公民個(gè)人的權(quán)益和環(huán)境污染，采用封閉的決策模式，不向公民公開、不與公民交流，導(dǎo)致公民對開展的項(xiàng)目毫不知情。一旦公民知道真相，就會(huì)感到政府在欺騙自己，產(chǎn)生怒火，容易導(dǎo)致沖突。因此，在頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)建立一套全面的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督政府在制定政策方面的程序和細(xì)節(jié)，并向社會(huì)公開，接受公民的監(jiān)督。

3.2 完善溝通交流機(jī)制，聽取公民合理意見

政府與公民交流是解決鄰避沖突的根本途徑。大量案例表明，政府在一開始就與公民進(jìn)行積極的溝通，聽取公民的合理建議，商討解決方案，在很大程度上就能避免鄰避沖突。政府與公民溝通交流，不能僅僅是單方面的，不能為了自身的利益而反對對方的訴求，雙方應(yīng)本著解決問題的態(tài)度，尋找雙方都能接受的方案。因此，政府應(yīng)通過召開座談會(huì)等形式與公民面對面商討方案，避免鄰避沖突的發(fā)生。

3.3 建立鄰避補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)公民受損利益

建立鄰避補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)公民的利益損失也是避免鄰避沖突的一種有效途徑。鄰避設(shè)施會(huì)造成周圍居民身體上、心理上的傷害，政府向受到傷害的居民及時(shí)提供物質(zhì)上或精神上的補(bǔ)償，可以有效安撫居民，雖然不能完全解決鄰避沖突問題，但可以有效緩解政府壓力，為政府與公民心平氣和商討方案創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

3.4 加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境協(xié)商治理

加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，完善協(xié)商制度，是解決鄰避沖突的必要手段。十九大報(bào)告明確指出要發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，協(xié)商民主是保證我國長治久安的一項(xiàng)重要舉措。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境協(xié)商治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體的作用，正視社會(huì)團(tuán)體的意見和建議，在廣泛、充分的協(xié)商對話中與民眾達(dá)成共識(shí)。

4 余論

當(dāng)今世界，社會(huì)化進(jìn)程不斷加快，為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，政府職能也由原來的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，如何做好治理工作是目前政府的首要任?wù)。鄰避沖突頻繁爆發(fā)，極大地阻礙著政府治理的順利實(shí)行，政府治理面臨著巨大挑戰(zhàn)。妥善解決鄰避沖突問題，是當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，是確保社會(huì)長治久安的重要保障。因此，解決鄰避沖突不僅僅是解決一起環(huán)境污染事件，更是政府治理方式和治理能力的體現(xiàn)，我們不能局限于單個(gè)鄰避事件，應(yīng)該處在政府治理的視域下，找出一條“合作博弈”的出路。

就目前來看，政府還沒有專職處理鄰避事件的部門機(jī)構(gòu)，政府內(nèi)各部門之間相互推卸責(zé)任，公民往往得不到正面的答復(fù)而引發(fā)沖突?；诖?，政府能否直接設(shè)立一個(gè)部門，實(shí)行負(fù)責(zé)制，專門負(fù)責(zé)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)之前進(jìn)行客觀公正的評(píng)估并進(jìn)行公示，召開交流會(huì)充分與民眾進(jìn)行溝通，設(shè)立熱線電話供居民隨時(shí)撥打反應(yīng)情況，建立完善的賠償機(jī)制安撫群眾。這樣政府與公民合作建設(shè)項(xiàng)目，正是政府治理的應(yīng)有之義。