葉 青 程 衍

(華東政法大學(xué) 訴訟法學(xué)研究中心，上海 200042)

引言

監(jiān)察體制改革改變了我國(guó)基本政治架構(gòu)，①由“一府兩院”到“一府一委兩院”。參見(jiàn)沈巋：《論憲制改革實(shí)現(xiàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期。創(chuàng)設(shè)了第四種權(quán)力——監(jiān)察權(quán)，根本目標(biāo)在于高效反腐、維護(hù)政府廉潔性。為進(jìn)一步保障權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)反腐工作，立法者通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)將監(jiān)察權(quán)細(xì)化為三項(xiàng)職能——監(jiān)督、調(diào)查和處置。但是“徒權(quán)不足以自行”，明確、詳細(xì)的程序性規(guī)則是權(quán)力有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。高位階的權(quán)力、豐富的權(quán)能，如果缺乏程序的指引和約束，首先在正向上難以發(fā)揮效果，其次在反向上容易發(fā)生異化。因此關(guān)于監(jiān)察程序的研究迫在眉睫，而這也正是實(shí)踐中的欠缺點(diǎn)和理論上的爭(zhēng)議點(diǎn)。關(guān)于監(jiān)察程序的定位與選擇即是理論爭(zhēng)點(diǎn)之一，該問(wèn)題目前主要表現(xiàn)在調(diào)查權(quán)屬性的二分以及程序規(guī)則的區(qū)別適用。

轉(zhuǎn)隸之后，原由不同機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)的政務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查，現(xiàn)統(tǒng)歸監(jiān)察委。其優(yōu)點(diǎn)在于，整合了反腐敗資源，解決了同體監(jiān)督困境，同時(shí)避免了相關(guān)調(diào)查的重復(fù)與拖延。但在實(shí)踐中卻可能導(dǎo)致程序混同的問(wèn)題。程序性規(guī)則具有指引和規(guī)范權(quán)力的功能，不同性質(zhì)之權(quán)力應(yīng)由不同程序區(qū)別性調(diào)整。職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查實(shí)為不同性質(zhì)之權(quán)力。前者帶有行政屬性，是對(duì)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部違規(guī)不當(dāng)行為的調(diào)查，所引發(fā)之后果最嚴(yán)厲不過(guò)開(kāi)除黨籍或開(kāi)除公職。后者則帶有刑事屬性，是對(duì)公職人員職務(wù)犯罪行為的偵查，被調(diào)查者往往面臨剝奪財(cái)產(chǎn)甚至自由的刑罰。行政調(diào)查與刑事偵查在對(duì)象和后果方面的顯著差異，決定了二者在調(diào)查手段、審批程序、證據(jù)采納以及證明標(biāo)準(zhǔn)等方面的不同，因此應(yīng)當(dāng)分別由“行政性程序規(guī)則”和《刑事訴訟法》調(diào)整。但監(jiān)察體制改革將二者合并于監(jiān)察調(diào)查權(quán)，職務(wù)違法調(diào)查程序和職務(wù)犯罪偵查程序統(tǒng)歸于《監(jiān)察法》調(diào)整。不同性質(zhì)之權(quán)力由單一規(guī)則調(diào)整，混淆了二者的性質(zhì)差異。程序的混同會(huì)降低職務(wù)犯罪偵查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)不當(dāng)提高對(duì)職務(wù)違法調(diào)查的程序性要求。就這一問(wèn)題學(xué)者們提出，針對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的二元屬性應(yīng)實(shí)現(xiàn)程序分離，推動(dòng)調(diào)查權(quán)的雙軌制運(yùn)行。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立不同的部門分別負(fù)責(zé)職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查。在程序方面，職務(wù)違法調(diào)查主要依據(jù)《監(jiān)察法》，而職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)受《刑事訴訟法》的約束。[注]參見(jiàn)陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期；龍宗智：《監(jiān)察體制改革中的職務(wù)犯罪調(diào)查程序完善》，載《政治與法律》2018年第1期；譚世貴：《監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來(lái)、性質(zhì)及完善》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期；汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期；鄭曦：《監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期；馮俊偉：《國(guó)家監(jiān)察體制改革中的程序分離與銜接》，載《法律科學(xué)》2017年第6期。

對(duì)于上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為：在監(jiān)察體制改革的大背景下，調(diào)查權(quán)應(yīng)整體統(tǒng)一于監(jiān)察屬性，不宜作性質(zhì)區(qū)分并分歸于不同程序調(diào)整。否則便割裂了監(jiān)察權(quán)，違背了監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)察制度的進(jìn)一步發(fā)展都將起到負(fù)面作用。構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)察程序更加符合改革的需求，也更有利于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，《監(jiān)察法》即承載著獨(dú)立監(jiān)察程序之改革理念，同時(shí)包含著獨(dú)立監(jiān)察程序之基本框架。本文將對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行法教義學(xué)分析，描述獨(dú)立監(jiān)察程序之內(nèi)容并論證其正當(dāng)性基礎(chǔ)與完善路徑。

一、《監(jiān)察法》中的監(jiān)察程序

《監(jiān)察法》依照監(jiān)察進(jìn)程設(shè)計(jì)了階段式監(jiān)察程序，在充分考量改革背景和目標(biāo)的前提下，給予監(jiān)察權(quán)以詳細(xì)指引和規(guī)范?！侗O(jiān)察法》第36條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！币虼艘罁?jù)立法者設(shè)計(jì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)由不同部門分別負(fù)責(zé)線索處置、調(diào)查和審理職能。而相應(yīng)的，監(jiān)察程序亦包括線索處置、調(diào)查和審理階段。

(一)線索處置階段

線索處置類似于檢察機(jī)關(guān)過(guò)去自偵案件立案前的初查程序，其主要任務(wù)是通過(guò)一系列調(diào)查性活動(dòng)，對(duì)線索進(jìn)行核實(shí)，以確定監(jiān)察對(duì)象是否涉嫌職務(wù)違法犯罪，是否需要立案，并轉(zhuǎn)入正式調(diào)查程序，這個(gè)程序在實(shí)踐中成為絕大多數(shù)案件的立案“前置程序”。[注]參見(jiàn)葉青：《監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)與銜接》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。經(jīng)法條分析可知，線索處置階段又包括三項(xiàng)具體內(nèi)容：線索獲取、線索審查判斷以及線索處置。

1.關(guān)于線索獲取。《監(jiān)察法》第35條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案或者舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理?！丁粗腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》[注]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室聯(lián)合制定：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版。(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法釋義》)就該內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定由信訪部門歸口受理公職人員涉嫌違法犯罪的信訪舉報(bào)，統(tǒng)一接收下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和派駐機(jī)構(gòu)報(bào)送的信訪舉報(bào)。但是除此之外，《監(jiān)察法》“監(jiān)察程序”一章未再涉及線索獲取相關(guān)內(nèi)容。僅就該條文而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取線索的途徑是被動(dòng)接受報(bào)案或舉報(bào)，似有“不告不理”之屬性。但如對(duì)全法進(jìn)行系統(tǒng)性分析，監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有主動(dòng)搜集線索之權(quán)力，而主動(dòng)獲取之線索同樣可成為啟動(dòng)調(diào)查程序的正當(dāng)理由?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)擁有監(jiān)督職責(zé)，具體表現(xiàn)為對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。此檢查手段作為事前監(jiān)督，是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之前的提前介入，可作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)主動(dòng)搜集線索的合法性依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第12、13條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可向相關(guān)部門派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)查和處置。派駐人員能夠在相關(guān)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)中及時(shí)、有效地發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)線索，是搜集相關(guān)信息的最主要力量。因此在線索獲取方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有雙向渠道：自行搜集和接受舉報(bào)。但這種以監(jiān)督為名義的線索搜集行為，其性質(zhì)確定和規(guī)制方法都需要進(jìn)一步研究，否則可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

2.關(guān)于線索審查判斷。依據(jù)《監(jiān)察法釋義》，信訪部門接受相關(guān)線索并分類摘要后移送案件監(jiān)督管理部門，并由其實(shí)施線索管理職能。管理職能包括多項(xiàng)內(nèi)容，[注]管理職能主要包括信息動(dòng)態(tài)更新、定期匯總核對(duì)、全程監(jiān)控，按程序移送承辦部門并進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。其中最重要的即是將問(wèn)題線索移送承辦部門。由承辦部門完成線索的審查判斷。線索審查判斷采取的是兩階段遞進(jìn)模式：前階段——初步篩選，承辦部門審查判斷以下兩項(xiàng)內(nèi)容，首先，線索的真實(shí)性。排除誣告、陷害或由于客觀原因而傳遞錯(cuò)誤信息的可能。其次，線索的現(xiàn)實(shí)可查性。相關(guān)線索雖然具有真實(shí)的可能性，但是由于時(shí)機(jī)、現(xiàn)有條件、涉案人一時(shí)難以找到等種種原因，可能并不具備展開(kāi)調(diào)查的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)初步篩選，真實(shí)且現(xiàn)實(shí)可查的線索則進(jìn)入后一階段——初步核實(shí)程序。

初步核實(shí)程序的主要任務(wù)在于進(jìn)一步核實(shí)線索所反映的問(wèn)題是否存在，是否需要立案調(diào)查或者直接給予監(jiān)察對(duì)象以結(jié)果性處置。初步核實(shí)程序直接關(guān)涉相關(guān)人員權(quán)利。首先，在結(jié)果方面，初步核實(shí)是決定立案并啟動(dòng)調(diào)查程序的前提，核查組在初步核實(shí)程序中所搜集的證據(jù)將作為調(diào)查程序的工作基礎(chǔ)，因而將直接影響最終的實(shí)體性結(jié)果。除此之外，承辦部門可不經(jīng)調(diào)查程序而僅根據(jù)初步核實(shí)報(bào)告，對(duì)相關(guān)人員作出談話提醒這一類似實(shí)體性處置的結(jié)果。其次，在手段方面，核查組可采用調(diào)取個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告；查閱復(fù)制文件、賬目；進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)等手段，甚至經(jīng)過(guò)審批可以實(shí)施技術(shù)調(diào)查。這都將對(duì)相關(guān)人員權(quán)利造成極大影響?；跈?quán)利關(guān)涉性，《監(jiān)察法釋義》為初步核實(shí)程序的啟動(dòng)設(shè)置了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)：程序啟動(dòng)需經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人審批并成立核查組，核查組不得少于兩人；承辦部門應(yīng)就核實(shí)事項(xiàng)制定初步核實(shí)方案并經(jīng)部門負(fù)責(zé)人和監(jiān)察機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人審批后予以實(shí)施。

3.關(guān)于線索的處置。經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，核查組應(yīng)向承辦部門提交初步核實(shí)情況報(bào)告，列明被核查人基本情況、反映的主要問(wèn)題、辦理依據(jù)及初步核實(shí)結(jié)果、存在疑點(diǎn)、處理建議等內(nèi)容。承辦部門則根據(jù)核實(shí)報(bào)告或者經(jīng)過(guò)初步篩選分析(針對(duì)沒(méi)有啟動(dòng)初步核實(shí)的線索)，分類提出處置意見(jiàn)。線索處置結(jié)果包括，立案審查、予以了結(jié)、談話提醒、暫存待查，或者移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理等。需要說(shuō)明的是，只有經(jīng)過(guò)初步核實(shí)程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能作出立案審查和移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的決定。而如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為線索不真實(shí)或者不具備現(xiàn)實(shí)可查性，可不經(jīng)過(guò)初步核實(shí)程序而直接作出予以了結(jié)或暫存待查的決定。

(二)調(diào)查階段

經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，線索反映對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查以收集證據(jù)、查明案件事實(shí)。依據(jù)《監(jiān)察法》調(diào)查階段包括三項(xiàng)內(nèi)容：立案、調(diào)查方案設(shè)計(jì)和調(diào)查方案實(shí)施。

1.立案。立案是調(diào)查程序的開(kāi)端，需具備相應(yīng)條件并經(jīng)歷嚴(yán)格審批程序。在條件方面，應(yīng)有職務(wù)違法犯罪的事實(shí)并且需要追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。在程序方面，調(diào)查立案與刑事立案有著顯著差異。首先，多層級(jí)審批制度。依據(jù)《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法釋義》，監(jiān)察機(jī)關(guān)從線索獲取到?jīng)Q定立案總共要經(jīng)歷7次審批程序。[注]分別是：第一，信訪部門收集報(bào)案、舉報(bào)線索后分類摘要移送案件監(jiān)督部門的審批；第二，案件監(jiān)督部門將線索分配具體承辦部門后，承辦部門經(jīng)過(guò)初步篩選而作出的處理意見(jiàn)審批程序；第三，啟動(dòng)初步核實(shí)程序的審批程序；第四，核查組提出初步核實(shí)情況報(bào)告的審批程序；第五，承辦部門依據(jù)初步核實(shí)情況報(bào)告作出分類處理建議的審批程序；第六，承辦部門起草立案審查呈批報(bào)告，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批；第七，承辦部門起草立案審查呈批報(bào)告，再報(bào)同級(jí)黨委(黨組)負(fù)責(zé)審批。體現(xiàn)了立法者對(duì)于監(jiān)察立案的審慎態(tài)度，同時(shí)也從另一方面反映了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制。但是值得反思的是如此繁瑣的審批程序，是否有利于案件的及時(shí)查明，亦或者立法者另有價(jià)值偏重。其次，外部審批制度。《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！侗O(jiān)察法釋義》就該條進(jìn)行了解釋，“規(guī)定的權(quán)限和程序”是指由承辦部門起草立案審查呈批報(bào)告，經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批后，報(bào)同級(jí)黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。如此便確立了監(jiān)察立案的外部審批制度?？v觀《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，未有在司法系統(tǒng)外部進(jìn)行審批的規(guī)定，刑事訴訟程序也保守了其司法屬性。而監(jiān)察立案的黨委(黨組)審批，實(shí)為系統(tǒng)外審批，標(biāo)志著監(jiān)察程序的特殊屬性。

2.調(diào)查方案設(shè)計(jì)?！侗O(jiān)察法》第39條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開(kāi)專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。調(diào)查方案的內(nèi)容主要包括：應(yīng)當(dāng)查明的問(wèn)題和線索，調(diào)查步驟、方法，調(diào)查過(guò)程中需要采取哪些措施，預(yù)計(jì)完成任務(wù)的時(shí)間，以及應(yīng)當(dāng)注意事項(xiàng)等。調(diào)查方案設(shè)計(jì)實(shí)為調(diào)查階段最重要之環(huán)節(jié)，因其為隨后開(kāi)展的調(diào)查行為設(shè)定了框架，依據(jù)《監(jiān)察法》第42條，調(diào)查人員應(yīng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行而不得逾越方案框架。調(diào)查方案決定了調(diào)查行為內(nèi)容與方向，是決定調(diào)查效果的關(guān)鍵。

3.調(diào)查方案實(shí)施。《監(jiān)察法》第四章、第五章相關(guān)條文，就調(diào)查行為的具體實(shí)施作出了明確規(guī)定。包括，調(diào)查措施的種類；調(diào)查人員采取調(diào)查措施的程序性規(guī)則；調(diào)查行為目標(biāo)與禁止性規(guī)定等。該部分內(nèi)容實(shí)為對(duì)《刑事訴訟法》的吸收和轉(zhuǎn)化，但在具體程序設(shè)計(jì)方面則趨向于嚴(yán)格。例如，錄音錄像制度在刑事訴訟中僅適用于訊問(wèn)過(guò)程，并且具有可選擇性，僅在無(wú)期徒刑、死刑案件中才是必須。相比之下，《監(jiān)察法》第41條規(guī)定,全程錄音錄像不僅適用于訊問(wèn)，而且擴(kuò)大適用于搜查、查封、扣押等重要取證工作，且為調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)履行之職責(zé)。[注]參見(jiàn)魏曉娜：《職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟法的適用》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

《監(jiān)察法》調(diào)查程序設(shè)計(jì)同樣體現(xiàn)了權(quán)利克減理念。所謂權(quán)利克減是指為了實(shí)現(xiàn)更重要或更緊急之目標(biāo)，而不得以限制或約束相對(duì)人之應(yīng)有權(quán)利。權(quán)力克減為世界各國(guó)法律所確認(rèn)。例如，美國(guó)2001年頒布了《愛(ài)國(guó)者法案》，為有效打擊恐怖主義犯罪，該法案充分體現(xiàn)了權(quán)利克減原則，民眾的隱私權(quán)、受正當(dāng)程序保護(hù)等權(quán)利被極大削弱。新加坡國(guó)會(huì)1960年出臺(tái)了《防止貪污法》，調(diào)查人員被賦予了無(wú)證逮捕權(quán)。如此，政府反腐敗能力得到了提升，而被調(diào)查對(duì)象的人身自由權(quán)利卻遭受克減。《監(jiān)察法》的監(jiān)察程序設(shè)計(jì)貫徹了權(quán)力克減，首先即體現(xiàn)在監(jiān)察程序的律師禁入規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)職務(wù)違法犯罪行為的高效查處，提升腐敗治理能力，被調(diào)查人的律師幫助權(quán)遭受克減。這也是監(jiān)察程序區(qū)別于司法程序的最主要特征之一。其次，留置作為“雙規(guī)”的法治化，在效果上類似于逮捕這種人身強(qiáng)制手段，[注]參見(jiàn)劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。其監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部審批程序，也是對(duì)被調(diào)查對(duì)象自由權(quán)保障的一種克減。最后，留置的通知。逮捕和留置后通知家屬，是知情權(quán)的具體要求?！缎淌略V訟法》規(guī)定，除無(wú)法通知外，應(yīng)于逮捕后24小時(shí)內(nèi)通知家屬。而《監(jiān)察法》為留置后的通知增加了限制條件：如有毀滅、偽造證據(jù)等有礙調(diào)查的情形則不需通知。此為家屬知情權(quán)之克減。[注]權(quán)力克減原則的貫徹需符合比例原則，而《監(jiān)察法》對(duì)于權(quán)力克減原則的貫徹是否符合比例原則，并不屬于本文討論的范圍。當(dāng)然這里必須指出的是，權(quán)力克減原則的貫徹需要符合比例原則，否則會(huì)有侵權(quán)不公正之虞。

(三)審理階段

審理程序旨在指引和規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)處置職能，是監(jiān)察程序不可或缺之一環(huán)。但《監(jiān)察法》“監(jiān)察程序”一章并未就此作出詳細(xì)規(guī)定，僅對(duì)處置結(jié)果予以分類明確。《監(jiān)察法釋義》在一定程度上完善了審理程序，規(guī)定由案件審理部門成立2人以上的審理組，全面審理審查調(diào)查部門移送的案卷材料，在集體審議的基礎(chǔ)上，提出審理意見(jiàn)，確保案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備。但上述規(guī)定仍顯單薄，關(guān)鍵性內(nèi)容的缺失使其難以起到有效指引和約束的作用。例如，審理的形式是書面或是言詞，被調(diào)查對(duì)象能否參與審理過(guò)程；不同的審理結(jié)果有程序性和實(shí)體性之分，是否應(yīng)當(dāng)采用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)；是否適用公開(kāi)原則等。因此可以說(shuō)，《監(jiān)察法》中的審理程序并不完整仍需進(jìn)一步完善。

二、監(jiān)察程序之獨(dú)立性

監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)督權(quán)的重新配置，將政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。[注]參見(jiàn)童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。如以局部視角單獨(dú)看待監(jiān)察委各項(xiàng)職能，不免受改革前思維定勢(shì)之影響，而將其分別劃歸不同屬性。但筆者認(rèn)為，既然監(jiān)察體制改革創(chuàng)建了并列于行政、司法的監(jiān)察權(quán)，那么對(duì)于監(jiān)察程序的認(rèn)知也應(yīng)當(dāng)擺脫“三權(quán)分立”的思維束縛，以整體性視角看待監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察程序。[注]參見(jiàn)秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。事實(shí)上，《監(jiān)察法》為監(jiān)察權(quán)之運(yùn)行設(shè)計(jì)了專門監(jiān)察程序，區(qū)別于行政、刑事司法程序，有著獨(dú)立程序的屬性。監(jiān)察程序的獨(dú)立性具有內(nèi)、外兩個(gè)方面，外部獨(dú)立性體現(xiàn)為組織體制的獨(dú)立性和運(yùn)行機(jī)制的封閉性，內(nèi)部獨(dú)立性表現(xiàn)為程序設(shè)計(jì)的特殊性。

(一)監(jiān)察程序的外部獨(dú)立性

監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察程序的執(zhí)行者，在組織體制方面具有獨(dú)立性。首先在外部層面，監(jiān)察委員會(huì)是人民代表大會(huì)之下，與政府、法院、檢察院并列的國(guó)家機(jī)關(guān)，不受行政、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。其次在內(nèi)部層面，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部亦有著完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置，能夠獨(dú)立、有效地行使各監(jiān)察職能。監(jiān)察機(jī)關(guān)組織體制的獨(dú)立性，保證其在履行職權(quán)時(shí)的獨(dú)立地位，是監(jiān)察程序獨(dú)立性的前提。

在運(yùn)行機(jī)制方面，監(jiān)察程序具有封閉性特點(diǎn)。依據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察程序的啟動(dòng)、中止或終結(jié)，無(wú)論是采取負(fù)責(zé)人審批模式還是集體討論決定模式，均在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部完成，其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)介入。例如，《監(jiān)察法》創(chuàng)設(shè)了完整的調(diào)查措施體系和詳細(xì)的內(nèi)部運(yùn)作程序，并且排除了外部司法審查，由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立實(shí)施。運(yùn)行機(jī)制的封閉性設(shè)計(jì)，使監(jiān)察程序不受外部程序影響，是程序獨(dú)立性的重要保障。

(二)監(jiān)察程序的內(nèi)部獨(dú)立性——程序設(shè)計(jì)特殊性

《監(jiān)察法》設(shè)計(jì)了完整的監(jiān)察程序框架，在價(jià)值和內(nèi)容方面都獨(dú)具特色。其區(qū)別于行政、刑事程序的特點(diǎn)，是監(jiān)察程序獨(dú)立性的最直接表現(xiàn)。

1.監(jiān)察程序的政治性。程序作為權(quán)力運(yùn)行之規(guī)則，具有雙向價(jià)值：一是約束權(quán)力避免濫用，二是引導(dǎo)權(quán)力促進(jìn)功能發(fā)揮。因此程序之性質(zhì)，很大程度上取決于其所規(guī)范權(quán)力之屬性。監(jiān)察權(quán)實(shí)為監(jiān)督性權(quán)力，發(fā)揮著對(duì)所有行使公權(quán)力人員的監(jiān)督、調(diào)查和處理。[注]參見(jiàn)李洪雷：《論我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的名與實(shí)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。權(quán)力間的監(jiān)督、制約可由法律予以規(guī)制，但也始終不能擺脫政治因素的考量。監(jiān)察體制改革是重大政治體制改革，涉及政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整，故《監(jiān)察法》中的監(jiān)察程序設(shè)計(jì)自然包含了政治性考量。

首先，線索處置的政治性因素。線索處置是監(jiān)察程序的開(kāi)端，是決定啟動(dòng)調(diào)查程序和處置結(jié)果的關(guān)鍵。而《監(jiān)察法》并沒(méi)有就線索處置的標(biāo)準(zhǔn)予以明確，僅在第37條規(guī)定：按照有關(guān)規(guī)定處理?！侗O(jiān)察法釋義》對(duì)第37條予以解釋，明確了線索審查判斷的內(nèi)容，包括線索反映問(wèn)題的真實(shí)性，以及追責(zé)的必要性。除此之外特別規(guī)定：“在處置具體問(wèn)題線索時(shí)，要提高政治站位，把握‘樹(shù)木’與‘森林’的關(guān)系，不能只分析具體的線索和案件，只見(jiàn)‘樹(shù)木’、不見(jiàn)‘森林’”。這為線索處置的考量?jī)?nèi)容增加了政治性因素。在線索處置的結(jié)果方面，《監(jiān)察法釋義》規(guī)定了談話函詢、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)四種。暫存待查實(shí)為案件承辦部門在對(duì)時(shí)機(jī)、條件等因素考量過(guò)后，作出擱置線索的處置方式。而其中對(duì)時(shí)機(jī)和條件的把握，可從政治角度予以解讀。綜合上述內(nèi)容，對(duì)于真實(shí)、可查的線索，可能因?yàn)檎涡砸蛩囟粩R置。此與刑事訴訟程序有著明顯差異。刑事訴訟中，只有予以立案、不予立案兩種結(jié)果。而且偵查機(jī)關(guān)的考量因素是犯罪事實(shí)與刑事責(zé)任，此兩項(xiàng)內(nèi)容可由法律予以明確描述。因此刑事訴訟的發(fā)生、偵查程序的啟動(dòng)，是在法律的控制范圍之內(nèi)，具有法定性。而相較之下，調(diào)查程序的啟動(dòng)法律卻不能完全規(guī)制，政治性因素法律難以描述，監(jiān)察程序從起始階段即具有政治屬性。

其次，多層級(jí)審批程序與領(lǐng)導(dǎo)意志。如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)從獲取線索到最終決定立案調(diào)查，共需經(jīng)過(guò)7道審批程序，且每次審批均由監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人作出。如此制度設(shè)計(jì)，表明了立法者對(duì)于調(diào)查程序啟動(dòng)的審慎態(tài)度，但如此繁瑣的審批程序必然導(dǎo)致效率的大幅降低?？梢哉f(shuō)立法者是以犧牲效率為代價(jià)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象選擇的正確性。依據(jù)《監(jiān)察法釋義》，監(jiān)察正確性包括法律上的正確性(包括事實(shí)認(rèn)定與法律適用)和政治上的正確性。法律正確性的最有效實(shí)現(xiàn)途徑即是司法審查，但監(jiān)察程序的相對(duì)封閉性排除了各司法機(jī)關(guān)的介入。[注]在法律正確性方面監(jiān)察程序缺失了司法審查的外部保障模式。為彌補(bǔ)這一缺陷，《監(jiān)察法》設(shè)計(jì)了集體決策原則，以保障監(jiān)察事項(xiàng)的法律正確性。后文將有論述。多層級(jí)負(fù)責(zé)人審批，實(shí)則體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)意志，在不同政治站位上考量政治因素?！侗O(jiān)察法釋義》明確表示：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的對(duì)象大都是公職人員，特別是一些重大案件，涉及一定層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，社會(huì)影響大，如果稍有不慎出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)給調(diào)查工作帶來(lái)困難，還會(huì)產(chǎn)生不良的政治影響?！钡绱说闹贫仍O(shè)計(jì)卻極大增加了調(diào)查程序的不確定性。審慎的制度設(shè)計(jì)是必要的，但同時(shí)如何貫徹好效率原則并消除領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志對(duì)辦案的過(guò)度影響，也是不可忽略的問(wèn)題。

最后，外部審批程序。刑事訴訟中存在外部審批的程序設(shè)置，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕和起訴的審查，但此處所謂的“外部審批”仍然停留在司法系統(tǒng)內(nèi)部，并沒(méi)有脫離法律屬性。而相比之下，監(jiān)察程序的立案審查具有真正的外部性，《監(jiān)察法釋義》就立案程序予以明確，其中要求立案審查報(bào)告應(yīng)報(bào)同級(jí)黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。調(diào)查立案是承上啟下之環(huán)節(jié)，是監(jiān)察權(quán)行使的最核心內(nèi)容。立案與否，決定了在前之監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)能否具體轉(zhuǎn)化為處置結(jié)果，決定了在后之處置審理程序是否能夠開(kāi)啟。地方黨委審批立案申請(qǐng)，實(shí)則是把握了監(jiān)察程序的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同級(jí)黨委(黨組)與監(jiān)察機(jī)關(guān)分屬不同系統(tǒng)，具有根本性差異。顯然，黨委(黨組)審批程序的設(shè)置并不是為了在事實(shí)和法律層面予以審核，而是具有顯著的政治性考量。[注]監(jiān)察程序的政治屬性打破了我國(guó)在刑事領(lǐng)域所普遍貫徹的有罪必罰原則和起訴法定主義。法律已經(jīng)不再是啟動(dòng)刑事訴訟的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)察程序的集體決策原則。不同于檢察院的檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，也不同于法院的主審法官責(zé)任制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體業(yè)務(wù)辦理中遵循集體決策原則。集體決策具體表現(xiàn)為監(jiān)察事項(xiàng)的集體領(lǐng)導(dǎo)、討論和負(fù)責(zé)?！侗O(jiān)察法》第38條規(guī)定：“需要采取初步核實(shí)方式處置問(wèn)題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，提出處理建議?！薄侗O(jiān)察法》第39條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開(kāi)專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。”《監(jiān)察法》第42條規(guī)定,對(duì)調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)集體研究；第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定；第31條和第32條規(guī)定了從寬處罰建議的集體研究。集體決策原則體現(xiàn)了立法者對(duì)于監(jiān)察程序運(yùn)行的謹(jǐn)慎態(tài)度，有利于防止個(gè)人決策的主觀片面性，提高辦案質(zhì)量、提高監(jiān)督能力。

前文論及監(jiān)察程序的多層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批設(shè)計(jì)，似與本部分集體決策原則有所沖突。但事實(shí)上，兩種制度并存于《監(jiān)察法》，分別適用于不同事項(xiàng)，發(fā)揮不同的功能。領(lǐng)導(dǎo)審批特別是黨委負(fù)責(zé)人審批，主要就案件的政治屬性予以考量，判斷監(jiān)察事務(wù)的政治正確性。而集體決策是由相關(guān)辦案組織就案件的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行研究、討論，作出初步核實(shí)報(bào)告、制定調(diào)查方案、提出從寬處理建議等，判斷監(jiān)察事務(wù)的法律正確性。因此，監(jiān)察程序具有雙軌模式，在政治方面采用領(lǐng)導(dǎo)審批，而在事實(shí)與法律層面適用集體決策原則。

3.內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性設(shè)計(jì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)具有地位高和權(quán)力厚重的特點(diǎn)，對(duì)公職人員的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。愈是位高權(quán)重者愈須以監(jiān)督制約，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督必不可少。[注]參見(jiàn)童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)資深的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。監(jiān)察程序的封閉性設(shè)計(jì)否定了外部司法監(jiān)督，但《監(jiān)察法》創(chuàng)建了雙重內(nèi)部監(jiān)督程序。第一，分工負(fù)責(zé)式的業(yè)務(wù)監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第36條第1款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！睂?shí)踐中，由案件監(jiān)督管理部門、調(diào)查部門和審理部門分別負(fù)責(zé)線索處置、立案調(diào)查和案件審理。三部門在業(yè)務(wù)上前后鏈接，形成了相互審查的監(jiān)督模式。第二，專門監(jiān)督。《監(jiān)察法》第36條第2款規(guī)定，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)工作部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。實(shí)踐中，由案件監(jiān)督管理部門專門負(fù)責(zé)對(duì)各部門監(jiān)察職能履行的監(jiān)督。監(jiān)督手段包括監(jiān)督檢查、跟蹤研判等，此外各業(yè)務(wù)部門還需將工作進(jìn)展情況主動(dòng)報(bào)送案件監(jiān)督管理部門，便于監(jiān)督和匯總分析。程序的封閉性以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的雙重監(jiān)督，亦是監(jiān)察程序的主要特點(diǎn)之一。

三、獨(dú)立監(jiān)察程序之價(jià)值蘊(yùn)含與完善構(gòu)想

(一)獨(dú)立監(jiān)察程序之價(jià)值蘊(yùn)含

1.程序劃分的另類標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)下，政府就不法行為的查處包括行政和刑事兩種屬性，依據(jù)被查處行為的法律定性予以劃分。《警察法》就警察職責(zé)的分類即遵循了上述標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施；而對(duì)犯罪行為則應(yīng)依照《刑事訴訟法》進(jìn)行偵查。[注]參見(jiàn)《警察法》第二章。政府查處行為屬性不同，所遵循的程序性規(guī)則應(yīng)當(dāng)有所差異。究其原因，普通違法與犯罪將招致不同程度之懲罰，而刑罰的嚴(yán)厲程度必然要求更加嚴(yán)格的程序和更廣泛的權(quán)利保障。有學(xué)者提出將監(jiān)察調(diào)查權(quán)二分為刑事和行政屬性，并以《刑事訴訟法》和相關(guān)行政性法律予以分別規(guī)制，即是遵循了上述標(biāo)準(zhǔn)，目的是防止程序混同，以限制監(jiān)察權(quán)，充分保障被調(diào)查人權(quán)利。

以不法行為的法律性質(zhì)(普通違法或犯罪)劃分程序規(guī)則(行政查處程序或刑事偵查程序)，是現(xiàn)下對(duì)政府查處行為程序劃分的唯一標(biāo)準(zhǔn)，其在以下方面存在缺陷。首先，標(biāo)準(zhǔn)泛化，針對(duì)性不足。犯罪本就是及其寬泛的概念，《刑法》規(guī)定了469項(xiàng)罪名，十大種類犯罪。每種類型犯罪都各具特點(diǎn)，在具體偵辦過(guò)程中的難點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)也都有所差異。例如毒品類犯罪，犯罪嫌疑人“明知”要件的證明存在困難，因此辦案人員需要重點(diǎn)關(guān)注口供的獲得，甚至可采用推定。[注]參見(jiàn)褚福民：《證明困難的解決模式——以毒品犯罪明知為例的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第2期。而《刑事訴訟法》將對(duì)所有罪名的偵查限定在統(tǒng)一的程序性規(guī)則之下，忽略了犯罪行為的差異性和偵查手段的特殊性。其次，標(biāo)準(zhǔn)僵化，在違法和犯罪的臨界范圍，查處程序區(qū)別適用的合理性不足。例如盜竊行為，因?yàn)閿?shù)額的差異，法律定性可能完全不同。但就事實(shí)屬性而言，盜竊數(shù)額3000元與2900元并沒(méi)有截然差異，[注]一些地區(qū)將盜竊罪的起刑點(diǎn)設(shè)為3000元。如果因此將政府查處行為分屬行政和刑事程序，其實(shí)踐合理性是值得商榷的。

依據(jù)不法行為的法律定性區(qū)分查處程序，僅是程序劃分標(biāo)準(zhǔn)的一種。換角度思考，以被調(diào)查行為的事實(shí)屬性(行為主體、侵犯客體、行為樣態(tài)等)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行程序劃分，則更有利于事實(shí)的發(fā)現(xiàn)和不法行為的查處?！侗O(jiān)察法》獨(dú)立監(jiān)察程序打破了政府查處程序的刑事、行政二分的現(xiàn)狀。針對(duì)職務(wù)類違法這一事實(shí)行為屬性，構(gòu)建了監(jiān)察調(diào)查程序，建立了政府查處行為的事實(shí)劃分模式。獨(dú)立監(jiān)察程序框架下，立法者可依據(jù)職務(wù)違法行為的特點(diǎn)和調(diào)查行為的需要設(shè)計(jì)程序，將更有利于事實(shí)發(fā)現(xiàn)和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

需要注意的是，在調(diào)查程序的事實(shí)劃分模式下，會(huì)產(chǎn)生法律劃分論者所批判的程序混同問(wèn)題，即行政調(diào)查與刑事調(diào)查程序混同?？赡軐?dǎo)致刑事調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)降低或行政調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)提升，有礙權(quán)力的有效指引與約束。[注]參見(jiàn)陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。但筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題可以通過(guò)監(jiān)察調(diào)查程序的梯度化構(gòu)建予以解決。在刑事領(lǐng)域，輕微犯罪與重罪的差異同樣明顯。刑事訴訟程序并沒(méi)有等而視之，而是依據(jù)犯罪行為的嚴(yán)重程度設(shè)計(jì)了梯度性的偵查手段。例如，逮捕措施僅適用于最危險(xiǎn)的罪犯，對(duì)于輕微犯罪可以采用取保候?qū)?。因此就監(jiān)察程序而言，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)調(diào)查程序的梯度化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)職務(wù)違法行為的差異性調(diào)查。

2.監(jiān)察權(quán)能融合。監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，一并整合至監(jiān)察委員會(huì)，在形式上解決了監(jiān)督力量分散的問(wèn)題。但是，機(jī)構(gòu)合并僅是手段，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一、獨(dú)立監(jiān)察權(quán)，真正發(fā)揮高效監(jiān)督職能才是目標(biāo)。獨(dú)立監(jiān)察程序之構(gòu)建有利于各監(jiān)察權(quán)能之融合，將之前分屬于不同部門的監(jiān)督職能統(tǒng)一于監(jiān)察屬性，并以統(tǒng)一的監(jiān)察程序予以規(guī)制。而在監(jiān)察權(quán)內(nèi)部劃分不同屬性并以不同程序規(guī)制，與改革目標(biāo)背道而馳。黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查的內(nèi)部劃分，將在內(nèi)部割裂監(jiān)察權(quán)。各監(jiān)督機(jī)關(guān)雖然形式上被整合于監(jiān)察委，但仍需要實(shí)質(zhì)上的權(quán)能融合，以統(tǒng)一監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)高效反腐的改革目標(biāo)。如果仍以不同屬性區(qū)別看待，將導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)名不副實(shí)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)依不同程序各行其是，獨(dú)立之監(jiān)察權(quán)難以形成，反腐力量無(wú)法在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)整合。因此，構(gòu)建獨(dú)立、統(tǒng)一之調(diào)查程序，實(shí)現(xiàn)調(diào)查程序一體化，是監(jiān)察制度長(zhǎng)久發(fā)展的必由之路。

3.權(quán)力與程序的屬性銜接。監(jiān)察體制改革背景下，監(jiān)察權(quán)是人民代表大會(huì)之下與立法、行政、司法并列的第四種權(quán)利。雖然在具體職能設(shè)計(jì)上，監(jiān)察權(quán)具有行政和司法的某些特征，但從本質(zhì)上監(jiān)察權(quán)并不能歸入行政或司法權(quán)，而是擁有獨(dú)立的權(quán)力屬性。[注]參見(jiàn)秦前紅、李雷：《監(jiān)察體制改革的憲法學(xué)思考》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期?！侗O(jiān)察法》第1條開(kāi)宗明義地表明了立法目的，其中最主要的兩項(xiàng)是深入開(kāi)展反腐敗工作，以及對(duì)公職人員的監(jiān)督。本質(zhì)上講，監(jiān)督是手段而反腐敗是目標(biāo)。因此從權(quán)力內(nèi)容上分析，監(jiān)察權(quán)實(shí)為監(jiān)督權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的“廉能和善治”。[注]參見(jiàn)魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辯正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期。為實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效指引與規(guī)范，監(jiān)察程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性。獨(dú)立監(jiān)察程序意味著程序內(nèi)容的開(kāi)放性，可針對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性實(shí)現(xiàn)專門化設(shè)計(jì)。而在內(nèi)部分解監(jiān)察權(quán)，將調(diào)查行為劃歸到行政或刑事程序，實(shí)則忽略了監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性、限制了監(jiān)察程序的發(fā)展，必將導(dǎo)致權(quán)力與程序在屬性上的分離。

(二)監(jiān)察程序之完善路徑

《監(jiān)察法》創(chuàng)建了獨(dú)立監(jiān)察程序，排除了《刑事訴訟法》等程序性規(guī)則的適用。但法律僅為監(jiān)察程序構(gòu)建了框架，細(xì)節(jié)性內(nèi)容的缺失使其難以發(fā)揮指引和規(guī)范權(quán)力的功能。監(jiān)察體制改革背景下，政府監(jiān)督性權(quán)力完成了由“內(nèi)”到“外”的轉(zhuǎn)變。改革之前，黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督或政府行政監(jiān)察，是組織或系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾察，具有內(nèi)部性特點(diǎn)。內(nèi)部性權(quán)力，其運(yùn)行規(guī)則可由組織或系統(tǒng)內(nèi)部酌情制定。改革之后，國(guó)家監(jiān)察權(quán)形成，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員實(shí)現(xiàn)全覆蓋式監(jiān)督，是監(jiān)督權(quán)的外部行使模式。監(jiān)察權(quán)的國(guó)家性和外部性，要求權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的完整性、公開(kāi)性以及程序性。此外，監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家“第四種權(quán)利”，其有效運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)乎公權(quán)力廉潔性的維護(hù)和懲治腐敗正確性的保障，對(duì)國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。因此，制定專門的“監(jiān)察程序法”，詳細(xì)規(guī)定監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)則，是獨(dú)立監(jiān)察程序背景下急需完成之立法任務(wù)。依據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職能，“監(jiān)察程序法”也應(yīng)當(dāng)涵蓋此三部分內(nèi)容。

1.監(jiān)督程序。監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)。《監(jiān)察法》是國(guó)家監(jiān)督領(lǐng)域的基本法。[注]參見(jiàn)姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期。但現(xiàn)下《監(jiān)察法》監(jiān)察程序框架，缺失了監(jiān)督程序這一重要內(nèi)容?！侗O(jiān)察法釋義》雖明確了監(jiān)督方法，包括列席或者召集會(huì)議、聽(tīng)取工作匯報(bào)、實(shí)施檢查或者調(diào)閱、審查文件和資料等。但具體如何進(jìn)行，并未有明確的程序規(guī)則。而這也將導(dǎo)致監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的不履行或?yàn)E履行。

監(jiān)督包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。監(jiān)察體制下，事后監(jiān)督體現(xiàn)為職務(wù)違法犯罪行為的調(diào)查和處置?！侗O(jiān)察法》所明確的監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)實(shí)為事前監(jiān)督。事前監(jiān)督是通過(guò)一定的監(jiān)督手段，避免違法、違紀(jì)行為的發(fā)生，具有防患未然的價(jià)值?！侗O(jiān)察法》框架下事前監(jiān)督包括兩種模式，即威懾性監(jiān)督和制度性監(jiān)督。威懾性監(jiān)督是通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)震懾，實(shí)現(xiàn)公職人員不敢腐的目標(biāo)?！侗O(jiān)察法》中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員的派駐或派出，即發(fā)揮了威懾性監(jiān)督的功能。此外，《監(jiān)察法釋義》中列舉的監(jiān)督方法多屬于威懾性監(jiān)督。威懾性監(jiān)督具有一定的權(quán)利干涉性，例如監(jiān)察談話，在程序性規(guī)則缺失的情況下很可能演變?yōu)榱b押性訊問(wèn)。再如資料、文件的審查，可能成為不當(dāng)獲取政治或商業(yè)秘密的手段。因此相關(guān)程序的完善至關(guān)重要。隨著改革的深化，立法者應(yīng)當(dāng)明確列舉監(jiān)督手段，并就各監(jiān)督手段制定實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的程序性規(guī)制。

制度性監(jiān)督是通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)公職人員不能腐的目標(biāo)，監(jiān)察建議即發(fā)揮著制度性監(jiān)督的價(jià)值。監(jiān)察委就廉政建設(shè)和履行職責(zé)問(wèn)題提出整改意見(jiàn)，實(shí)則是要求相關(guān)單位改革和完善內(nèi)部制度設(shè)計(jì)，形成預(yù)防腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。制度性監(jiān)督具有人權(quán)無(wú)涉的特點(diǎn)，因此在程序設(shè)計(jì)方面可相對(duì)寬松。但應(yīng)明確監(jiān)察建議的回應(yīng)機(jī)制，即對(duì)象機(jī)關(guān)的申訴程序、整改措施、整改不力的后果等，以保障制度性監(jiān)督的剛性。

2.調(diào)查程序。監(jiān)察調(diào)查直接關(guān)涉被調(diào)查人權(quán)利，與刑事偵查具有同質(zhì)屬性?！侗O(jiān)察法》“監(jiān)察程序”一章，主要規(guī)定了調(diào)查程序，但與《刑事訴訟法》相比，調(diào)查程序之設(shè)計(jì)內(nèi)容泛化，難以有效規(guī)制調(diào)查權(quán)。有學(xué)者建議恢復(fù)《刑事訴訟法》在監(jiān)察調(diào)查中的適用，也多因于此。“監(jiān)察程序法”的制定應(yīng)參照《刑事訴訟法》，細(xì)化和完善調(diào)查程序，并在以下方面重點(diǎn)關(guān)注。

首先，證據(jù)獲取手段的統(tǒng)一規(guī)制。依據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取證據(jù)有三種途徑：主動(dòng)搜集線索；被動(dòng)獲取線索后的初步核實(shí)；監(jiān)察調(diào)查。其中前兩項(xiàng)發(fā)生于監(jiān)察立案之前的線索處置階段，如此便導(dǎo)致了取證規(guī)則的混亂。《監(jiān)察法》“監(jiān)察程序”主要就調(diào)查程序進(jìn)行了規(guī)制，包括調(diào)查手段、審批程序、運(yùn)行程序以及禁止性規(guī)定等。但是對(duì)于立案前線索處置階段的證據(jù)搜集行為，《監(jiān)察法》并未明確程序性規(guī)則。這將導(dǎo)致“程序借用”的后果，即監(jiān)察機(jī)關(guān)為規(guī)避程序約束而將重點(diǎn)取證行為放到線索處置階段，待主要證據(jù)獲取完畢再予以立案。如此，調(diào)查程序規(guī)則即形同虛設(shè)。調(diào)查程序之完善應(yīng)首先完成對(duì)取證行為的統(tǒng)一規(guī)制。具體說(shuō)來(lái)，可限制監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案前的證據(jù)搜集行為，為其設(shè)置明確的程序性規(guī)則?；蛘咴诒O(jiān)察程序內(nèi)統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置證據(jù)審查環(huán)節(jié)，由專門部門負(fù)責(zé)所有證據(jù)的審核，不合標(biāo)準(zhǔn)之證據(jù)將不得移送檢察機(jī)關(guān)亦不得作為內(nèi)部處置的依據(jù)。

其次，梯度性強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建。獨(dú)立監(jiān)察程序?qū)⑦`法、違紀(jì)和職務(wù)犯罪調(diào)查統(tǒng)一納入調(diào)整范圍。而針對(duì)不同性質(zhì)、不同程度的被調(diào)查行為，《監(jiān)察法》應(yīng)具備差異性的程序設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待。而現(xiàn)下《監(jiān)察法》僅規(guī)定有留置，這一比逮捕更為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施。無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)別性調(diào)查，此本身即是程序不公。因此，監(jiān)察程序的完善應(yīng)參照《刑事訴訟法》，構(gòu)建梯度性的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，完善調(diào)查手段的同時(shí)實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的目標(biāo)。

最后，調(diào)查程序法律性之維護(hù)。如前文所述，監(jiān)察程序具有極強(qiáng)的政治性特點(diǎn)。調(diào)查程序的啟動(dòng)，即使是嚴(yán)重職務(wù)犯罪行為，也需經(jīng)過(guò)各層級(jí)負(fù)責(zé)人的政治審批。盡管依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)具有政治性權(quán)力的屬性，但“監(jiān)察程序法”應(yīng)當(dāng)保有程序性規(guī)則的基本屬性。程序的本質(zhì)在于控權(quán)，程序性規(guī)則應(yīng)是詳細(xì)和明確的。但《監(jiān)察法》框架下，監(jiān)察程序的運(yùn)轉(zhuǎn)在多個(gè)結(jié)點(diǎn)由負(fù)責(zé)人進(jìn)行政治性審批，這極大的增加了程序的不可預(yù)知性。如果程序的啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)不能有客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范，那么程序的價(jià)值即損失殆盡?！缎谭ā访鞔_了罪刑法定原則，《刑事訴訟法》在程序上確保有罪之人得到應(yīng)有的懲罰。而監(jiān)察程序的政治屬性打破了這一規(guī)則，政治性考量使懲罰犯罪的標(biāo)準(zhǔn)變的模糊。在職務(wù)違法、犯罪領(lǐng)域法律失去了統(tǒng)治，這使得監(jiān)察程序不再單純?yōu)榱瞬槊骱蛻土P犯罪。隨著改革的不斷深入，應(yīng)逐步削減調(diào)查程序的政治屬性，還原其法律性本質(zhì)。具體說(shuō)來(lái)應(yīng)減少程序中負(fù)責(zé)人審批的環(huán)節(jié)，并且明確程序啟動(dòng)、中止和終止的客觀標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)法律對(duì)調(diào)查程序的控制。

3.審理程序。立法者并沒(méi)有構(gòu)建完整的審理程序，《監(jiān)察法釋義》僅規(guī)定了審判組織構(gòu)成——2人以上的審理組。但案件審理是監(jiān)察程序的最后防線，將決定處置結(jié)果，因此程序性規(guī)則必不可少?！侗O(jiān)察法》明確了處置結(jié)果，可劃分為實(shí)體性和程序性。對(duì)違法、違紀(jì)的公職人員所作出的批評(píng)教育、責(zé)令檢查、撤職、開(kāi)除等處分，即屬于實(shí)體性處置結(jié)果。而程序性處置結(jié)果則是移送人民檢察院。

實(shí)體性結(jié)果直接關(guān)乎監(jiān)察對(duì)象的實(shí)體性權(quán)力，因此審理程序應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代審判原理。調(diào)查人員、被調(diào)查對(duì)象和審理組，構(gòu)成控辯審的三角形結(jié)構(gòu)，并以直接言詞的形式完成審理。相比之下，程序性結(jié)果并不涉及實(shí)體性權(quán)力的處置，且有后續(xù)刑事訴訟程序予以確認(rèn)。因此可由審理組以書面審的方式完成。

結(jié)語(yǔ)

形勢(shì)比人強(qiáng)。既然改革者明確否定了《刑事訴訟法》的適用，那么一味在此方面要求改革，效果并不明顯。學(xué)者們提出適用《刑事訴訟法》的呼吁，多是為規(guī)范權(quán)力、保障人權(quán)。然而在承認(rèn)獨(dú)立監(jiān)察程序的前提下推動(dòng)立法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序的改造與完善，似乎在現(xiàn)時(shí)局更有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。